[행정처분취소][집1(10)행,001]
【판시사항】
가. 농지개혁법에 의한 학원실습지의 인허와 그 면적의 적부 및 농지수배자의 권익문제
나. 농림부장관의 결정에 대한 집행의 위임과 도지사의 권한
【판결요지】
가. 경작자에게 분배 확정된 농지를 학원실습지로 인허함에는 농림부는 마땅이 그 학원의 총인원에 대한 실습면적의 적부를 심사하고 농지수분매자의 권익을 고려하여 적정한 결정을 하여야 할 것이다.
나. 학원실습지의 인허 또는 그 취소는 농림부장관의 직무에 속한 것으로 반드시 농림부장관이 이를 결정하여야 할 것이오 가사 농림부장관이 그 집행의무를 도지사에게 위임하였다 할지라도 도지사는 반드시 농림부장관의 결정에 의하여 집행하여야 할 것이다.
【참조조문】 농지개혁법 제6조, 농지개혁법시행령 제9조【전 문】 【원고, 상고인】 밀양 명륜학원 대표자(소송대리인 변호사 임문석외 1인)
【피고, 피상고인】 경상남도지사(소송대리인 원종단)
【원 심】 대구고등법원 1953. 5. 7. 선고 52행25
【주 문】
원판결을 파훼한다.
본건을 대구고등법원에 환송한다.
【이 유】
원고대리인 상고이유 제1점은 「원판결은 채증법상의 법칙에 위배하다. 농지개혁법(이하 법이라 칭함) 제6조 제1항 제4호의 인정은 동법시행령(이하 령이라 칭함) 제9조에 의하여 농림부장관의 권한에 속한 바 차를 그 하급관청인 피상고인이 행한 것은 농림부장관으로부터 위임받은 것이라 하고 그 위임의 입증으로서 을 제12호의 3을 인용하고 있으며 을 제12호증의 5는 우 위임의 중첩적 행위라고 논단하였으나 차는 채증법칙을 위배한 것이다. 1, 증거물의 증거내용을 정확히 판단함에는 타 증거물과의 관련성과 모순성등을 종합고찰하여 증거물전체로서의 합리적 해석을 함으로서 진실한 증거력을 파악할 것이다. 본건에 있어서 을 제12호증의 3과 동호증의 5의 모순성을 원심판결은 차를 중첩적 행위라고 해석하였으나 양호증의 중간에 개재한 2, 동호증의 4와 갑 제1호증을 종합판단함으로서 우 양호증의 모순성을 비로서 정확히 이해할 것이다. 을 제12호증의 3은 단기 4284년 3월 19일 농림부장관이 피상고인에게 발한 것인바 동호증의 3에는 「지방장관이 이를 인허 및 확인할것」이라고 하여 그 권한을 지방장관에게 위임한 듯한 감이 있으나 동호증의 4에는 「지방장관에게 내부위임하온바」라고 하여 그 권한을 내부위임한 것이 명시되었다. 우 동호증의 4로서 그 전의 통첩인 동호증의 3의 불명확한 용어의 의미를 명확화한 것이라고 보는 것이 타당하고 불연하더라도 적어도 전통첩이 동호증의 3을 변경한 것에는 상위없다. 관청의 전후 양 의사표시 간에 상호모순된다면 그 모순된 부분에 관하여는 후의 의사표시가 전의사표시를 변경한 것으로 인정함이 행정법상 공인된 해석이다. 그러므로 동호증의 4에 의하여 동호증의 3에서 인정된 위임을 내부위임으로 변경한 것임이 명백하며 그러므로 갑 제1호증에 명시한 바와 같이 동호증의 4 이후인 동년 12월 10일에 피상고인은 상고인에 대한 본건 인허증을 농림부장관 명의로 발부한 것이다. 원심판결의 인정과 같이 을 제12호증의 3에서 피상고인이 인허권을 동년 3월 19일 위임받았다 하면 그 위임받은 후인 동년 12월 10일에 피상고인 명의로 인허하지 않고 농림부장관 명의로 한 것을 설명할 수 없고 다시 을 제12호증의 5로서 인허권을 피상고인에게 위임한 취지를 이해할 수 없다. 그러므로 이상 4개호증을 상호 종합하여고찰하면 피상고인은 농림부장관으로부터 인허권을 단기 4284년 4월 25일부터 단기 4285년 8월 11일까지는 단지 내부위임을 받았을 뿐이고 동년 8월 12일 이후에 비로소 전부위임을 받은 것이 명백한 바 그 내부위임기간중인 동년 9월 7일에 피상고인 명의로 인허취소를 한 것은 무권한에 의한 불법처분이다. 만일 원심판결이 내부위임을 위임과 동일시하였다면 그는 대리에 대한 법적해석을 잘못한 위법이 있다. 관청에서 내부위임이라 함은 대외관계에 있어서는 위임의 효력이 전연없고 따라서 민법 제99조의 대리의 표시도 할 수 없고(직접책임자 본인의 명의로 표시되고 수임자의 표시가 없으므로 대리의표시가 불요함) 동법 제101조에 의한 의사표시의 효력에 관한 사실유무도 대리인에게 대하여는 하등 관계없다. 단지 그 대내관계에 있어서만 의사의 결정 또는 표시등을 위임자의 책임하에서 행함에 불과하니 차는 대리에 해당하지 않고 따라서 내부위임으로서 상급관청의 권한이 하급관청에 위임되었다고 할 수 없다. 또 만일 내부위임을 위임으로 간고한다면 상고인이 원심에서 그 부동성을 주장한 이상 원심판결에서 의당 그 이유를 설명하여야 될 것이다. 그럼에도 불구하고 이점의 설명이 없는 것은 이유불비의 위법임을 불면하다」함에 있고 동 제2점은 「원판결은 이유저어의 위법이 있다. 원심판결은 본건 인허처분은 원고의 소작지를 자작자라고 허위신청함에 기인하여 피고가 「본건 농지에 대한 자소작별에 대한 실질적 조사를 이천함이 없이 만연 본건농지를 원고 자경농지로 인정하고 차에 대하여 원고의 실습농지로 인허한 사실을 추인되고(중략) 인허대상농지가 소작농인 경우에는 기 인허권 행사에 있어서 법제11조에 의한 수배권자 즉 제3자의 권리수배권의 침해여부를 응당 고려하여 재량하여야 할 것은 명백한 법리임에도 불구하고 차를 이천치 않고 본건 인허행위를 감행한 것은 위법을 불면할 것이다」라고 하였으나 피고가 본건 인허당시에 본건 농지에 대한 자소작별의 조사를 이천함이 없는 여부는 미상이나 비록 그 조사를 불경하였다고 가정하드라도 그것은 원고의 허위신고에 기인함이라고 속단함은 불가하다. 원고는 법시행후인 단기 4282년 6월 29일에 피고로부터 설립인가를 받은 학원이니 그 설립후 자작할 수 없고 또 원고신청의 본건 농지는 밀양 향교재단의 소유지이니 향교재단에서 거대한 면적을 자작할 리가 전무한 것은 피고로서는 공지의 사실일 것이므로 원고의 인허신청서에 자작이라고 허위신청한 것에 기망을 당하여 피고가 자소작별의 조사를 불경한 것이 아니고 법 제6조 제1항 제4호에 의한 본건 실습지의 인허는 동호의 명시함과 같이 사용목적을 변경하는 것이니 그 대부분 혹은 거의 전부가 소작지인 것은 자명의 사실이다. 그럼으로 동법시행규칙 제8조에 의하여 인허신청서에 자소작의 구별을 기재하도록 한 것은 인허여부에 대한 중요자료로 삼고저함이 아니고 단지 일종의 참고에 공코저 함에 불과할 것이다. 그리고 본건 인허는 정부매상 대상에서 실습농지를 제외한다는 규정이니 매수단계를 경유한 후에 비로소 나오는 분배단계시에 현출할 경작자의 수분배권의 침해 운운은 부당한 것이다(농개법은 제2장의 취득과 제3장의 분배와 제4장의 보존의 3단계로 구분되어 있는 바 본건 인허는 제2장 취득의 부분에 속함으로 제3장분배의 부분에 속한 수분배권 침해 운위는 부당함) 그러므로 본건 인허시에 자소작별의 조사를 불경한 것이 위법이 될 수 없고 따라서 취소의 이유가 될 수 없다. 또한 원심판결은 「학교실습농지의 인허범위는 전혀 인허관청의 재량에 일임된 것이나 차를 무제한으로 용인할 바 아니고(중략) 일응 해 인허표준을 확립하여야 할 것은 당연한 이치라(중략) 우 인허는 전서 인허제한을 초과함이 우심한 바이고 차는 인허관청의 인허범위제한의 근본이념인 공익을 해한 행위라 할 것이니 차점에 있어서도 본건 인허는 위법을 불면한다」라고 하나 대개 행정처분에 있어서 권리를 침해하는 행위는 그 과대함을 불허하지마는 권익을 부여하거나 이익을 향수케 하는 행위에 있어서는 그 권익부여의 과대가 곧 위법임은 아니다. 원고에게 실습농지를 인허함은 권익의 부여이니 그 과대함으로서 위법이라 할수없음은 자명의 이치이다. 다만 그 권익의 부여가 반면에 제3자에게 손실을 초래케 할 때에 그 제3자의 권리침해의 점에 대하여 위법일 뿐이다. 그러므로 원심판결에서 인정한 바와 같이 경작자의 수분배권을 침해한다고 가정한다면 그 점에 대해서 인허 면적의 과대함이 위법일지 모르나 전술한 바와 같이 실습농지의 인허는 정부의 농지매수에 대한 제외행위이니 그 반사적으로 향수함에 불과하는 경작자의 수분배권의 침해가 되지 않음으로 차점에 대해서도 본건 인허처분이 위법이 될 수 없다. 설사 과대면적의 허여가 위법이라 할지라도 그는 그 초과부분에 대하여 일부 취소의 원인은 될지언정 전부취소의 원인이 될 수 없다. 또한 그 과대면적의 인허가 원고의 작술에 의하였다면 혹은 전부취소의 원인이 될 지 모르나 피고가 자유로운 판단에서 원고학원의 특수성을 충분고려하여 인허한 것이므로 전부취소의 원인이 될 수 없다. 특히 원고는 본건 실습농지의 인허를 받고 7개월간 제반준비를 진행하여 왔으므로 그를 취소함은 원고에게 막대한 손실을 초래케 한 것을 고려할때 다소의 부당성이 있다 하더라도 그것을 이유로서 경솔히 그 기득권을 박탈하는 취소처분을 할 수 없다. 이상의 2점은 공히 인허처분의 위법성을 인정할 수 없음에도 불구하고 차를 만연히 위법이라고 인정한 원심판결은 그 이유가 저어됨을 불면하다 함에 있다.
심안컨데 원판결에 의하면 본건 토지가 경상남도 향교재단의 소유로서 종전부터 소작농지였다는 사실 및 그 면적이 원고학원의 정원총인수에 적응한 최고한도를 초과한 사실을 충분히 인정할 수 있고 성립을 인정할 수 있는 을 제4,5 및 9호증의 기재내용에 의하면 본건 농지가 단기 4282년 6월 21일 현재 각 경작자에게 분배 확정되어 소정양의 제2회 상환까지 완료하였음이 명료한 사실임에 불구하고 농림부는 원고학원 총인수에 대한 실습면적의 적부를 조정함이 없고 또는 농지수배자의 권익을 고려함이 없이 만연히 본건 농지를 일괄하여 원고학원의 실습지로 인허하였음은 부당한 처분이라 아니할 수 없음으로 이러한 착오를 발견한 농림부는 마땅히 그 인허를 취소하고 적당한 조치를 취하는 것이 행정사무의 당연한 처리라 할 것이다. 그러나 학교실습지의 인허 또는 그 인허의 취소는 농림부장관의 직무에 속한 것임으로 반드시 농림부장관이 이를 결정하여야 할 것이요 가사 농림부장관이 그 집행사무를 소관 도지사에게 위임하였다 할지라도 도지사는 농림부장관의 결정에 의하여 이를 집행하여야 할 것임에도 불구하고 본건 원고학원에 대한 실습지 인허의 취소는 경상남도 도지사의 결정으로 산업국장이 이를 집행한 사실이 성립에 다툼이 없는 을 제5호증의 1의 기재내용에 의하여 명백함으로 이를 위법처분이라 아니할 수 없는 바 원심이 이를 간과하고 그 취소처분을 적법한 것으로 인정하여 원고의 청구를 배척하였음은 법의 해석을 그릇한 위법이 있음으로 원판결은 파훼를 면할 수 없고 상고의 논지는 이유있다고 인정하여 행정소송법 제14조민사소송법 제407조에 의하여 주문과 같이 판결한다.
대법관 김병로(재판장) 김두일 김세완 김갑수 배정현
