+ - 북마크 저장 [행정] 1심사건

울산지방법원 2021. 9. 30. 선고 2020구합7638 판결

[계고처분취소] 【전 문】【원 고】 A 외 13인 (소송대리인 변호사 정은경) 【피 고】 울주군수 (소송대리인 법무법인 세양 담당변호사 김재권) 【변론종결】 2021. 8. 19. 【주 문】 1. 원고들의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고들이 부담한다. 【청구취지】 피고가 2020. 9. 26. 원고들에게 한 불법시설물 자진철거 명령 및 행정대집행 계고처분을 취소한다주1) . 【이 유】 1. 처분의 경위 가. 울산 울주군 O(이하 ‘이 사건 부지’라 한다) 일원은 1979. 11. 5.경 가지산 도립공원으로 지정된 후, 1987. 11.경 도립공원 기본계획 결정에 따라 공원자연환경지구로 지정되었다. 나. 피고, 진영국도유지건설사무소 등이 이 사건 부지에서 장사를 하는 노점상들의 양성화 방안 대책을 마련하면서 부산지방국토관리청장은 1994. 4. 13.경 지역특산물 판매장 설치 용도로 국도 24호선의 일부인 이 사건 부지에 대한 도로점용을 허가하였고, 당시 허가조건에는 아래 사항이 포함되어 있었다.


허가조건
8. 점용목적인 지역특산물 판매장으로만 사용하여야 하며 불법 임대 등으로 민원이 야기될 시 귀군 책임 하에 해결하되 이때 허가처분청에서 직권취소하더라도 이의를 제기할 수 없음

다. 원고들은 이 사건 부지 일원에 소재한 건물에서 음식물 조리 및 판매시설(이하 원고들이 운영하는 음식물 조리 및 판매시설을 통틀어 ‘이 사건 시설물’이라 한다)을 운영하고 있다. 라. 피고는 2020. 9. 25. 원고들에 대하여, 가지산도립공원구역 내인 이 사건 부지에서 이 사건 시설물을 설치, 운영하는 행위는 자연공원법 제23조 제1항 제10호, 제27조에 위배되는 행위라는 이유로 같은 법 제31조에 따라 이 사건 시설물을 자진 철거하라는 내용의 철거명령을 하면서 만약 이를 이행하지 아니하면 행정대집행을 하겠다는 내용의 행정대집행 계고처분(이하 철거명령과 행정대집행 계고처분을 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. [인정근거] (생략) 2. 처분의 적법 여부 가. 원고들의 주장 1) 신뢰보호원칙 위배 원고들은 종전부터 이 사건 부지 일대에서 포장마차를 운영하던 자들로 1994.경 도로점용허가 당시 이 사건 부지에 건물을 신축하면서 포장마차를 정리하고 대신 이 사건 건물에 이 사건 시설물을 설치하여 운영해 왔는데, 피고는 당시 원고들이 지역특산물 판매업을 영위함과 동시에 이 사건 시설물을 설치하여 종전처럼 음식점 조리 및 판매업을 영위하는 것을 묵시적으로 승인하였을 뿐만 아니라, 도로점용허가조건에 의하면 이 사건 부지에서 음식점 조리 및 판매업을 할 수 없다는 것을 알면서도 그 후 약 25년간 제재조치를 취한 바가 없다. 따라서 피고는 이 사건 부지에서 음식물 조리 및 판매를 할 수 있다고 묵시적으로 승인하면서 공적인 견해표명을 한 것이고 원고들은 귀책사유 없이 이를 신뢰하여 왔으므로 이러한 신뢰는 법상 보호되어야 한다. 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반한다. 2) 재량권 일탈·남용 그렇지 않더라도 오랜 기간 이 사건 부지에서 영업을 해 오고 있는 원고들에게 이 사건 시설물을 철거하도록 하는 것은 너무나 가혹하여 재량권 일탈·남용의 위법이 있다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 신뢰보호원칙 위배 주장에 관한 판단 가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결, 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조). 처분을 하지 않겠다는 점에 관한 묵시적 견해표명이 있다고 하기 위하여는 단순한 처분 누락과는 달리 상당기간의 불처분 상태에 대하여 처분하지 않겠다는 의사표시를 한 것으로 볼 수 있는 사정이 있어야 한다(대법원 2003. 9. 5. 선고 2001두7855 판결, 대법원 1995. 11. 14. 선고 95누10181 판결 등 취지 참조). 나) 이러한 법리를 전제로 보건대, 앞서 본 인정사실 및 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 보태어 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 신뢰보호 원칙을 위반하였다고 할 수 없다. ① 이 사건 부지에 대해 있었던 도로점용허가증의 ‘점용목적’난에는 ‘지역 특산물 판매장 설치’라고 기재되어 있고 허가조건 제8항에도 ‘점용목적인 지역특산물 판매장으로만 사용하여야 하는’ 것으로 명시되어 있다. 또한 자연공원법 제18조, 같은 법 시행령 제14조의3 제3항은 공원자연환경지구에서 국민경제상의 필요에 따라 설치가 허용되는 시설에 농산물·임산물·수산물 또는 축산물의 보관시설, 건조 포장 등의 가공시설 또는 판매시설을 포함하고 있으나(제5호), 음식물 조리 및 판매업은 포함하고 있지 않다. ② 원고들은 이 사건 부지에 신축되는 가설건축물에서 음식물 조리 및 판매행위를 하는 것에 대해 관할청의 묵시적 승인이 있었다고 주장하나, 이를 인정할 아무런 증거가 없고, 원고들의 주장은 도로점용허가 당시 ‘지역특산물 판매장으로만 사용하여야’ 한다는 조건을 명시적으로 부가한 것에도 정면으로 배치되어 받아들이기 어렵다. ③ 원고들은 이 사건 사업부지에서 영업활동을 하면서 업태는 ‘소매업’으로, 종목은 ‘슈퍼, 잡화’, ‘기타음식료품 및 일용잡화’ 등으로 사업자등록을 하였는바, 이 사건 부지에 도로점용허가가 있고 가설건축물이 설치될 당시에는 점용목적에 부합하게 지역특산물 판매시설로만 활용되다가 그 후 일정기간이 경과하면서 당초의 점용목적과는 달리 포장마차처럼 음식물을 조리하고 판매하는 영업도 이 사건 부지에서 행해지기 시작한 것으로 보인다. ④ 이와 같은 사정에 비추어 보면 피고가 당초 이 사건 부지에서 원래의 점용목적인 지역특산물 판매업 외에 음식물 조리 및 판매업을 영위하는 것도 묵시적으로 승인하였다고 인정하기 어렵고, 나아가 이후 원고들이 이 사건 부지에서 음식물 조리 및 판매업을 한 행위에 대해 상당 기간 동안 제재조치를 하지 아니하였다는 사정만으로는 피고가 제재를 하지 않겠다는 취지의 공적인 견해를 표명하였다고 볼 수도 없다. ⑤ 만약 이 사건 처분에 신뢰보호의 원칙이 적용된다고 보면, 피고로서는 특별한 사정이 없는 한 이 사건 부지에서 허가받지 않은 음식물 조리 및 판매업을 영위하는 것을 향후에도 계속 허용해야 한다는 결과가 되는데, 이는 자연공원법 등 관련법령에서 주변 상업시설과 경관이 적절한 조화를 이루고 자연공원의 미관을 보호하고자 하는 공익을 현저히 해할 우려가 있는바, 원고들이 주장하는 사정을 모두 고려하더라도 이 사건 처분으로 인하여 원고들이 입는 불이익보다 이로써 달성하고자 하는 공익이 크다 할 것이므로, 원고들의 주장은 이 점에서도 받아들이기 어렵다. 2) 재량권 일탈·남용 주장에 관한 판단 앞서 본 인정사실 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법한 것이라고 인정하기 어렵다. 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다. ① 자연공원의 지정·보전 및 관리에 관한 사항을 규정함으로써 자연생태계와 자연 및 문화경관 등을 보전하고 지속 가능한 이용을 도모함을 목적으로 하는 자연공원법의 취지를 고려할 때 공원 부지에서 허가받지 않은 음식물 조리 및 판매 행위를 제한할 공익상 필요성이 크다. ② 자연공원법의 규정에 따른 공원관리청의 허가를 받지 아니하고 설치한 이 사건 시설물을 그대로 방치한다면 건축법이나 자연공원법 등이 정하고 있는 여러 제한규정을 회피하려는 것을 사전에 예방하지 못하게 되어 적정한 공원계획 수립 실시에 큰 지장을 주게 되는 등 공익을 심히 해할 우려가 있다. ③ 원고들은 당초에는 이 사건 부지에 대한 도로점용허가의 점용목적 내에서 영업활동을 하다가 위법성을 인식하면서도 이 사건 시설물을 설치하고 포장마차와 같은 영업활동을 감행한 점, 원고들의 주장에 의하더라도 이 사건 부지에 이 사건 시설물을 설치하여 허가받지 않은 음식물 조리 및 판매행위를 한 것이 상당 기간에 이르는 것으로 보이는 점 등에 비추어, 위법행위의 정도가 가볍지 않다. 3. 결론 그렇다면 원고들의 청구는 모두 이유 없으므로, 주문과 같이 판결한다. 판사 정재우(재판장) 조현선 황인아 주1) 청구취지를 이와 같이 선해한다.

[출처] 대한민국 법원 : 종합법률정보 - 2020구합7638 (3276268)

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[ 참조조문 ]

자연공원법 시행령 제14조

자연공원법 제18조 제23조 제27조 제31조

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