전원재판부 2018헌바433, 2023. 3. 23.

【전문】【당 사 자】 사 건 2018헌바433 국민건강보험법 제47조의2 제1항 등 위헌소원 2019헌가22(병합) 국민건강보험법 제47조의2 제1항 위헌제청 2020헌바503(병합) 국민건강보험법 제47조의2 위헌소원 제 청 법 원 대전고등법원(2019헌가22) 청 구 인 별지 청구인 명단과 같음 당 해 사 건 1. 대전지방법원 2017구합107321 요양급여부지급처분취소(2018헌바433) 2. 대전고등법원 2018누12938 요양급여부지급처분취소(2019헌가22) 3. 서울행정법원 2019구합90166 요양급여비용지급보류처분취소(2020헌바503) 선 고 일 2023. 3. 23. 【주 문】 1. 구 국민건강보험법(2014. 5. 20. 법률 제12615호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정되기 전의 것) 제47조의2 제1항 중 ‘의료법 제33조 제2항’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 위 법률조항의 적용을 중지하여야 한다. 2. 국민건강보험법(2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정된 것) 제47조의2 제1항 전문 중 ‘의료법 제33조 제2항’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률조항은 2024. 12. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용된다. 3. 청구인 의료법인 ○○의료재단의 구 의료법(2009. 1. 30. 법률 제9386호로 개정되고, 2020. 3. 4. 법률 제17069호로 개정되기 전의 것) 제33조 제2항 제3호에 대한 심판청구를 각하한다. 【이 유】 1. 사건개요 가. 2018헌바433, 2019헌가22 (1) 청구인의 지위 청구인 의료법인 ○○의료재단(이하 ‘○○의료재단’이라 한다)은 2008. 11. 18. 충청남도지사로부터 의료법인 설립허가를 받아 2008. 12. 2. 설립등기를 마친 의료법인이다. 위 청구인은 2010. 11. 12. 충청남도지사로부터 의료법 제33조 제4항 등에 따라 ○○요양병원에 관한 의료기관 개설허가를 받았다. (2) 요양급여비용 지급보류처분 (가) 대전지방검찰청 천안지청 검사는 청구인 ○○의료재단이 비의료인인 오○○에 의하여 적법한 의료법인의 설립을 가장하여 형식적으로 설립된 의료법인으로서, 박○○, 박□□ 및 청구인의 이사장 서○○(이하 ‘박○○ 등’이라 한다)는 위와 같은 점을 알면서도 자금 일부를 조달하고 의료기관 운영을 총괄하는 것에 대한 대가로 사실상 지분을 갖고 그 운영수익을 분배받는 방법으로 영리를 추구하기로 오○○와 공모하여 위 병원을 개설ㆍ운영하였다는 이유로, 2017. 11. 9. 의료법위반, 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(사기) 혐의로 박○○ 등에 대하여 공소를 제기하고, 위 공소사실을 국민건강보험공단(이하 ‘공단’이라 한다)에 통보하였다. (나) 공단은 2017. 11. 30. 청구인 ○○의료재단에 대하여 ‘수사기관의 수사결과 ○○요양병원이 의료법 제33조 제2항을 위반한 것으로 확인되어 위 병원은 국민건강보험법 제42조 제1항에서 정한 요양기관이 아니다’라는 이유로 국민건강보험법 제47조의2에 따라 이미 청구한 요양급여비용과 향후 청구금액 등을 지급 보류할 예정이니 의견이 있을 경우 의견서를 제출하라고 통보(예정통보)하였다. (다) 공단은 청구인 ○○의료재단으로부터 의견을 받은 다음 2017. 12. 12. 위 청구인에게 국민건강보험법 제47조의2에 따라 ○○요양병원이 국민건강보험법에서 정한 요양기관임이 확인될 때까지 아래 [표]와 같이 그 비용의 지급을 보류한다고 통보하였다. 공단이 위 지급보류처분에 따라 지급을 보류한 요양급여비용(원금)은 아래 [표] 중 순번 2의 ‘향후 청구 및 지급 예정 요양급여비용’을 포함하여 합계 1,605,734,820원에 이른다. [표] 요양급여비용 지급보류내역 순번 심사평가원 접수일 공단인수일 지급보류액 1 69,254,670원 1,209,490원 2 향후 청구 및 지급 예정 요양급여비용 (3) 헌법소원심판청구(2018헌바433) 청구인 ○○의료재단은 2017. 12. 13. 대전지방법원에 지급보류처분의 취소와 함께 지급보류된 요양급여비용 및 그 중 위 처분서에 특정된 부분(위 [표] 중 순번 1의 지급보류액 합계액인 70,464,160원)에 대하여는 구 국민건강보험법 관계 법령에 따른 이자율인 연 1.8%의 비율에 의한 이자를, 나머지 부분에 대하여는 민법이 정한 연 5%의 이율에 의한 지연손해금 등의 지급을 구하는 행정소송을 제기하였다. 청구인 ○○의료재단은 위 소송계속 중 의료기관의 개설 주체를 의료법인 등으로 제한하고 있는 의료법 제33조 제2항 제3호, 요양기관이 의료법 제33조 제2항을 위반하였다는 사실을 수사기관의 수사 결과로 확인한 경우 공단으로 하여금 해당 요양기관이 청구한 요양급여비용의 지급을 보류할 수 있도록 규정하고 있는 국민건강보험법 제47조의2 제1항이 위헌이라고 주장하면서 위헌법률심판제청신청(대전지방법원 2018아1358)을 하였으나, 2018. 10. 4. 제청신청이 기각되었다. 이에 청구인 ○○의료재단은 2018. 11. 2. 위 각 법률조항을 심판대상으로 삼아 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. (4) 법원의 위헌법률심판제청(2019헌가22) 위 (3)항 기재 행정소송과 관련하여 대전지방법원은 2018. 10. 4. 청구인 ○○의료재단의 청구를 모두 인용하여, 지급보류처분의 취소와 함께 공단에 대하여 지급보류된 요양급여비용과 이에 대한 지연손해금 등을 위 청구인에게 지급할 것을 명하는 판결을 선고하였다(대전지방법원 2017구합107321). 공단은 이에 불복하여 항소하였는데, 항소심 법원은 국민건강보험법 제47조의2 제1항의 위헌 여부가 위 사건의 재판의 전제가 될 뿐만 아니라 이를 위헌이라고 인정할 상당한 이유가 있다는 이유로 2019. 7. 3. 직권으로 이 사건 위헌법률심판제청을 하였다. 당해 사건은 현재 항소심 계속 중이다(대전고등법원 2018누12938). (5) 무죄판결의 확정 위 (2)항에서 살펴본 박○○ 등에 대한 공소제기와 관련하여, 대전지방법원 천안지원은 2018. 7. 25. 박○○ 등에 대하여 무죄 판결을 선고하였다(대전지방법원 천안지원 2017고합255). 검사는 이에 불복하여 항소를 제기하였으나, 항소심 법원 역시 2019. 1. 11. 피고인들이 모두 무죄라고 판단하였고(대전고등법원 2018노348), 대법원은 2019. 5. 30. 검사의 상고를 기각하여 위 판결이 확정되었다(대법원 2019도1468). 박○○ 등에 대한 무죄판결이 확정되자, 공단은 지급보류처분을 장래에 향하여 철회하였다. 그러나 공단은 이 사건 지급보류조항의 요건에 따라 이루어진 위 처분이 적법하다는 이유로 이를 직권으로 취소하지는 않았다. 나. 2020헌바503 (1) 청구인의 지위 청구인 회생회사 의료법인 □□의료재단의 관리인 조○○의 소송수계인 의료법인 □□의료재단(위 의료법인은 2020. 9. 9.자 회생절차개시결정으로 인한 회생절차 진행 중 ‘회생회사 의료법인 □□의료재단의 관리인 조○○’를 청구인으로 하여 이 사건 심판청구를 하였으나, 그 후 2021. 3. 27. 위 회생절차의 폐지로 인해 ‘의료법인 □□의료재단’이 위 심판청구절차를 수계하였는바, 이하에서는 소송수계 전후를 불문하고 ‘청구인 □□의료재단’이라 한다)은 2013. 6. 7. 경상북도지사로부터 의료기관 개설허가를 받아 □□요양병원을 개설ㆍ운영해 온 의료법인이다. (2) 요양급여비용 지급보류처분 (가) 청구인 □□의료재단의 대표자였던 조□□는 허위로 공단에 요양급여비용을 청구하였다는 이유로 공소가 제기되어 2016. 11. 25. 제1심에서 사기죄로 징역 1년에 집행유예 2년을 선고받았다(대구지방법원 2016고단4685). 위 판결은 항소심[대구지방법원 2016노3580, 5313(병합)], 상고심(대법원 2017도6887)을 거쳐 2017. 6. 28. 확정되었다. 이에 ○○시장은 2018. 8. 9. 위 청구인에게 의료법 제64조 제1항 제8호에 따라 의료기관 개설허가 취소를 통보하였다. 청구인 □□의료재단은 위 개설허가 취소처분에 대해 행정소송을 제기하였으나, 2019. 2. 13. 제1심에서 청구기각 판결(대구지방법원 2018구합23956), 2019. 11. 1. 제2심에서 항소기각 판결(대구고등법원 2019누2580), 2021. 3. 11. 상고심에서 상고기각 판결(대법원 2019두57831)을 각각 선고받았다. (나) 공단은 조□□의 위 사기죄 형사사건이 확정된 후 □□요양병원에 대하여 행정조사를 실시하였다. 공단은 행정조사를 통해 위 병원이 의료기관을 개설할 수 없는 자가 의료인의 면허나 의료법인 등의 명의를 대여받아 개설ㆍ운영하는 의료기관(이하 이러한 의료기관을 편의상 ‘사무장병원’이라 한다)에 해당한다고 판단하여, 2019. 9. 18. 수사기관에 이에 대한 수사를 의뢰하였다. 경상북도지방경찰청장은 2019. 11. 20. 공단에 대하여 "조□□가 위 병원을 사무장병원의 형태로 운영한 의료법위반 혐의사실이 확인됨에 따라 2019. 11. 21. 대구지방검찰청에 불구속 기소의견으로 송치할 예정이다."라는 취지의 수사 결과를 통보하였다. (다) 이에 공단은 2019. 12. 3. "수사기관의 수사 결과, 조□□가 의료법 제33조 제2항을 위반한 사실이 확인되었으므로, 조□□가 실질적으로 운영한 □□요양병원이 의료급여법에서 정한 의료급여기관임이 확인될 때까지 의료급여비용의 지급을 보류하겠다."라는 취지로 국민건강보험법 제47조의2 제1항에 따라 청구인 □□의료재단에 대하여 요양급여비용 지급보류처분을 하였다. (3) 헌법소원심판청구 청구인 □□의료재단은 지급보류처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였고(서울행정법원 2019구합90166), 제1심 재판 계속 중인 2020. 6. 17. 국민건강보험법 제47조의2에 대해 위헌법률심판제청신청을 하였다(서울행정법원 2020아11818). 그러나 위 제1심 법원이 2020. 9. 10. 위헌법률심판제청신청 및 청구를 기각하자, 위 청구인은 국민건강보험법 제47조의2가 직업수행의 자유, 재산권 및 재판청구권을 침해하고 무죄추정의 원칙을 위반한다고 주장하면서, 2020. 10. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. (4) 유죄판결의 선고 조□□의 사무장병원 운영과 관련한 형사사건은 2021. 2. 5. 제1심에서 징역 3년 및 집행유예 4년의 판결이 선고되었다(대구지방법원 2020고합89). 이에 피고인(조□□)과 검사 쌍방이 항소하였으나 2021. 8. 26. 모두 기각되었고(대구고등법원 2021노98), 현재 피고인의 상고로 상고심이 대법원에 계속 중이다(대법원 2021도11807). 2. 심판대상 청구인 ○○의료재단은 국민건강보험법 제47조의2 제1항에 대하여, 청구인 □□의료재단은 국민건강보험법 제47조의2 전체에 대하여 이 사건 심판청구를 하였고, 제청법원은 국민건강보험법 제47조의2 제1항에 대하여 위헌제청을 하였다. 그러나 당해 사건에 적용되는 부분은 구 국민건강보험법(2014. 5. 20. 법률 제12615호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정되기 전의 것) 제47조의2 제1항 중 ‘의료법 제33조 제2항’에 관한 부분이므로, 이 부분으로 심판대상을 한정함이 상당하다. 한편, 국민건강보험법이 2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정되면서 제47조의2 제1항에 공단이 요양급여비용의 지급을 보류할 수 있는 법 위반 사유가 추가되었고(전문), 그 보류처분의 효력이 해당 요양기관이 그 처분 이후 청구하는 요양급여비용에 대해서도 미친다는 내용이 신설되었다(후문). 그러나 요양기관의 의료법 제33조 제2항 등 위반 사실을 수사기관의 수사결과로 확인한 경우 해당 요양기관이 청구한 요양급여비용의 지급을 보류할 수 있다는 내용에는 변함이 없다. 이러한 점을 고려하여, 국민건강보험법(2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정된 것) 제47조의2 제1항 전문 중 ‘의료법 제33조 제2항’에 관한 부분도 심판대상에 포함시키기로 한다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 의료법(2009. 1. 30. 법률 제9386호로 개정되고, 2020. 3. 4. 법률 제17069호로 개정되기 전의 것) 제33조 제2항 제3호(이하 ‘이 사건 개설금지조항’이라 한다), 구 국민건강보험법(2014. 5. 20. 법률 제12615호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정되기 전의 것) 제47조의2 제1항 중 ‘의료법 제33조 제2항’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 구법조항’이라 한다), 국민건강보험법(2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정된 것) 제47조의2 제1항 전문 중 ‘의료법 제33조 제2항’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 현행법조항’이라 하고, 이 사건 구법조항과 통틀어 ‘이 사건 지급보류조항’이라 한다)이 헌법에 위배되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 의료법(2009. 1. 30. 법률 제9386호로 개정되고, 2020. 3. 4. 법률 제17069호로 개정되기 전의 것) 제33조(개설 등) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 아니면 의료기관을 개설할 수 없다. 이 경우 의사는 종합병원ㆍ병원ㆍ요양병원 또는 의원을, 치과의사는 치과병원 또는 치과의원을, 한의사는 한방병원ㆍ요양병원 또는 한의원을, 조산사는 조산원만을 개설할 수 있다. 3. 의료업을 목적으로 설립된 법인(이하 "의료법인"이라 한다) 구 국민건강보험법(2014. 5. 20. 법률 제12615호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정되기 전의 것) 제47조의2(요양급여비용의 지급 보류) ① 제47조 제3항에도 불구하고 공단은 요양급여비용의 지급을 청구한 요양기관이 "의료법" 제33조 제2항 또는 "약사법" 제20조 제1항을 위반하였다는 사실을 수사기관의 수사 결과로 확인한 경우에는 해당 요양기관이 청구한 요양급여비용의 지급을 보류할 수 있다. 국민건강보험법(2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정된 것) 제47조의2(요양급여비용의 지급 보류) ① 제47조 제3항에도 불구하고 공단은 요양급여비용의 지급을 청구한 요양기관이 "의료법" 제4조 제2항, 제33조 제2항ㆍ제8항 또는 "약사법" 제20조 제1항, 제21조 제1항을 위반하였다는 사실을 수사기관의 수사 결과로 확인한 경우에는 해당 요양기관이 청구한 요양급여비용의 지급을 보류할 수 있다. 이 경우 요양급여비용 지급 보류 처분의 효력은 해당 요양기관이 그 처분 이후 청구하는 요양급여비용에 대해서도 미친다. 3. 청구인들의 주장 및 제청법원의 위헌제청 이유 가. 청구인들의 주장 (1) 2018헌바433 (가) 이 사건 개설금지조항은 의료법인이 의료기관을 개설할 수 있다고 규정하고 있다. 그런데 여기에서 말하는 ‘의료법인’에 청구인과 같이 비의료인이 재산을 출연하거나 설립발기인ㆍ이사진을 구성한 의료법인은 포함되지 않는다고 해석할 경우 비의료인이 주축이 된 의료법인은 의료기관을 개설하여 운영할 수 없는 결과가 되어, 객관적 사유에 의한 직업결정의 자유를 침해한다. (나) 이 사건 지급보류조항은 요양기관이 단지 의료법 제33조 제2항에 위반되었다는 취지로 공소가 제기되었다는 이유만으로 공단으로 하여금 해당 요양기관에 대하여 요양급여비용의 지급을 보류할 수 있도록 하여 무죄추정의 원칙에 반하고, 재산권, 직업수행의 자유를 침해한다. (다) 위법ㆍ부당한 방법으로 요양급여비용을 지급받는 주체가 사무장병원에 국한되지 않고 사무장병원이 아닌 요양기관이 실제 환자를 진료하지 않고 거짓으로 요양급여비용을 청구하는 경우도 있는데, 이 사건 지급보류조항은 유독 사무장병원에 대하여만 보류처분을 할 수 있게 하여 평등권을 침해한다. (2) 2020헌바503 (가) 이 사건 지급보류조항은 수사기관의 수사 결과로 요양기관이 의료법 제33조 제2항을 위반한 사실이 확인되는 경우 공단으로 하여금 요양급여비용의 지급을 보류할 수 있도록 하여 의료기관 개설자의 직업수행의 자유와 재산권을 침해하고, 범죄의 혐의만으로 불이익을 가함으로써 헌법상 무죄추정의 원칙에 반한다. (나) 이 사건 지급보류조항은 사무장병원 개설 공소사실에 관하여 하급심에서 무죄판결이 선고되더라도 이미 이루어진 지급보류처분에는 아무런 영향을 주지 못하도록 규정하고 있고, 무죄판결이 확정된 때에만 지급보류처분을 해제하면서 보류된 기간의 이자를 가산하여 지급할 것만 규정하고 있다. 그러므로 위 조항은 의료기관 개설자의 재판청구권을 침해한다. 나. 제청법원의 위헌제청 이유 이 사건 지급보류조항은 공단으로 하여금 수사기관의 수사결과 통보만으로 일방적으로 지급보류처분을 할 수 있도록 하여 요양기관이 공단에 대하여 요양급여비용을 지급 청구할 수 있는 권리를 전면적으로 제한하고 있다. 나아가 위 조항은 지급보류처분의 해제사유에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하여, 관련 형사사건에서 무죄판결을 선고받더라도 그 판결이 확정되지 않는 한 지급보류처분은 그대로 유지된다. 추후 의료법 제33조 제2항을 위반한 혐의가 입증되지 아니하여 지급보류된 기간 동안의 이자를 가산함에 있어서도 법정이자율보다 아주 낮은 이자율이 적용되어, 의료기관의 개설자가 부담해야 할 피해를 완화ㆍ조정하기에 충분한 보상규정을 마련하고 있다고 보기도 어렵다. 더욱이 장차 무죄판결이 확정되더라도 그 때는 이미 의료기관이 폐업하는 등으로 돌이킬 수 없는 불이익을 입게 될 수 있다. 이러한 점을 종합하면, 이 사건 지급보류조항은 재판청구권을 형해화하고, 침해의 최소성, 법익의 균형성을 갖추지 못하여 의료기관 개설자의 직업수행의 자유와 재산권 등을 침해하며, 무죄추정의 원칙에도 반한다고 볼 상당한 이유가 있다. 4. 적법요건에 대한 판단 구체적 규범통제절차에서 헌법소원심판청구인이 심판대상 법률조항의 특정한 해석이나 적용 부분의 위헌성을 주장하는 한정위헌청구 역시 원칙적으로 적법하다. 다만, 재판소원을 금지하고 있는 헌법재판소법 제68조 제1항의 취지에 비추어 볼 때, 한정위헌청구의 형식을 취하고 있으면서도 실제로는 당해 사건 재판의 기초가 되는 사실관계의 인정이나 평가 또는 개별적ㆍ구체적 사건에서의 법률조항의 단순한 포섭ㆍ적용에 관한 문제를 다투거나, 의미 있는 헌법문제를 주장하지 않으면서 법원의 법률해석이나 재판결과를 다투는 경우 등은 모두 현행의 규범통제제도에 어긋나는 것으로서 허용될 수 없다(헌재 2012. 12. 27. 2011헌바117; 헌재 2018. 12. 27. 2017헌바377 참조). 청구인 ○○의료재단은 이 사건 개설금지조항에서 말하는 ‘의료법인’에 위 청구인과 같이 비의료인이 재산을 출연하거나 설립발기인ㆍ이사진을 구성한 의료법인이 포함되지 않는다고 해석할 경우 이는 위 청구인의 직업결정의 자유를 침해한다고 주장할 뿐, 위 조항이 위 청구인의 직업의 자유를 침해하는 구체적인 이유를 비롯하여 그밖에 의미 있는 헌법문제를 주장하고 있지 않다. 따라서 위 청구인의 이 사건 개설금지조항에 대한 심판청구는 법률조항 자체의 위헌성을 다투는 것이 아니라 당해 사건 재판의 기초가 되는 사실관계의 인정이나 평가 또는 개별적ㆍ구체적 사건에서의 법률조항의 단순한 포섭ㆍ적용에 관한 문제를 다투는 경우에 불과하여 부적법하다. 5. 본안에 대한 판단 가. 쟁점의 정리 (1) 제한되는 기본권 (가) 국민건강보험법(앞서 본 것처럼 국민건강보험법은 2020. 12. 29. 법률 제17772호로 일부 개정되었으나, 구법과 개정법 사이에 실질적인 내용 변경이 없는 경우에는 이하에서 구법과 개정법을 구별하지 않고 ‘법’이라 한다)에 따르면, 요양기관은 공단에 요양급여비용의 지급을 청구할 수 있다(제47조 제1항 전문). 이와 같이 요양급여비용을 청구하려는 요양기관은 건강보험심사평가원(이하 ‘심사평가원’이라 한다)에 요양급여비용의 심사청구를 하여야 하는데(같은 조 제2항), 심사평가원에 대한 심사청구는 공단에 대한 요양급여비용의 청구로 의제된다(같은 조 제1항 후문). 심사청구를 받은 심사평가원은 이를 심사한 후 지체 없이 그 내용을 공단과 요양기관에 알려야 하고(같은 조 제2항), 심사 내용을 통보받은 공단은 지체 없이 그 내용에 따라 요양급여비용을 요양기관에 지급한다(같은 조 제3항 전문). 즉, 요양기관이 법 제47조 제1항에 따라 공단에 대하여 그 비용을 청구할 수 있는 권리(이하 ‘요양급여비용 지급청구권’이라 한다)는 요양기관이 국민건강보험 가입자와 피부양자에게 실시한 요양급여에 대한 반대급부의 성격을 가지고 있다. 나아가 심사평가원의 적정 통보가 있을 경우 공단은 그 비용의 지급 여부를 재량에 따라 판단하는 것이 아니라 이를 의무적으로 지급하여야 한다. 이에 비추어 보면, 요양기관이 요양급여 제공 후 공단에 요양급여비용의 지급을 청구하였고, 이에 관하여 심사평가원의 심사결과 통보가 있었다면, 요양급여비용 지급청구권은 공단의 지급결정이 있기 전이라고 하더라도 경제적 가치가 있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권의 성격을 갖는다고 보아야 한다. 그런데 이 사건 지급보류조항은 공단으로 하여금 요양기관이 청구한 요양급여비용의 지급을 보류할 수 있도록 하여 요양급여비용 지급청구권의 행사를 제한하고 있으므로, 결국 의료기관을 개설하여 요양기관으로 이를 운영하는 의료기관 개설자의 재산권을 제한한다. (나) 직업수행의 자유 및 평등권 침해 주장은 이 사건 지급보류조항이 재산권을 침해한다는 주장과 다르지 아니하므로, 재산권 침해 여부 판단에서 함께 살펴보고 별도로 판단하지 아니한다. 이 사건 지급보류조항은 요양급여비용의 지급보류처분에 관한 실체법적 근거규정으로서 권리구제절차 내지 소송절차에 관한 규정이 아니므로, 이로 인하여 재판청구권이 침해될 여지는 없다. (2) 기타 쟁점 이 사건 지급보류조항은 요양기관이 의료법 제33조 제2항을 위반하였다는 사실이 유죄의 확정판결을 통하여 입증되지 않았음에도 불구하고 공단으로 하여금 수사기관의 수사결과만을 토대로 해당 요양기관이 청구한 요양급여비용의 지급을 보류할 수 있도록 규정하고 있는바, 위 조항이 청구인들의 주장과 같이 범죄의 혐의만으로 불이익을 주는 것으로서 무죄추정의 원칙에 위반되는지 여부도 살펴보기로 한다. 나. 무죄추정의 원칙 위반 여부 헌법 제27조 제4항에서 규정하고 있는 무죄추정의 원칙은, 피고인이나 피의자를 유죄의 판결이 확정되기 전에 죄 있는 사람에 준하여 취급함으로써 법률적ㆍ사실적 측면에서 유ㆍ무형의 불이익을 주어서는 안 된다는 것을 의미한다. 그런데 이 사건 지급보류조항은 수사기관의 수사결과를 기준으로 요양급여비용의 지급을 잠정적으로 보류할 수 있도록 함으로써 사후적인 부당이득 환수절차의 한계를 보완하고, 건강보험의 재정 건전성이 악화될 위험을 방지하는 것일 뿐이다. 그렇다면 사무장병원일 가능성이 있는 요양기관이 일정 기간 동안 요양급여비용을 지급받지 못하는 불이익을 받더라도 이를 두고 유죄의 판결이 확정되기 전에 죄 있는 자에 준하여 취급하는 것이라고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 지급보류조항은 무죄추정의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 다. 재산권 침해 여부 (1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성 이 사건 지급보류조항은 요양급여비용의 지급을 청구한 요양기관이 의료법 제33조 제2항을 위반하여 설립된 사무장병원이라는 사실이 수사기관의 수사결과로 확인된 경우에는 공단으로 하여금 요양급여비용의 지급을 보류할 수 있도록 한 조항이다. 사무장병원은 비의료인의 운영과 자본에 기반을 둔 연유로 상대적으로 적정한 진료보다는 영리추구에 더 치중하는 경향을 보이고, 불법ㆍ과잉 의료행위 및 허위ㆍ부당 진료비청구 등으로 건강보험 및 의료급여 재정 누수의 원인 중 하나가 되고 있음을 부인할 수 없다. 법 제57조는 사무장병원에 대하여 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 수령한 보험급여 비용 상당액을 사후에 징수하도록 하고 있으나, 사무장병원으로 적발되어 수사가 시작되거나 환수절차가 진행되는 동안 재산을 처분ㆍ은닉하거나 폐업하는 등 환수 시점에서 징수할 재산이 없는 사례가 많아 실제 징수율은 저조한 상황이다. 만일 공단이 수사기관의 수사결과로 법 위반 혐의가 확인된 요양기관에 대해서도 계속 요양급여비용을 지급하도록 한다면, 추후 해당 요양기관이 유죄의 확정판결을 통해 사무장병원임이 확인된 경우 이미 지급된 요양급여비용 상당액에 해당하는 부당이득의 징수가 보장된다고 단언하기 어렵고, 이에 따라 건강보험의 재정 건전성이 악화될 위험이 있다. 이에 따라 이 사건 지급보류조항은 요양급여비용의 지급을 잠정적으로 보류할 수 있도록 하는 것이다. 이 사건 지급보류조항은 위와 같은 사후적인 부당이득 환수절차의 한계를 극복하고자 마련된 것이고, 사무장병원의 개설ㆍ운영을 보다 효과적으로 규제하여 바람직한 급여체계를 유지하고 이를 통해 건강보험 재정의 건전성을 확보하기 위한 것이다. 이러한 입법목적은 정당하고, 수단의 적합성도 인정된다. (2) 침해의 최소성 (가) 이 사건 지급보류조항은 ‘제47조 제3항에도 불구하고’ 요양급여비용의 지급을 보류할 수 있도록 정한 조항이다. 법 제47조 제3항 전문은 "제2항에 따라 심사 내용을 통보받은 공단은 지체 없이 그 내용에 따라 요양급여비용을 요양기관에 지급한다."라고 규정하고 있다. 그런데 지급보류처분이 있으면 요양기관은 이미 실시한 요양급여에 대하여 비용을 상환받지 못하게 된다. 요양기관 당연지정제 하에서 요양급여비용을 지급받지 못하게 되면 요양기관은 경영악화를 겪을 수밖에 없고, 이로 인해 요양기관의 정상적인 운영이 어려워지게 되는 것은 당연하다. 뿐만 아니라 요양급여비용의 지급이 보류되면 요양기관에 종사하고 있는 근로자들, 입원해 있는 환자들 및 요양기관과 거래관계에 있는 제3자 등에게도 큰 영향을 미친다. (나) 이 사건 지급보류조항은 ‘요양급여비용의 지급을 청구한 요양기관이 의료법 제33조 제2항을 위반하였다는 사실이 수사기관의 수사결과로 확인’되었을 것을 지급보류처분의 요건으로 규정하고 있다. 현재 실무는, 예컨대 사법경찰관의 수사 결과로 의료법 제33조 제2항 위반 혐의가 확인된 경우 검사의 공소제기 전이라도 공단이 위 조항에 따른 지급보류처분을 하는 식으로 운용되고 있다. 이 사건 지급보류조항에 따른 처분의 효과는 요양급여비용에 대한 잠정적인 지급의 보류일 뿐이라는 점, 이 조항이 사후적인 부당이득 환수절차의 한계를 극복하고자 마련되었고 이를 통해 건강보험 재정의 건전성을 도모한다는 점 등을 고려하면, 그 처분의 요건이 상당히 완화되어 있는 것 자체는 일응 수긍이 가는 측면이 있다. (다) 현재 국민건강보험법 관계 법령은 무죄판결의 확정, 사법경찰관의 사건 불송치 결정(혐의없음 또는 죄가안됨으로 한정된다. 이하 같다), 검사의 불기소 처분(혐의없음 또는 죄가안됨으로 한정된다. 이하 같다)이 있는 경우 공단으로 하여금 지급보류된 요양급여비용에 지급보류된 기간 동안 국세환급가산금의 이자율에 따른 이자를 가산하여 해당 요양기관에 지급하여야 한다고 규정하고 있을 뿐이다(법 제47조의2 제3항, 법 시행령 제22조의2 제4항, 제5항, 제6항 참조). 이에 따라 공단은 일단 의료법 제33조 제2항 위반 사실이 수사기관의 수사 결과로 확인되었다면, 추후 불기소 처분 등이 있거나 무죄판결이 확정되더라도 이를 보류처분의 직권 취소 사유는 아니라고 보아, 실무상 해당 처분을 장래를 향하여 철회할 뿐 취소하지는 않고 있다. 이러한 공단의 실무처리 방식처럼 지급보류처분이 철회되는 데 그칠 경우, 이는 원칙적으로 장래효만을 가지며, 공단은 지급보류된 요양급여비용 및 이에 대하여 지급보류된 기간 동안 국세환급가산금의 이자율(2021. 3. 16. 기획재정부령 제833호로 개정된 국세기본법 시행규칙 제19조의3에 따르면, 연 1.2%)에 따른 이자만을 가산하여 지급하고 있다. 국세환급가산금은 납세의무자가 국세 및 강제징수비로서 납부한 금액 중 잘못 납부하거나 초과하여 납부한 금액이 있거나 세법에 따라 환급하여야 할 환급세액이 있을 때에, 그 국세환급금에 가산하여 지급되는 것이다(국세기본법 제51조 제1항, 제52조 제2항 참조). 그런데, 위 조항에 따른 지급보류처분은 해당 의료기관이 사무장병원에 해당된다는 수사기관의 수사결과에 따른 잠정적인 처분이고, 지급보류처분 이후 관련절차의 진행에 따라 사무장병원에 해당하지 않는다는 사실이 밝혀져서 불송치, 불기소, 무죄판결의 확정 등 사정변경사유가 발생할 수 있으며, 이러한 사정변경사유는 그것이 발생하기까지 통상 상당히 긴 시간이 소요될 수 있다. 이러한 점을 고려하면, 잠정적인 지급보류처분의 ‘처분요건’뿐만 아니라 관련절차의 진행에 따라 위와 같은 사정변경이 발생할 경우 잠정적인 지급보류상태에서 벗어날 수 있는 ‘지급보류처분의 취소’에 관하여도 명시적인 규율이 존재할 필요가 있고, 그 ‘취소사유’는 ‘처분요건’과 균형이 맞도록 규정될 필요가 있다. 또한 사무장병원에 해당하지 않는다는 사실이 무죄판결의 확정으로 밝혀질 때까지 기다릴 경우 상당히 긴 시간이 소요될 것으로 예상되고, 비록 잠정적이라고 해도 지급보류처분이 요양기관의 경영뿐만 아니라 요양기관의 근로자들, 입원환자들 및 요양기관과 거래관계에 있는 제3자들에 미치는 영향이 큰 점을 고려하면, 무죄판결이 확정되기 전이라도 하급심 법원에서 무죄판결이 선고되는 경우에는 그때부터는 일정 부분에 대하여 잠정적인 지급보류상태를 풀어 요양급여비용을 지급하도록 할 필요도 있다. 나아가, 앞서 본 사정변경사유가 발생할 경우 지급보류처분이 취소될 수 있도록 한다면, 취소된 지급보류처분은 소급하여 그 효력이 소멸될 것이고, 그에 따라 공단이 그동안 지급보류 했던 요양급여비용 원금을 반환할 것이므로, 이와 함께 지급보류기간 동안 의료기관의 개설자가 수인해야 했던 재산권 제한상황에 대한 적절하고 상당한 보상으로서의 이자 내지 지연손해금의 비율에 대해서도 규율이 필요하다. 이러한 사항들은, 앞서 본 바와 같이 상당히 완화된 요건을 충족하면 의료기관의 경영 및 의료기관 관계자들에게 큰 영향을 미칠 수 있는 요양급여비용 지급보류처분을 쉽게 할 수 있도록 하는 이 사건 지급보류조항으로 인한 기본권 제한이 입법목적 달성에 필요한 최소한도에 그치기 위해 필요한 조치들이지만, 현재 이에 대한 어떠한 입법적 규율도 없다. (라) 이 사건 지급보류조항에 따라 요양급여비용의 지급이 보류되는 기간 동안 해당 요양기관은 요양급여를 실시하는 것 자체는 제한을 받지 않으므로 급여 항목을 제외한 본인일부부담금과 비급여 항목 상당액을 건강보험 가입자 등으로부터 수령할 수 있기는 하다. 그런데 요양기관의 운영과 관련하여 본인일부부담금과 비급여 항목 상당액은 요양급여 항목 상당액에 비해서 그 비중이 상대적으로 낮으므로, 본인일부부담금과 비급여 항목 상당액을 수령할 수 있다는 사정만으로 이 사건 지급보류조항으로 인한 기본권제한 상황이 완화된다고 단정하기는 어렵다. (마) 지급보류처분의 취소 사유에 관하여 명시적 규율이 없다고 하더라도, 지급보류처분 자체에 대한 당사자의 절차 참여나 사후적 권리구제수단이 충분히 마련되어 있어, 기본권 침해를 최소화하고 있는지 여부에 대하여 본다. 공단은 이 사건 지급보류조항에 따른 처분을 내리기 전에 처분 상대방인 요양기관에 대하여 지급보류의 원인이 되는 사실 등을 문서로 통지하여야 하고, 그와 같은 통지를 받은 날부터 7일 이내에 이의신청을 할 수 있도록 하는 등 절차적 요건을 준수해야 한다(법 제47조의2 제4항, 법 시행령 제22조의2 제1항, 제2항 참조). 그러나 실제로 공단이 이의신청을 인용한 사례가 이제까지 없었던 점을 고려하면, 이를 지급보류처분의 취소 사유에 관한 명시적 규율에 상응하는 정도로 요양기관의 재산권 침해를 최소화하는 실효적인 구제수단이라고 보기 어렵다. 공단이 요양기관에 대하여 지급보류조항에 따른 처분을 함에 있어서 재량권을 일탈ㆍ남용하였다면 해당 요양기관은 법원에 그 처분의 취소를 구할 수 있다. 그러나 행정소송의 진행 중 불송치, 불기소가 있거나 무죄판결이 확정되어 공단이 지급보류처분을 장래를 향하여 철회할 경우, 소의 이익이 없다는 이유로 소가 각하될 가능성이 존재한다. 이러한 점을 고려하면 요양기관이 행정소송을 통해 지급보류처분으로 인한 피해를 언제나 실효적으로 구제받을 수 있다고 보기 어렵다. (바) 따라서, 이 사건 지급보류조항은 침해의 최소성을 충족한다고 볼 수 없다. (3) 법익의 균형성 우리나라는 요양기관 당연지정제를 채택하고 있고, 현행 국민건강보험체계 하에서 요양기관이 수행하는 총 진료 중 요양급여에 해당하는 비율이 본인부담금에 의한 진료나 비급여 진료에 비해 현저히 높다. 이러한 상황에서 이 사건 지급보류조항은 요양기관이 사무장병원이라는 사실이 수사기관의 수사 결과로 확인만 되면 요양급여비용의 지급을 보류할 수 있도록 처분의 요건을 상당히 완화하여 처분이 쉽게 이루어질 수 있도록 하면서도, 그에 상응하여 지급보류처분 이후 관련절차의 진행에 따라 불송치, 불기소, 무죄판결의 확정 등으로 사무장병원이 아님이 밝혀지는 사정변경사유가 있을 때 이를 반영한 적절하고 상당한 지급보류처분의 취소 제도에 대한 입법적 규율이 전혀 없다. 뿐만 아니라 요양급여지급이 보류되었던 요양기관이 사무장병원이 아니었음이 밝혀진다 해도, 지급보류기간 동안 발생한 재산권 제한상황에 대한 보상의 일환으로 요양기관이 공단으로부터 지급받아야 할 적절하고 상당한 이자 내지 지연손해금의 비율에 대한 규율도 없다. 이러한 점을 고려하면 이 사건 보류조항으로 인하여 의료기관 개설자가 입게 되는 불이익은 상당히 크다. 반면 이 사건 지급보류조항을 통하여 달성하고자 하는 공익은 사무장병원에 지급한 요양급여비용을 환수하지 못할 수도 있다는 가능성을 배제하기 위해 사무장병원임이 수사기관의 수사 결과로 확인만 되면 일단 잠정적으로 요양급여비용의 지급보류처분을 함으로써 건강보험의 재정 건전성을 도모하고자 하는 것인데, 앞서 살펴본 의료기관 개설자가 입는 불이익이 이 사건 지급보류조항으로 달성하려는 공익보다 경미한 것이라고 단정할 수 없다. 그러므로 이 사건 지급보류조항은 법익의 균형성도 갖추지 못하였다. (4) 소결 그렇다면, 이 사건 지급보류조항은 과잉금지원칙에 반하여 요양기관 개설자의 재산권을 침해한다. (5) 헌법불합치결정 이 사건 구법조항이 가지는 위헌성은, 위 조항이 지급보류처분이 잠정적 처분이라는 점을 감안하여 사무장병원이라는 사실이 수사기관의 수사 결과로 확인되기만 하면 요양급여비용의 지급을 보류할 수 있도록 처분의 요건을 상당히 완화하여 처분이 쉽게 이루어질 수 있도록 하면서도, 그에 상응하여 지급보류처분 이후 관련절차의 진행에 따라 불송치, 불기소, 무죄판결의 확정 등으로 사무장병원이 아님이 밝혀지는 사정변경사유가 있을 때 이를 반영한 적절하고 상당한 지급보류처분의 취소 제도에 대한 입법적 규율이 전혀 없다는 점, 지급보류처분 이후 사무장병원이 아니라고 밝혀질 경우 지급보류기간 동안 발생한 재산권 제한상황에 대한 보상의 일환으로 공단이 지급해야 할 적절하고 상당한 이자 내지 지연손해금의 비율에 대한 규율도 없다는 점 등에 있는 것이지, 국민건강보험 재정의 건전성 확보를 궁극적인 목적으로 하는 요양급여비용의 지급보류 제도 자체가 헌법적으로 허용될 수 없다는 것은 아니다. 또한 위와 같은 위헌적 요소들을 제거하고, 지급보류처분의 취소 사유나 지급보류처분에 의하여 발생한 요양기관 개설자의 재산권 제한 정도를 완화하기 위한 적절하고 상당한 보상으로서의 이자 내지 지연손해금 등 제도적 대안 등을 어떠한 내용으로 형성할 것인지에 관하여는 입법자에게 폭넓은 재량이 부여되어 있다. 따라서 이 사건 구법조항에 대하여 단순위헌결정을 하는 대신 헌법불합치결정을 하기로 한다. 그리고 이 사건 구법조항은 이미 개정되어 향후 적용될 여지가 없지만 당해 사건과 관련하여서는 여전히 적용되고 있으므로, 계속적용을 명하는 경우에는 이에 대한 위헌선언의 효력이 당해 사건에 미치지 못할 우려가 있다. 따라서 이 사건 구법조항에 대하여 헌법불합치결정을 선고하되 그 적용을 중지한다. 다만, 아래와 같은 이유로 이 사건 현행법조항에 대하여 계속적용을 명하는 헌법불합치결정을 선고하는바, 당해 사건에서는 이 사건 현행법 조항이 개정될 때를 기다려 개정된 신법을 적용하여야 할 것이다(헌재 2018. 1. 25. 2017헌가7등 참조). 이 사건 구법조항과 내용이 같은 이 사건 현행법조항의 효력을 그대로 유지한다면 위헌적인 상태를 방치하는 것과 같은 결과가 되므로, 법질서의 정합성과 소송경제의 측면에서 이 사건 현행법조항에 대해서도 위헌을 선언할 필요가 있다. 그러나 이 사건 현행법조항에 대하여 단순위헌결정을 하여 당장 그 효력을 상실시킬 경우, 요양기관이 의료법 제33조 제2항을 위반한 사실이 확인되어 공단이 요양급여비용의 지급을 보류함이 정당한 경우에도 그 처분의 근거가 사라져, 건강보험 재정의 건전성 확보라는 입법목적을 달성하기 어려운 법적 공백이 발생할 수 있다. 따라서 이 사건 현행법조항에 대하여 헌법불합치결정을 선고하되, 2024. 12. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 잠정적으로 이를 적용하도록 하고, 만일 위 일자까지 개선입법이 이루어지지 않는 경우 이 사건 현행법조항은 2025. 1. 1.부터 그 효력을 상실한다. 6. 결론 그렇다면 청구인 ○○의료재단의 이 사건 개설금지조항에 대한 심판청구는 부적법하여 이를 각하하고, 이 사건 지급보류조항은 헌법에 합치되지 아니하므로, 이 사건 구법조항에 대하여는 헌법불합치결정을 함과 동시에 적용 중지를 명하고, 이 사건 현행법조항에 대하여는 헌법불합치결정을 함과 동시에 2024. 12. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 잠정적으로 이를 적용하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판장,유남석,이선애,이석태,이은애,이종석,이영진,김기영,문형배,이미선 【별 지】 [별지]청구인 명단 1. 의료법인 ○○의료재단(2018헌바433) 대표자 이사 서○○ 대리인 법무법인 반우담당변호사 이인화, 김주성, 정혜승 2. 회생회사 의료법인 □□의료재단의 관리인 조○○의 소송수계인 의료법인 □□의료재단(2020헌바503) 대표자 이사 조○○ 대리인 법무법인 백송담당변호사 안희준, 김준하

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2018헌바433

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대한민국헌법 제23조 제27조

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