전원재판부 2016헌마719, 2017. 6. 29., 기각

【판시사항】 가. 노인장기요양보험법(2016. 5. 29. 법률 제14215호로 개정된 것) 중 재가장기요양기관의 장이 보건복지부령으로 정하는 재무ㆍ회계기준에 따라 재가장기요양기관을 운영하도록 규정한 제35조의2 제1항 본문 중 ‘재가장기요양기관’에 관한 부분(이하 ‘기준조항’이라 한다)과 재가장기요양기관이 지급받은 장기요양급여비용 중 보건복지부장관이 정하여 고시하는 비율을 장기요양요원에 대한 인건비로 지출하도록 규정한 제38조 제4항 중 ‘재가장기요양기관’에 관한 부분(이하 ‘인건비조항’이라 한다)이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극) 나. 기준조항과 인건비조항이 신뢰보호원칙을 위반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 기준조항은 장기요양보험 재정의 건전성과 투명성을 확보하기 위한 것이고, 인건비조항은 장기요양요원의 근로조건을 향상시켜 안정적으로 양질의 장기요양급여를 제공하기 위한 것이다. 장기요양보험의 공공성에 비추어 장기요양기관의 재무ㆍ회계에 관한 국가의 관리ㆍ감독이 불가피하고, 이 경우에도 장기요양기관의 특성이 고려되므로, 자기자본으로 설치ㆍ운영되는 재가장기요양기관은 보다 완화된 기준이 적용될 수 있어 기준조항을 적용하더라도 운영의 자율성이 완전히 박탈되는 것은 아니다. 한편, 장기요양보험 도입 당시 장기요양기관에 대한 규제 완화로 장기요양기관이 급증하고, 장기요양기관 간 경쟁으로 장기요양요원의 근로조건이 악화되어, 양질의 장기요양급여 제공을 위해서는 장기요양요원에 대한 근로조건의 개선이 시급하게 요구되기에 이르렀다. 인건비 조항은 장기요양요원의 임금수준을 최소한으로 확보하여 장기요양급여의 질을 담보하기 위한 불가피한 수단이다. 심판대상조항을 통해 달성되는 공익은, 직업수행의 자유를 제약받는 불이익보다 결코 작다고 할 수 없다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다. 나. 재가장기요양기관은 장기요양보험의 공공성에 비추어 국가의 관리ㆍ감독이 필요하지만, 개정 전 노인장기요양보험법은 그러한 관리ㆍ감독을 하지 아니하였고, 결국 재가장기요양기관이 증가하면서 장기요양요원의 근로조건이 악화되고, 양질의 안정적인 서비스 제공이 어렵게 되어 심판대상조항을 두게 된 것이다. 이러한 까닭에 재가장기요양기관의 장이 기존 법질서 하에서 누릴 수 있었던 이익은 초기 인프라 구축을 위해 한시적으로 그 관리ㆍ감독을 유예함으로써 누릴 수 있었던 반사적 이익에 지나지 않는다. 개정 노인장기요양보험법은 개정법률의 시행을 1년간 유예하고 있으므로, 이는 변화된 상황에 적절히 대처하는 데 있어 지나치게 짧은 기간이라고 보이지 아니한다. 결국 구법에 기초하여 재가장기요양기관의 장이 누리고 있는 이익에 대한 신뢰는 지속적으로 보호되어야 할 신뢰라고 보기 어렵고, 이에 비하여 심판대상조항으로 달성하려는 장기요양보험 재정의 건전성 확보와 안정적인 양질의 장기요양급여 제공이라는 공익은 중대하다. 따라서 심판대상조항은 신뢰보호원칙을 위반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다. 【심판대상조문】 노인장기요양보험법(2016. 5. 29. 법률 제14215호로 개정된 것) 제35조의2 제1항 본문 중 ‘재가장기요양기관’에 관한 부분과 제38조 제4항 중 ‘재가장기요양기관’에 관한 부분 【참조조문】 노인장기요양보험법(2016. 5. 29. 법률 제14215호로 개정된 것) 제1조, 제23조 제1항 제1호, 제31조 제1항, 제2항, 제32조 제1항, 제2항, 제35조의2 제1항 단서, 노인장기요양보험법 부칙(2016. 5. 29. 법률 제14215호) 제1조 노인복지법(2015. 12. 29. 법률 제13646호로 개정된 것) 제31조의2 사회복지사업법(2011. 8. 4. 법률 제10997호로 개정된 것) 제34조 제3항 사회복지법인 및 사회복지시설 재무ㆍ회계 규칙(2015. 12. 24. 보건복지부령 제377호로 개정된 것) 제10조 제2항, 제3항 제1호, 제11조 제1항 【참조판례】 가. 헌재 2002. 7. 18. 99헌마574, 판례집 14-2, 29, 40 헌재 2009. 3. 26. 2006헌마72, 판례집 21-1상, 542, 553 헌재 2009. 4. 30. 2007헌마103, 판례집 21-1하, 278, 328 나. 헌재 1995. 6. 29. 94헌바39, 판례집 7-1, 896, 910 헌재 2009. 4. 30. 2007헌마103, 판례집 21-1하, 278, 320 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 김○수 외 666인 대리인 법무법인 한맥 담당변호사 좌세준 외 5인 [주 문] 이 사건 심판청구를 모두 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 청구인들은 노인장기요양보험법 제32조 제1항에 따라 재가장기요양기관을 설치ㆍ신고하여 운영하고 있는 재가장기요양기관의 장이다. 노인장기요양보험법은 2016. 5. 29. 법률 제14215호 개정으로 제35조의2 제1항을 신설하여 그 본문에서 장기요양기관의 장이 보건복지부령으로 정하는 재무ㆍ회계기준에 따라 장기요양기관을 운영하도록 규정하고, 제38조 제4항을 신설하여 장기요양기관이 지급받은 장기요양급여비용 중 보건복지부장관이 정하여 고시하는 비율을 장기요양요원에 대한 인건비로 지출하도록 규정하였으며, 부칙 제1조에 의하여 이 개정법이 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행하도록 하였다. 이에 청구인들은 개정 노인장기요양보험법 제35조의2 제1항 본문, 제38조 제4항이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하며, 2016. 8. 26. 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들은 노인장기요양보험법 제35조의2 제1항 본문과 제38조 제4항 전부에 대하여 헌법소원심판을 청구하였는데, 청구인들의 주장은 재가장기요양기관에 위 조항들을 적용하는 것이 헌법에 위반된다는 것이다. 그러므로 이 사건 심판대상조항을 위 조항들 중 재가장기요양기관에 적용되는 부분으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 노인장기요양보험법(2016. 5. 29. 법률 제14215호로 개정된 것) 제35조의2 제1항 본문 중 ‘재가장기요양기관’에 관한 부분(이하 ‘기준조항’이라 한다)과 제38조 제4항 중 ‘재가장기요양기관’에 관한 부분(이하 ‘인건비조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 노인장기요양보험법(2016. 5. 29. 법률 제14215호로 개정된 것) 제35조의2(장기요양기관 재무ㆍ회계기준) ① 장기요양기관의 장은 보건복지부령으로 정하는 재무ㆍ회계에 관한 기준(이하 “장기요양기관 재무ㆍ회계기준”이라 한다)에 따라 장기요양기관을 투명하게 운영하여야 한다. (단서 생략) 제38조(재가 및 시설 급여비용의 청구 및 지급 등) ④ 장기요양기관은 지급받은 장기요양급여비용 중 보건복지부장관이 정하여 고시하는 비율에 따라 그 일부를 장기요양요원에 대한 인건비로 지출하여야 한다. 3. 청구인들의 주장 청구인들이 운영하는 재가장기요양기관은 영리를 목적으로 하는 사업으로서 정부로부터 보조금을 지급받지 않는데도, 노인장기요양보험법을 개정하여 장기요양기관 재무ㆍ회계기준을 따르도록 하고, 장기요양급여비용 중 일정 비율 이상을 반드시 인건비로 지출하도록 한 것은 신뢰보호원칙과 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 직업수행의 자유, 평등권, 행복추구권을 침해하는 것이다. 4. 장기요양보험제도 개관 가. 장기요양보험제도 장기요양보험제도는 고령이나 노인성 질병 등으로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여를 제공하여, 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어주기 위하여 마련된 사회보험제도이다. 장기요양보험사업은 보건복지부장관이 관장하고, 보험자는 국민건강보험공단(이하 ‘공단’이라 한다)이다. 노인장기요양보험법상 장기요양보험은 국민건강보험의 가입자와 피부양자를 가입자로 하고 있는데(제7조 제3항), 소득수준과 상관없이 국내에 거주하는 국민으로서 의료수급권자와 유공자 등 의료보호대상자를 제외하고 모두 가입자 또는 피부양자가 되도록 하고 있다. 장기요양보험은 보험가입자의 보험료, 국가 및 지방자치단체의 부담금을 재원으로 하여 운영된다(제8조, 제58조). 보험료 수입은 장기요양보험 재정의 가장 큰 부분을 차지하고 있다. 장기요양보험료는 건강보험료 부과금액에서 장기요양보험료율을 곱하여 산정한 금액으로 한다(제8조, 제9조). 장기요양보험에 지원되는 국고보조는 당해 연도 장기요양보험료 예상수입액의 20%에 상당하는 금액이다(제58조 제1항). 나. 장기요양기관 노인장기요양보험법상 장기요양기관은 수급자에게 장기요양급여를 제공하는 기관으로, 제공하는 장기요양급여의 종류에 따라 시설급여를 제공할 수 있는 장기요양기관과 재가급여를 제공할 수 있는 장기요양기관으로 구분된다. 전자를 설치하기 위해서는 노인복지법에 따른 노인의료복지시설로서 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어 관할 자치단체장의 지정을 받아야 한다(제31조, 시행령 제10조 제2호). 후자는 두 가지의 설치방법이 있는데, 노인복지법에 따른 재가노인복지시설로서 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어 관할 지방자치단체장의 지정을 받는 방법(제31조, 시행령 제10조 제1호 가목)과 노인장기요양보험법이 요구하는 재가장기요양기관의 시설 및 인력 기준을 갖추어 설치하는 방법(제32조, 시행령 제10조 제1호 나목)이 있다. 2016. 5. 29. 개정된 노인장기요양보험법의 시행 전에는 노인복지법상의 노인복지시설인 장기요양기관은 사회복지시설에 해당하기 때문에 사회복지사업법 제23조 및 ‘사회복지법인 및 사회복지시설 재무ㆍ회계규칙’을 적용받았지만, 노인장기요양보험법상 재가장기요양기관은 사회복지시설이 아니기 때문에 위 재무ㆍ회계규칙의 적용을 받지 아니하였고, 달리 명시적인 재무ㆍ회계 관리기준이 없는 상태이었다. 그러나 2016. 5. 29. 개정된 노인장기요양보험법의 시행으로 노인장기요양보험법상 장기요양기관도 보건복지부령으로 정하는 재무ㆍ회계에 관한 기준(이하 ‘장기요양기관 재무ㆍ회계기준’이라 한다)을 따르도록 하였고(제35조의2 제1항), 다만, 보건복지부장관이 장기요양기관 재무ㆍ회계기준을 정함에 있어 장기요양기관의 특성 및 그 시행시기 등을 고려하도록 하였다(동조 제2항). 현재 장기요양기관 재무ㆍ회계기준에 관한 시행규칙은 마련되지 아니한 상태이다. 다. 장기요양요원 노인장기요양보험법상 장기요양요원이란 장기요양기관에 소속되어 노인 등의 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 업무를 수행하는 자로서, 시행령에서 그 자격과 경력 등을 규율하고 있다(제2조, 제23조, 시행령 제11조). 2016. 5. 29. 개정 노인장기요양보험법의 시행 전에는 장기요양기관 종사자 인건비는 ‘장기요양급여제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시’ 제11조의2를 참고하여 해당 시설의 경영자가 자율적으로 그 수준을 결정하고, 종사자에 대한 처우 일반은 근로기준법, 최저임금법 등 관련규정에 의하여 규율되었다. 그러나 2016. 5. 29. 개정 노인장기요양보험법이 시행된 2017. 5. 30. 이후에는 인건비조항에 따라 장기요양기관은 공단으로부터 지급받은 장기요양급여비용 중 보건복지부장관이 정하여 고시하는 비율에 따라 그 일부를 장기요양요원에 대한 인건비로 지출하여야 한다. 현재 장기요양요원 인건비 비율에 관한 보건복지부장관의 고시는 마련되지 아니한 상태이다. 5. 판단 가. 쟁점 (1) 직업수행의 자유 헌법 제15조는 개인이 국가의 간섭을 받지 아니하고 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 ‘직업선택의 자유’뿐만 아니라 선택한 직업을 자신이 원하는 대로 자유롭게 수행할 수 있는 ‘직업수행의 자유’를 보장한다(헌재 2002. 7. 18. 99헌마574). 노인장기요양보험법상 재가장기요양기관의 장인 청구인들은 심판대상조항에 의해 장기요양기관 재무ㆍ회계기준에 따라 장기요양기관을 운영하고, 지급받은 장기요양급여비용 중 일정 비율을 장기요양요원에 대한 인건비로 지출하여야 할 의무를 부담하게 되었으므로, 심판대상조항은 청구인들의 직업수행의 자유를 제한한다. 직업수행의 자유를 제한하는 것은 직업선택의 자유를 제한하는 것에 비하여 상대적으로 인격발현에 대한 침해의 효과가 작다고 할 수 있으나, 직업수행의 자유를 제한할 때에도 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 기본권제한의 한계인 과잉금지원칙이 지켜져야 함은 물론이다(헌재 2009. 4. 30. 2007헌마103 참조). 또한, 이 사건과 같이 법률이 개정되어 기존에 이미 수행해 온 직업에 대해 새롭게 제한이 가해지는 경우 신뢰보호의 문제가 발생하는바, 심판대상조항이 신뢰보호원칙을 위반하는 것은 아닌지도 살펴본다. 한편, 청구인들은 심판대상조항이 헌법 제126조의 요건을 갖추지 못하여 청구인들의 기본권을 침해한다고도 주장한다. 그런데 이 사건에서 심판대상조항으로 인하여 청구인들이 장기요양기관 설치 및 운영에 있어서 영리추구라고 하는 사기업 본연의 목적을 포기할 것을 강요받거나, 장기요양기관 운영과 관련하여 국가의 광범위한 감독과 통제 또는 관리를 받게 되는 것은 아니다. 따라서 이 사건에서 헌법 제126조가 적용될 여지는 없다. (2) 평등권 청구인들은, 일정 규모 이상의 종합병원 개설자에게만 의료기관 회계기준을 준수하도록 규정하고 있는 의료법 제62조 제2항과 달리 모든 장기요양기관으로 하여금 장기요양기관 재무ㆍ회계기준을 준수하게끔 규정하고 있는 기준조항과, 의료기관 개설자나 다른 사회복지시설 운영자에게는 일정 비율 이상의 인건비 지출 의무가 없는 것과 달리 장기요양기관에 일정 비율 이상의 인건비 지출 의무를 부과하는 인건비조항이 청구인들의 평등권을 침해한다고 주장한다. 헌법상 문제되는 평등권은 동일한 법적 효과를 받아야 할 자들에 대해 동일한 법적 효과를 주지 않는 공권력 행사를 한 경우에 발생하는 문제라고 할 것이다(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마72 참조). 그런데 의료기관과 사회복지시설은 그 기능과 조직 및 재정의 목적이 노인장기요양보험법상 재가장기요양기관과 전혀 다르므로, 이 기관들 사이에는 동일한 법적 효과가 미치는 것을 전제로 하여 논의되는 차별취급의 문제는 발생하지 않는다. (3) 행복추구권 청구인들은 심판대상조항이 청구인들의 행복추구권도 침해한다고 주장하나, 이는 심판대상조항이 직업수행의 자유를 침해한다는 주장과 내용상 동일하다고 할 것이므로, 이 부분 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다. 나. 과잉금지원칙 위반 여부 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 장기요양보험은 공적 사회보험제도의 하나로서, 소득수준에 상관없이 국민에게 장기요양보험의 가입을 강제하고, 국민으로부터 징수된 보험료를 기초로 재원을 형성하고 있다. 이에 더하여 국가와 지방자치단체는 일정금액을 공단에 지원ㆍ부담한다. 또한, 장기요양급여는 고령이나 노인성 질병 등에 의하여 유발되는 노인장기요양문제에 대응하여 수급자의 건강증진과 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하는 것을 목적으로 한다. 따라서 수급자와 재가장기요양기관 사이에 사적 계약을 통해 장기요양급여가 제공된다고 하더라도, 재가장기요양급여의 제공은 공익적 성격을 강하게 가질 수밖에 없다. 이러한 까닭에 재가장기요양기관은 그 운영에 있어 투명성과 공공성이 담보될 수 있도록 국가의 관리ㆍ감독이 필요하다. 사회복지사업법 제23조의 적용을 받아 ‘사회복지법인 및 사회복지시설 재무ㆍ회계 규칙’을 적용받는 노인복지법상 노인복지시설인 장기요양기관과 달리, 노인장기요양보험법상의 재가장기요양기관의 경우 장기요양보험 도입 당시 인프라 확충을 위해 관리ㆍ감독을 엄격하게 적용하지 않았다. 장기요양기관이 2015년에는 장기요양보험 도입 당시인 2008년보다 약 두 배인 18,002개로 증가하면서 장기요양기관 간 경쟁이 과열되어 장기요양요원의 근로상황이 악화되고, 장기요양급여의 질적 수준이 담보되지 않는 상황에 이르렀다. 특히, 장기요양기관 간의 과열된 경쟁으로 운영비용을 낮추기 위해 장기요양보험 도입 이후 장기요양요원의 급여는 지속적으로 감소했고, 비정규직 비율은 대폭 증가하였다. 때문에 장기요양요원은 높은 이직률의 추세를 보이면서 장기요양급여의 안정적인 제공이 어려운 상황에 봉착하게 되었다. 이러한 상황에서 마련된 기준조항은 노인장기요양보험법상 재가장기요양기관의 재무ㆍ회계기준의 준수를 통해 그 재정의 건전성과 투명성을 확보하기 위한 것이고, 인건비조항은 장기요양기관의 인건비를 일정 비율 이상 지출하도록 함으로써 장기요양요원의 근로조건을 향상시켜, 안정적으로 양질의 장기요양급여를 제공하기 위한 것인바, 그 목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다. (2) 침해의 최소성 (가) 기준조항 1) 장기요양보험은 노인장기요양문제라는 사회적 위험에 대응하기 위한 공적 사회보험제도로서, 장기요양급여의 제공은 공익적 성격을 강하게 내포하고 있다. 노인장기요양보험법도 국가 및 지방자치단체가 장기요양기관의 설립을 지원하도록 규정하고 있고(제4조), 법정 결격사유가 있는 자는 장기요양기관의 지정을 받거나 설치할 수 없도록 규정하고 있으며(제32조의2), 장기요양기관은 수급자로부터 장기요양급여신청을 받은 때 장기요양급여의 제공을 거부할 수 없고, 장기요양급여의 제공 기준 절차 및 방법 등에 따라 장기요양급여를 제공하여야 하며(제35조), 이를 위반한 경우 업무정지 및 지정취소 등의 행정제재 이외에 벌칙규정을 두고 있는 등(제37조, 제67조), 장기요양기관의 공공성을 강조하고 있다. 이에 장기요양보험은 국민건강보험의 가입자와 피부양자를 가입자로 함으로써 소득수준에 상관없이 국내에 거주하는 국민으로서 의료보호대상자를 제외하고 모두 가입자 또는 피부양자가 되도록 하고, 그 재원도 보험가입자인 국민으로부터 징수된 보험료와 국가의 보조금으로 마련되고 있다. 보험재정으로부터 장기요양급여비용을 지급받는 장기요양기관들이 그 재정을 투명하고 공정하게 운영하지 못하게 된다면, 장기요양보험에 대한 신뢰는 저하되고, 보험재정의 건전성에도 악영향을 미칠 수 있다. 때문에 수급자에게 장기요양급여를 제공하고, 공적으로 형성된 보험재정에서 장기요양급여비용을 지급받는 재가장기요양기관의 운영에 공공성이 담보될 수 있도록 국가가 관여하는 것이 요구된다. 특히, 재무ㆍ회계는 장기요양기관의 운영을 실질적으로 관리ㆍ감독할 수 있는 부분으로, 장기요양보험 재정의 건전성을 유지하기 위해서는 장기요양기관이 재무ㆍ회계를 공정하고 투명하게 행하고 있는지 살피는 것이 필요하다. 법률 개정을 통해 재가장기요양기관의 경우에도 장기요양기관 재무ㆍ회계기준의 적용을 받도록 한 것은 장기요양급여의 공공적 성격에 비추어 불가피하다 할 것이다. 2) 재가장기요양기관이 기준조항의 적용으로 재무ㆍ회계에 관하여 국가의 관리ㆍ감독을 받는다고 하더라도, 이로 인해 기관 운영의 자율성이 완전히 박탈되는 것은 아니다. 사회복지시설인 재가장기요양기관이 준수해야 하는 ‘사회복지법인 및 사회복지시설 재무ㆍ회계 규칙’ 및 보건복지부의 장기요양기관 회계처리기준 안내에 의하더라도, 장기요양기관은 잉여금이 발생하는 경우 통상 ‘이월금’ 세입과목을 통해 다음 연도로 이월하여 계속해서 그 기관ㆍ시설의 목적사업이나 운영비용에 사용할 수 있다. 이 경우 ‘전출금’ 항목에 의하여 법인회계로 잉여금을 전출하거나 수익금을 병설기관으로 전출하는 것이 가능하며, 또한 감가상각비 적립 및 수선충당금 적립은 세출예산과목에 있는 운영충당금 및 시설환경개선준비금 적립을 통해서도 충당이 가능한바, 재정 운영에 관한 자율성이 완전히 박탈되는 것은 아니다. 2016. 5. 29. 개정된 노인장기요양보험법은 보건복지부장관이 장기요양기관 재무ㆍ회계기준을 정함에 있어 장기요양기관의 특성을 고려하도록 규정하고 있는바(제35조의2 제2항), 장기요양기관이 개인이나 영리법인에 의하여 국가 또는 지방자치단체의 지원 등을 거의 받지 않고 자기 자본으로 설치ㆍ운영되는 경우, 앞서 본 사회복지시설인 재가장기요양기관의 기준보다 완화된 기준이 적용될 수 있다. 3) 이러한 점을 종합할 때, 기준조항에 의하여 노인장기요양보험법상 재가장기요양기관의 장으로 하여금 장기요양기관 재무ㆍ회계기준을 준수하도록 하더라도 침해의 최소성이 인정된다. (나) 인건비조항 1) 장기요양보험은 노인장기요양문제에 대처하기 위하여 마련된 공적 사회보험으로서, 장기요양급여는 적절한 질과 항시성을 담보할 수 있어야 한다. 특히, 재가장기요양급여는 장기요양을 요하는 노인 등에게 제공되는 서비스로서 일회적인 제공에 그치는 경우보다 연속적인 서비스가 장기적 안목에서 요구되는 경우가 많아, 장기요양급여 수급자와 제공자 사이에 안정된 인적 관계가 유지될 수 있도록 장기요양요원의 잦은 이탈을 방지하는 것이 필요하다. 현재 장기요양기관의 수는 도입 당시보다 약 2배 정도 증가하였고, 그로 인한 장기요양기관 간 경쟁으로 장기요양요원을 비정규직으로 고용하는 비율이 증가하고, 급여수준도 내려가게 되었다. 장기요양보험 도입 이전인 2006년 노인주거복지시설 및 노인의료복지시설 종사자들의 비정규직 비율은 5.5%에 불과하여, 그 당시 전체 임금근로자의 비정규직 비율 35.5%의 1/6 수준이었으나, 장기요양보험 도입 이후인 2009년 비정규직 비율은 27.2%로 급증하였다. 장기요양보험 도입 이전인 2008년 6호봉 생활지도원의 월 평균급여가 156만9천 원이었으나, 장기요양보험 도입 이후 월 평균급여는 지속적으로 감소하여 2010년에는 151만3천 원이 되었다. 이와 같은 장기요양요원의 낮은 임금수준과 불안정한 고용형태는 안정적인 양질의 장기요양급여 제공을 어렵게 만들었고, 장기요양보험의 안정적 운영을 위해서는 장기요양요원에 대한 근로조건의 개선이 시급하게 요구되기에 이르렀다. 따라서 인건비 조항은 장기요양요원의 임금수준을 최소한으로 확보하여 장기요양급여의 질을 담보하고, 이를 통해 장기요양보험제도가 목적을 달성할 수 있도록 하기 위한 불가피한 수단이라고 할 수 있다. 2) 장기요양요원의 근로조건에 관하여 근로기준법 등의 일반법이 적용되므로 장기요양요원의 인건비 수준에 대하여 별도의 통제를 가하는 것이 부당하다는 주장도 있다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 장기요양기관 간의 과도한 경쟁은 장기요양요원의 비정규직 급증과 임금수준 하락이라는 현상을 만들었고, 이는 장기요양급여의 질적 저하로 이어져, 적절한 장기요양급여의 제공을 통한 노후의 건강증진과 생활안정이라는 장기요양보험의 근본적인 목적을 달성하기 어렵게 하는 결과를 초래하였다. 위와 같은 상황이 지속되는 동안 근로기준법상의 기준만으로는 장기요양요원의 근로조건 악화를 막기 어려웠을 뿐만 아니라 오히려 그 지위는 더 열악해졌다. 결국 국가의 감독ㆍ통제 하에 최소한의 임금이 보장되도록 할 필요가 있어서, 부득이 인건비조항을 두게 된 것이라 볼 수 있다. 3) 한편, 인건비조항은 노인장기요양보험법상 재가장기요양기관이 지급받은 장기요양급여비용 중 장기요양요원에 대한 인건비로 지출하여야 하는 최소한의 비율을 제시하고 있는 것으로, 재가장기요양기관이 지급받은 장기요양급여비용의 사용 용도를 전부 제한하고 있지 않다. 재가장기요양기관은 최소 하한선 이상의 인건비를 지출하는 것 외에는 자율적으로 장기요양급여비용을 사용할 수 있다. 4) 이러한 점을 종합할 때, 인건비조항에 의하여 노인장기요양보험법상 재가장기요양기관이 지급받은 장기요양급여비용 중 일정 비율을 장기요양요원에 대한 인건비로 지출하도록 하는 것은 침해의 최소성이 인정된다. (3) 법익의 균형성 장기요양기관 재정의 투명성과 효율성을 확보하여 장기요양보험의 재정건전화를 꾀하고, 장기요양요원의 근로조건을 보호함으로써 궁극적으로 장기요양급여의 질을 제고하여 노인장기요양보험법의 목적을 실현하고자 하는 공익은, 심판대상조항으로 인하여 직업수행의 자유를 제약받는 불이익보다 결코 작다고 하기 어려우므로, 법익의 균형성도 인정된다. (4) 소결 따라서 심판대상조항은 모두 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다. 다. 신뢰보호원칙 위반 여부 (1) 직업의 자유 보장이 입법자로 하여금 이미 형성된 직종을 한없이 유지하거나 직업종사의 요건을 계속해서 동일하게 유지할 것까지를 요구하는 것은 아니다. 다만 공익상의 필요에 의해 직업수행의 요건을 달리 정하거나 강화하는 등 직업제도를 개선함에 있어서는 기존 종사자들의 신뢰를 보호하는 것이 법치국가의 원리로부터 요구된다. 이러한 신뢰보호원칙의 위배 여부를 판단하기 위해서는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 새 입법을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교ㆍ형량하여야 한다(헌재 1995. 6. 29. 94헌바39; 헌재 2009. 4. 30. 2007헌마103). (2) 장기요양보험은 노인장기요양문제라는 사회적 위험에 대응할 목적으로 마련된 공적 사회보험에 해당하는 것으로, 장기요양보험은 국민으로부터 징수된 보험료를 기초로 재원을 마련하고, 이에 더하여 국고의 보조가 이루어지고 있다. 따라서 수급자에게 장기요양급여를 제공하고, 공적으로 형성된 보험재정에서 장기요양급여비용을 지급받는 재가장기요양기관에 대해서는 그 운영에 있어 공공성이 담보될 수 있도록 관리ㆍ감독할 필요가 있다. 앞서 본 것처럼 노인장기요양보험법상 장기요양기관은 ‘사회복지법인 및 사회복지시설 재무ㆍ회계 규칙’의 적용을 받지 않아, 그 운영에 대한 국가의 관리ㆍ감독 역시 작동하지 아니하였다. 이로 인해 재가장기요양기관이 증가하면서 재가장기요양기관의 지출 대부분을 차지하는 인건비를 줄이게 되었고, 그로 인하여 장기요양급여를 필요로 하는 수요자에게 안정적인 양질의 서비스를 제공하는 것이 어렵게 되었다. 이에 심판대상조항을 두어 장기요양기관을 투명하게 운영하도록 의무를 부과하고 재가장기요양급여비용 중 일정 비율을 장기요양요원에 대한 인건비로 지출하도록 강제하기에 이른 것이다. 이러한 점에 비추어 본다면, 재가장기요양기관의 설치ㆍ운영자들이 기존 법질서 하에서 누릴 수 있었던 이익은 국가가 관리ㆍ감독을 해야 함에도 초기 인프라 구축을 위해 한시적으로 그 관리ㆍ감독을 유예함으로써 누릴 수 있었던 반사적 이익에 지나지 않는다. 더욱이 2016. 5. 29. 개정된 노인장기요양보험법의 부칙 제1조는 개정법률의 시행을 1년간 유예하여 변화된 법적 상황에 적응할 기간을 부여하고 있는바, 1년의 유예기간은 법 개정으로 인해 변화된 상황에 적절히 대처하는 데 있어 지나치게 짧은 기간이라고 보이지 아니한다. 따라서 구법에 기초하여 청구인들과 같은 재가장기요양기관의 장이 누리고 있는 이익에 대한 신뢰는 지속적으로 보호되어야 할 신뢰라고 보기 어렵고, 이에 비하여 심판대상조항으로 달성하려는 장기요양보험 재정의 건전성 확보와 안정적인 양질의 장기요양급여 제공이라는 공익은 중대하다 할 것이다. (3) 그렇다면, 심판대상조항은 헌법상 신뢰보호원칙에 반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다. 6. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 김이수 이진성 김창종(해외출장으로 행정전자서명 불능) 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애 [별지] 관련조항 노인장기요양보험법(2013. 8. 13. 법률 제12067호 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하도록 함을 목적으로 한다. 제23조(장기요양급여의 종류) ① 이 법에 따른 장기요양급여의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 재가급여 가. 방문요양 : 장기요양요원이 수급자의 가정 등을 방문하여 신체활동 및 가사활동 등을 지원하는 장기요양급여 나. 방문목욕 : 장기요양요원이 목욕설비를 갖춘 장비를 이용하여 수급자의 가정 등을 방문하여 목욕을 제공하는 장기요양급여 다. 방문간호 : 장기요양요원인 간호사 등이 의사, 한의사 또는 치과의사의 지시서(이하 “방문간호지시서”라 한다)에 따라 수급자의 가정 등을 방문하여 간호, 진료의 보조, 요양에 관한 상담 또는 구강위생 등을 제공하는 장기요양급여 라. 주ㆍ야간보호 : 수급자를 하루 중 일정한 시간 동안 장기요양기관에 보호하여 신체활동 지원 및 심신기능의 유지ㆍ향상을 위한 교육ㆍ훈련 등을 제공하는 장기요양급여 마. 단기보호 : 수급자를 보건복지부령으로 정하는 범위 안에서 일정 기간 동안 장기요양기관에 보호하여 신체활동 지원 및 심신기능의 유지ㆍ향상을 위한 교육ㆍ훈련 등을 제공하는 장기요양급여 바. 기타재가급여 : 수급자의 일상생활ㆍ신체활동 지원 및 인지기능의 유지ㆍ향상에 필요한 용구를 제공하거나 가정을 방문하여 재활에 관한 지원 등을 제공하는 장기요양급여로서 대통령령으로 정하는 것 제31조(장기요양기관의 지정) ① 장기요양기관을 설치ㆍ운영하고자 하는 자는 소재지를 관할 구역으로 하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 지정을 받아야 한다. ② 제1항에 따라 장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다. 제32조(재가장기요양기관의 설치) ① 제23조 제1항 제1호의 재가급여 중 어느 하나 이상에 해당하는 장기요양급여를 제공하고자 하는 자는 시설 및 인력을 갖추어 재가장기요양기관을 설치하고 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 이를 신고하여야 한다. 신고를 받은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 신고 명세를 공단에 통보하여야 한다. ② 제1항 전단에 따라 설치의 신고를 한 재가장기요양기관은 장기요양기관으로 본다. 제35조의2(장기요양기관 재무ㆍ회계기준) ① 장기요양기관의 장은 보건복지부령으로 정하는 재무ㆍ회계에 관한 기준(이하 “장기요양기관 재무ㆍ회계기준”이라 한다)에 따라 장기요양기관을 투명하게 운영하여야 한다. 다만, 장기요양기관 중 「사회복지사업법」 제34조에 따라 설치한 사회복지시설은 같은 조 제3항에 따른 재무ㆍ회계에 관한 기준에 따른다. 부칙(2016. 5. 29. 법률 제14215호) 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제4조 제5항, 제6조 제1항 및 제54조 제2항의 개정규정은 공포한 날부터 시행하고, 제47조의2의 개정규정은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 노인복지법(2015. 12. 29. 법률 제13646호로 개정된 것) 제31조의2(「사회복지사업법」에 따른 신고와의 관계) 제33조 제2항, 제35조 제2항, 제37조 제2항 및 제39조 제2항에 따라 노인복지시설의 설치신고를 한 경우 「사회복지사업법」 제34조 제2항에 따른 사회복지시설 설치신고를 한 것으로 본다. 사회복지사업법(2011. 8. 4. 법률 제10997호로 개정된 것) 제34조(사회복지시설의 설치) ③ 시설을 설치ㆍ운영하는 자는 보건복지부령으로 정하는 재무ㆍ회계에 관한 기준에 따라 시설을 투명하게 운영하여야 한다. 사회복지법인 및 사회복지시설 재무ㆍ회계 규칙(2015. 12. 24. 보건복지부령 제377호로 개정된 것) 제10조(예산의 편성 및 결정절차) ② 법인의 대표이사 및 시설의 장은 제1항에 따라 확정한 예산을 매 회계연도 개시 5일전까지 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출(「사회복지사업법」 제6조의2 제2항에 따른 정보시스템을 활용한 제출을 포함한다)하여야 한다. ③ 제1항에 따라 예산을 편성할 경우 법인회계와 시설회계의 예산은 별표 1부터 별표 4까지에 따른 세입ㆍ세출예산과목 구분에 따라 편성하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 시설은 각 호에서 정하는 바에 따라 편성한다. 1. 「사회복지사업법」 제34조의5에 따른 사회복지관, 「노인복지법」 제36조 제1항 제1호에 따른 노인복지관,「장애인복지법」 제58조 제1항 제2호에 따른 장애인복지관, 그 밖에 보건복지부장관이 정하여 고시하는 시설: 별표 5 및 별표 6에 따른 세입ㆍ세출예산과목 구분에 따라 편성 제11조(예산에 첨부하여야 할 서류) ①예산에는 다음 각 호의 서류가 첨부되어야 한다. 다만, 단식부기로 회계를 처리하는 경우에는 제1호ㆍ제2호ㆍ제5호 및 제6호의 서류만을 첨부할 수 있고, 국가ㆍ지방자치단체ㆍ법인 외의 자가 설치ㆍ운영하는 시설로서 거주자 정원 또는 일일평균 이용자가 20명 이하인 시설(이하 “소규모 시설”이라한다)은 제2호 및 제6호의 서류만을 첨부할 수 있으며, 「영유아보육법」 제2조에 따른 어린이집은 보건복지부장관이 정하는 바에 따른다. 1. 예산총칙 2. 세입ㆍ세출명세서 3. 추정대차대조표 4. 추정수지계산서 5. 임ㆍ직원 보수일람표 6. 당해예산을 의결한 이사회 회의록 또는 해당 예산을 보고받은 시설운영위원회 회의록 사본 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정된 것) 제11조의2(인건비 지급 권장 수준) ① 장기요양기관의 급여유형별 인건비 지급 권장 수준은 다음 표와 같다. 이 때 인건비 비율이란 장기요양기관이 종사자에게 지급하는 인건비가 장기요양 급여비용 총액에서 차지하는 비율을 말한다.