전원재판부 2017헌마791, 2019. 11. 28., 기각

【판시사항】 가. 구 노인장기요양보험법(2016. 5. 29. 법률 제14215호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16244호로 개정되기 전의 것) 제38조 제4항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)에 대한 청구가 일사부재리 원칙에 위반된다고 본 사례 나. ‘장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시’(2017. 5. 24. 보건복지부고시 제2017-83호) 제11조의2 제1항 중 ‘방문요양 및 방문목욕 급여를 제공하는 재가장기요양기관에 적용되는 부분’(이하 ‘이 사건 고시조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극) 다. 이 사건 고시조항이 신뢰보호의 원칙에 위배되어 청구인의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 청구인은 이 사건 법률조항에 대하여 이미 헌법소원심판을 청구하여 기각 결정을 받은 바 있으므로, 일사부재리 원칙에 따라 이 사건 법률조항에 대한 청구 부분은 부적법하다. 나. 이 사건 고시조항은 장기요양기관이 지급받은 장기요양급여비용 중 일정 비율을 인건비로 지출하도록 함으로써 장기요양요원의 근로조건을 향상시켜 안정적으로 양질의 장기요양급여를 제공하기 위한 것으로 그 입법목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다. 이 사건 고시조항의 인건비 지출비율은 실태조사자료 및 법상 운영기준 등을 고려하여 합리적으로 산정된 것이고, 개별적 인건비 구성에 있어 자율성도 보장하고 있어 침해의 최소성이 인정되며, 이 사건 고시조항으로 인한 영업의 제한보다는 요양보호사의 처우 개선과 이를 통한 노인장기요양보험제도의 지속성과 안정성 확보라는 공익이 중하므로 법익의 균형성도 갖추었다. 다. 이 사건 고시조항 시행 전 청구인이 누린 이익은 한시적ㆍ반사적 이익에 불과하고, 이미 동일한 비율의 인건비 지급이 권장되고 있었으며, 법적 강제 시행 전에 충분한 유예기간이 있었으므로 신뢰보호원칙에 위배되지 아니한다. 【심판대상조문】 구 노인장기요양보험법(2016. 5. 29. 법률 제14215호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16244호로 개정되기 전의 것) 제38조 제4항 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2017. 5. 24. 보건복지부고시 제2017-83호) 제11조의2 제1항 중 ‘방문요양 및 방문목욕 급여를 제공하는 재가장기요양기관에 적용되는 부분’ 【참조조문】 헌법 제15조, 제37조 제2항 헌법재판소법 제39조 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2015. 12. 24. 보건복지부고시 제2015-223호) 제11조의2 제1항 【참조판례】 가. 헌재 2017. 6. 29. 2016헌마719, 판례집 29-1, 328 나. 헌재 2010. 10. 28. 2008헌마408, 판례집 22-2하, 150, 160 헌재 2018. 2. 22. 2017헌마322, 판례집 30-1상, 342, 347-348 다. 헌재 2015. 7. 30. 2012헌마1030, 판례집 27-2상, 332, 340 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 최○○ 국선대리인 변호사 나승철 [주 문] 1. 구 노인장기요양보험법(2016. 5. 29. 법률 제14215호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16244호로 개정되기 전의 것) 제38조 제4항에 대한 심판청구를 각하한다. 2. 청구인의 나머지 심판청구를 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은 2008. 6. 30. 노인장기요양보험법에 따라 방문요양, 방문목욕 장기요양급여를 제공하는 ○○을 재가장기요양기관으로 설치신고한 이래 현재까지 운영하고 있는 장기요양기관의 장이다. 나. 2016. 5. 29. 법률 제14215호로 개정된 노인장기요양보험법은 제38조 제4항을 신설하여 장기요양기관이 지급받은 장기요양급여비용 중 보건복지부장관이 정하여 고시하는 비율을 장기요양요원에 대한 인건비로 지출하도록 규정하였으며, 부칙 제1조에 의하여 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행하도록 하였다. 다. 2017. 5. 24. 보건복지부고시 제2017-83호로 개정된 ‘장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시’는 제11조의2를 개정하고 제11조의3을 신설하여 노인장기요양보험법 제38조 제4항에서 위임한 인건비 비율을 정하고, 장기요양기관 장의 인건비 지출 내역 제출 의무를 정하였다. 라. 청구인은 위 노인장기요양보험법 제38조 제4항과 ‘장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시’ 제11조의2, 제11조의3이 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하며, 2017. 7. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 구 노인장기요양보험법(2016. 5. 29. 법률 제14215호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16244호로 개정되기 전의 것) 제38조 제4항과 ‘장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시’(2017. 5. 24. 보건복지부고시 제2017-83호) 제11조의2, 제11조의3 전부에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 그러나 청구인은 방문요양 및 방문목욕 급여를 제공하는 재가장기요양기관의 장이고, 청구인의 주장 취지 역시 자신의 사업을 운영함에 있어 특정 인건비 지출 비율을 강제하는 것이 부당하다는 것으로서 그 계산방법을 다투고 있지는 않으므로 위 고시 제11조의2에서는 제1항 중 방문요양 및 방문목욕 급여에 적용되는 부분으로 심판대상을 한정한다. 또한, 청구인은 위 고시 제11조의3에 대해 심판청구를 하고 있기는 하나, 그 위헌성 여부에 대한 구체적인 주장을 하고 있지 않으므로 제11조의3은 심판대상에서 제외한다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 노인장기요양보험법(2016. 5. 29. 법률 제14215호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16244호로 개정되기 전의 것) 제38조 제4항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 및 ‘장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시’(2017. 5. 24. 보건복지부고시 제2017-83호) 제11조의2 제1항 중 ‘방문요양 및 방문목욕 급여를 제공하는 재가장기요양기관에 적용되는 부분’(이하 ‘이 사건 고시조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 노인장기요양보험법(2016. 5. 29. 법률 제14215호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16244호로 개정되기 전의 것) 제38조(재가 및 시설 급여비용의 청구 및 지급 등) ④ 장기요양기관은 지급받은 장기요양급여비용 중 보건복지부장관이 정하여 고시하는 비율에 따라 그 일부를 장기요양요원에 대한 인건비로 지출하여야 한다. 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2017. 5. 24. 보건복지부고시 제2017-83호) 제11조의2(인건비 지출비율) ① 장기요양기관의 장은 법 제38조 제4항에 따라 급여유형별로 지급받은 장기요양급여비용 중 다음 표에 명시된 비율(이하 ‘인건비 지출비율’이라 한다.)에 따라 그 일부를 장기요양요원에 대한 인건비로 지출하여야 한다.

※ 고시 제57조에 따른 팀장급 요양보호사는 방문요양의 장기요양요원에 해당하지 않음 [관련조항] 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2017. 5. 24. 보건복지부고시 제2017-83호) 제11조의2(인건비 지출비율) ② 제1항의 장기요양급여비용이란 제18조, 제19조 제10항, 제20조, 제25조, 제28조, 제29조, 제31조, 제32조 제7항, 제33조, 제36조의3, 제37조, 제44조, 제55조, 제59조, 제60조 및 제74조에 따라 장기요양기관이 법 제38조 제2항에 따라 공단이 심사하여 지급하기로 결정한 공단부담금과 본인일부부담금의 합계를 말한다. ③ 제1항의 인건비는 모든 장기요양요원에게 지급된 기본급여, 수당 등을 포함한 일체의 임금과 제11조에 따른 처우개선비, 사회보험 기관부담금 및 퇴직적립금을 포함한다. ④ 제1항의 인건비 지출비율은 1년(1월 1일 ~ 12월 31일)간 제공된 급여에 대해서 장기요양기관이 장기요양요원에게 지급한 제3항에 따른 인건비가 제2항에 따른 장기요양급여비용에서 차지하는 비율을 말하고, 계산 결과 소수점 둘째자리에서 반올림한다. 제11조의3(인건비 지출 내역 제출 등) ① 장기요양기관의 장은 매월 급여비용 청구 시 전월 장기요양요원의 인건비 지출내역을 전자문서교환방식으로 공단에 제출하여야 한다. ② 월 중 사업을 개시한 때에는 사업을 개시한 날이 속한 달의 다음 달 인건비 지출내역부터 제출한다. ③ 인건비 지출내역 제출방법, 절차, 시기 등은 공단 이사장이 정한다. 3. 청구인의 주장 당초 재가장기요양기관 종사자의 인건비는 경영자가 자율적으로 결정할 수 있었는데, 심판대상조항의 신설로 장기요양급여비용 중 일정 비율 이상을 반드시 인건비로 지출하도록 하는 것은 신뢰보호원칙에 반한다. 심판대상조항은 청구인이 지급받은 장기요양급여비용 중 일정비율을 인건비로 지출하도록 강제하고 적자 누적으로 영업을 불가능하게 하여 영업권을 박탈하므로 직업수행의 자유, 재산권, 행복추구권, 사적자치의 원칙을 침해한다. 또한 심판대상조항은 사적 기업인 재가장기요양기관의 이윤추구를 사실상 불가능하게 하므로 헌법 제126조상 국가의 경영간섭 금지조항을 위반한 것이다. 사회복지서비스를 제공하는 다른 사회복지시설의 경우 심판대상조항과 같은 인건비지급비율 제한에 관한 규제가 없는바, 재가장기요양기관에 대하여만 인건비지급비율을 정하는 것은 평등원칙 위반이다. 4. 적법요건에 대한 판단 가. 이 사건 법률조항 청구인은 2016. 8. 26. 이 사건 법률조항에 대해 헌법소원심판청구를 청구한 667명의 청구인 중 1인이었고, 해당 사건에 관하여 2017. 6. 29. 기각 결정이 선고되었다(헌재 2017. 6. 29. 2016헌마719). 헌법재판소는 이미 심판을 거친 동일한 사건에 대해서는 다시 심판할 수 없는바(헌법재판소법 제39조), 청구인은 이 사건 심판청구와 동일한 사건에 관하여 이미 헌법소원심판을 청구하여 헌법재판소로부터 2016헌마719 결정을 받았으므로, 이 사건 심판청구는 이미 심판을 거친 동일한 사건에 대해서 다시 심판을 청구한 것으로서 일사부재리 원칙에 위반된다. 따라서 이 사건 심판청구 중 이 사건 법률조항에 대한 부분은 부적법하다. 나. 이 사건 고시조항 (1) 법령의 위헌확인을 구하는 헌법소원은 법령이 직접 기본권을 침해하는 경우에 한하여 허용된다. 이 사건 법률조항은 장기요양기관이 지급받은 장기요양급여비용 중 장기요양요원에 대한 인건비로 지출하여야 하는 비율을 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 위임하고 있고, 이 사건 고시조항은 구체적인 인건비 지출비율을 정하고 있다. 따라서 이 사건 고시조항은 이 사건 법률조항의 내용을 구체화한 것으로서 직접 국민의 권리와 의무에 대한 사항을 정하고 있으므로 이에 대하여 직접성이 인정된다(헌재 2004. 1. 29. 2001헌마894 참조). (2) 헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원은 다른 법률에 구제절차가 있는 경우 이를 모두 거친 후에 하여야 한다. 다만 다른 권리구제절차가 허용되는지 여부가 객관적으로 불확실한 경우에는 보충성의 예외를 인정할 수 있다(헌재 2000. 12. 14. 2000헌마659; 헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328; 헌재 2010. 10. 28. 2008헌마408 참조). 이 사건 고시조항이 행정소송의 대상이 되는 처분에 해당하는지 여부에 대하여 아직 확립된 판례가 없어 행정소송을 통한 권리구제 가능 여부가 객관적으로 확실하다고 보기 어려우므로 보충성의 예외가 인정된다. (3) 한편, 헌법소원심판청구 후 심판의 대상이 되었던 법령조항이 개정되어 더 이상 청구인에게 적용될 여지가 없게 된 경우에는, 주관적 권리보호의 이익은 소멸하므로, 심판청구의 이익도 소멸된다. 이 사건 고시조항은 2018. 1. 12. 보건복지부고시 제2018-6호로 개정되어(이하 ‘개정고시’라 한다) 제11조의2 제1항 중 방문요양 관련 인건비 지출비율이 86.4%로 상향되었고, 해당 비율은 2018. 1. 1.부터 적용되었다. 그런데 헌법소원제도는 개인의 주관적 권리구제 뿐 아니라 객관적인 헌법질서를 보장하는 기능도 가지고 있으므로, 유사한 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있거나, 당해 분쟁의 해결이 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 그 해명이 중대한 의미를 지니고 있는 경우에는 심판청구의 이익을 인정할 수 있다(헌재 1995. 5. 25. 91헌마67; 헌재 2003. 5. 15. 2001헌마565; 헌재 2018. 2. 22. 2017헌마322 참조). 방문요양, 방문목욕 관련 인건비 지출비율을 강제하고 있는 이 사건 고시조항의 위헌 여부에 관하여는 아직 그 해명이 이루어진 바 없고, 개정고시 또한 방문요양의 인건비 지출비율이 84.3%에서 86.4%로 조금 상향된 이외에 방문목욕의 경우는 49.1%가 그대로 유지되고 있으며, 인건비 지출비율이 계속 강제되고 있다는 점에서 근본적인 변화가 있었다고 보기 어렵다. 따라서 개정고시 관련 조항 역시 동종의 기본권 침해의 위험이 여전히 상존하고 이 사건 고시조항의 위헌 여부는 궁극적으로 개정고시의 재개정 여부에 영향을 미칠 수 있으므로 이 사건 고시조항의 위헌 여부에 관한 헌법적 해명은 중대한 의미를 지니고 있다고 할 것이어서 권리보호이익을 인정할 수 있다. (4) 이 사건 심판청구 중 이 사건 고시조항에 대한 부분은 그 밖의 적법요건은 모두 갖추었고 달리 부적법하다고 볼 사정이 없으므로, 이 부분 심판청구는 적법하다. 5. 이 사건 고시조항에 대한 판단 가. 쟁점 (1) 노인장기요양보험법상 재가장기요양기관의 장은 이 사건 고시조항으로 인하여 지급받은 장기요양급여비용 중 일정 비율을 장기요양요원인 요양보호사에 대한 인건비로 지출하여야 할 의무를 부담하게 되었으므로, 이 사건 고시조항은 재가장기요양기관의 직업수행의 자유를 제한한다. (2) 청구인은 이 사건 고시조항이 재가장기요양기관이 지급받은 장기요양급여비용 및 영업권을 제한하므로 재산권을 침해한다고 주장한다. 이 사건 고시조항은 청구인이 지급받은 장기요양급여비용 중 일정비율을 인건비로 지출하도록 강제하나, 이는 청구인이 장기요양기관을 운영함에 있어 사용한 인력에 대한 비용지출 문제라는 점에서 장기요양기관 운영 방법에 관한 제한이므로 더 밀접하게 관련이 있는 직업수행의 자유를 중심으로 살펴본다. 아울러, 헌법상 보장된 재산권은 원래 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적인 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적인 권리이므로 구체적 권리가 아닌 영리획득의 단순한 기회나 기업활동의 사실적ㆍ법적 여건은 기업에게는 중요한 의미를 갖는다고 하더라도 재산권 보장의 대상이 아니다(헌재 2002. 7. 18. 99헌마574; 헌재 2005. 11. 24. 2004헌마536). 장기요양기관의 인건비 지출비율에 관한 제한은 장기요양기관 운영에 관한 사실적ㆍ법적 여건에 불과하므로, 청구인이 주장하는 영업권은 재산권의 범위에 속하지 아니한다. (3) 청구인은 이 사건 고시조항이 장기요양요원에 대한 임금을 일률적으로 결정한다는 점에서 사적자치의 영역인 계약의 자유를 침해한다고 주장한다. 그러나 이 사건 고시조항은 개별 근로계약에 대한 제한에 초점이 있다기보다, 청구인이 장기요양기관을 운영함에 있어 장기요양요원에 지급하는 인건비의 전체 비율을 관리한다는 점에서 직업수행의 자유 제한과 더 밀접하게 관련이 있다고 할 것이므로 이 문제와 관련해서는 직업수행의 자유를 중심으로 살펴본다. (4) 청구인은 이 사건 고시조항이 헌법 제126조상 국가의 경영간섭 금지조항을 위반하여 청구인의 기본권을 침해한다고도 주장한다. 그런데 이 사건 고시조항으로 인하여 청구인이 장기요양기관 설치 및 운영에 있어서 영리추구라고 하는 사기업 본연의 목적을 포기할 것을 강요받거나, 장기요양기관 운영과 관련하여 국가의 광범위한 감독과 통제 또는 관리를 받게 되는 것은 아니다. 따라서 이 사건에서 헌법 제126조가 적용될 여지는 없다. (5) 청구인은 다른 사회복지시설 운영자에게는 일정 비율 이상의 인건비 지출 의무가 없는 것과 달리 장기요양기관에 일정 비율 이상의 인건비 지출 의무를 부과하는 인건비조항이 청구인의 평등권을 침해한다고 주장한다. 그러나 사회복지시설은 그 기능과 목적, 조직, 재정 조달 및 분배 방법이 노인장기요양보험법상 재가장기요양기관과 전혀 다르므로, 동일한 비교집단인 것을 전제로 하여 논의되는 차별취급의 문제는 발생하지 않는다. 청구인은 또한 이 사건 고시조항에 관하여, ‘방문요양’급여의 경우 직접인건비의 비율을 84.3%로 정하여 다른 급여유형에 비하여 높은 수준으로 인건비 비율을 산정한 것이 부당한 차별이라고 주장하고 있다. 그러나 방문요양급여는 시설급여나 주야간보호, 단기보호, 방문목욕, 방문간호 등 다른 서비스와 그 제공 형태 및 내용이 전혀 달라 차별취급이 문제되는 비교집단으로 볼 수 없다. (6) 이상에서 보는 바와 같이 이 사건 고시조항은 직업수행의 자유를 제한하므로 이러한 제한이 과잉금지원칙에 위반되는지 여부를 살펴본다. 또한, 이 사건 고시조항에 의한 기본권 제한은 이전에는 존재하지 않았던 것으로 노인장기요양보험법과 이에 따른 고시의 개정에 의해 새롭게 제한이 가해진 것이므로 이 사건 고시조항이 신뢰보호원칙을 위반하는 것은 아닌지도 살펴본다. 나. 직업의 자유 침해 여부 (1) 과잉금지원칙 위반 여부 (가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 이 사건 고시조항은 이 사건 법률조항에서 위임하는 인건비 비율을 정하고 있는바, 그 입법목적은 장기요양기관이 지급받은 장기요양급여비용 중 일정 비율을 지출하도록 함으로써 장기요양요원의 근로조건을 향상시켜 안정적으로 양질의 장기요양급여를 제공하기 위한 것이다. 이러한 입법목적은 그 정당성이 인정된다. 이 사건 고시조항은, 요양보호사 인건비의 최저 비율을 정한 것으로, 방문요양의 경우 시간당 9,796원, 방문목욕의 경우 시간당 9,788원의 임금을 기준으로 하고 있다. 장기요양기관이 지급받는 장기요양급여비용 중 특정된 비율을 요양보호사에게 지급하도록 강제하는 이러한 방법은, 요양보호사에게 적어도 해당 비율에 따른 급여가 지급되도록 보장하는 효과가 있으므로 일정한 수준의 임금 보장을 통하여 요양보호사의 근로조건을 향상한다는 점에서 수단의 적합성도 인정된다. (나) 침해의 최소성 우리나라의 노인인구는 전체 인구에서 차지하는 비율이 점점 증가하고 있고, 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인층도 증가하고 있다. 그러나 가족규모는 점차 축소되어 장기요양이 필요한 노인을 가족 구성원이 직접 돌보는 것이 어려워졌다. 이에 장기요양급여 문제를 사회적 연대원리에 따라 정부와 사회가 공동으로 해결하기 위해 2007. 4. 27. 법률 제8403호로 노인장기요양보험법이 제정되었고, 장기요양기관의 설치가 민간에 개방되었다. 장기요양기관을 운영하고자 하는 자는 일정한 시설규모와 인력을 갖추고 지방자치단체장으로부터 지정을 받거나 지방자치단체장에 신고하면 설치할 수 있다(노인장기요양보험법 제31조, 제32조). 그런데 기관 소속 근로자에 대한 열악한 처우는 잦은 이직을 초래하고 요양급여 서비스의 질을 저하시켜 노인장기요양보험제도를 통해 달성하려는 목적을 저해할 수 있어, 이 사건 고시조항은 이를 방지하는 최소한의 장치로서 인건비 지출비율을 적정비율 이상으로 강제하고 있다. 이와 같은 인건비 지출비율 강제는 이 사건 고시조항의 입법목적을 달성하기 위해 불가피하다고 볼 수 있다. 다만, 민간이 운영하는 장기요양기관은 민간에 개방된 취지를 살려 그 자율성을 일정 정도 보장하여야 하는바, 인건비 비율을 이 사건 고시조항과 같이 강제하는 것에 대해 인건비 비율의 강제보다 요양보호사에 대한 별도 처우개선비 지급 방안을 고려하여야 한다는 주장이 있을 수 있다. 그러나 2013년에 이미 요양보호사의 처우를 개선하기 위한 ‘처우개선비’를 도입하였음에도, 재가장기요양기관에서는 요양보호사의 기본급을 내려 이전과 같은 임금을 지급하거나 신입직원의 경우 처우개선비를 포함하여 초봉을 책정하는 경우가 나타난 점에 비추어 볼 때 요양보호사에게 지급되는 절대 금액을 인상하는 효과를 보장하기 어렵다는 것을 알 수 있다. 또한, 재가급여의 경우 처우개선비가 장기요양급여비용(수가)에 포함됨에도 불구하고 수급자의 재가급여 이용 월 한도액이 인상되지 않아, 결과적으로 수급자의 이용시간이 줄게 되면서 실질적으로 임금인상 효과가 거의 없었다는 평가도 있다. 청구인은 보건복지부에서 직접 요양보호사를 고용하여 인건비를 부담하고, 장기요양기관은 운영비 정도를 보조받는 방법도 대안으로 제시하고 있으나, 이러한 고용형태 및 운영방법의 변경은 장기요양기관을 민간에 개방한 취지에 부합하지 않는다고 할 것이다. 아울러, 강제성 없이 요양보호사를 위한 임금가이드라인만 제시하고 장기요양기관의 재량에 맡기는 방법도 있으나, 이는 이 사건 고시조항의 개정 전까지 실행된 방법으로서 그 실효성을 기대하기 어렵다. 한편, 이 사건 고시조항의 방문요양 인건비 비율 84.3%와 방문목욕 인건비 비율 49.1%는 2014년도 수가 표준모형에 따라 산정한 급여유형별 수가 산출 세부내역을 기초로, 연간 전체 장기요양급여비용 중 요양보호사 인건비가 점하는 비율을 근거로 정한 것이다. 이는 장기요양사업의 관리운영기관인 국민건강보험공단이 한국조세재정연구원에 의뢰하여 방문요양기관 총 437개에 대한 조사를 바탕으로 작성된 2012년도 장기요양기관경영실태조사 결과와, 법정 인력배치기준 등 법정 기준을 반영하여 급여 유형별로 2014년도 수가 표준모형을 상정한 후, 종사자들의 인건비, 물가상승률 등을 반영하여 산출된 연간 장기요양급여비용 총액 중 연간 장기요양요원의 직접인건비 총액이 차지하는 비율을 인건비 지출비율로 정한 것이다. 따라서, 이 사건 고시조항의 인건비 지출비율은 실태조사자료 및 법상 운영기준 등을 고려하여 합리적으로 산정된 것임을 인정할 수 있다. 또한, 재가장기요양급여비용은 요양보호사의 직접인건비 외에도 간접인건비와 관리운영비를 포함하고 있는바, 간접인건비와 관리운영비는 실질적으로 고정비적 성격이 커서, 장기요양기관 설치자의 자율적 운영을 통해 다수의 수급자를 확보하면 할수록 수익 증가를 도모할 수 있어 운영의 자율성이 박탈당하고 있다고 보기는 어렵다. 나아가 이 사건 고시조항에 따른 인건비는 해당 연도의 다른 시간당 최저임금을 상회하고 있지만, 이는 이 분야에 종사하는 인력의 잦은 이직을 막고 이들의 생활 안정을 통해 질 높은 서비스를 제공하기 위한 것으로서 연간 전체 장기요양급여비용 중 요양보호사 인건비가 점하는 비율을 근거로 산정한 것이라는 점에서 지나치게 높은 비율이라고 보기도 어렵다. 그 밖에, 이 사건 고시조항에 따른 인건비는 요양보호사에게 지급된 기본급여, 수당 등을 포함한 일체의 임금과 처우개선비, 사회보험 기관부담금 및 퇴직적립금을 포함하는 점, 인건비 지출비율은 ‘모든 장기요양요원’에게 지급된 인건비가 장기요양급여비용 중 차지하는 비율로서, 개별 요양보호사가 아닌 전체 요양보호사에게 지급된 금액을 기준으로 하고 이는 1년 (1월 1일 ~ 12월 31일)간 제공된 급여에 대해 요양보호사에게 지급된 금액을 기준으로 한다는 점에서 장기요양기관 설치자는 개별 요양보호사에 대한 인건비 지급 방법이나 금액을 유연하게 운영할 수 있으므로 장기요양기관 운영의 자율성이 심각하게 훼손되고 있다고 보기 어렵다. 이상에서 본 바와 같이 이 사건 고시조항은 일정 수준의 인건비 지출비율을 강제하지만 그 가운데 운영자의 자율성도 함께 고려하고 있으므로 침해의 최소성에 위반된다고 보기 어렵다. (다) 법익의 균형성 이 사건 고시조항에 의하여 보호되는 공익은, 요양보호사 개인의 근무조건 및 처우개선뿐만 아니라 이를 통한 노인장기요양보험제도의 지속성과 안정성 확보도 포함한다. 우리나라는 고령화와 평균수명의 증가, 비혼ㆍ만혼 증가, 여성의 경제활동 참여 증가, 출산율 저하 등 사회 구조의 변화로 인하여 노인 부양을 전적으로 가족 내에서 해결하기 어렵게 되었고, 가족의 부양부담을 제도적으로 지원하는 대책이 시급하였던바, 그 대책으로 노인장기요양보험제도를 시행하게 된 것이다. 따라서 이 사건 고시조항을 통해 달성하고자 하는 공익은 그 중요성이 매우 크다. 이 사건 고시조항으로 인하여 침해되는 사익은 재가요양기관의 운영의 자유로서, 노동비용을 최소한으로 하여 비용을 절감하고 수익을 극대화할 수 있는 영업방법에 대한 제한이다. 그러나 위에서 본 바와 같이 지출하는 인건비 구성 등에 있어 자율성이 보장되고 인건비 이외의 금액에 대해서는 운영 수입으로 할 수 있도록 하고 있으므로 이 사건 고시조항으로 인하여 침해되는 사익이 공익보다 크다고 보기 어려우므로, 이 사건 고시조항은 법익의 균형성도 갖추었다. (라) 소결 따라서 이 사건 고시조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다. (2) 신뢰보호원칙 위반 여부 이 사건 고시조항은 이 사건 법률조항에서 위임하는 인건비 비율을 정하고 있다. 그런데 이 사건 고시조항으로 개정되기 전까지 인건비 지출비율은 권고사항에 불과하였고 강제되지 아니하였다. 따라서 이러한 지출비율의 강제가 장기요양기관 운영자의 인건비 지출의 자율적 운영에 대한 신뢰를 침해하는지를 살펴본다. 신뢰보호의 원칙은 헌법상 법치국가 원칙으로부터 도출되는바, 그 내용은 법률(법령)의 제정이나 개정 시 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합법적이고도 정당하며 법률(법령)의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰 파괴를 정당화할 수 없다면 그러한 새 입법은 허용될 수 없음을 의미하고, 이러한 신뢰보호원칙의 위반 여부를 판단하기 위해서는 한편으로 침해받은 신뢰이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새로운 입법을 통해서 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교ㆍ형량하여야 한다(헌재 2015. 7. 30. 2012헌마1030 참조). 노인장기요양보험법 제정 당시 장기요양기관의 요양보호사 인건비 비율은 강제되지 않았으므로 요양보호사 인건비 비율을 자율적으로 운영할 수 있을 것이라는 기대가 있었다고 볼 수 있다. 그러나 당초 재가장기요양기관 사업의 시장화에도 불구하고, 장기요양보험의 공공성으로 인하여 관련 비용의 보상은 자유 계약에 기초하지 않았고, 정부가 장기요양위원회의 심의를 거쳐 결정하여 왔다. 국가가 형성한 시장을 기반으로 재가장기요양기관들이 영업하도록 설계되어 있었고, 다만 국가는 초기 인프라 구축을 위해 그 영업 내용에 관한 관리ㆍ감독을 유예하였던 것인바, 이는 한시적인 것에 지나지 않았다고 할 것이다. 더구나 이 사건 고시조항 시행 약 1년 6개월 전인 2016. 1. 1.부터 보건복지부는 이 사건 고시조항에서 정하는 비율과 동일한 비율로 장기요양기관의 인건비 지급 권장 수준을 정하고 있었다(2015. 12. 24. 보건복지부고시 제2015-223호 제11조의2 제1항). 따라서 이 사건 고시조항보다 낮은 수준의 인건비 지급 가능성에 대한 신뢰가 강하게 형성되었다고 보기 어렵다. 반면, 이 사건 고시조항을 통해 달성하려는 공익은 지속가능한 장기요양보험제도의 정착이라는 점은 앞서 살핀 바와 같다. 즉, 요양보호사의 임금조건 개선을 통하여 수발노동의 가치를 재평가하고, 숙련된 노동자의 이탈을 방지하며 양질의 인력을 확보함으로써 노인장기요양을 위한 제도 확립을 목적으로 한다. 이는 요양보호사의 근로조건뿐 아니라, 고령화 사회에서 모든 세대의 안정적인 생활 유지를 위한 것으로 그 중요성이 매우 크다. 위와 같은 점을 종합하여 볼 때, 이 사건 고시조항 시행 전 청구인이 누린 이익은 한시적ㆍ반사적 이익에 불과하고, 이미 동일한 비율의 인건비 지급이 권장되고 있었던 점에서 그 보호가치가 크지 않으며, 인건비 지출비율의 법적 강제를 시행하기 전에 충분한 유예기간이 있었으므로 신뢰손상의 정도가 심하다고 보기 어렵다. 이상에서 살핀 바와 같이 이 사건 고시조항으로 인한 사익의 침해보다 달성하고자 하는 공익적 목적이 중대하므로 이 사건 고시조항은 신뢰보호원칙을 위반하여 청구인의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다. 6. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 이 사건 법률조항에 대한 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 청구인의 나머지 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2017헌마791

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

노인장기요양보험법 제38조

헌법재판소법 제39조 제68조

대한민국헌법 제15조 제126조

[ 참조판례 ]

2008헌마408
2012헌마1030
2016헌마719
2017헌마322

[ 참조판례 체계도 ]