전원재판부 2016헌마101, 2017. 11. 30., 기각

【판시사항】 가. 연금인 급여를 전국소비자물가변동률에 따라 매년 증액 또는 감액하도록 하는 공무원연금법 제43조의2를 2016. 1. 1.부터 2020. 12. 31.까지 적용하지 않도록 한 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호) 부칙 제5조(이하 ‘연금동결조항’이라 한다)가 신뢰보호원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부(소극) 나. 연금동결조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 공무원연금법상 연금액 조정제도의 변천과정을 보면 계속된 수급구조의 불균형과 연금기금의 고갈 추세에 맞추어 연금액의 조정 폭을 점차 줄여왔음을 알 수 있으므로, 청구인들로서는 연금액 조정제도에 변경이 있을 가능성을 전혀 예상할 수 없었다고 보기 어렵고, 구법질서의 존속에 대한 신뢰가 그다지 확고한 법적 기반에 바탕을 둔 것이었다고 보기 어렵다. 또한 최근 5년간 소비자물가지수는 매해 평균 1.75% 상승한 정도에 불과하여 물가상승률의 반영 여부가 연금 액수에 미치는 영향이 크다고 보기 어렵고, 한시적 동결이라는 점에서도 연금수급자가 입는 불이익의 정도가 그리 중하다고 보기 어렵다. 반면, 연금재정의 안정성과 건전성을 확보하는 것은 공무원연금제도의 장기적 운영과 지속가능성을 위하여 반드시 필요한 요소이므로, 연금동결조항이 추구하는 공익적 가치는 매우 중대하다. 이러한 점들을 종합하면, 연금동결조항은 신뢰보호원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다. 나. 군인연금법은 여전히 물가변동률에 따라 연금액을 조정하고 있다. 그러나 청구인들이 받고 있는 퇴직연금 및 장해연금을 군인연금법상의 퇴역연금 및 상이연금과 비교해 보면, 연금의 지급요건 및 기준에 있어서는 공무원연금법이 더 유리하게 규정된 측면이 있으므로, 전체적인 관점에서 비교할 때 연금액 조정제도(연금동결조항) 하나만을 두고 공무원이 군인에 비해 불합리한 차별을 받고 있다고 단정할 수는 없다. 연금액 조정제도만 놓고 보면 공무원이 군인보다 불리한 측면이 있다고 하더라도, 각 연금의 운영 상황이나 재정 상태에 따라 연금재정 안정화의 필요성과 절박성의 정도가 다르고, 공무원과 군인의 직업환경적 특수성에 따라 연금지급체계에 차이가 있으므로, 퇴직공무원과 퇴직군인 사이에 동일한 비율의 연금액 증감이 이루어지지 않는다고 하여 그러한 차별이 불합리하다거나 자의적이라고 볼 수 없다. 따라서 연금동결조항은 청구인들의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정된 것) 제47조 제1항 제2호 공무원연금법 부칙(2015. 6. 22. 법률 제13387호) 제5조, 제7조 제1항 【참조조문】 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제1조, 제43조의2 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정된 것) 제46조 제1항 제1호, 제51조, 제52조 공무원연금법 부칙(2015. 6. 22. 법률 제13387호) 제1조, 제8조, 제12조 제1항 군인연금법(2013. 3. 22. 법률 제11632호로 개정된 것) 제1조, 제17조의2, 제19조 제1항, 제21조 제1항, 제23조 제1항 【참조판례】 가. 헌재 1995. 10. 26. 94헌바12, 판례집 7-2, 447, 460-461 헌재 1997. 11. 27. 97헌바10, 판례집 9-2, 651, 668 헌재 2001. 9. 27. 2000헌마152, 판례집 13-2, 338, 346 헌재 2002. 2. 28. 99헌바4, 판례집 14-1, 106, 116 헌재 2005. 6. 30. 2004헌바42, 판례집 17-1, 973, 983-984 헌재 2008. 9. 25. 2007헌마233, 판례집 20-2상, 587, 599 헌재 2017. 7. 27. 2015헌마1052, 공보 250, 792, 798 나. 헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57, 판례집 14-2, 1, 9-10 헌재 2005. 6. 30. 2004헌바42, 판례집 17-1, 973, 981 헌재 2011. 11. 24. 2010헌마510, 판례집 23-2하, 513, 519-522 헌재 2015. 4. 30. 2013헌마435, 판례집 27-1하, 79, 90-92 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 1. 김○문(2016헌마101) 국선대리인 변호사 윤정대 2. 장○중(2016헌마266) 3. 김○환(2016헌마266) 청구인 2, 3의 대리인 법무법인(유) 현 담당변호사 손병호 외 1인 [주 문] 1. 청구인 김○문, 청구인 장○중의 공무원연금법 부칙(2015. 6. 22. 법률 제13387호) 제5조에 대한 심판청구를 각 기각한다. 2. 청구인 장○중의 나머지 심판청구 및 청구인 김○환의 심판청구를 모두 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 2016헌마101 사건 청구인 김○문은 1953. 3. 25. 생으로 1982. 5. 1. 육군본부 군무원으로 임용되어 근무하다가 2002. 9. 12. 장해등급 8급을 결정받고 9. 30. 의원면직한 자인바, 2002. 10.경부터 장해연금 및 퇴직연금을 수령하고 있다. 위 청구인은 연금인 급여를 전국소비자물가변동률에 따라 증액하거나 감액하도록 규정한 공무원연금법 제43조의2에 근거하여 매해 증가된 액수의 연금을 지급받아 왔으나, 2015. 6. 22. 개정된 공무원연금법 부칙 제5조에서 2016. 1. 1.부터 2020. 12. 31.까지 위 공무원연금법 제43조의2의 적용을 배제하도록 함에 따라 2016년부터 동결된 액수의 연금을 받게 되었다. 이에 위 청구인은 위 공무원연금법 부칙 제5조가 자신의 평등권, 행복추구권을 침해한다고 주장하면서 2016. 2. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 2016헌마266 사건 청구인 장○중은 1954. 9. 8. 생으로 1982. 10. 16. 순경으로 임용된 후 2013. 10. 31. 경무관으로 명예퇴직한 자인바, 2013. 11.부터 퇴직연금을 수령하고 있다. 청구인 김○환은 1988. 4. 30. 생으로 2013. 3. 1. 경위로 임용되어 현재 경찰공무원으로 재직 중이다. 그런데 2015. 6. 22. 공무원연금법이 개정되면서 ① 제47조 제1항 제2호는 퇴직연금수급자가 선거에 의한 선출직 공무원에 취임한 경우 그 재직기간 중 퇴직연금 전부의 지급을 정지하도록 하였고, ② 부칙 제5조는 연금인 급여를 전국소비자물가변동률에 따라 매년 증액 또는 감액하도록 하는 공무원연금법 제43조의2를 2016. 1. 1.부터 2020. 12. 31.까지 적용하지 않도록 하였으며, ③ 부칙 제7조는 공무원의 퇴직시기에 따라 연금지급개시연령을 단계적으로 높이도록 규정하면서 부칙 제8조에서 ‘2010년 1월 1일 이후 임용된 공무원’에 대하여도 부칙 제7조를 준용하도록 하였다. 이에 청구인 장○중은 공무원연금법 제47조 제1항 제2호 및 부칙 제5조로 인하여, 청구인 김○환은 공무원연금법 부칙 제5조 및 제7조로 인하여 공무담임권과 재산권 등을 침해받았다고 주장하면서 2016. 3. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인 김○환은 공무원연금법 부칙 제7조 전체에 대하여 위헌확인을 구하고 있으나, 청구인이 다투고자 하는 부분은 ‘퇴직시기에 따라 퇴직연금 지급개시연령을 60세에서 65세까지 단계적으로 높이도록 한 것이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부’이므로 이와 관련된 부분으로 심판대상조항을 한정한다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 ① 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정된 것) 제47조 제1항 제2호(이하 ‘연금정지조항’이라 한다), ② 공무원연금법 부칙(2015. 6. 22. 법률 제13387호) 제5조(이하 ‘연금동결조항’이라 한다), ③ 공무원연금법 부칙(2015. 6. 22. 법률 제13387호) 제7조 제1항(이하 ‘연금연령조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정된 것) 제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) ① 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 재직기간 중 해당 연금 전부의 지급을 정지한다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 경우로서 근로소득금액이 전년도 공무원 전체의 기준소득월액 평균액의 100분의 160 미만인 경우에는 그러하지 아니하다. 2. 선거에 의한 선출직 공무원에 취임한 경우 공무원연금법 부칙(2015. 6. 22. 법률 제13387호) 제5조(연금액 조정에 관한 특례) 2016년 1월 1일부터 2020년 12월 31일까지는 제43조의2를 적용하지 아니한다. 이 경우 「국민연금과 직역연금의 연계에 관한 법률」에 따른 연계퇴직연금에 대하여도 또한 같다. 제7조(2009년 12월 31일 이전 임용자의 퇴직연금 지급에 관한 특례) ① 이 법 시행 당시 재직 중인 공무원으로서 1996년 1월 1일부터 2009년 12월 31일 사이에 임용된 공무원(2010년 1월 1일 이후에 임용된 공무원으로서 1996년 1월 1일부터 2009년 12월 31일 이전의 공무원ㆍ군인 및 사립학교교직원 경력을 합산 받은 사람을 포함한다. 이하 제2항에서 같다)이 이 법 시행 후 퇴직하는 경우의 퇴직연금은 제46조 제1항 제1호 및 법률 제9905호 공무원연금법 일부개정법률 부칙 제7조 제3항에도 불구하고 다음 각 호의 퇴직연도(퇴직한 날의 전날이 속하는 연도 또는 사망한 날이 속하는 연도를 말한다. 이하 제2항에서 같다)별로 정한 해당 연령에 도달한 때부터 지급한다. 1. 2016년부터 2021년까지: 60세 2. 2022년부터 2023년까지: 61세 3. 2024년부터 2026년까지: 62세 4. 2027년부터 2029년까지: 63세 5. 2030년부터 2032년까지: 64세 6. 2033년부터: 65세 [관련조항] 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제43조의2(연금액의 조정) ① 연금인 급여는「통계법」제3조에 따라 통계청장이 매년 고시하는 전전년도와 대비한 전년도 전국소비자물가변동률에 해당하는 금액을 매년 증액하거나 감액한다. ② 제1항에 따라 조정된 금액은 해당 연도 1월부터 12월까지 적용한다. 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정된 것) 제46조(퇴직연금 또는 퇴직연금일시금) ① 공무원이 10년 이상 재직하고 퇴직한 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때부터 사망할 때까지 퇴직연금을 지급한다. 1. 65세가 되었을 때 공무원연금법 부칙(2015. 6. 22. 법률 제13387호) 제1조(시행일) 이 법은 2016년 1월 1일부터 시행한다. 제8조(2010년 1월 1일 이후 임용자의 퇴직연금 지급에 관한 특례) 법률 제9905호 공무원연금법 일부개정법률 제46조에도 불구하고 2010년 1월 1일 이후 임용된 공무원에 대하여는 이 법 부칙 제7조 제1항부터 제3항까지를 준용한다. 제12조(급여지급에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 급여의 지급은 종전의 규정에 따른다. 다만, 제47조의 개정규정 및 부칙 제5조는 이 법 시행 전에 급여의 사유가 발생한 사람에 대하여도 적용한다. 3. 청구인들의 주장 가. 연금정지조항(청구인 장○중) 선출직 공무원에 취임하여 받는 보수는 ‘고용자로서의 국가’로부터 받는 것이고, 연금은 ‘연금보험자인 국가’로부터 받는 것이어서 금원의 성격이 다르므로 이를 이중지급으로 볼 수 없다. 따라서 이중지급을 이유로 퇴직한 공무원의 연금지급을 정지하는 것은 합리적 이유가 없다. 선출직 공무원의 종류에 따라 보수 수준에 큰 차이가 있음에도 이를 고려함이 없이 일률적으로 연금 전액의 지급을 정지하는 것은, 보수가 적은 선출직 공무원의 취임 기회를 원천적으로 박탈하는 것이므로 공무담임권을 침해한다. 나. 연금동결조항 물가상승률에 따라 연금액 조정을 받아 온 연금수급자들의 신뢰는 오랜 기간 지속된 것으로서 보호가치가 크며, 아무런 경과규정 없이 5년간의 연금액을 동결하는 것은 연금을 실질적으로 삭감하는 것으로 침해받는 사익이 중대하다. 따라서 연금동결조항은 신뢰보호원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다. 군인연금법이나 사립학교교직원 연금법은 여전히 물가상승률을 반영하여 연금을 지급하고 있는데, 공무원연금수급권자의 연금액만 동결하는 것은 합리적 이유 없는 차별이다. 그 밖에 국민연금법, 산업재해보상보험법, ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’, ‘보훈보상대상자 지원에 관한 법률’에 의하여 연금을 수령하는 사람들과도 차별 취급이 존재한다. 다. 연금연령조항(청구인 김○환) 연금연령조항에 의하면 65세에도 연금지급이 개시될 수 있는바, 60세가 정년인 경찰공무원은 퇴직 후 5년간의 소득 공백이 발생한다. 연금지급개시연령에 따라 정년이 연장된다고 하더라도, 경찰공무원과 같이 직무의 특성상 정신적ㆍ육체적으로 상당한 부담이 되는 업무에 종사하는 공무원들은 생계비 마련 때문에 연장된 정년까지 강제로 업무에 종사하여야 하는 결과가 되므로 일반적 행동의 자유 내지 계약의 자유를 침해받는다. 군인연금법상 군인은 퇴직 즉시 연금을 지급받는데, 업무의 내용 면에서 군인과 상당부분 유사성이 있는 경찰공무원은 퇴직 후 일정 연령이 되어야만 연금을 지급받을 수 있으므로 합리적 이유 없는 차별이다. 4. 적법요건 판단 가. 연금정지조항(청구인 장○중) 연금정지조항은 공무원연금법상 연금수급권자가 ‘선거에 의한 선출직 공무원에 취임한 경우’의 연금지급정지를 규율하는 것이므로, 적어도 청구인이 어떠한 선출직 공무원에 취임하고자 하는지를 특정하여 ‘해당 선출직 공무원 선거에 입후보하기 위한 요건을 갖추었고 입후보하기 위한 준비를 하고 있다’는 사실을 소명하여야 자기관련성이 인정될 수 있다(헌재 2004. 12. 16. 2002헌마333등 참조). 그런데 청구인 장○중은 이 사건 심판청구 당시 자신이 어떠한 선출직 공무원 선거에 출마할 예정이고 이를 준비 중에 있는지에 대하여 전혀 소명한 바 없고, 추가로 제출한 서면에서도 이를 명확히 밝히지 않았다. 장래 다양한 선출직 공무원 선거에 출마할 가능성이 있다는 점만으로는 연금정지조항을 다툴 자기관련성이 인정된다고 볼 수 없으므로, 청구인 장○중의 연금정지조항에 대한 심판청구 부분은 부적법하다. 나. 연금동결조항 청구인 김○환은 2013. 3. 1. 공무원으로 임용되어 재직 중인 자로서 2023. 3. 1. 이후 퇴직하여야 연금수급권자의 지위를 취득하므로, 2016년부터 2020년까지의 연금액 동결에 관하여 규정하고 있는 연금동결조항은 적용될 여지가 없다. 따라서 청구인 김○환은 연금동결조항에 대한 자기관련성이 인정되지 아니하므로 청구인 김○환의 심판청구 부분은 부적법하다. 청구인 김○문, 청구인 장○중은 현재 공무원연금법상 퇴직연금 내지 장해연금을 수령하고 있는 자들로, 연금동결조항으로 인하여 2016년부터 2020년까지 물가변동률에 의한 연금액 조정을 받지 못하게 되었다. 따라서 청구인 김○문, 청구인 장○중은 연금동결조항에 대한 자기관련성 및 현재성이 인정되고, 기타 적법요건도 모두 갖추었다. 다. 연금연령조항(청구인 김○환) (1) 청구인 김○환은 정년이 60세인 사람들은 연금연령조항으로 인하여 65세까지 기다려야 연금을 받을 수 있으므로 5년간의 소득공백이 발생하는 불이익을 입는다고 주장한다. 그러나 청구인이 65세부터 연금을 받게 되는 것은 ‘65세’를 연금지급개시연령으로 규정하고 있는 공무원연금법 제46조 제1항 제1호로 인한 결과이며, 연금연령조항으로 인한 것이 아니다. 오히려 연금연령조항은 공무원연금법 제46조 제1항 제1호에서 ‘65세’부터만 연금지급이 개시되도록 규정한 것을 퇴직시기에 따라 ‘60세’부터도 연금지급이 가능하도록 연금지급개시시기를 앞당김으로써 연금수급권자에게 유리한 내용을 규정하고 있으며, 부칙 제8조는 청구인 김○환과 같이 2010. 1. 1. 이후에 임용된 공무원들에 대하여도 연금연령조항을 준용하도록 하고 있다. 이에 따라 청구인 김○환은 종래 공무원연금법 제46조 제1항 제1호만을 적용받아 65세가 되어야만 연금을 받을 수 있었으나, 연금연령조항과 부칙 제8조의 신설로 60세부터도 연금을 받을 수 있게 되었다. 그렇다면 연금연령조항은 청구인 김○환에 대하여 종전보다 연금의 조기지급을 가능하게 하는 수혜적 규정으로서의 의미를 지니므로 기본권 침해가능성을 인정하기 어렵다. (2) 한편, 청구인 김○환은 군인연금법상 퇴역연금은 ‘퇴직한 때부터’ 지급하고 공무원연금법상 퇴직연금은 ‘65세가 되었을 때’ 지급하는 것은 불합리한 차별이라고 주장하나, 위에서 본 바와 같이 이러한 차별은 공무원 연금지급개시연령을 ‘65세’로 규정한 공무원연금법 제46조 제1항 제1호로 인한 것이며 연금연령조항으로 인하여 발생한 차별이라고 보기 어렵다. 라. 소결 연금정지조항 및 연금연령조항에 대한 심판청구는 모두 부적법하고, 연금동결조항에 대한 심판청구 중 청구인 김○환의 심판청구 부분은 부적법하다. 그러므로 이하에서는 연금동결조항에 대한 청구인 김○문, 청구인 장○중의 심판청구에 대하여만 본안 판단에 나아간다. 5. 본안 판단 가. 공무원연금법상 연금액 조정제도 (1) 입법취지 및 연금액 조정방법 공무원연금법은 장기간 지급되는 연금이 고정되어 있으면 화폐가치의 하락 등으로 연금의 실질가치가 떨어질 수 있으므로, 이를 방지하기 위하여 연금액 조정제도를 두고 있다. 연금액 조정방법으로는 현 재직자의 보수에 연동하는 방법(보수연동제)과 소비자물가에 연동하는 방법(물가연동제)이 있다. 공무원연금제도는 줄곧 보수연동제를 유지해 오다가 2001년부터 물가연동제로 전환되었다. 이에 따라 통계청장이 매년 고시하는 전전년도와 대비한 전년도 전국소비자물가변동률에 해당하는 금액을 매년 증액 또는 감액하는 방법으로 연금액을 조정하며, 이렇게 조정된 금액은 해당 연도 1월부터 12월까지 적용한다(공무원연금법 제43조의2). (2) 연혁 및 변천과정 2000. 12. 30. 공무원연금법이 개정되면서 재직자 보수기준이 아닌 전국소비자물가변동률을 기준으로 연금액을 조정하도록 하였고(제43조의2 제1항), 공무원보수변동률ㆍ전국소비자물가변동률 등을 고려하여 5년마다 재조정하되(같은 조 제3항) 제3항에 따른 최초의 연금액 조정은 개정 조항 시행 후 3년이 경과한 때(2004년부터) 실시하도록 하였다(부칙 제9조 제2항). 그러나 공무원보수변동률과 전국소비자물가변동률의 급격한 차이로 퇴직시기에 따른 연금액 격차가 심화되자, 2003. 3. 12. 공무원연금법을 개정하여 공무원보수변동률ㆍ전국소비자물가변동률 등을 고려한 정책 조정 시기를 2004년에서 2003년으로 앞당겼다(부칙 제1항). 또한 이러한 조정은 3년마다 하되, 물가변동률과 보수변동률의 차이가 2%를 초과하지 않도록 조정함으로써 퇴직 시기에 따른 연금액의 지나친 격차를 완화하도록 하였다. 이러한 조정에도 불구하고 동일 재직기간의 상ㆍ하 직급간 연금인 급여액의 역전현상이 발생할 시에는 별도 보전을 통하여 해소되도록 하였다. 이후 연금액 조정제도의 취지를 살리고 연금재정의 안정화에 기여하기 위하여 2009. 12. 31. 공무원보수변동률 반영 규정(제43조의2 제3항)을 삭제하고 물가상승률만 반영하게 하였으며, 직급간의 역전보전을 하는 정책조정제도를 폐지하였다. 이러한 제도변경의 충격을 완화하기 위하여 2010년부터 2014년까지 5년간은 물가상승률과 보수인상률 간 격차를 ±3% 포인트 이내에서 조정하도록 경과규정을 두었으며, 2015년부터는 물가변동률만을 기준으로 연금액을 조정하고 있다. 이와 같이 공무원연금법은 최초 연금액 결정 이후 연금액의 실질가치를 유지하기 위하여 매년 소비자 물가상승률과 공무원 재직자 월급 인상률의 일정 가중치를 연금지급액에 반영하여 왔으나, 2015년 개정으로 2016년부터 2020년까지 5년간 모든 연금액을 동결하도록 하는 연금동결조항이 신설되었다. 나. 제한되는 기본권 및 쟁점 (1) 연금동결조항에 의하면 위 조항의 시행일 이후에 지급되는 연금부터 연금액이 동결되므로, 이미 종료된 과거의 사실관계 또는 법률관계에 새로운 법률이 소급적으로 적용되어 과거를 법적으로 새로이 평가하는 진정소급입법에는 해당하지 아니한다. 다만 매해 물가변동률에 따라 조정된 금액의 연금을 지급받아 오던 청구인 김○문, 청구인 장○중의 기존 법적 상태에 대한 신뢰를 헌법적으로 보호해 주어야 할 것인지의 문제를 불러오므로 신뢰보호원칙에 위반되어 위 청구인들의 재산권을 침해하는지 문제된다(헌재 2017. 7. 27. 2015헌마1052 참조). (2) 위 청구인들은 연금동결조항이 군인연금법, 사립학교교직원 연금법, 국민연금법, 산업재해보상보험법, ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’, ‘보훈보상대상자 지원에 관한 법률’을 적용받는 사람들과 비교하여 공무원만 불리하게 취급하는 것이라고 주장하므로 평등권 침해 여부를 살펴본다. 다. 신뢰보호원칙에 반하여 재산권을 침해하는지 여부 (1) 일반적으로 국민이 어떤 법률이나 제도가 장래에도 그대로 존속될 것이라는 합리적인 신뢰를 바탕으로 하여 일정한 법적 지위를 형성한 경우, 국가는 그와 같은 법적 지위와 관련된 법규나 제도의 개폐에 있어서 법치국가의 원칙에 따라 국민의 신뢰를 최대한 보호하여 법적 안정성을 도모하여야 한다(헌재 1997. 11. 27. 97헌바10; 헌재 2001. 9. 27. 2000헌마152). 그런데 사회환경이나 경제여건의 변화에 따른 필요성에 의하여 법률은 신축적으로 변할 수밖에 없고, 변경된 새로운 법질서와 기존의 법질서 사이에는 이해관계의 상충이 불가피하다. 따라서 국민이 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 헌법상 권리로서 보호될 것은 아니고, 개정된 법규ㆍ제도의 존속에 대한 개인의 신뢰가 합리적이어서 권리로서 보호할 필요성이 인정되어야 한다(헌재 2002. 2. 28. 99헌바4). 결국 신뢰보호원칙의 위반 여부는 한편으로는 침해받은 신뢰이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새 입법을 통해 실현코자 하는 공익목적을 종합적으로 비교형량하여 판단하여야 한다(헌재 1995. 10. 26. 94헌바12; 헌재 2008. 9. 25. 2007헌마233). (2) 종래 연금수급자들은 물가연동제에 따라 물가상승률이 반영된 연금을 지급받아 왔고, 그러한 연금액의 조정이 상당기간 지속되어 왔으므로 앞으로도 물가상승에 따라 연금액이 높아지리라는 기대가 형성되어 있던 것은 부인할 수 없다. 그러나 연금수급권의 성격상 그 급여의 구체적인 내용은 불변적인 것이 아니라 국가의 재정, 다음 세대의 부담정도, 사회정책적 상황 등에 따라 변경될 수 있는 것이고, 연금수급자의 적정한 신뢰는 “퇴직 후에 연금을 받는다.”는 데에 대한 것이지 “퇴직 후에 현 제도 그대로의 연금액을 받는다.”는 데에 대한 것으로 볼 수 없다(헌재 2005. 6. 30. 2004헌바42; 헌재 2017. 7. 27. 2015헌마1052 참조). 따라서 청구인들이 ‘앞으로 계속 물가변동률이 반영된 연금을 지급받을 수 있을 것’이라고 신뢰하였다 하여도 이러한 신뢰는 보호가치가 크다고 보기 어렵다. 그동안 연금의 내용은 재정 형편과 수급상황 등에 따라 무수한 변화를 겪어 왔으며, 연금액 조정제도 역시 그러하다. 앞서 연금액 조정제도의 연혁 및 변천과정에서 살핀 바와 같이, 공무원연금법은 2001년 물가연동제를 도입하면서 보수변동률과 물가변동률이 큰 폭으로 차이가 날 때에는 5년마다 정책적으로 재조정하도록 하였다가, 2003년 개정으로 위 정책조정을 3년마다 하되 각 연도별로 물가변동률과 보수변동률의 차이가 2%를 초과하지 않도록 하였다. 이러한 정책조정제도는 단계적으로 폐지되어 2015년부터 완전한 물가연동제가 시행되고 있으며, 2015년 개정을 통해 2016년부터 2020년까지의 연금액이 동결되었다. 이러한 일련의 과정을 보면 계속된 수급구조의 불균형과 연금기금의 고갈 추세에 맞추어 연금액의 조정 폭을 점차 줄여왔음을 알 수 있는바, 청구인들로서는 연금액 조정제도에 변경이 있을 가능성을 전혀 예상할 수 없었다고 보기 어렵고, 구법질서의 존속을 신뢰하였다 하더라도 이러한 신뢰는 그다지 확고한 법적 기반에 바탕을 둔 것이었다고 보기 어렵다. 또한 2011년부터 2016년까지의 소비자물가지수를 보면 매해 평균 1.75% 상승한 정도에 불과하여 물가상승률의 반영 여부가 연금인 급여의 액수에 미치는 영향이 크다고 보기 어렵고, 2016년부터 2020년까지 5년간만 한시적으로 연금액을 동결하는 것이라는 점에서도 연금수급자가 입는 불이익의 정도가 그리 중하다고 보기 어렵다. (3) 반면, 연금동결조항으로 달성하고자 하는 공익은 공무원연금재정의 악화를 개선하여 공무원연금제도의 유지ㆍ존속을 도모하고자 하는 것으로, 이러한 공익은 매우 중대하다. 공무원연금은 제도 실시 후 약 50여년이 경과하는 동안 사회ㆍ경제적 환경이 크게 변화하였고, 인구의 고령화와 연금수급자의 증가, 부담보다는 급여가 많은 불균형 수급구조 등이 겹치면서 1995년, 2000년, 2009년 3차에 걸친 연금개혁에도 불구하고 재정이 급속도로 악화되었다. 이러한 상황에서 연금재정의 안정성과 건전성을 확보하는 것은 공무원연금제도의 장기적 운영과 지속가능성을 위하여 반드시 필요한 요소이다(헌재 2017. 7. 27. 2015헌마1052). 또한 퇴직공무원은 과거 상대적으로 낮은 기여율과 높은 연금지급률을 적용받아온 반면, 재직공무원은 상대적으로 높은 기여율과 낮은 연금지급률을 적용받아 세대간 형평성에 문제가 있다는 지적이 계속되었다. 따라서 2015년 공무원연금법 개정을 통해 연금수급권자들의 연금액을 5년간 동결하고 연금의 지급정지 사유 및 범위를 확대함으로써 연금지출을 절감하도록 하였으며, 이에 상응하여 재직공무원에 대하여도 기여율을 높이고 연금지급률을 낮추며 지급개시연령을 늦추는 등 더 내고, 덜 받고, 나중에 받도록 개정하였다. 이와 같이 연금동결조항은 전ㆍ현직 공무원들의 책임분담을 통해 공직 세대간 형평성을 도모하고 연금재정을 안정화시키기 위한 연금개혁의 일환으로 마련된 것인바, 이로써 달성하고자 하는 공익적 가치는 매우 중대하다. (4) 이러한 점들을 종합하면, 연금동결조항은 신뢰보호원칙에 반하여 청구인 김○문, 청구인 장○중의 재산권을 침해한다고 보기 어렵다. 라. 평등권 침해 여부 (1) 차별취급의 존재 (가) 사립학교교직원 연금법, 국민연금법 사립학교교직원 연금법은 2015년 공무원연금법 개정이 있은 후 동일한 취지로 법이 개정되어 2016년부터 2020년까지 연금액을 동결하도록 하였으므로(부칙 제5조), 공무원연금법상 연금수급자와 사립학교교직원 연금법상 연금수급자 사이에는 차별 취급 자체가 존재하지 않는다. 공무원연금과 국민연금은 공적연금제도의 성격을 가진 사회보험이라는 공통점을 제외하고는 보험가입자, 제도의 목적과 기능, 성격, 보호대상과 급여의 종류, 비용부담 등에 있어 큰 차이가 있으며(헌재 2011. 11. 24. 2010헌마510), 이에 따라 급여액 조정제도도 달리 규율하고 있다. 따라서 공무원연금법상 연금수급자와 국민연금법상 연금수급자는 차별취급을 논할 만한 비교집단이 된다고 보기 어렵다. (나) 산업재해보상보험법, 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률, 보훈보상대상자 지원에 관한 법률 공무원연금과 산업재해보상보험은 공적인 성격을 가진 사회보험이라는 점에서는 공통되나, 공무원연금은 민간의 산업재해보상보험에 해당하는 재해보상급여 외에 연금제도의 본래적 기능인 퇴직연금, 기업의 퇴직금에 해당하는 일시금 및 퇴직수당 등 폭넓은 보장기능을 담당하고, 국가의 부담금 외에 공무원의 기여금도 재원으로 한다는 점에서 급여의 종류와 범위, 재원의 부담주체 등에서 산업재해보상보험과는 본질적 차이가 있다(헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57; 헌재 2005. 6. 30. 2004헌바42 참조). ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’과 ‘보훈보상대상자 지원에 관한 법률’은 국가를 위해 희생하거나 공헌한 사람들에 대한 보상과 예우, 지원을 목적으로 하므로, 공무원이라는 특수 직역에 종사하는 자를 대상으로 노후소득보장, 근로보상, 재해보상, 부조 및 후생복지 등을 포괄적으로 실시하는 종합적인 사회보장제도로서의 공무원연금법과는 제도의 취지 및 본질이 다르다(헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57 참조). 따라서 위 법률들에 따른 보상 등을 받는 사람들과 공무원연금법상 연금수급자들 은 차별취급을 논할 만한 비교집단이 된다고 보기 어렵다. (다) 군인연금법 군인은 국가공무원법상 특정직공무원으로서 국가에 고용되어 국민 전체를 위하여 봉사한다는 점에서 공무원으로서의 성격을 공유한다. 또한 공무원연금법과 군인연금법은 공무원과 군인의 퇴직, 부상ㆍ질병ㆍ사망 등 사회적 위험에 대하여 적절한 급여를 지급함으로써 공무원과 군인 및 그 유족의 생활 안정과 복리 향상에 이바지한다는 동일한 취지와 목적을 가지고 있고, 연금액 조정과 관련하여서도 동일한 내용의 물가연동제를 규정하고 있다(공무원연금법 제1조 및 제43조의2, 군인연금법 제1조 및 제17조의2). 그러므로 공무원과 군인은 차별취급을 논할 만한 의미 있는 비교집단이 된다고 할 것인바, 공무원연금법은 군인연금법과 달리 연금액을 한시적으로 동결하도록 하고 있으므로, 공무원연금법상 연금수급자들과 군인연금법상 연금수급자들 사이에는 차별취급이 존재한다. (라) 소결 결국 연금액 조정제도와 관련하여서는 군인과 공무원 사이의 차별취급만 존재한다고 볼 수 있으므로, 이하에서는 이러한 차별취급이 합리적 이유가 있는지에 관하여 살펴본다. (2) 차별취급의 합리성 (가) 공무원연금법과 군인연금법은 구조적인 유사성에도 불구하고 구체적인 급여체계나 내용에는 상당한 차이가 있으므로, 두 법에 따른 전체적인 급여체계를 고려하여 합리적 차별 여부를 판단하여야 하며, 특정 요소만 놓고 보면 공무원이나 군인이 더 불리한 것으로 보이더라도 그것만으로 반드시 어느 일방이 불합리한 차별을 받고 있다고 볼 수는 없다(헌재 2015. 4. 30. 2013헌마435 참조). 청구인 김○문과 청구인 장○중이 받고 있는 퇴직연금 및 장해연금을 이에 대응하는 군인연금법상의 퇴역연금 및 상이연금과 비교해 보면, 군인은 20년 이상 복무해야 퇴역연금을 받을 수 있으나, 공무원은 10년 이상만 재직하면 퇴직연금을 받을 수 있어 연금수급을 위한 재직기간에 있어서는 공무원이 더 유리하게 규정되어 있다. 반면, 공무원은 퇴직 후 일정 연령이 된 후에야 퇴직연금의 지급이 개시되나(공무원연금법 제46조 제1항), 군인은 퇴직 즉시 퇴역연금을 받을 수 있다는 점에서 연금지급시기 면에서는 군인이 더 유리하게 규정되어 있다(군인연금법 제21조 제1항). 한편, 공무원은 장해연금과 퇴직연금을 중복하여 받을 수 있는 반면, 군인은 상이연금과 퇴역연금 중 어느 하나만 선택하여 받을 수 있고(군인연금법 제19조 제1항), 공무원연금법상 장해연금은 ‘공무상’ 질병ㆍ장애 시 ‘1급부터 14급’까지, ‘비공무상’ 질병ㆍ장애 시 ‘1급부터 7급’까지 지급되는 반면(공무원연금법 제51조, 제52조), 군인연금법상 상이연금은 오로지 ‘공무상’ 질병ㆍ장애에 대하여 ‘1급부터 7급’에 해당하는 경우에만 지급된다(군인연금법 제23조 제1항). 이와 같이 비록 연금액을 동결시켰다는 점에서는 공무원연금법상 연금수급자가 군인연금법상 연금수급자보다 불리하게 규정되어 있으나, 연금의 지급요건 및 기준에 있어서는 공무원연금법이 더 유리하게 규정된 측면이 적지 않다. 따라서 전체적인 관점에서 비교할 때 연금액 조정제도(연금동결조항) 하나만을 두고 공무원이 군인에 비해 불합리한 차별을 받고 있다고 단정할 수는 없다. (나) 가사 연금액 조정제도만 놓고 보면 공무원이 군인보다 불리한 측면이 있다고 하더라도, 다음과 같은 점에서 차별의 합리적 이유가 있다. 공무원연금법과 군인연금법은 연금인 급여의 실질 가치를 유지하는 한편 수급상황의 변화에 따른 연금재정의 지나친 지출을 막기 위한 방향으로 연금액 조정제도의 개선이 이루어져 왔다. 두 법 모두 처음에는 보수연동제를 규정하였다가 2001년부터 물가연동제로 전환하면서 보수변동률과 물가변동률에 큰 차이가 나지 않도록 조정하는 경과조치를 두었다. 이후 2010년부터 다르게 운영되기 시작하였는데, 공무원연금법은 2010년부터 2014년까지 보수변동률과 물가변동률 간에 3% 이상 차이가 발생하지 않도록 조정하였고, 2015년부터는 물가상승률만 반영하도록 하였으며(2009년 개정), 2016년부터 2020년까지 연금액을 동결하도록 하였다(2015년 개정). 반면, 군인연금법은 2014년부터 2018년까지 보수변동률과 물가변동률 간에 3% 차이가 발생하지 않도록 연금액을 조정하도록 한 후(2013년 개정) 현재까지 위 내용을 유지하고 있어, 공무원연금법보다 연금액 조정 폭을 더 넓게 인정하고 있다. 이와 같이 연금액 조정제도와 관련하여 두 연금법의 내용과 변화 속도에 차이가 발생하게 된 이유는, 각 연금의 운영 상황이나 재정 상태에 따라 연금재정 안정화의 필요성과 절박성의 정도가 다르고, 공무원과 군인의 직업환경적 특수성에 따라 연금지급체계에 차이가 있기 때문이다. 즉, 군인연금법상 퇴역연금은 여전히 20년 이상 근무해야 받게 된다는 점 때문에 연금의 총지출 예상비율 및 재정 적자 폭 증가비율이 공무원연금보다 낮고, 군인들은 생명을 담보로 한 임무 수행으로 더 많은 신체적ㆍ정신적 위험에 노출될 뿐 아니라 격오지 근무 및 잦은 보직 변경으로 생활의 불편과 가족들의 희생이 뒤따르며, 항상 일정한 전력 수준을 유지하여야 하고 피라미드 계급구조를 가진 군의 특성상 군 간부의 정년이 짧게 설정되어 있어 생애 최대 지출시기에 퇴직하게 되는 등 일반 공무원과 다른 직업적, 근무환경적 특수성이 있다. 연금액 조정제도를 설계함에 있어서는 이러한 여러 가지 요소들이 고려될 수밖에 없으므로, 퇴직공무원과 퇴직군인 사이에 동일한 비율의 연금액 증감이 이루어지지 않는다고 하여 그러한 차별이 불합리하다거나 자의적이라고 볼 수 없다. (다) 따라서 연금동결조항은 청구인 김○문과 청구인 장○중의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. 6. 결 론 청구인 김○문, 청구인 장○중의 연금동결조항에 대한 심판청구는 모두 이유없으므로 기각하고, 청구인 장○중의 나머지 심판청구 및 청구인 김○환의 심판청구는 모두 부적법하므로 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 김이수(해외출장으로 행정전자서명 불능) 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2016헌마101

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

군인연금법

국가보안법

국민연금과직역연금의연계에관한법률

공무원연금법 제43조 제46조 제47조

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