전원재판부 99헌바58, 2000. 4. 27.

【판시사항】 1. 농지개량사업 완료 후 환지에 적합하지 않은 과소농지소유자 등에게 지급하는 청산금의 의미 2. 환지처분으로 청산대상토지의 소유권을 취득한 후 90일 안에 청산금을 지급하도록 규정한 구 농촌근대화촉진법 제126조 제5항, 제129조 제3항 및 제133조 제1항이 입법형성권의 한계를 벗어난 것인지 또는 과잉금지의 원칙을 위반한 것인지 여부(소극) 3. 90일 안에 보상하도록 하면서 보상시까지의 이자지급을 규정하지 않은 위 구 농촌근대화촉진법 조항이 평등원칙에 위반되는지 여부(소극) 【결정요지】 1. 청산금은 구 농촌근대화촉진법에 의한 환지처분의 결과 발생하는 토지소유자간의 경제적 이득의 불균형을 조절하기 위한 기능과 함께, 환지에 적합하지 아니하거나 농지개량사업의 목적에 부합하지 아니한 300평이하의 과소토지의 경우에는 농업의 기계화, 합리화라는 공공의 이익을 위하여 종전농지의 소유권을 국가 또는 국가를 대행하여 사업을 시행하는 사업시행자가 강제취득함으로써 종전농지의 소유자가 입게 되는 손실을 보상하는 손실보상금의 기능을 아울러 가지는 것으로 이해하여야 한다. 2. 헌법 제23조 제3항이 요구하는 보상의 방법과 범위를 정하는 것은 입법자에게 위임되어 있어, 입법자는 헌법이 요구하는 보상의무를 형성하고 구체화시킨다. 그러나 보상의 방법과 정도에 관한 입 법자의 입법형성권은 헌법이 요구하는 정당한 보상의 범위 내에서 공공의 이익과 피수용자 및 이해관계인의 이익, 수용의 목적과 공공사업의 특수성 등을 고려하여 타당한 보상의 방법과 정도를 정하여야 하는 것인바, 농지개량사업은 일반적으로 추수가 끝난 후 다음 해 파종 때까지 불과 5～6개월의 짧은 기간안에 시행, 완료되어야 하는데다가 사업시행, 완료 후에는 파종을 위하여 조속히 농지 등에 관한 권리관계가 확정되어야 하므로 먼저 토지소유권의 귀속관계를 확정한 후 그 청산의 과정에 들어가야 할 필요가 있는 등 농지개량사업의 특성에 비추어 볼 때, 토지수용법의 규정과는 달리 90일의 청산기한을 규정한 것은 수긍할 수 있고, 이를 가리켜 입법형성권의 한계를 벗어난 것이라거나 과잉금지의 원칙에 위반한 것이라고는 볼 수 없다. 3. 농지개량사업에 의한 청산금의 지불은 90일의 기한이 있어 소유권 상실 후 환지계획에서 정하는 청산금 지불시기까지는 청산금을 수령할 수 없고 그 결과 토지수용법이나 토지구획정리사업법에는 사후보상에 있어 이자를 지급하는 것과는 달리 그에 따른 이자상당의 재산상 손실을 입게 되는 차별이 존재한다. 그러나 농지개량사업의 특수성을 고려할 때, 이와 같은 차별은 합리적 근거있는 차별이라 할 것이므로 청구인의 평등권을 침해한다고 할 수 없다. 【참조조문】 헌법 제11조 제1항, 제23조 제3항 【전문】【당 사 자】 청 구 인　이○자 외 1인 청구인들 대리인　변호사 김병헌 당해사건　서울지방법원 98가단88640 토지인도 【주　　문】 구 농촌근대화촉진법 제126조 제5항(1970. 1. 12. 법률 제2199호로 제정되었다가 1994. 12. 22. 법률 제4823호 농어촌정비법 부칙 제7조 제4항에 의하여 삭제되기 전의 것, 이하 같다), 제129조 제3항 및 제133조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요 가. 경기 파주군 교하면 ○○ 전13,201㎡는 원래 청구인 이○자의 소유였고, ○○ 전 3290㎡는 청구인 문○덕의 소유였다. 나. 청구외 파주농지개량조합은 1990. 10.경 위 각 토지의 일부를 포함한 같은 면 와당리, 당하리, 야당리 일대 47.83헥타아르 지역의 경지정리사업에 대하여 구 농촌근대화촉진법(법이라 줄여쓴다)에 의한 사업시행자로 지정되었다. 다. 위 조합은 사업지구 내의 몽리면적 40헥타아르의 토지소유자 104명중 80명의 동의를 얻어 1990. 11. 3. 경기도지사로부터 경지정리사업시행인가를 받았다. 라. 위 조합이 1991. 5.경 사업을 완료한 후 환지계획을 작성하여 1991. 8. 13. 몽리자총회를 개최하였고, 위 총회에서 법에 따라 사업지구내 편입되는 토지의 면적이 300평 이하인 경우에는 환지를 제공하지 않고 금전에 의하여 청산하되 종전의 토지와 환지의 평정가격은 각각 평당 20,000원 및 24,000원으로 결정하여 이를 이해관계인에게 공고하였다. 마. 공고 결과 토지소유자의 3분의 2 이상이 환지계획에 동의하였고 1992. 5. 22. 경기도지사로부터 환지계획의 인가를 받았다. 바. 위 사업의 시행과정에서 1992. 1. 29. 청구인 이○자 소유 632의○ 토지중 사업지구에 포함된 65㎡는 야당리 632의 ○으로, 454㎡는 야당리 632의 ○로, 청구인 문○덕 소유 632의 ○ 토지중 사업지구에 포함된 137㎡는 야당리 ○○로 각 분할되었는데 위 토지들은 사업지구에 편입되는 면적이 각 300평 이하라는 이유로 위 조합은 1992. 6. 8. 위 토지들에 대하여 분할등기 및 환지등 기의 촉탁을 하였고 같은 날 위 토지들에 대한 각 분할등기가 경료되고 등기부가 폐쇄되었다. 사. 위 조합은 1992. 7. 30.경 몽리자총회에서 결정된 청산가격에 따라 청구인 이○자에게 3,208,270원, 청구인 문○덕에게 846,870원을 각 1992. 8. 21.까지 지급할 예정임을 알리고 관련서류를 구비하여 수령할 것을 통보하였으나 청구인들이 교부신청을 하지 아니하여 청산금이 지급되지 아니하였다. 아. 청구인들은 위 토지들이 여전히 자신들의 소유라고 주장하며 서울지방법원에 토지인도청구의 소(98가단88640)를 제기하였다. 그 소송에서 청산금의 교부없이 청산대상토지의 소유권을 취득할 수 있도록 하는 법 제129조 제3항, 제126조 제5항, 제133조 제1항(이 사건 법률조항이라 한다)이 평등권을 침해하고, 정당보상의 원칙을 규정한 헌법 제23조 제3항에 위반된다는 이유로 위헌제청을 신청하였으나(98카기114680), 위 법원은 1999. 6. 23. 이를 기각하였고, 청구인들은 같은 해 7. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판의 대상 그러므로 이 사건 심판의 대상은 법 제126조 제5항, 제129조 제3항 및 제133조 제1항의 위헌여부이며 그 내용은 다음과 같다. 법 제126조(환지계획) ①～④ 생략 ⑤ 제2항 전단 및 제3항의 규정에 의하여 환지를 정하는 경우에 상계할 수 없는 부분이 있는 경우와 환지계획구역안에 300평 이하의 토지소유자가 있는 경우 또는 1구획의 환지를 받고 잔여토지가 300평 이하의 토지소유자가 있을 경우에는 금전에 의한 청산을 하되 당해 환지계획에서 그 금액의 지불 및 징수의 방법과 시기를 정하여야 한다. ⑥～⑧ 생략 법 제129조(환지처분의 효과와 청산금) ① 제127조 제4항의 규정에 의하여 고시된 환지계획에 의하여 교부된 환지는 제162조 제1항의 경우를 제외하고는 그 환지계획을 고시한 날의 익일부터 이를 종전의 토지로 본다. ② 제1항의 규정은 행정상 또는 재판상의 원본에 의하여 종전의 토지에 전속하는 권리에 대하여는 영향을 미치지 아니한다. ③ 제127조 제4항의 규정에 의한 고시가 있은 때에는 농지개량사업시행자는 그 고시된 환지계획에 의하여 청산금을 지불하거나 징수하여야 한다. 이 경우에 그 청산금은 환지인가가 있은 날로부터 90일 안에 청산하여야 한다. 법 제133조(환지처분에 의한 등기) ① 농지개량사업시행자는 제127조 제1항의 규정에 의한 인가가 있은 때에는 지체없이 당해 환지계획에 관한 토지 및 건물에 관한 등기를 촉탁 또는 신청하여야 한다. ②～③ 생략 3. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견 가. 청구인들의 주장 (1) 사유재산제를 보장하는 현행 헌법은 재산권 제한의 정당화 사유로 공공의 필요, 법률의 형식 및 보상을 요구하고 있는 바 토지개량사업의 대상토지 중 그 면적이 이 사건 토지들과 같이 300평 이하인 경우에 청산금의 지급 없이 사업시행자의 명의로 이전등기할 수 있게 한 것은 정당한 보상이 요구하는 사전보상 없이 재산권을 제한하는 것으로 헌법 제23조에 반하고, 국회가 위헌대상 각 조문에 관한 입법형성권을 행사함에 있어 과잉금지의 원칙을 위반하였다. (2) 토지수용법에 의한 토지수용의 경우 수용시기까지 보상금을 지급하거나 공탁하여야 하는 것에 비추어 볼 때 농지개량사업 시행구역내의 토지소유권자의 재산권을 합리적 이유 없이 차별한 것이다. 나. 위헌제청신청 기각결정 이유 농지의 개량, 개발, 보전 및 집단화와 농업의 기계화에 의한 생산력의 증대 등 농지개량사업의 목적으로 볼 때 편입되는 농지의 면적이 주변토지에 비하여 과소한 경우 당초의 사업목적을 달성할 수 없고, 이러한 경우 청산금액의 지불, 징수의 방법과 시기를 환지계획에서 미리 정하도록 하였다. 따라서 편입되는 토지에 대한 청산금액의 지불 및 징수의 방법과 시기 등 구체적 보상에 관한 절차가 미리 환지계획에서 결정되어 있는 이상, 이를 사전보상절차 없이 재산권을 수용하는 경우에 해당하여 헌법 제23조에 위배된다고 볼 수는 없다. 다. 농림부장관의 의견 대체로 위헌제청신청 기각결정 이유와 동일하다. 4. 판　단 가. 농지개량사업과 청산금의 의미 (1) 농지개량사업은 농지의 개량ㆍ개발ㆍ보전 및 집단화와 농업의 기계화에 의한 농업생산력을 증진시키고 농가주택을 개량함으로써 농촌근대화를 촉진하게 함을 목적으로 농지개량시설의 설치ㆍ관리ㆍ변경 또는 폐합, 농지에 관한 권리의 교환ㆍ분합 등 농지의 개 량 또는 보전을 위하여 필요한 사업을 말한다(법 제1조, 제2조). 소유권의 귀속에 따라 무계획적으로 나뉘어져 있는 우리나라 농지의 구조적 실태와 농촌의 공동화(空洞化)로 인하여 노령화된 농촌인력구조하에서 자연재해에 대처하고 농업의 생산성을 증대시키기 위해서는 농업의 기계화, 집단화가 필연적으로 요청되었다. 따라서 농지개량사업은 농업의 집단화 및 기계화를 통하여 농지의 생산성을 증대시켜 국민생존의 기초자원인 식량의 안정적인 공급을 확보함에 그 목적이 있는 것이다. 농지개량사업은 기존의 농지를 구획정리, 개답 및 개전하여 사업완료 후 종전농지에 새로 지번을 붙인 다른 농지를 지정하여 이를 종전의 농지로 보는 환지처분을 그 본질적인 내용으로 한다. 이 과정에서 기존농지소유자의 재산권에 일정한 제한을 가하게 되는 경우가 발생하므로 토지소유자 등 이해관계인의 동의를 사업시행의 요건으로 하고(법 제93조 제3항), 환지는 종전의 토지의 지목ㆍ지적ㆍ등급ㆍ토성ㆍ수리ㆍ경사ㆍ온도 기타의 자연조건 및 이용조건을 참작하여 종전의 토지와 상응하여야 하며(법 제126조 제2항), 농지 소유자간의 형평을 위하여 종전의 토지와 환지로 교부할 토지의 가격을 평정하여(법 제131조) 청산금을 지불하거나 징수하도록(법 제129조 제3항) 규정하여 그 제한을 최소화하고 이해관계인들간의 공평을 꾀하는 한편, 환지를 정하는 경우에 ㉮ 상계할 수 없는 부분이 있는 경우와 ㉯ 환지계획구역안에 300평 이하의 토지소유자가 있는 경우 ㉰ 1구획의 환지를 받고 잔여토지가 300평 이하의 토지소유자가 있는 경우에는 금전에 의한 청산을 하되 당해 환지계획에서 그 금액의 지불 및 징수의 방법과 시기를 정하여야 하고(법 제126조 제5항), 이 경우에 그 청산금은 환지인가가 있은 날로부터 90일 안에 청산하여야 한다(법 제129조 제3항). (2) 따라서 청산금은 법에 의한 환지처분의 결과 발생하는 토지소유자간의 경제적 이득의 불균형을 조절하기 위한 기능과 함께, 환지에 적합하지 아니하거나 농지개량사업의 목적에 부합하지 아니한 300평이하의 과소토지의 경우에는 농업의 기계화, 합리화라는 공공의 이익을 위하여 종전농지의 소유권을 국가 또는 국가를 대행하여 사업을 시행하는 사업시행자가 강제취득함으로써 종전농지의 소유자가 입게 되는 손실을 보상하는 손실보상금의 기능을 아울러 가지는 것으로 이해하여야 한다. 나. 헌법 제23조 제3항에 위반되는지 여부 (1) 헌법 제23조 제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”라고 하여 재산권 행사의 사회적 의무성의 한계를 넘는 재산권의 수용ㆍ사용ㆍ제한과 그에 대한 보상의 원칙을 규정하고 있다. 따라서 공공필요에 의한 재산권의 공권력적ㆍ강제적 박탈을 의미하는 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 명시되어 있는 대로 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요가 있을 것, 수용과 그에 대한 보상은 모두 법률에 의거할 것, 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 갖추어야 한다(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15 등, 판례집 6-1, 38, 55 ; 헌재 1998. 3. 26. 93헌바12, 판례집 10-1, 226, 243). (2) 농지는 전ㆍ답 또는 과수원 기타 지적법에 의한 지목여하에 불구하고 사실상 농작물의 경작에 이용되고 있는 토지와 기타 시 설의 부지를 말하는 것으로서 자연재해로부터의 피해를 예방하고 농지의 생산성을 높여 국민에게 안정적인 식량을 공급하기 위하여는 농업의 기계화, 합리화가 필연적으로 요구되고, 이를 위하여 농지개량사업을 시행하는 때에는 사업시행자가 그 사업지구 내에 편입되는 토지를 강제취득하여야 할 공익적 필요가 있다. 그러한 의미에서 법이 농지개량사업을 하는 때에는 사업시행자가 종전의 토지에 상응한 환지를 정하되 상계할 수 없는 부분이 있는 경우등에는 금전으로 청산할 것을 정하는 환지계획을 작성하여야 하고(법 제126조 제1항, 제5항), 농림수산부장관이 이를 인가하여 지체없이 고시(법 제127조 제1항, 제4항)하여야 하며, 고시된 환지계획에 의하여 교부된 환지는 그 환지계획을 고시한 날의 익일부터 이를 종전의 토지로 보며(법 129조 제1항), 그 결과 금전으로 청산할 것을 정한 경우에는 환지계획이 고시된 날의 익일부터는 법률의 규정에 의하여 종전 토지소유자들의 소유권이 상실되고(대법원 1999. 5. 25. 선고 99다1789 판결 ; 1998. 10. 13. 선고 97다21291 판결 등 참조), 그 청산금은 환지인가가 있은 날로부터 90일 안에 청산하여야 하며(법 제129조 제3항), 사업시행자는 환지계획의 인가가 있은 때에는 지체없이 당해 환지계획에 의한 토지 및 건물에 관한 등기를 촉탁 또는 신청하여야 한다(법133조 제1항)고 규정하고 있음은 그 입법목적에서 정당하고, 기본권제한의 방법이 적정하여 헌법에 위반된다고 볼 수 없다. (3) 헌법 제23조 제3항이 요구하는 보상의 방법과 범위를 정하는 것은 입법자에게 위임되어 있어, 입법자는 헌법이 요구하는 보상의무를 형성하고 구체화시킨다. 그러나 보상의 방법과 정도에 관 한 입법자의 입법형성권은 헌법이 요구하는 정당한 보상의 범위 내에서 공공의 이익과 피수용자 및 이해관계인의 이익, 수용의 목적과 공공사업의 특수성 등을 고려하여 타당한 보상의 방법과 정도를 정하여야 하는 것이다. 그런데 이 사건 법률조항은 환지인가가 있은 날로부터 90일 안에 청산금을 지불하도록 규정하고 있으므로 이에 관하여 본다. 농지개량사업은 일반적으로 추수가 끝난 후 다음 해 파종 때까지 불과 5～6개월의 짧은 기간안에 시행, 완료되어야 하는데다가 사업시행, 완료후에는 파종을 위하여 조속히 농지등에 관한 권리관계가 확정되어야 하므로 먼저 토지소유권의 귀속관계를 확정한 후 그 청산의 과정에 들어가야 할 필요가 있고, 농지개량사업은 국고와 지방비의 재정부담아래 사실상 토지소유자 등 이해관계인의 자발적인 의사와 참여하에 이루어지며, 농지개량사업은 국가가 공공이익을 위하여 국민의 재산권을 강제적으로 취득하는 것이 아니라 농지의 구획 또는 형질을 변경하여 그것과 동가치의 다른 농지와 교환(환지)하여 줄 뿐 권리의 실질에는 변경을 주지 않으며, 금전으로 청산하는 경우에도 그 청산금의 지불 및 징수의 방법과 시기를 당해 환지계획에서 정하여야 하고, 청산금은 수용(강제취득)에 따른 특별한 희생에 대한 보상이라는 기능과 함께 사업구역내 토지소유자간의 경제적 이득의 불균형을 조절하기 위한 기능을 아울러 가지고 있는 등 농지개량사업의 특성에 비추어 볼 때, 법이 토지수용법의 규정과는 달리 90일의 청산기한을 규정한 것은 수긍할 수 있고, 이를 가리켜 입법형성권의 한계를 벗어난 것이라거나 과잉금지의 원칙에 위반한 것이라고는 볼 수 없다. 다. 평등의 원칙에 위반되는지 여부 토지수용법이나 토지구획정리사업법 등에 의하여 수용당하거나 청산금을 교부받게 되는 피수용자는 수용 전 또는 적어도 수용과 동시에 보상금을 수령하게 되고 또한 사후에 보상금이 지급되는 경우에는 각 법률에 따른 소정의 이자를 지급받게 되나, 농지개량사업에 의한 청산금의 지불은 90일의 기한이 있어 소유권 상실 후 환지계획에서 정하는 청산금 지불시기까지는 청산금을 수령할 수 없고 그 결과 그에 따른 이자상당의 재산상 손실을 입게 되는 차별이 존재한다. 그러나 농지개량사업에는 앞에서 본 바와 같은 여러 특성이 있고, 그 특성을 고려할 때 이와 같은 차별은 합리적 근거있는 차별이라 할 것이므로 이 사건 법률조항이 청구인의 평등권을 침해한다고도 할 수 없다. 5. 결　론 이상과 같은 이유로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 의견일치에 따라 주문과 같이 결정한다. 재판관　김용준(재판장) 김문희 정경식 고중석 신창언 이영모 한대현(주심) 하경철 김영일

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 99헌바58

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

토지구획정리사업법

토지수용법

농촌근대화촉진법 제126조

대한민국헌법 제11조 제23조

지적법

[ 참조판례 ]