전원재판부 2010헌바114, 2011. 4. 28.

【판시사항】 가. 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가를 기준으로 수용된 토지의 보상액을 산정하도록 하고 있는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것, 이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제70조 제4항(이하 ‘이 사건 공시지가보상조항’이라 한다)이 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상의 원칙에 위배되는지 여부(소극) 나. 이 사건 공시지가보상조항이 명확성의 원칙에 위배되는지 여부(소극) 다. 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세목을 고시한 때에 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에서 정한 사업인정및 고시가 있는 것으로 보는 구 도시개발법(2002. 12. 30. 법률 제6853호로 개정되고 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조 제3항 본문(이하 ‘이 사건 사업인정의제조항’이라 한다)이 재산권을 침해하거나 평등원칙에 위배되는지 여부(소극) 라. 이 사건 사업인정의제조항이 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부(소극) 마. 심판대상조항에 대한 위헌사유가 아니라는 이유로 청구인의 주장을 배척한 사례 【결정요지】 가. 헌법재판소는 2007. 11. 29. 2006헌바79 결정에서 이 사건 공시지가보상조항이 재산권을 침해하거나 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상의 원칙에 위배되지 않는다고 판단하였는바, 이 결정의 판단은 현재에도 유효하며 이를 변경할 사정변경도 없으므로, 이 사건에서도 그대로 타당하다. 나. 이 사건 공시지가보상조항은 그 자체의 의미가 법 집행기관에게 자의적 해석의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하다고 볼 수 없고, 구체적인 보상액 산정및 평가방법은 공익사업법 시행규칙에서 상세히 정하고 있는 점에 비추어 볼 때 이 사건 공시지가보상조항이 명확성의 원칙에 반한다고 볼 수 없다. 다. 이 사건 사업인정의제조항은 수용 또는 사용에 따른 손실보상금 산정의 기준시점을 앞당김으로써 개발이익을 배제하기 위한 것으로, 도시개발구역 지정 후 토지를 수용하는 때까지의 개발에 대한 기대이익이 지가에 반영되는 것을 배제할 필요성이 높은 도시개발사업의 특성에 비추어 볼 때, 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세목을 고시한 때를 공익사업법상의 사업인정시점으로 택한 입법자의 선택은 헌법이 요구하는 정당한 보상의 범위 내에서 합리적인 보상의 방법을 정한 것으로 보이고, 이 사건 사업인정의제조항이 입법형성권의 한계를 벗어 나거나 과잉금지의 원칙에 위반하여 재산권을 침해한다고 볼 수 없다. 그리고 개발사업의 종류에 따라 제각각 상이한 목적 및 기능이 있음에 비추어 볼 때, 개발관련 법률이라고 해서 토지의 수용 등과 관련한 공익사업법상의 사업인정시점이 반드시 일치해야 하는 것은 아니고, 그 규율대상을 당연히 동일한 비교집단으로 볼수도 없으므로, 이 사건 사업인정의제조항에 의한 어떠한 불합리한 차별이 있다고 볼 수 없다. 라. 이 사건 사업인정의제조항은 이 사건 도시개발사업이 개시될 당시부터 이미 적용되고 있었고, 문제된 사실관계가 발생한 이후에 법개정이나 새로운 해석기준을 적용하여 청구인과 같은 경우를 과거와 달리 취급하게 된 것이 아니다. 따라서 이 사건 사업인정의제조항은 문제된 사실관계가 발생할 당시에 형성된 신뢰를 그대로 유지하고 있을 뿐이며 사후 법률개정 혹은 해석변경 등으로 그 적용기준을 변경함으로써 적용대상자의 신뢰를 침해하고 있지 아니하므로, 헌법상 법치국가 원칙에서 파생되는 신뢰보호의 원칙에 위반된 것이라고 할 수 없다. 마. 단독주택이냐 공동주택이냐에 따라 보상가가 달라지는 것은 평등원칙에 위배된다는 청구인의 주장은, 공익사업법 시행규칙에서 정하고 있는 건축물과 토지의 구체적인 평가방법의 위헌성을 다투는 것으로 보이고, 이 사건 사업 인정의제조항이나 이 사건 공시지가보상조항은 단독주택과 공동주택을 차별하는 어떠한 내용을 정하고 있지 않으므로, 청구인의 위 주장 내용을 이 사건 심판대상 조항에 대한 위헌이유로 받아들여 판단할 필요가 없다. 【심판대상조문】 구 도시개발법(2002. 12. 30. 법률 제6853호로 개정되고 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조 제3항 본문 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제70조 제4항 【참조조문】 헌법 제11조, 제23조 제3항 구 도시개발법(2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것)제20조 제1항, 제70조 제3항 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정된 것) 제70조 제5항 【참조판례】 가. 헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79, 판례집 19-2, 576, 590 다. 헌재 2003. 3. 27. 2002헌바35, 판례집 15-1, 266, 280 라. 헌재 2000. 4. 27. 99헌바58, 판례집 12-1, 544, 553-554 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 장○순 대리인 변호사 박경재 당해사건 인천지방법원 2009가단41761 소유권이전등기말소 [주 문] 구 도시개발법(2002. 12. 30. 법률 제6853호로 개정되고 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조 제3항 본문과 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제70조 제4항은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 및 심판대상 가. 사건개요 (1) 인천광역시장은 2006. 8. 28. 인천광역시 고시 제2006-151호(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)로 ‘가정오거리 도시개발사업’(이하 ‘이 사건 도시개발사업’이라 한다)의 도시개발구역 지정 및 수용대상 토지 등의 세부목록을 고시하였다. 청구인 소유의 인천 서구 가○동 대 166㎡ 및 그 지상 철근콘크리트조, 조적조, 경량철골조 슬래브 지붕 및 샌드위치 판넬 4층 근린생활시설 및 주택(이하 합쳐 ‘이 사건 부동산’이라 한다)은 이 사건 도시개발사업의 도시개발구역(이하 ‘이 사건 개발구역’이라 한다)에 포함되었다. (2) 인천광역시장과 함께 이 사건 도시개발사업의 공동사업시행자인 대한주택공사는 도시개발법에 따라 이 사건 개발구역에 포함된 부동산에 대한 수용절차를 개시하면서 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제70조 제1항 등에 따라 청구인과 사이에 이 사건 부동산에 관한 보상협의를 하였다. 이에 따라 대한주택공사는 2008. 6. 23. 매매대금을 532,896,570원으로 정하여 청구인으로부터 이 사건 부동산을 매수하기로 하는 계약을 체결한 후 2008. 7. 9. 이 사건 부동산에 관하여 2008. 6. 23.자 공공용지의 협의취득을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다. (3) 그런데 청구인은 이 사건 매매계약이 헌법에 위반되는 도시개발법 제22조 제3항 및 공익사업법 제70조 제4항과 제5항에 따라 체결되었다는 이유로 대한주택공사를 상대로 이 사건 부동산에 관한 소유권이전등기의 말소를 구하는 소를 제기하고(인천지방법원 2009가단41761), 그 소송계속 중 위 법률조항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다. (4) 청구인은 2010. 2. 5. 위 소유권이전등기말소청구 및 위헌법률심판제청신청이 모두 기각되자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판대상 청구인은 (1) 당해사건 법원에 위헌제청신청을 하였던 도시개발법 제22조 제3항, 공익사업법 제70조 제4항, 제5항과 더불어 (2) 이 사건 고시 당시 적용 법률인 구 도시개발법(2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제21조 제3항, 구 공익사업법(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제70조 제3항에 관하여도 추가로 심판을 청구하고 있다. 살피건대, 이 사건 고시는 2006. 8. 28. 있었으므로 2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정되어 2008. 4. 12.부터 시행된 도시개발법 제22조 제3항이 아니라 이 사건 고시 당시 적용 법률인 구 도시개발법 제21조 제3항을 심판대상으로 삼아야 한다. 그런데 구 도시개발법 제21조 제3항 단서는 당해사건과 관련이 없고 이에 대해서는 청구인이 아무런 위헌 주장을 하고 있지 않으므로 본문 부분으로 심판대상을 한정함이 상당하다. 또한, 구 공익사업법 제70조 제3항은 사업인정 전의 협의에 의한 취득에 관한 것으로 사업인정 후의 취득에 관한 당해사건과는 아무런 관련이 없으므로 심판대상에서 제외함이 상당하고, 협의에 의한 이 사건 매매계약은 2008. 6. 23. 체결되었으나 이 사건 고시는 2006. 8. 28.에 내려져 공익사업법 부칙(2007. 10. 17. 법률 제8665호) 제2항 단서에 의하여 공익사업법 제70조 제5항은 당해사건에 적용되지 아니하므로 심판대상에서 제외함이 상당하다. 결국 이 사건 심판대상은 구 도시개발법(2002. 12. 30. 법률 제6853호로 개정되고 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조 제3항 본문(이하 ‘이 사건 사업인정의제조항’이라 한다)과 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제70조 제4항(이하 ‘이 사건 공시지가보상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 이 사건 심판대상 조항 및 관련 조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상 조항] 구 도시개발법(2002. 12. 30. 법률 제6853호로 개정되고 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조(토지 등의 수용 또는 사용) ③ 제2항의 규정에 의하여 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용함에 있어서 제5조 제1항 제14호의 규정에 의한 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세목을 고시한 때에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ④ 사업인정 후의 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. [관련 조항] 구 도시개발법(2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조(토지등의 수용 또는 사용) ① 시행자는 도시개발사업에 필요한 토지등을 수용 또는 사용할 수 있다. (단서 생략) ② 제1항의 규정에 의한 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용한다. ③ (본문 생략) 다만, 재결신청은 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제23조 제1항 및 제28조 제1항의 규정에 불구하고 개발계획에서 정한 도시개발사업의 시행기간종료일까지 행하여야 한다. 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제20조(사업인정) ① 사업시행자는 제19조의 규정에 따라 토지등을 수용 또는 사용하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관의 사업인정을 받아야 한다. 제70조(취득하는 토지의 보상)?③ 사업인정전의 협의에 의한 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 당해 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가 중 가격시점에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. 다만, 공익사업의 계획 또는 시행이 공고 또는 고시됨으로 인하여 취득하여야 할 토지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우에는 당해 공고일 또는 고시일전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가중 당해 공익사업의 공고일 또는 고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정된 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ⑤ 제3항 및 제4항에도 불구하고 공익사업의 계획 또는 시행이 공고 또는 고시됨으로 인하여 취득하여야 할 토지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우에는 제1항에 따른 공시지가는 당해 공고일 또는 고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서 당해 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가 중 당해 공익사업의 공고일 또는 고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. 2. 청구인의 주장과 법원의 위헌제청신청기각 이유 가. 청구인의 주장 요지 (1) 이 사건 사업인정의제조항은 공익사업을 위한 토지의 수용에 있어 그 보상액을 과거의 특정 시점을 기준으로 산정하게 하여 현시세보다 낮은 보상액이 산출될 수밖에 없으므로 재산권을 과도하게 침해하고, 거래사례비교법에 의하여 현시가 이상의 보상이 보장되는 공동주택에 비해 청구인과 같은 단독주택 소유자를 불리하게 취급하며, ‘도시 및 주거환경정비법’이나 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’, ‘개발이익의 환수에 관한 법률’ 등 다른 개발관련 법률에서 보상액 산정 기준시점을 현재에 더 가깝게 정하고 있는 것에 비하여 보면, 평등원칙에도 위배된다. 또한 구 도시계획법에서는 사업인정고시일을 구역지정일이 아닌 실시계획인가일로 정하여 더 많은 보상을 받을 수 있었는데 도시개발법 제정으로 더 불리하게 변경되었는바, 이는 정당한 보상을 기대하는 국민에 대한 신뢰보호원칙을 위반한 것이다. (2) 이 사건 공시지가보상조항은 사업인정고시일을 보상액 산정 기준시점으로 삼고 표준지 공시지가와 월평균 지가변동률마저 시점을 앞당겨 수권자의 의도에 따라 임의로 선택 가능하도록 함으로써 재개발구역 내 토지를 지나치게 저평가되도록 하는바, 이는 객관적인 기준 없이 입법자 또는 수권자의 임의적 해석과 주관적 적용으로 보상금을 정하게 되어 명확성의 원칙에 위배된다. 나. 법원의 위헌제청신청기각 이유 요지 개발관련 법률에서 수용 등과 관련한 공익사업법상의 사업인정시점이 통일되어 있지는 않으나, 도시개발법의 제정목적과 이유, 도시개발사업의 특성 및 다른 유사 법률의 내용 등에 비추어 볼 때 이 사건 사업인정의제조항이 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해한다거나 평등원칙에 반한다고 보이지 않는다. 또한 청구인은 토지소유자에게 유리한 구 도시계획법의 존속에 관한 신뢰가 보호되어야 한다는 취지로 주장하나, 이 사건 부동산의 보상가격 산정에 있어 이미 폐지된 구 도시계획법이 적용될 여지는 없고 구 도시계획법의 존속에 관한 신뢰가 합리적이거나 정당하여 보호할 필요성이 있다고 볼 수 없다. 헌법재판소가 이미 여러 차례 합헌결정을 통하여 밝힌 바와 같이 이 사건 공시지가보상조항은 정당한 보상원칙에 반하지 않고, 평등원칙 또는 명확성원칙에 위반하여 정당한 보상원칙에 위배되거나 재산권의 본질적 내용을 침해하지 않는다. 3. 판단 가. 이 사건 공시지가보상조항에 대한 판단 (1) 선례의 존재 (가) 헌법재판소는 2007. 11. 29. 2006헌바79 결정(판례집 19-2, 576, 590)에서 공익사업법 제70조 제2항, 이 사건 공시지가보상조항, 구 공익사업법 제70조 제1항, 제5항 및 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(이하 ‘구 부동산평가법’이라 한다) 제9조 제1항 제1호가 헌법에 위반되지 않는다고 판시하였는데 그 이유의 요지는 다음과 같다. 『헌법재판소는 1995. 4. 20. 93헌바20등 결정(판례집 7-1, 519), 1999. 12. 23. 98헌바13등 결정(판례집 11-2, 721) 및 2001. 4. 26. 2000헌바31 결정(판례집 13-1, 932)에서 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하는 것이 헌법에 위반되지 않는다고 하였는바, 그 판시이유의 요지는 다음과 같다. 「헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용 재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하는바, 구 토지수용법 제46조 제2항 및 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’ 제10조 제1항 제1호가 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일부터 재결시까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 위 각 법률의 규정에 의한 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상 토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니며, 또한 위 헌법조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.」 한편, 98헌바13등 결정에서는, 위 결정요지에 추가하여, 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로 규정한 조항에 대해서도 헌법에 위반되지 않는다고 아래와 같이 판단하였다. 「토지수용법 제46조 제3항은 공시지가의 기준시점에 관한 조항인바, 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지의 협의성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정의 고시일에 가장 근접한 시점에 공시된 공시지가로 하도록 규정한 것은, 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로서 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단에 해당된다.」 이 사건 심판대상인 구 공익사업법 조항 등은 위 헌법재판소의 선례들의 심판대상인 구 토지수용법 제46조와 그 법명 및 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률에 의한 공시지가’가 법률의 법명 변경에 따라 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 공시지가’로 변경되었다는 점과 열거된 고려사항 중 ‘도매물가상승률’이 명칭 변경에 따라 ‘생산자물가상승률’로 변경됐다는 점을 제외하고는 그 내용이 동일하고, 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호도 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’ 제10조 제1항 제1호와 그 법명이 변경되었을 뿐 내용은 동일한바, 이 사건에 있어서 위 선례들과 그 판단을 달리하여야 할 특별한 사정변경의 가능성은 보이지 않으므로 이를 그대로 유지하도록 한다.?? (나) 위와 같은 결정이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 그 밖에 이를 변경해야 할 사정이 있다고 할 수 없다. (2) 청구인의 기타 주장에 대한 판단 청구인은, 이 사건 공시지가보상조항이 수권자로 하여금 객관적인 기준 없이 임의적으로 보상액을 정할 수 있게 하므로 명확성의 원칙에 위배된다고 주장한다. 그러나 이 사건 공시지가보상조항은 사업인정 후의 토지 취득에 있어서 보상기준이 되는 공시지가를 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다는 내용에 불과하고, 이 사건 공시지가보상조항 자체의 의미가 법 집행기관에게 자의적 해석의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하다고 볼 수는 없으며, 구체적인 보상액 산정 및 평가의 방법은 공익사업법 시행규칙에서 상세히 정하고 있는 점에 비추어 볼 때 이 사건 공시지가보상조항이 명확성의 원칙에 반한다고 볼 수 없다. 나. 이 사건 사업인정의제조항에 대한 판단 (1) 구 도시개발법의 입법취지 및 도시개발사업의 의의 (가) 도시개발에 필요한 사항을 규정하여 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하는 구 도시개발법은 제2조 제1항 제2호에서 "도시개발사업"에 대하여 ‘도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말한다.’고 규정하고 있고, 같은 항 제1호에서 "도시개발구역"에 대하여 ‘도시개발사업을 시행하기 위하여 도시개발법 제3조 및 제9조에서 정한 절차에 따라 지정ㆍ고시된 구역을 말한다.’고 규정하고 있는데, 여기서 도시개발구역의 지정은 도시개발사업의 시행을 위하여 구획한 범위를 지정절차에 따라 고시하는 행위, 즉 대상지역을 확정하는 행위이다. (나) 한편, 이 사건 사업인정의제조항은 ‘위와 같이 도시개발구역을 지정하는 고시에 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지 등의 세목이 포함되어 있는 경우 공익사업법 소정의 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다.’고 규정하고 있다. 이는 위 토지 등의 세목에 포함된 토지에 한하여 공용수용의 목적물이 되며, 공용수용에 따른 보상액 역시 위 고시 당시의 공시지가를 기준으로 하여 시점수정 등의 보정을 거쳐 산정하게 되므로, 이 사건 사업인정의제조항은 도시개발사업에서 이해관계인의 의견청취, 관계행정기관과의 협의 등 중복되는 행정절차를 생략하여 사업인정절차에 소요되는 시간을 단축하여 도시개발사업의 신속한 시행에 기여할 뿐 아니라, 수용에 따른 손실보상금 산정의 기준시점을 앞당김으로써 개발이익을 배제하는 효과를 발생시킨다. (2) 재산권 침해 여부 청구인은 이 사건 사업인정의제조항이 수용대상이 되는 토지 등의 세목을 고시한 때 공익사업법상 사업인정 및 그 고시가 있다고 의제하여 낮은 보상을 받을 수밖에 없게 하므로 헌법 제23조 제3항에 위반되어 재산권을 침해한다는 취지로 주장한다. 헌법 제23조 제3항은 "공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다."라고 하여 재산권 행사의 사회적 의무성의 한계를 넘는 재산권의 수용ㆍ사용ㆍ제한과 그에 대한 보상의 원칙을 규정하고 있다. 따라서 공공필요에 의한 재산권의 공권력적ㆍ강제적 박탈을 의미하는 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 명시되어 있는 대로 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요가 있을 것, 수용과 그에 대한 보상은 모두 법률에 의거할 것, 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 갖추어야 한다(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15 등, 판례집 6-1, 38, 55; 헌재 1998. 3. 26. 93헌바12, 판례집 10-1, 226, 243). 도시개발사업은 앞서 본 바와 같이 명시적으로 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말하고, 이를 통하여 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하고 있으므로, 도시개발사업 자체에서 공공필요성의 요건은 충족된다 할 것이다. 그러한 의미에서 구 도시개발법이 도시개발사업을 실시할 때에는 도시개발구역을 지정하고 개발계획을 수립하게 하되(제3조, 제4조), 주민 등의 의견청취(제7조), 도시계획위원회의 심의 등(제8조)을 거치게 하고, 도시개발사업에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용하는 경우 공익사업법을 준용하여 보상을 받도록 정하고 있음(제21조)은 그 입법목적에서 정당하고, 기본권제한의 방법이 적정하여 헌법에 위반된다고 볼 수 없다. 헌법 제23조 제3항이 요구하는 보상의 방법과 범위를 정하는 것은 입법자에게 위임되어 있어, 입법자는 헌법이 요구하는 보상의무를 형성하고 구체화시킨다. 그러나 보상의 방법과 정도에 관한 입법자의 입법형성권은 헌법이 요구하는 정당한 보상의 범위 내에서 공공의 이익과 피수용자 및 이해관계인의 이익, 수용의 목적과 공공사업의 특수성 등을 고려하여 타당한 보상의 방법과 정도를 정하여야 하는 것이다(헌재 2000. 4. 27. 99헌바58, 판례집 12-1, 544, 553-554). 그런데 이 사건 사업인정의제조항은 도시개발사업을 위한 토지 등의 수용에 관하여 공익사업법을 준용함에 있어 수용대상이 되는 토지 등의 보상액 산정 기준시점을 수용대상이 되는 토지 등의 세목을 고시한 때로 정하고 있으므로 이에 관하여 본다. 구 도시개발법은 제정 당시부터 구 토지수용법(공익사업법의 제정으로 폐지)상의 사업인정시점을 실시계획의 고시시점이 아닌 도시개발구역 지정시점으로 정하였는바, 이는 "도시개발구역을 지정한 후 토지를 수용 또는 사용하는 때까지 장기간이 소요되는 경우 개발에 대한 기대이익이 지가에 반영되어 토지소유자는 아무런 노력 없이 개발이익을 갖게 되는 문제점이 있으므로, 도시개발구역 지정시점을 구 토지수용법상의 사업인정시점으로 보아 토지의 수용 또는 사용의 시기를 앞당김으로써 개발구역의 지정으로 인한 기대이익이 지가에 반영되기 전의 가격으로 토지를 매수할 수 있도록 한 것"이다. 이와 같이 도시개발구역 지정 후 토지를 수용하는 때까지의 개발에 대한 기대이익이 지가에 반영되어 이를 배제할 필요성이 높은 도시개발사업의 특성에 비추어 볼 때, 수용대상이 되는 토지 등의 세목을 고시한 때를 사업인정시점으로 택한 입법자의 선택은 헌법이 요구하는 정당한 보상의 범위 내에서 합리적인 보상의 방법을 정한 것으로 보이고, 이 사건 사업인정의제조항이 입법형성권의 한계를 벗어난 것이라거나 과잉금지의 원칙에 위반한 것이라고는 볼 수 없다(헌재 2000. 4. 27. 99헌바58, 544, 554 참조). (3) 평등원칙 위배 여부 청구인은, ‘도시 및 주거환경정비법’이나 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에서는 수용시점을 현재에 가까운 실시계획인가일로 정하여 실시계획인가일 당시의 공시지가를 기준으로 보상액을 산정하게 됨에 비하여 이 사건 사업인정의제조항은 실시계획인가일보다 훨씬 앞선 구역지정일을 수용시점으로 정하여 보상액이 저평가되도록 하고, 특히 ‘개발이익의 환수에 관한 법률’에서는 개발이익 환수를 위한 지가산정에 있어 부과기준 개시시점을 개발사업을 인가한 날로, 종료시점을 준공인가를 받은 날로 정하여 토지가격을 최대화하고 있는 점에 비추어 보아도, 이 사건 사업인정의제조항은 평등원칙에 위배된다고 주장한다. 도시개발사업과 같이 사업지구지정 후 사업시행에 이르기까지 상당한 기간이 소요되는 대규모 개발사업의 경우 사업인정시기를 이 사건 사업인정의제조항과 같이 정한 경우가 많은데, 예를 들어 택지개발촉진법의 경우 제12조 제2항에서 ‘택지개발예정지구의 지정ㆍ고시가 있은 때에는 공익사업법상 사업인정 및 고시가 있은 것으로 본다.’고 정하고 있고, ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’도 제22조 제2항에서 ‘산업단지의 지정고시가 있는 때 공익사업법상 사업인정 및 고시가 있은 것으로 본다.’고 정하고 있으며, ‘물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률’도 제32조 제2항에서 물류단지의 지정고시가 있은 때를 사업인정시기로 보고 있다. 반면, ‘도시 및 주거환경정비법’ 제40조 제2항이나 ‘지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률’ 제19조 제2항, ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제96조 제2항에서는 공익사업법상의 사업인정시점을 실시계획의 인가시점으로 정하고 있다. 이처럼 개발사업의 종류에 따라 제각각 상이한 목적 및 기능이 있음에 비추어 볼 때, 개발관련 법률이라고 해서 토지의 수용 등과 관련한 공익사업법상의 사업인정시점이 반드시 일치해야 하는 것은 아니며, 그 규율대상을 당연히 동일한 비교집단으로 볼 수도 없으므로, 이 사건 사업인정의제조항에 의한 어떠한 불합리한 차별이 있다고 보기 어렵다. (4) 신뢰보호원칙 위배 여부 청구인은, 구 도시계획법에서는 사업인정고시일을 실시계획인가일로 정하여 더 많은 보상을 받을 수 있었는데 도시개발법 제정으로 더 불리하게 변경되었으므로, 이는 신뢰보호원칙을 위반한 것이라고 주장한다. 신뢰보호의 원칙은 법치국가원리에 근거를 두고 있는 헌법상의 원칙으로서 특정한 법률에 의하여 발생한 법률관계는 그 법에 따라 파악되고 판단되어야 하며, 과거의 사실관계가 그 뒤에 생긴 새로운 법률의 기준에 따라 판단되지 않는다는 국민의 신뢰를 보호하기 위한 것이고(헌재 1996. 2. 16. 96헌가2등, 판례집 8-1, 53-54, 87-90 참조), 국민들이 국가의 공권력행사에 관하여 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 절대적인 권리로서 보호되는 것은 아니라고 할 것이다(헌재 1996. 4. 25. 94헌마119, 판례집 8-1, 433, 445-446 참조). 따라서 헌법적 신뢰보호는 개개의 국민이 어떠한 경우에도 ‘실망’을 하지 않도록 하여 주는 데까지 미칠 수는 없는 것이다(헌재 1995. 6. 29. 94헌바39, 판례집 7-1, 896, 910; 헌재 1999. 7. 22. 97헌바76등 판례집 11-2, 175, 195). 그런데 구 도시개발법은 2000. 1. 28. 제정되어 2000. 7. 1. 시행될 당시부터 수용대상이 되는 토지 등의 세목을 고시한 때를 공익사업법상 사업인정고시가 있는 것으로 보아 왔고, 이 사건 사업인정의제조항은 이 사건 도시개발사업이 개시될 당시부터 이미 적용되고 있었던 것이며, 문제된 사실관계가 발생한 이후에 법개정이나 새로운 해석기준을 설정하여 청구인과 같은 경우를 과거와 달리 취급하게 된 것이 아니다. 따라서 이 사건 사업인정의제조항은 문제된 사실관계가 발생할 당시에 형성된 신뢰를 그대로 유지하고 있을 뿐이며 사후 법률개정 혹은 해석변경 등으로 그 적용기준을 변경함으로써 적용대상자의 신뢰를 침해하고 있지 아니하므로, 헌법상 법치국가 원칙에서 파생되는 신뢰보호의 원칙에 위반된 것이라고 할 수 없다(헌재 2003. 3. 27. 2002헌바35, 판례집 15-1, 266, 280 참조). 다. 청구인의 기타 주장에 대한 판단 그 밖에 청구인은, 단독주택의 경우 토지와 건축물을 따로 취급하여 그 보상가액이 토지는 과거시점의 공시지가를 기준으로, 건축물은 원가법에 의하여 각 산정됨에 비하여, 공동주택의 경우 토지와 건물을 일괄하여 거래사례비교법에 의하여 보상액을 산출함으로써 공동주택 소유자가 훨씬 높은 가격의 보상을 받게 되는바, 단독주택이냐 공동주택이냐에 따라 보상가가 달라지는 것은 평등원칙에 위배된다고 주장한다. 그러나 청구인의 주장은 공익사업법 제70조 제6항의 위임을 받아 제정된 공익사업법 시행규칙에서 정하고 있는 건축물과 토지의 구체적인 평가방법의 위헌성을 다투는 것으로 보이고, 이 사건 사업인정의제조항이나 이 사건 공시지가보상조항은 단독주택과 공동주택을 차별하는 어떠한 내용을 정하고 있지 않다. 따라서 청구인의 주장은 이 사건 심판대상 법률조항이 아닌 다른 법률조항의 위임을 받아 제정된 시행규칙의 일부 내용의 위헌성을 다투는 것이므로, 청구인의 그와 같은 주장을 이 사건 사업인정의제조항 및 이 사건 공시지가보상조항에 대한 위헌사유로 받아들여 판단할 필요가 없다. 4. 결론 그렇다면, 이 사건 공시지가보상조항과 이 사건 사업인정의제조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2010헌바114

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

토지수용법 제46조

도시계획법

도시개발법 제3조 제21조 제22조

대한민국헌법 제11조 제23조

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조

공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제20조 제23조