전원재판부 93헌마213, 1994. 2. 24., 각하

【판시사항】 가. 공공용지(公共用地)의취득(取得)및손실보상(損失補償)에 관한특례법(特例法)상의 협의취득(協議取得) 및 그 보상금(補償金) 지급행위의 법률적 성질 나. 신도시개발지역의 사업시행자가 협의취득(協議取得)한 토지에 대한 보상으로 공급하는 대체토지(代替土地)의 공급조건을 결정하고 이를 통보한 행위가 헌법소원(憲法訴願)의 대상이 되는 공권력(公權力)의 행사에 해당하는지 여부 다. 청원권(請願權)의 보호범위와 청원(請願)에 대한 처리방법 【결정요지】 가. 공공용지(公共用地)의취득(取得)및손실보상(損失補償)에 관한특례법(特例法)에 의거하여 사업시행자가 공공사업에 필요한 토지 등을 협의취득(協議取得)하고 그 협의취득(協議取得)에 따른 보상금(補償金)을 지급하는 행위는 공법(公法)상의 행정처분(行政處分)이 아니라 사경제(私經濟)의 주체로서 행하는 사법(私法)상의 법률행위(法律行爲)에 불과하므로 헌법소원(憲法訴願)의 대상이 되는 공권력(公權力)의 행사로 볼 수 없다는 것이 헌법재판소(憲法裁判所)의 판례인데, 그 판례의 법리는 사업시행자가 협의절차(協議節次)를 통하여 토지를 공급하고 그 대금을 교부받는 경우에도 똑같이 적용된다. 나. 신도시개발지역의 사업시행자가 공공용지(公共用地)의취득(取得)및손실보상(損失補償)에 관한특례법(特例法)에 의하여 당해지역 내의 종교시설물 소유자로부터 협의취득(協議取得)한 토지 등에 대한 보상으로 보상금(補償金) 외에 대체토지(代替土地)로서 종교시설 이전부지를 공급함에 있어서 그 공급조건을 결정하고 통보한 행위는 사법상(私法上)의 권리이전(權利移轉)에 대한 반대급부(反對給付)의 조건 내지 내용에 관련된 사항으로서 헌법소원(憲法訴願)의 대상이 되는 공권력(公權力)의 행사로 볼 수 없다. 3. 헌법상 보장된 청원권(請願權)은 공권력(公權力)과의 관계에서 일어나는 여러 가지 이해관계, 의견, 희망 등에 관하여 적법한 청원(請願)을 한 모든 국민에게 국가기관이 청원(請願)을 수리할 뿐만 아니라 이를 심사하여 청원자(請願者)에게 그 처리결과를 통지할 것을 요구할 수 있는 권리(權利)를 말하나, 청원사항의 처리결과에 심판서나 재결서에 준하여 이유를 명시할 것을 요구하는 것은 청원권(請願權)의 보호범위에 포함되지 아니하므로, 청원(請願) 소관관서는 청원법(請願法)이 정하는 절차와 범위 내에서 청원사항을 성실ㆍ공정ㆍ신속히 심사하고 청원인(請願人)에게 그 청원(請願)을 어떻게 처리하였거나 처리하려 하는지를 알 수 있는 정도로 결과통지함으로써 충분하다. 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 ○○예수교장로회 동서울교회 정금교회 대표자 목사 이 00 외 2인 청구인들 대리인 변호사 신 문 식 피청구인 한국토지개발공사 대리인 변호사 이 재 명 [주 문] 이 사건 심판청구를 각하한다. [이 유] 1. 심판청구의 요지 가. 대체토지의 공급가격결정 및 통보 부분 청구인 등은 각 분당신도시 개발지역에서 종교활동을 하고 있던 대한예수교장로회 소속 교회이다. 피청구인은 1989. 정부의 주택 200만호 건설사업의 일환으로 분당지역이 신도시 개발지역으로 고시되자 그 사업시행자로 지정되어 ‘공공용지의취득및손실보상에관한특례법’(이하 ‘특례법’이라 한다)에 의거 청구인 등이 각 소유 또는 점유하고 있던 토지 및 종교시설 등의 협의취득 및 보상절차를 집행하는 업무를 수행하였다. 청구인 등은, 피청구인이 당초 사업예정지구 지정일(1989.5.11.) 현재 당해지구 내의 종교시설물 소유자에 대하여서는 대토(종교부지)를 공급하여 주되, 그 가격은 토지조성가격으로 하겠다는 강한 확신을 주어 청구인 등의 소유 또는 점유토지(청구인 1. 소유토지 671평, 청구인 2. 점유토지 300평, 청구인 3. 점유토지 500평) 및 동 지상의 종교시설(청구인 2. 3의 경우)을 피청구인에게 협의양도하였으나, 피청구인은 위 확약을 어기고 청구인 등에게 종교부지를 공급함에 있어서 그 가격을 전부 토지조성가격으로 하지 않고 공급토지 전부 또는 그 중 일부(청구인 1.에 대하여서는 545평중 125평, 청구인 2.에 대하여서는 387평 전부, 청구인 3.에 대하여서는 514평 전부)의 토지에 대하여 감정가격으로 공급하겠다는 결정을 하고 그 내용을 청구인 등에게 통보하여 왔는데, 이는 헌법상 보장된 청구인 등의 종교의 자유 및 재산권 등을 침해하는 것이라는 것이다. 나. 청원서에 대한 처리 부분 또한 청구인 등은 연명으로 1993.7. 중순 일자불상경 건설부장관에게 청구인 등의 피해구제를 요청하는 청원을 한 바 있는데, 건설부장관은 이를 직접 조사하여 해결해 주어야 할 것임에도 불구하고 만연히 분쟁당사자이고 청원심사권도 없는 피청구인에게 이송하여 처리하게 하고 그에 대하여 동년 8.4. 건설부장관이 직접 처리해 줄 것을 촉구하는 청원을 다시 하였음에도 같은 달 9. 똑같은 내용의 답신을 반복하고 있는바, 건설부장관이 피청구인으로 하여금 청구인 등의 청원사항에 대하여 민원회신의 형식으로 처리하게 하는 것은 부당하고 피청구인의 이러한 청원심사처리는 무권한의 행위로서 청구인 등의 헌법상 보장된 청원권을 침해하고 있다는 것이다. 2. 피청구인 등의 답변 또는 의견 가. 피청구인의 답변 (1) 대체토지의 공급가격결정 및 통보에 관련된 부분 대체종교부지 공급가격의 결정 및 그 통보는 피청구인이 조성한 용지의 임의매각에 관련된 문제로서 청구인 등이 이를 강제로 매수하여야 하는 것이 아니므로 이는 공권력 작용에 관한 문제가 아니라 사경제 작용에 관한 문제일 뿐이며, 그것은 장래 공급할 토지공급가격에 대한 피청구인 내부의 의사결정에 불과하여 청구인 등이 이를 수용하지 않는 한 당사자 일반의 조건제시로 끝나고 말 성질의 행위이다. 그런데 청구인 등은 위 가격결정을 승락하고 그 조건에 따라 공급계약을 체결하였고 그 대금의 일부까지 이미 납부한 상태이므로, 가사 견해를 달리하여 피청구인의 토지공급가격의 결정 및 통보행위가 공권력의 행사가 된다고 하더라도 피청구인의 그 가격 결정은 1990.11.29. 이루어졌고 청구인 등과는 1991.7.18.(청구인 1.2.) 및 같은 해 8.20.(청구인 3.) 공급계약을 체결한 터이므로 이 사건 심판청구은 청구기간이 도과하였음이 명백하다. (2) 청원서에 대한 처리에 관련된 부분 이 사건 청원의 수리관서인 건설부장관이 청원서를 피청구인에게 이송하였기 때문에 피청구인으로서는 이를 처리하게 된 것 뿐이며, 피청구인이 이 사건 사안을 심사하여 청구인 등에게 회신한 것은 정당한 업무의 처리이다. 청구인 등은 청원서를 접수한 건설부장관이 직접 청원심사를 하지 않은 부작위를 다투고 있는 듯하나, 그러한 취지라면 건설부장관을 피청구인으로 하여 다툴 일일 것이나 설사 건설부장관이 이 사건 청원을 직접 심사하였다고 하더라도 그 산하기관인 피청구인이 위 가격결정을 번복하지 않는 한 무의미한 것이고 또 피청구인은 가격결정을 번복하지 않는 한 무의미한 것이고 또 피청구인은 가격결정을 번복하지 않을 것이므로 이 사건 청원은 건설부장관이 직접 처리하였다고 할지라도 청구인 등에게 아무런 소장이 없을 것이다. 나. 건설부장관의 의견 피청구인의 답변을 원용하고 있음. 3. 판단 가. 대체토지 공급가격의 결정 및 통보 부분에 대한 판단 특례법에 의거하여 사업시행자가 공공사업에 필요한 토지 등을 협의취득하고 그 협의취득에 따른 보상금을 지급하는 행위는, 토지 등 권리이전에 대한 반대급부의 교부행위에 해당하는 것으로서, 공법상의 행정처분이 아니라 사경제의 주체로서 행하는 사법상의 법률행위에 불과하므로, 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사로 볼 수 없다는 것이 헌법재판소의 판례인데(1992.11.12. 선고, 90헌마160 결정; 1992.12.24. 선고, 90헌마182 결정 참조), 그 판례의 법리는 사업시행자가 협의절차를 통하여 토지를 공급하고 그 대금을 교부받는 경우에도 똑같이 적용되어야 할 것이다. 이 사건에서 피청구인은 기존 종교시설물 소유자에 대하여서는 보상금 이외에 종교시설 이전부지를 일정한 공급조건하에 수의계약으로 공급할 것을 내부규정으로 정한 후 이를 청구인 등에게 통보하고 그 후 계약체결에 이른 것인데 피청구인의 이러한 대체토지 공급조건의 결정이나 그 통보는 설사 그것이 청구인 등이 기대하였던 내용과 차이가 있다고 하더라도 그것은 결국 사법상의 권리이전에 대한 반대급부의 조건 내지 내용에 관련된 사항에 불과하므로, 위 판례에 비추어 볼 때 이를 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사로 보기는 어렵다고 할 것이다. 설사 피청구인의 이러한 대체토지 공급가격의 결정이나 그 통보행위가 특례법 제8조 소정의 이주대책의 불완전이행문제를 논란하는 것으로 선해(善解)하여 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당한다고 하더라도 청구인 등의 이 부분 헌법소원심판청구는 그 청구기간을 도과한 것으로 판단된다. 기록에 의하면, 피청구인은 청구인 등의 종교시설물 이전을 위한 대체토지의 규모(면적)와 공급가격을 1990.11.29. 내정한 후(그 통보일자는 기록상 명확하지 않으나) 청구인 1.2.와는 1991.7.18.에, 청구인 3.과는 같은 해 8.20.에 위 공급조건에 따른 공급계약을 이미 체결하였음을 인정할 수 있으므로 1993.9.8. 청구된 이 사건 헌법소원심판청구는 헌법재판소법 제69조에 정한 헌법소원의 청구기간을 훨씬 도과한 것임이 역수상 명백하여 부적법한 것이라고 할 것이다. 나. 청원서의 처리 부분에 대한 판단 헌법 제26조와 청원법 규정에 의할 때 헌법상 보장된 청원권은 공권력과의 관계에서 일어나는 여러가지 이해관계, 의견, 희망 등에 관하여 적법한 청원을 한 모든 국민에게, 국가기관이(그 주관관서가) 청원을 수리할 뿐만 아니라, 이를 심사하여, 청원자에게 적어도 그 처리결과를 통지할 것을 요구할 수 있는 권리를 말한다. 그러나 청원권의 보호범위에는 청원사항의 처리결과에 심판서나 재결서에 준하여 이유를 명시할 것까지를 요구하는 것은 포함되지 아니한다고 할 것이다. 왜냐하면 국민이면 누구든지 널리 제기할 수 있는 민중적 청원제도는 재판청구권 기타 준사법적 구제청구와는 완전히 성질을 달리하는 것이기 때문이다. 그러므로 청원소관서는 청원법이 정하는 절차와 범위 내에서 청원사항을 성실ㆍ공정ㆍ신속히 심사하고 청원인에게 그 청원을 어떻게 처리하였거나 처리하려 하는지를 알 수 있을 정도로 결과통지함으로써 충분하다고 할 것이다. 따라서 적법한 청원에 대하여 국가기관이 수리, 심사하여 그 처리결과를 청원인 등에게 통지하였다면 이로써 당해 국가기관은 헌법 및 청원법상의 의무이행을 필한 것이라 할 것이고, 비록 그 처리내용이 청원인 등이 기대한 바에 미치지 않는다고 하더라도 더이상 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사 내지 불행사라고는 볼 수 없다. 이 사건에서 기록에 의하면, 청구인 등은 1993.7.21.경 건설부장관에게 피청구인이 결정한 대체토지의 공급가격 및 대금납부기간에 대한 청구인 등의 불이익을 시정해 줄 것을 청원하였던 바, 건설부장관은 같은 달 22. 청구인 등에게 이를 주관부서인 피청구인에게 회신하도록 하겠다는 처리결과를 통지하였으며, 피청구인은 이에 따라 같은 달 30. 청구인 등에게 청구인 등의 시정촉구내용(청원내용)을 받아들일 수 없다는 처리결과를 통지하였고, 한편 청구인 등이 같은 해 8.4. 재차 건설부장관에게 위 사항을 직접 처리해 줄 것을 촉구하는 청원을 하였으나, 건설부장관은 같은 달 9. 똑같은 내용의 답신을 한 사실을 알 수 있다. 건설부장관이 청구인 등으로부터 청원서를 접수하고 이를 심사ㆍ처리한 내용을 기록을 통하여 살펴보면, 1993.7.21.자 청원에 대하여는 같은 해 7.22.자로 청구인 등에게 “귀하께서 우리부에 제출하신 민원에 대하여는 사업시행자이며 종교시설부지 공급자인 한국토지개발공사로 하여금 직접 회신토록 하였으니 그리 아시기 바랍니다”라고 회신하고 있고, 그 후의 청원서처리촉구건에 대하여서는 같은 해 8.9. “93.8.4. 우리부에 제출하신 청원서의 처리촉구에 대하여는 사업시행자이며 종교시설용지공급 주관관서인 한국토지개발공사에서 분사(공) 591-6639(93.7.30.)호로 기 회신한 내용을 참고해 주시기 바랍니다”라고 회신하고 있는데, 청구인 등이 제출한 토지의 협의취득 관련 보상 또는 토지의 협의공급 관련 대금결정ㆍ징수에 대한 청원사항은 위 가.에서 판시한 바와 같이 피청구인이 청구인 등과의 사이에 이루어진 사법상 계약에 관한 사항으로서 청원법 제2조 제1호ㆍ제2호, 제7조 제1항, 제9조 제1항ㆍ제2항의 규정에 의하여 사업시행자인 피청구인에게 청원서를 이송한 행위는 적법한 조처라 할 것이며, 한편 청구인 등에 대한 위와 같은 내용의 처리결과통지로서 청원법 소정의 의무이행도 필한 것이라고 볼 것이므로 건설부장관의 청원처리내용에 하자는 없다고 할 것이다. 그리고 피청구인의 이 사건 민원회신 즉, 청원에 대한 답변(처리결과)의 성질을 살피건대, 이는 앞에서 본 바와 같이 건설부장관으로부터 이송받은 청원서를 심사하고 그 처리결과를 청구인들에게 통지한 것인데, 그 내용은 청구인 1.에 대하여는, “소유토지 1,388㎡(420평)을 토개공에 양도하였으므로 대체시설부지 1,800㎡(545평) 중 1,388㎡(420평)은 조성원가의 110% 가격으로, 초과부분에 해당하는 412㎡(125평)은 감정평가액으로 공급가격을 결정하였으며, 귀하 개인이 소유한 831㎡(251평)은 대체시설부지 공급대상이 아니므로 공급대상에서 제외하였다”는 등의 답변이고, 청구인 2.3.에 대하여는, “종교시설만 소유하였고 양도한 종교시설부지가 없었으므로 부득이 대체시설부지 전부를 감정평가액으로 공급가격을 결정하였다”는 것이다. 위와 같은 경위하에서 건설부장관이 그에 대한 청원을 직접 처리하지 않고 사업시행자인 피청구인에게 이송처리케 하였음이 청구인 등의 헌법상 보장된 청구권을 침해한 것이라고 주장하여 청구인 등이 건설부장관의 청원처리결과를 대상으로 하여 건설부장관 아닌 피청구인을 상대로 위헌 여부를 논란한다는 것은 부적법한 것이라고 아니할 수 없다. 다. 결론 따라서 청구인 등의 이 사건 헌법소원심판청구는 모두 부적법한 것이므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 93헌마213

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

대한민국헌법 제26조

청원법 제2조

[ 따름판례 ]

전원재판부 2004헌마34, 2005. 2. 3.
전원재판부 97헌마54, 1999. 11. 25.
전원재판부 99헌마713, 2001. 11. 29.
전원재판부 2003헌마898, 2004. 10. 28.
전원재판부 99헌마458, 2000. 10. 25.
전원재판부 2009헌바430, 2011. 6. 30.

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