전원재판부 97헌마54, 1999. 11. 25.

【판시사항】 지방의회에 청원을 하고자 할 때에 반드시 지방의회 의원의 소개를 얻도록 한 것이 청원권의 과도한 제한에 해당하는지 여부 (소극) 【결정요지】 지방의회에 청원을 할 때에 지방의회 의원의 소개를 얻도록 한 것은 의원이 미리 청원의 내용을 확인하고 이를 소개하도록 함으로써 청원의 남발을 규제하고 심사의 효율을 기하기 위한 것이고, 지방의회 의원 모두가 소개의원이 되기를 거절하였다면 그 청원내용에 찬성하는 의원이 없는 것이므로 지방의회에서 심사하더라도 인용가능성이 전혀 없어 심사의 실익이 없으며, 청원의 소개의원도 1인으로 족한 점을 감안하면 이러한 정도의 제한은 공공복리를 위한 필요ㆍ최소한의 것이라고 할 수 있다. 재판관 이재화, 재판관 정경식, 재판관 이영모의 반대의견 청원인 거주지 선출의원이 결원이거나 청원내용을 반대하는 경우 다른 의원의 소개를 얻기가 쉽지 않고, 또 소개여부가 완전히 의원 개인의 임의에 맡겨져 있어 이는 결국 청원서의 제출을 어렵게 하는 수단에 다름 아니며, 직접민주주의적인 요소가 결여된 우리의 지방자치제도하에서는 청원권의 행사를 통하여 주민의 의사를 직접 반영하는 보완기능으로서의 역할 또한 중요하다 할 것임에도 불구하고 위와 같은 제한을 둔 것은 지방의회의 편의를 도모 하기 위한 것으로 청원권 그 자체를 유명무실하게 하는 것이므로 위헌이 선언되어야 한다. 【참조조문】 헌법 제26조 지방자치법 제65조 (청원서의 제출) ① 생략 ② 청원서에는 청원자의 성명(법인인 경우에는 그 명칭과 대표자의 성명) 및 주소를 기재하고 서명ㆍ날인하여야 한다. 지방자치법 제67조 (청원의 심사ㆍ처리) ①지방의회의 의장은 청원서를 접수한 때에는 이를 소관위원회 또는 본회의에 회부하여 심사를 하게 한다. ② 청원을 소개한 의원은 소관위원회 또는 본회의의 요구가 있을 때에는 청원의 취지를 설명하여야 한다. ③ 위원회가 청원을 심사하여 본회의에 부의할 필요가 없다고 결정한 때에는 그 처리결과를 의장에게 보고하고, 의장은 청원인에게 이를 통지하여야 한다. 청원법 제3조 (적용법규) 청원에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 이 법에 의한다. 청원법 제9조 (청원서의 처리) ① 청원서를 접수한 관서가 그 주관에 속하지 아니한다고 인정할 때에는 주관관서에 이송하여야 한다. ② 상급관서가 청원서를 접수한 때에는 이를 직접처분관서에 이송하여야 한다. ③ 처분관서가 청원서를 수리하거나 이송을 받은 때에는 그로부터 10일 이내에 필요한 보고서 기타의 참고문서를 첨부하여 제1차 상급관서에 제출하여야 한다. 다만, 청원을 수리하여 처분을 시정할 때에는 그러하지 아니하다. ④ 모 든 관서는 전2항의 경우를 제외하고는 청원을 수리하여 이를 성실ㆍ공정ㆍ신속히 심사처리하고 그 결과를 청원인에게 통지하여야 한다. 【참조판례】 헌재 1994. 2. 24. 93헌마213등, 판례집 6-1, 183, 189 【전문】【당 사 자】 청 구 인　어 ○ 경 대리인 변호사　이석연 법무법인　나라종합법률사무소 담당변호사　박원순 【주　　문】 이 심판청구를 기각한다. 【이　　유】 1. 사건개요와 심판대상 가. 청구인은 의왕시 내손지역의 노상ㆍ노외 주차장 무료화에 관한 청원을 하기 위하여 1996. 11. 20. 주민 500여명의 서명을 받은 청원서를 의왕시의회에 제출하였더니 소개의원이 없다는 이유로 반려되어, 의원 전원 (9인) 을 찾아다니며 소개를 받으려고 하였으나 뜻을 이루지 못하였다. 또 행정구역 개편에 관하여 의왕시 주민 10,000여명의 서명을 받아 의왕시의회에 청원하려고 하였으나 의원의 소개를 얻는데 실패하였다. 이에 청구인은 지방의회에 청원할 때 의원의 소개를 얻도록 규정한 지방자치법 제65조 제1항은 청원권을 보장하고 있는 헌법 제26조 제1항에 위반된다는 이유로 1997. 2. 5. 이 헌법소원 심판청구를 하였다. 나. 심판대상은 지방자치법 (1988. 4. 6. 법률 제4004호로 전문개정된 것, 이하 “법”이라 한다) 제65조 제1항 중 “지방의회의원의 소개를 얻어”라는 부분의 위헌여부이며, 해당조항 및 관련조항의 내용은 아래와 같다. (1) 심판대상 지방자치법 제65조 (청원서의 제출) ① 지방의회에 청원을 하고자 하는 자는 지방의회의원의 소개를 얻어 청원서를 제출하여야 한다 (이하 “이 법률조항”이라 한다) . (2) 관련조항 (가) 지방자치법 제65조 (청원서의 제출) ② 청원서에는 청원자의 성명 (법인인 경우에는 그 명칭과 대표자의 성명) 및 주소를 기재하고 서명ㆍ날인하여야 한다. 제66조 (청원의 불수리) 재판에 간섭하거나 법령에 위배되는 내용의 청원은 이를 수리하지 아니한다. 제67조 (청원의 심사ㆍ처리) ① 지방의회의 의장은 청원서를 접수한 때에는 이를 소관위원회 또는 본회의에 회부하여 심사를 하게 한다. ② 청원을 소개한 의원은 소관위원회 또는 본회의의 요구가 있을 때에는 청원의 취지를 설명하여야 한다. ③ 위원회가 청원을 심사하여 본회의에 부의할 필요가 없다고 결정한 때에는 그 처리결과를 의장에게 보고하고, 의장은 청원인에게 이를 통지하여야 한다. 제68조 (청원의 이송과 처리보고) ① 지방의회가 채택한 청원으로서 그 지방자치단체의 장이 처리함이 타당하다고 인정되는 청원은 의 견서를 첨부하여 지방자치단체의 장에게 이송한다. ② 지방자치단체의 장은 제1항의 청원을 처리하고 그 처리결과를 지체없이 지방의회에 보고하여야 한다. (나) 지방자치법시행령 제22조 (소개의견서의 첨부) 법 제65조의 규정에 의하여 지방의회에 제출하는 청원서에는 소개하는 지방의회의원의 의견서를 첨부하여야 한다. 제23조 (청원서의 보완요구) 의장은 지방의회에 제출된 청원서가 그 요건을 갖추지 못한 때에는 기간을 정하여 이를 보완하도록 요구할 수 있다. 제24조 (운영규정) 법 및 이 영에 규정한 것 외에 청원에 관하여 필요한 사항은 의회규칙으로 정한다. 2. 판　단 가. 이 법률조항은 지방의회에 청원할 때에는 필요적 요건으로 지방의회의원의 소개를 얻도록 규정하고 있어 의원의 소개가 없는 청원은 지방의회에 의한 청원서의 수리거부 또는 반려행위 등의 집행행위를 기다릴 것도 없이 확정적으로 청원을 하지 못하는 결과가 생긴다. 이러한 경우에는 이 법률조항 자체가 직접 헌법소원 심판대상이 되는 것이다 (헌재 1996. 2. 29. 94헌마213, 판례집 8-1, 147 , 154 ; 1997. 7. 16. 97헌마38, 판례집 9-2, 94, 104) . 나. 청구인의 주장 요지는, 이 법률조항은 지방의회에 청원을 하고자 하는 자는 반드시 의원의 소개를 받도록 규정하고 있어 지방의회의원 모두가 소개를 거부하면 헌법이 보장하는 청원권을 행사할 수 없게 되어있다. 이와 같이 의원의 소개를 청원의 필요적 요건으로 한 것은 청원권의 본질을 침해하고 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 박탈한 것이라고 함에 있다 (행정자치부장관은 합헌의견을 개진하였다) . (1) 헌법재판소는, 헌법 제26조와 청원법의 규정에 관하여 헌법상 보장된 청원권은 공권력과의 관계에서 일어나는 여러 가지 이해관계, 의견, 희망 등에 관하여 적법한 청원을 한 모든 국민에게, 국가기관이 (그 주관관서가) 청원을 수리할 뿐만 아니라, 이를 심사하여 청원자에게 그 처리결과를 통지할 것을 요구할 수 있는 권리를 말한다. 국민이면 누구든지 널리 제기할 수 있는 민중적 청원제도는 재판청구권 기타 준사법적 구제청구와는 그 성질을 달리하므로 청원사항의 처리결과에 심판서나 재결서에 준하여 이유명시를 요구할 수 없다. 청원 소관관서는 청원법이 정하는 절차와 범위 내에서 청원사항을 성실ㆍ공정ㆍ신속히 심사하고 청원인에게 그 청원을 어떻게 처리하였거나 처리하려 하는 지를 알 수 있을 정도로 결과통지를 함으로써 헌법 및 청원법상의 의무이행을 다하게 되는 권리라는 판시를 한 바 있다 (헌재 1994. 2. 24. 93헌마213등, 판례집, 6-1, 183, 189) . (2) 헌법 제26조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가기관에 문서로 청원할 권리를 가진다. 국가는 청원에 대하여 심사할 의무를 진다”고 하여 청원권을 기본권으로 보장하고 있다. 청원권의 구체적 내용은 입법활동에 의하여 형성되며 입법형성에는 폭넓은 재량권이 있으므로 입법자는 지방의회에 제출되는 청원서에 대하여 청원의 내용과 절차는 물론 청원의 심사ㆍ처리를 공정하고 효율적으로 행할 수 있게 하는 합리적인 수단을 선택할 수 있는 것이다. 이 법률조항이 지방의회에 청원을 할 때에 의원의 소개를 필요적 요건으로 한 것은 단순한 진정 (陳情) 과는 달리 청원을 할 수 있는 사안에 관하여는 지방의회가 공정하고 신속하게 이를 심사ㆍ처리하고 그 결과를 청원인에게 통지할 의무를 지는 점 (청원법 제9조 제4항, 법 제67조 제3항) 등을 감안하여 청원의 남발을 규제하는 방법으로 의원 중 1인이 미리 청원의 내용을 확인하고 이를 소개하게 함으로써 심사의 효율성을 제고하려는 데에 그 목적이 있다. 그런데 지방의회의원이 청원의 소개의원이 되면 청원서에 소개하는 의원의 의견서를 첨부하여야 하고 (법시행령 제22조) , 소관위원회 또는 본회의의 요구가 있는 때에 청원의 취지를 설명하게 되어 있으므로 (법 제67조 제2항) , 지방의회의원 모두가 소개의원이 되기를 거절하는 청원은 그 청원내용을 찬성하는 의원이 없다는 것을 의미한다. 이와 같은 청원은 지방의회에서 심사를 해 본들 인용가능성이 없으므로 이러한 실익이 없는 사안까지도 지방의회에서 처리하도록 하는 것은 의결사항만 번잡하게 할 뿐이다 (법 제35조 제1항 제9호) . 그리고 지방의회의원이 소개를 주저하는 청원은 진정의 형식을 빌려 어느 정도 청원을 한 것과 같은 목적을 달성할 수도 있다. 다. 결론적으로, 이 법률조항은 불필요한 청원을 억제하여 청원의 효율적인 심사ㆍ처리를 제고하는 데 있고, 또 청원의 소개의원은 1인으로 족한 점 등을 감안할 때 그 제한은 헌법 제37조 제2항이 규정한 공공복리를 위한 필요ㆍ최소한의 것으로 청원권의 본질적 내용을 침해하는 것이 아니므로 기본권 제한의 한계를 벗어나는 위법이 있다고 볼 수 없다. 그리고 이 법률조항이 기본권 제한의 범위를 준수하고 있는 한 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해하는 문제는 생길 여지가 없다. 3. 결　론 이에 청구인의 이 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 한다. 이 결정은 재판관 이재화, 재판관 정경식, 재판관 이영모의 아래 4와 같은 반대의견이 있는 외에 나머지 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다. 4. 재판관 이재화, 재판관 정경식, 재판관 이영모의 반대의견 가. 청원권은 국민이 국가기관 (주관관서) 에 대하여 일정한 사항에 관한 의견이나 희망을 진술할 수 있는 권리를 말한다. 헌법은 청원권의 구체적 내용을 입법자에게 맡겨놓고 있는데 국민이 자유롭게 국가기관에 청원할 권리의 본질을 해하지 않는 범위 안에서 청원권을 형성하여야 할 의무가 있는 것이다. 나. 다수의견은 먼저, 이 법률조항이 지방의회의원의 소개를 얻도록 하는 이유가 불필요한 청원을 억제하고 청원에 대한 효율적인 심사ㆍ처리를 제고하는 데 필요하다는 것이나, 소개의원이 없는 청원에 대해서는 위원회나 본회의 심사에 앞서 예비심사제도를 두는 등의 보완 방법도 둘 수 있는 것이다. 그런데도 오직 의원의 소개를 조건으로 청원을 할 수 있게 한 것은 합리성을 갖춘 제한으로 볼 수 없다. 다음으로, 지방의회의원 1인의 소개로 청원서를 제출할 수 있으므로 기본권제한의 한계설정에서 요구하는 필요ㆍ최소한의 요건이 충족되었다고 한다. 그러나, 청원자의 거주지 선출의원이 결원이거나 청원내용을 반대하는 경우, 다른 지역의 의원으로부터 소개를 받는 것은 쉽지 않을 뿐만 아니라, 청원의 소개 여부는 오로지 의원 개인의 임의적인 판단에 맡겨져 있으므로, 주민이 의원을 일일이 찾아다니면서 소개를 얻도록 한 것은 지방의회에 청원서의 제출을 어렵게 하는 수단에 다름 아닌 것이다. 이것은 청원권의 본질에 어긋나는 기본권 제한의 한계를 벗어난 과도한 제한으로 보지 않을 수 없다 (당해 청원에 반대하는 의원이 어쩔 수 없는 사정으로 소개의원이 된다고 하여도 소관위원회 또는 본회의에서의 청원취지 설명은 형식적인 소개가 될 것이므로 의원의 소개를 요건으로 한 이 법률조항은 실질적인 효력면에서도 의문이 있다) . 다. 역사적으로 보면, 청원은 민의 (民意) 를 위정자에게 전달하는 중요한 수단으로 이용되어 왔다. 오늘날의 청원권 역시 국가 또는 지방자치단체의 의사형성에 국민의 다원적인 의견이나 희망을 직접 전달할 수 있는 유일한 수단임에 아무런 변함이 없는 것이다. 더욱이 주민표결제, 주민발안제, 주민소환제와 같은 직접민주주의적인 요소가 결여된 우리의 지방자치제도 하에서는 언론에 의한 비판이라는 간접적인 방법보다 청원권의 행사를 통하여 주민의 의사를 직접 반영하는 보완기능으로서의 역할 또한 그 중요성이 무시 되어서는 안되는 수단인 것이다{1999. 8. 31. 법률 제6002호로 개정된 지방자치법은 제13조의3 (조례의 제정 및 개폐청구) 과 제13조의4 (국민의 감사청구) 를 신설하여 주민의 의사를 직접 반영하는 규정을 두고 있다}. 그런데도 불구하고 이 법률조항이 “지방의회의원의 소개를 얻어”라는 조건을 둔 것은, 청원을 하고자 하는 자보다 지방의회의 청원에 대한 심사ㆍ처리의 편의를 도모하기 위한 것으로 헌법이 보장하 는 청원권 그 자체를 유명무실화하고 있음이 분명하므로 위헌선언을 함이 마땅하다고 생각하여 다수의견에 반대하는 것이다. 재판관　김용준(재판장) 김문희 이재화 정경식 고중석 신창언 이영모(주심) 한대현 하경철

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 97헌마54

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

지방자치법 제65조 제67조

지방자치법시행령 제22조

대한민국헌법 제26조 제37조

청원법 제3조 제9조

[ 참조판례 ]

93헌마213