전원재판부 2004헌마34, 2005. 2. 3.

【판시사항】 가. 부패방지법이 발효되기 전인 2002. 1. 17.에 감사원에 위 법상의 국민감사청구를 한 경우 그 감사결과통보불이행이 공권력의 불행사에 해당하는지 여부(소극) 나. 감사원이 부패방지위원회로부터 이첩받은 신고사항에 대한 감사결과를 위 위원회에 통보하지 않은 행위가 공권력의 불행사에 해당하는지 여부(소극) 다. 위와 같은 감사결과통보불이행이 감사원장의 소속 공무원에 대한 지휘 감독에 대한 태만으로 인한 것이라고 주장하는 경우 감사원장의 이러한 직무유기가 공권력의 불행사에 해당하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 부패방지법은 2001. 7. 24. 법률 제6494호로 공포되어 그 부칙에 따라 공포 후 6개월이 경과한 2002. 1. 25.부터 시행되었으므로 청구인들의 2002. 1. 17.자 감사청구는 부패방지법에 따른 국민감사청구로 보기 어렵다 할 것이어서 피청구인에게 부패방지법상의 통보의무를 인정하기 어렵고, 청원법상의 결과통지의무와 관련하여 보더라도 감사원은 그 감사청구를 수리한 사실 및 그 처리방향 등을 청구인들의 대표자를 통하여 청구인들에게 통지한 것으로 볼 수 있으므로 비록 그 통지내용이 미흡하여 청구인들의 기대한 바에 미치지 못한다고 하더라도 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 불행사가 있다고 볼 수 없다. 나. 감사원이 감사를 실시한 것이 분명한 경우 특별한 사정이 없는 한 감사의 착수 및 실시에 상당한 기간이 경과된 것만을 가지고 바로 감사의무의 해태를 인정하기 어려워 감사의 해태라는 공권력의 불행사를 인정할 수 없고, 감사원이 부패방지위원회에 감사결과를 통보하는 것은 국가기관간의 내부적 행위에 불과하고 국민에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시키는 행위가 아니므로 이를 공권력의 불행사라고 볼 수 없다. 다. 감사원장의 소속 공무원에 대한 지휘 감독상의 직무유기 주장은 감사원의 통보의무불이행이 공권력의 불행사로 인정됨을 전제로 하는 것인데 그러한 전제가 인정되지 아니하므로 이러한 직무유기라는 공권력불행사는 인정되지 않는다. 【참조조문】 헌법 제26조 부패방지법(2001. 7. 24. 법률 제6494호로 제정되고 2002. 1. 25. 시행된 것) 제29조 제3항, 제30조 제2항, 제40조 제1항, 제43조 제2항 청원법(1963. 2. 26. 법률 제1283호로 제정된 것) 제9조 부패방지법시행령(2001. 11. 29. 대통령령 제17420호로 제정되고 2002. 1. 25. 시행된 것) 제47조 【참조판례】 가. 헌재 1994. 2. 24. 93헌마213등, 판례집 6-1, 183, 190 헌재 2004. 5. 27. 2003헌마851, 판례집 16-1, 699, 703 나. 헌재 1994. 4. 28. 91헌마55, 판례집 6-1, 409, 413 헌재 1994. 8. 31. 92헌마174, 판례집 6-2, 249, 265 【전문】【당 사 자】 청 구 인　신○섭 외 73(별지 1. 목록 기재와 같다) 대리인　경북법무법인 담당변호사　정한영 피청구인　1. 감사원 2. 감사원장 대리인 변호사　최선집 【주　　문】 이 사건 심판청구를 각하한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인들은 대구광역시로부터 대구중앙지하상가 내 지하점포를 임차한 상인들이고 청구인 신○섭은 이 지하상가 번영회의 회장이다. (2) 대구중앙지하상가는 대구 중구 ○○로 ○가 41의 8 및 중구 ○○동 11의 2 등 여러 필지의 도로 지하에 축조되어 있는 대구광역시 소유의 지하 복합건축물이다. (3) 대구광역시장이 대구중앙지하상가민간투자시 설사업 기본계획에 따라 2000. 6. 28. 사업시행자인 ○○실업주식회사와 위 시설사업에 관한 실시협약을 체결한 것과 관련하여 청구인들이 2002. 1. 17. 부패방지법 제40조 제1항에 의거하여 위 실시협약 등에 대한 감사원에 감사를 청구하였다. (4) 한편 부패방지위원회는 2002. 2. 1. 청구인들로부터 위 사업과 관련한 대구광역시장의 부패행위신고를 청구인들로부터 받고 이를 수리한 후 신고사항을 감사원에 이첩하였다. (5) 감사원은 위와 같은 감사청구 및 이첩사항을 수리하고 2003. 7.경 감사를 실시한 후 2003. 12. 13.경 대구광역시장에게 감사결과를 통보하였다. (6) 청구인들은 피청구인들이 자신들의 2002. 1. 17.자 감사청구에 대하여 그 결과를 통보하지 않았고 청구인들의 같은 해 2. 1.자 부패방지위원회에 대한 신고사항을 이첩받고도 위 위원회에 그 처리결과를 통보하지 않았으며 피청구인 감사원장은 소속 공무원의 지휘 감독을 소홀히 하여 위와 같이 통보불이행을 방치하고 있는데 이러한 부작위가 청구인들의 헌법상 보장된 청원권 등을 침해한다 하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 심판의 대상은 다음 세가지의 부작위가 청구인들의 청원권 등 기본권을 침해하여 위헌인지 여부이다. ① 청구인들의 2002. 1. 17.자 국민감사청구에 대한 감사원의 결과통보불이행 ② 청구인들의 2002. 2. 1.자 부패방지위원회에 대한 신고사항이 감사원에 이첩되었는바 이에 관한 감사원의 감사해태 및 위 위원회에 대한 결과통보불이행 ③ 위 각 결과통보의무불이행을 야기 내지 방치한 감사원장의 직무유기 이와 관련된 법률조항의 내용은 다음과 같다. 부패방지법(2001. 7. 24. 법률 제6494호로 제정되고 2002. 1. 25. 시행된 것) 제29조(신고의 처리) ③ 위원회는 접수된 신고사항에 대하여 조사가 필요한 경우 이를 감사원ㆍ수사기관 및 해당 공공기관의 감독기관(감독기관이 없는 경우에는 당해 공공기관을 말한다)의 하나에 해당되는 기관(이하 “조사기관”이라고 한다)에 이첩하여야 한다. 제30조(조사결과의 처리) ① 생략 ② 제29조의 규정에 의하여 신고를 이첩받은 조사기 관은 감사ㆍ수사 또는 조사결과를 감사ㆍ수사 또는 조사 종료후 10일 이내에 위원회에 통보하여야 한다. 이 경우 위원회는 통보를 받은 즉시 신고자에게 감사ㆍ수사 또는 조사결과의 요지를 통지하여야 한다. 제40조(감사청구권) ① 20세 이상의 국민은 공공기관의 사무처리가 법령위반 또는 부패행위로 인하여 공익을 현저히 해하는 경우 대통령령이 정하는 일정한 수 이상의 국민의 연서로 감사원에 감사를 청구할 수 있다. 법시행령 제47조(감사청구인) 법 제40조 제1항 본문에서 “대통령령이 정하는 일정한 수”라 함은 300인을 말한다. 제43조(감사청구에 의한 감사) ② 감사원 또는 당해 기관의 장은 감사가 종결된 날부터 10일 이내에 그 결과를 감사청구인에게 통보하여야 한다. 청원법(1963. 2. 26. 법률 제1283호로 개정된 것) 제9조(청원서의 처리) ④ 모든 관서는 전 2항의 경우를 제외하고는 청원을 수리하여 이를 성실ㆍ공정ㆍ신속히 심사처리하고 그 결과를 청원인에게 통지하여야 한다. 2. 청구인들의 주장과 피청구인의 답변 요지：별지 2.와 같다. 3. 판　단 가. 2002. 1. 17.자 감사청구에 대한 공권력의 불행사 문제 청구인들은 자신들의 2002. 1. 17.자 감사청구가 부패방지법 제40조 제1항 소정의 국민감사청구에 해당하므로 감사원은 부패방지법 제43조 제2항 소정의 결과통보의무를 짐에도 불구하고 이를 이행하지 아니하였다고 주장한다. 그러나 부패방지법은 2001. 7. 24. 법률 제6494호로 공포되어 그 부칙에 따라 공포 후 6개월이 경과한 2002. 1. 25.부터 시행되었으므로 청구인들의 이 감사청구에 대하여는 부패방지법이 적용되지 아니한다. 따라서 그 주장과 같은 통보의 불이행이 있었다 하여도 이는 위법한 공권력의 행사에 해당하지 아니한다. 청구인들은 위 감사청구에 대하여 감사원이 청원법 제9조 소정의 결과통지를 하지 않았다고 주장한다. 기록에 의하면 감사원은 청구인들의 감사청구에 대하여 그 청구사항을 감사자료로 활용하겠다는 취지를 2002. 1. 22. 청구인 신○섭에게 통보한 사실 및 청구인 신○섭은 위 지하상가 번영회의 회장인 사실 등을 인정할 수 있다. 그렇다면 감사원은 그 감사청구를 수리한 사실 및 그 처리방향 등을 청구인들의 대표자를 통하여 청구인들에게 통지한 것으로 못 볼 바 아니고 비록 그 통지내용이 미흡하여 청구인들의 기대한 바에 미치지 못한다고 하더라도 이러한 미흡함 때문에 위 통지에 불구하고 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 불행사가 있다고 볼 수는 없다(헌재 1994. 2. 24. 93헌마213등, 판례집 6-1, 183, 190 ; 2004. 5. 27. 2003헌마851, 판례집 16-1, 699, 703). 그렇다면 2002. 1. 17.자 감사청구에 대한 공권력의 불행사는 인정되지 아니하므로 이 부분 소원청구는 부적법하다. 나. 2002. 2. 1.자 부패방지위원회에 대한 신고와 관련된 문제 청구인들은 감사원이 부패방지위원회로부터 자신들의 신고사항을 이첩받고도 감사를 해태하고 그 감사결과를 부패방지위원회에 통보하지 않은 점을 문제삼고 있다. 그러나 청구인들의 주장에 의하더라도 감사원이 감사를 실시한 것은 분명한바 특별한 사정이 없는 한 감사의 착수 및 실시에 상당한 기간이 경과된 것만을 가지고 바로 감사의무의 해태를 인정하기는 어렵다고 할 것인데 이 사건에서 상당한 기간의 경과를 의무의 해태로 귀결시킬 무슨 특별한 사정이 있었음을 인정할 아무런 자료가 없다. 그렇다면 부패방지위원회로부터 이첩된 감사대상과 관련하여 감사의 해태라는 공권력의 불행사를 인정할 수 없어 이 부분 소원청구 역시 부적법하다. 또한 감사원이 부패방지위원회에 감사결과를 통보하는 것은 국가기관간의 내부적 행위에 불과하고 국민에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시키는 행위가 아니므로 가사 그러한 통지가 없었다고 하여도 이 부작위를 청구인들에 대한 관계에서 공권력의 불행사로 볼 수는 없다(헌재 1994. 4. 28. 91헌마55, 판례집 6-1, 409, 413 참조 ; 1994. 8. 31. 92헌마174, 판례집 6-2, 249, 265 참조). 그러므로 이 부분에 대한 소원청구 또한 공권력의 불행사가 인정되지 아니하여 부적법하다. 다. 감사원장의 직무유기 문제 감사원장이 소속 공무원의 지휘 감독을 소홀히 함으로써 위와 같은 통보불이행이 발생하였으므로 이는 감사원장의 직무유기에 해당한다고 청구인들은 주장한다. 그러나 이것은 감사원의 통보의무불이행이 공권력의 불행사라고 인정됨을 전제로 하는 것인데 위에서 본 바와 같이 그러한 전제가 인정되지 아니하므로 더 나아가 살펴볼 필요없이 이러한 직무유기라는 공권력 불행사는 인정되지 않는다. 이 부분 소원청구 역시 부적법하다. 4. 결　론 이상의 이유로 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 권　성(주심) 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙 이상경 〔별지 1〕 청구인 명단：생략 〔별지 2〕 청구인들의 주장과 피청구인의 답변 요지 가. 청구인들의 주장 요지 (1) 감사원은 국민감사청구를 수리하면 부패방지법 규정에 따라 국민감사청구심사위원회에서 감사실시 여부를 결정하여 기각결정을 하거나, 감사를 실시하기로 결정하면 신속하게 감사를 종결하여 감사가 종결된 날부터 10일 이내에 그 결과를 감사청구인에게 통보하여야 할 의무가 있음에도 불구하고 피청구인들은 청구인들의 국민감사청구를 수리한 후 위 위원회에서 감사실시 여부를 결정하지도 않고 정당한 이유 없이 17개월 넘게 감사실시를 지체하였으며 2003. 7.경에야 뒤늦게 감사실시를 하고도 청구인들에게 감사결과를 통보하지 않고 있다. (2) 감사원은 부패방지위원회로부터 신고사항을 이첩받았으므로 부패방지법 규정에 따라 이첩받은 날부터 60일 이내에 감사를 종결하고 감사 종결 후 10일 이내에 부패방지위원회에 감사결과를 통보하여야 하며 부패방지위원회는 통보를 받은 즉시 신고자인 청구인들에게 감사결과의 요지를 통보하여야 할 의무가 있다. 그러나 감사원은 아직까지 부패방지위원회에 감사결과를 통보하지 않았으며 이에 따라 부패방지위원회는 청구인들에게 감사결과의 요지를 통보하지 못하고 있다. (3) 헌법 제26조 제1항은 국민의 청원권을 규정하고 있고 같은 조 제2항은 국가가 국민의 청원에 대하여 심사할 의무가 있음을 명시하고 있으며 청원법, 부패방지법 역시 국민에게 청원권, 국민감사청구권, 부패행위신고권 등을 인정하고 청원서를 접수한 관서는 국민의 감사청구 혹은 신고에 대하여 성실, 공정히 처리하고 그 결과를 청원인 혹은 신고인에게 통지하도록 규 정하고 있음에도 불구하고 피청구인은 위와 같이 감사결과를 통보하지 않아 이로 인하여 청구인들의 청원권 등이 침해되고 있다. (4) 감사원장은 감사원법 제4조 제2항에 따라 감사원의 소속공무원을 지휘하고 감독하여 감사원이 청구인들로부터 수리한 국민감사청구 및 부패방지위원회로부터 이첩받은 부패행위 신고사항을 감사하도록 하여야 할 직무상 의무가 있음에도 불구하고 이를 해태함으로써 청구인들의 청원권을 침해하였다. 나. 피청구인의 답변 요지 (1) 청구인들의 2002. 1. 17.자 감사청구에 대하여 감사원은 2002. 1. 22. 청구인들에게 이를 감사자료로 활용하겠다는 통보를 하였다. (2) 청구인들이 2002. 2. 1. 같은 사안으로 부패방지위원회에 제출하여 감사원에 이첩된 신고사항에 대하여는 2002. 1. 22.의 회신내용을 참고하라는 취지로 청구인들에게 통보하였다. (3) 감사원은 청구인들의 감사청구 사항에 관하여 2002. 10. 29.부터 4일간 현지조사를 하였고 2003. 5. 20. 경부터 조사를 실시하였으며 그 조사결과를 토대로 2003. 12. 10. 대구광역시에 주의요구를 하였고 2003. 12. 13. 청구인 신○섭에게 대구경제정의실천연합회(2002. 2. 14. 감사원에 청구인들과 같은 내용으로 감사청구서를 제출하였다) 사무실 팩스를 통하여 감사결과를 통보하였다. (4) 청구인들의 2002. 1. 17.자 감사청구는 부패방지법상의 감사청구에 해당하지 아니하여 청구인들의 권리의무나 법률관계에는 아무런 영향이 없는 사실적인 것에 불과한 것으로 공권력의 행사 또는 불행사에 해당하지 아니한다. 청구인들이 2002. 2. 1. 부패방지위원회에 한 감사청구는 비록 부패방지법 시행 후의 것이기는 하나 부패방지법 제40조 소정의 요건을 갖추지 않아 부적법하다. 또한 감사원이 청구인에게 보낸 민원서류처리결과 회신도 청원에 대한 회신임이 명백하므로 헌법상 청원권 침해가 없다고 할 것이다. (5) 위와 같이 민원결과의 통보 혹은 불통보가 청구인의 권리의무나 법률관계에 아무런 영향을 미치지 못한다면 청구인에게는 헌법소원을 구할 권리보호이익이 없고 그렇지 않다 하더라도 다른 법률에 정한 구제절차를 모두 거치지 않아 부적법하다. (6) 헌법상 독립적으로 규정된 기관은 감사원이며 감사원은 이른바 합의체 행정기관으로서 청구인들이 주장하는 바와 같은 ‘공권력의 행사 혹은 불행사’의 주체 는 바로 감사원이라고 할 것이지 감사원장이 될 수는 없으므로 감사원장을 피청구인으로 한 이 사건 헌법소원은 그 자체로 부적법하다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2004헌마34

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

부패방지법시행령

감사원법 제4조

대한민국헌법 제26조

부패방지법 제40조 제43조

청원법 제9조

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제47조