[귀속재산공매입찰무효처분취소][집2(1)행,011]
【판시사항】
귀속재산공매입찰과 보증금의 의의
【판결요지】
귀속재산공매입찰의 보증금은 일반이거나 문교재단이거나를 막론하고 농지증권으로 납부할 수 있고 은행의 보증수표로 납부하여도 입찰보증금으로 효력이 있는 것이다
【참조조문】 문교재단소유농지특별보상법 제3조 제2항, 제4조, 동 시행령 제7조, 귀속재산처리법시행령 제12조, 제23조, 제7조, 제22조, 동시행령세칙 제13조【전 문】 【원고, 상고인】 재단법인 동성학원 (소송대리인 변호사 명순겸외 1인)
【피고, 피상고인】 서울특별시 관재국장
【피고보조참가인】 대한증권주식회사 외 1인 (소송대리인 변호사 김한영 외 2인)
【원 심】 서울고등법원
【주 문】
원판결을 파기한다
본건을 서울고등법원에 환송한다
【이 유】
원고 소송대리인 변호사 명순겸의 상고이유는 원심판결은 의율상 과오가 있음 (가) 「법률해석의 오류」 원심판결은 기이유에 있어서 문교재단소유농지특별보상법 제3조 문교재단의 소유농지에 대한 평가에 있어서는 농지개혁법 제7조 제1항의 15할을 30할로 정하여 그 보상을 정한다 전항의 보상액중 15할에 해당하는 액은 귀속재산으로 보상한다라고 규정하였음으로 우 30할중 15할에 해당하는 액은 금전, 기타방법에 의한 상환은 이를 거부하고 귀속재산으로서의 보상을 보장하기 위하여 동법 제4조에서 귀속재산매수에 대한 우선권을 문교재단에 인정한 것이라 할 것이며 따라서 동법에 의하여 문교부장관이 발급하는 특별 증권은 보상으로서 문교재단이 귀속재산을 매수할 때에 한하여 사용케하기 위하여 발급된 것이고 일반농지증권과 여히 국가가 금전보상을 하기 위하여 발급한 것이라고는 볼 수 없으므로 문교재단의 우선권을 행사하여 보상으로서 귀속재산을 매수하려하면 그가 보유하고 있는 특별증권을 사용하여 그 대금 및 대금으로 충당되는 입찰보증금을 납부하여야 할 것이며 현금 기타로서 매수하려는 경우에는 보상으로서 귀속재산을 매수하려는 것이 아니라고 할 것이며 따라서 우선권을 상실한다고 할 것이다 따라서 원고가 본건 공매입찰에 있어서 입찰 보증금을 문교부장관발급의 특별증권으로 납부하지 아니하고 원고주장의 은행보증수표로서 납부한 이상 문교재단이 보상으로서 우선권을 행사하여 귀속재산을 매수하는 경우에는 해당하지 아니한다고 볼 것이며 피고가 원고로부터 그 주장의 은행보증수표를 본건 입찰보증금으로 접수하였다 하여도 그것은 문교재단소유농지특별보상법에 위배되는 처사로서 하등 효력을 발생할 수 없는 것이라고 동법을 해석하였는데 물론 동법 제3조 제2항 소정의 15할에 해당하는 액은 문교부장관이 당해문교재단에 대하여 특별농지증권을 발급하여 문교재단은 차증권으로서 귀속재산은 최우선적으로 매수하도록 규정한 것에 틀림없으나 동법 제4조 제2항에 전항의 매수대금은 기전부 또는 일부를 농지증권으로 납부할 수 있다 라고 규정한 것과 동제3조 제2항과 제4조 등의 규정을 비하여 생각건대 문교재단이 어떤 귀속재산을 우선적으로 매수하는데 필수조건으로서 해 귀속재산의 불하대금전액을 특별증권으로서 납부하여야 하는 것은 아니고 대금의 일부를 농지증권의 일종인 문교부장관발급의 특별증권으로 납부할 수 있다고 해석하여 할 것임에도 불구하고 원심판결은 동법 제4조 제2항의 명문을 무시하고 동법 제3조 제2항에 고루하며 문교재단에 대하여 우선 매수권을 인정함에는 그 대금 및 기대금으로 충당되는 입찰보증금까지도(즉 대금의 전액)을 특별증권으로 납부하여야 한다고 해석한 것은 명백히 법률해석의 오류를 범하였다고 아니할 수 없다 동법의 입법연유와 입법취지를 고찰하건대 우리나라 문교재단의 거개가 농지를 기기본재산으로 소유하여 그 소작료로서 사립학교를 경영하여 이런바 농지개혁으로 인하여 일반 농지증권의 발급은 받았으나 그 증권 현금보상이 일시에 전액을 보상하는 것이 아니라 단기 1950년 4,5,6,7년 이라는 5개년간에 1년 분식을 익년도에 그나마도 분할하여 소액식을 지불하여 주는 터이라 물가앙등에 수반하는 제반 경제적 악조건으로 인하여 사립학교운영은 지극히 곤란한 입장에 처할 뿐 외라 학교경영의 재원인 문교재단이 고정적인 농지로부터의 수입을 상실하고 불과 5개년 경과하면 문교재단의 기본재산은 전무하게되여 사립학교에서의 교육은 불가능하게될 것을 우려한 나머지 동법은 제정되였든 바로서 동법의 입법취지는 어디까지나 문교재단을 살리기 위하여 법률로서 정할 수 있는 최대한의 보장을 하였으며 기실증으로서는 동법 제4조와 같은 조항은 법체재상 희유할 정도까지 문교재단의 우선 매수권을 인정한 것이다 이상과 여한 동법의 전체적인 입법취지로 보아 동법 제4조 2항의 전항의 매수대금의 일부를 특별농지증권이 아닌 현금 또는 일반농지증권으로 납부할 수 있게함으로서 문교재단이 우선적으로 매수할 것을 원할 때에는 정부는 모든 타신청자에 우선하여 매각할 의무가 있으며 타대금의 일부를 문교부장관이 발견한 특별증권이 아니라도 가하다고 규정한 것이라고 해석함이 타당하다 원심판결과 같이 대금의 전액을 특별증권으로만 납부하지 않으면 우선 매수권을 인정할 수 없다고 고루의 해석을 한다면 문교재단은 기가 소유하고 있는 특별증권의 액면에 꼭 부합되는 가치의 귀속재산을 선택하여 매수하지 않으면 부당한 초과지불에 의하여 손해를 보아야만 하겠고 반면에 증권액면보다 일전이라도 초과하는 대금의 귀속재산은 우선적 매수를 못하게 되는 모순을 초래하게 될 것이다 법의 해석을 명문을 무시하여 가면서까지 그렇게 하여야 하는가의 문제이다 모름지기 법은 법의 연혁과 입법정신을 존중하여 그 입법취지에 맞도록 해석하여야 할 것이다 (나) 「법적용의 오류」 원심판결은 기이유중 문교재단이 우선권을 행사하여 보상으로서 귀속재산을 매수하려면 그가 보유하고 있는 특별증권을 사용하여 그 대금 및 대금으로 충당되는 입찰보증금을 납부하여야 할 것이라고 하였으나 입찰보증금은 반드시 특별증권으로 납부하여야 하며 입찰보증금은 반드시 불하대금에 충당하여야 한다는 법적근거를 발견할 수 없다 입찰보증금은 어디까지나 입찰권의 남용을 방지하고 낙찰한 후 낙찰자가 매수하지 않으면 몰수하는 위약배상을 위한 보증금에 불과한 것으로서 낙찰한 후 대금전액을 특별증권으로 납부하고 기히 납부하였든 보증금은 반환할 수 있는 것이다 특별보상법시행령 제7조에 문교재단이 전조에 의하여 귀속재산 공매입찰에 참가하고자 할 때에는 당해 공매입찰에 충당하고자 하는 특별보상과 법소정의 문교재단이라는 것을 증명하는 문교부장관이 발행하는 증명서를 입찰전일까지 관재청장 또는 지방관재국장에게 제출하여야 한다고 규정하였을 뿐이고 입찰보증금은 특별증권으로 납부하여야 한다는 규정이 없고 입찰 보증금은 반드시 대금에 충당하여야 한다는 규정도 없으니 입찰보증금에 대하여는 특별증권이 아닌 은행보증수표로 납부한 것이 위법이라고 할 수 없으며 반드시 불하대금에 충당하여야만 된다는 규정이 없으니 법적용의 오류이라고 아니할 수 없음 다만 동법과 동역을 달리하는 귀속재산처리법시행세칙 (총리령) 제13조 제3항에 입찰보증금은 불하대금에 충당한다는 규정이 있으나 법역을 달리하는 문교재단 특별보상법 해당입찰에 우 동 시행세칙을 강행적으로 적용할 수 없을 뿐더러 동 세칙이 강행법규가 아니고 임의규정이라고 해석할진대 설사 문교재단특별보상법 해당입찰에 적용할 수 있다하더라도 입찰보증금을 반드시 불하대금에 충당하여야 한다고 해석적용함으로써 문교재단소유농지특별보상법이 법으로써 보장한 문교재단의 우선 매수권을 총리령인 동 시행세칙으로써 침해한다는 것은 일대 모순이라함에 있고 동 변호사 이천상의 상고이유는 (1) 피상고인 등의 답변요지는 문교재단소유농지특별보상법 제3조제4조동법시행령 제7조귀속재산처리법시행세칙 제13조 제3항 등에 의거하여 상고인의 상고이유가 부당함을 논증하는 동시에 원심판결이 정당하다고 옹호함에 있다 그러나 이상 법조중 동법 제13조 제1항은 농지를 매수당한 문교재단의 소유농지에 대하여는 일반농지와 달리 30할로 보상할 것을 규정하였고 동조 제2항은 보상액중 15할에 해당하는 액은 귀속재산으로써 보상한다고 규정하였고 동법 제4조 제1항은 농지를 매수당한 문교재단이 귀속재산의 매수를 신청할 때에는 모든 신청자에 우선하여 문교재단에 매각하여야 한다고 규정하였고 동조 제2항은 그 매수대금의 지불에 있어서는 그 전부 또는 일부를 농지증권으로서 납부할 수 있다고 규정하였고 동법시행령 제7조는 문교재단이 특별보상을 받기 위하여 귀속재산공매입찰에 참가할 때의 수속을 규정한 것으로서 당해공매입찰에 충당하고자 하는 특별보상액과 법소정의 문교재단이라는 것을 증명하는 문교부장관이 발급하는 증명서를 입찰전일까지 관재청장 또는 지방관재국장에게 제출하여야 한다고 규정하였을 뿐 입찰보증금에 관하여는 하등 규정한 바가 없고 전기법조이외에 있어서도 문교재단소유농지특별보상법 및 동 시행령중 입찰보증금에 관한 특별한 규정은 없다 그러므로 문교재단이 특별보상을 받기 위하여 귀속재산의 공매입찰에 참가하는 경우에도 입찰보증금에 관하여 특별한 규정이 없는 이상 귀속재산처리에 관한 일반법인 귀속재산처리법규에 의거하여 이를 결정하여야 할 것이다 귀속재산처리법규에 의하면 문교재단이 특별보상을 받기 위하여 귀속재산의 공매입찰에 참가하는 경우에 있어서도 입찰보증금에 관하여 특별한 규정은 없고 다만 귀속재산처리법 시행령 제12조 제2항에 귀속재산의 입찰에 참가하는 자는 관재청장이 정하는 바에 의하여 상당한 보증금을 전납하여야 한다고 규정하고 동법시행세칙 제13조 제1항에는 원칙적으로 입찰보증금은 금융기관의 보증수표로서 납부하여야 하고 예외적으로 농지증권으로서도 납부할 수 있다라고 규정하였을 뿐이다 (2) 이상 논한 바에 의하여 명백한 바와 같이 귀속재산의 공매입찰에 있어서 납부하는 입찰보증금은 일반인인 경우이거나 문교재단인 경우를 막론하고 입찰보증금은 농지증권으로서 납부하는 경우 이외에는 보증수표로서 납부하여야 하며 또 보증수표로서 납부하면 족할 것이다 그럼에도 불구하고 원심판결 및 피상고인 등은 전시 문교재단특별보상법 제3조제4조 등에 관하여 독자적인 법리론을 안출하여 문교재단이 특별 보상법을 받기 위하여 참가하는 귀속재산 공매입찰에 있어서의 입찰 보증금은 문교부장관이 발급하는 특별증권으로서 납부하여야 한다고 주장하고 있으나 이는 입찰보증금납부와 대금지불방법을 혼동하는 이론일 뿐 아니라 그와 같은 법규의 정신적 해석은 실체법규의 해석에 있어서는 그 해석이 합목적적인 경우에는 이를 용인할 수 있으나 입찰보증금납부와 여한 수속절차에 관한규정에 있어서는 그 규정의 성질상 명확적정을 기하기 위하여 규정 그대로 명문 그대로 실시하여야 하며 함부로 정신적 해석을 취하여 좌우할 수 없는 것이다 원심판결 및 피상고인 등의 주장하는 바와 여히 문교재단이 특별보상을 받기 위한 귀속재산공매입찰에 있어서의 입찰보증금은 문교재단특별보상법의 취지로 보아 반드시 특별증권으로서 납부하여야할 필요가 있다고 하면 이에 관하여 특별한 규정을 하여야 할 것이다 이 점에 있어서 귀속재산처리법시행세칙 제13조 제2항에 입찰보증금은 대금에 충당한다고 규정한 것을 논거로하는 이론이야말로 본말을 전도한 이론이라 아니할 수 없다 또 문교재단이 입찰보증금으로서 보증수표(현금)보다 그가 보유하고 있는 특별증권을 납부하는 것은 경제적으로 지극히 유리함에도 불구하고 다만 수속의 번잡을 피하기 위하여 경제적 손실을 보아가면서 법의 규정에 순응하여 보증수표로 납부하였고 또 피고 관재국에 있어서도 하등 이의없이 이를 수리하고 입찰을 실시한 이후에 있어서 문교재단특별보상법의 취지에 위반된다고 하여 이를 무효 운운함은 입찰행위나 여한 일반인을 상대로 하는 경우에 있어서 상식적으로 보아도 관청으로서 도저히 취할 바가 아니다 (3) 피상고인 등은 피상고인 등의 주장하는 바와 같이 본건 입찰보증금은 특별증권으로 납부하여야 한다고 해석하지 않으면 문교재단미명하에 모리행위를 감행하는 경우를 방지할 수 없다고 하나 이는 기개의 악질적인 문교재단이 있다고 하여 대다수의 양심적인 문교재단을 희생하여도 좋다고 하는 경우에 불과할 뿐만 아니라 만약에 그와 같은 불미한 의도하에 입찰에 참가한 문교재단이 있다면 이 문제는 귀속재산처리법 제17조에 의하여 매수자의 자격결정을 할 경우에 논의될 문제이지 보증수표로서 보증금을 납부하였다 하여 입찰행위자체를 무효시 할 문제는 아니다 (4) 실제로서 귀원은 현저한 단기 4287년 행상 제16호 사건에 있어서 문교재단인 동구학원이 단기 1952년 12월 12일경 어떠한 귀속재산을 입찰함에 있어서 입찰보증금으로서 보증수표를 납부하였든바 (당시에는 관재당국에서 입찰보증금으로 보증수표 이외에는 접수치 않았음) 그 보증수표가 일반보증수표가 아니고 특수횡선보증수표이므로 기입찰보증금이 유효
냐 무효냐가 문제가 되었다 관재청이 이를 무효로 선언한데 대하여 서울고등법원은 이를 유효라고 하고 귀원에서는 이를 다시 무효로 하였다 본건에서 보는 바와 같이 문교재단이 입찰보증금으로 보증수표를 납부하였다고 하여도 하등 위법이 아님을 알 수 있다함에 있다
심안컨대 원심은 원고는 문교재단으로서 귀속재산인 본건 건물의 공매입찰에 있어 입찰보증금으로 은행보증수표를 납부하고 그 주장과 같은 가격으로 낙찰(입찰은 오기)된 사실은 당사자간 다툼이 없는바 문교재단 소유농지특별보상법 제3조 제2항에는 보상액중 15할분은 귀속재산으로 보상한다 하였으므로 이 부분에 해당한 액은 금전 기타방법에 의한 보상은 이를 거부하고 오즉 귀속재산으로서의 보상만을 기도하고 있으며 이를 보장하기 위하여 동법 제4조에 그 우선권을 인정한 것이므로 따라서 문교재단이 우선권을 행사하여 귀속재산을 매수하려면 그가 보유하고 있는 특별증권으로서 기대금 및 대금으로 충당되는 입찰보증금을 납부하여야 하고 현금 기타로서 매수하여 하는 경우에는 보상으로써 매수하는 것이 아님으로 우선권을 상실한다고 할것인바 원고가 본건 공매입찰에 있어서 입찰보증금을 특별증권으로 납부치않고 은행보증수표로 납부하였음은 보상으로 귀속재산을 매수하려는 경우에 해당치 아니 하다하여 우 우선 매수입찰행위를 무효라하여 원고의 청구를 배척하였으나 동법 제3조 제2항 및 동 제4조를 비조컨대 문교재단이 어떤 귀속재산을 우선적으로 매수함에 있어서 필수요건으로 그 불하대금 전부를 특수증권으로 납부하여야 하는것은 아니고 그 대금을 농지증권으로써 납부할 수 있음은 동 제4조 제2항에 명시되여 있고 동법시행령 제7조에 의하면 문교재단이 특별보상을 받기 위하여 귀속재산공매입찰에 참가하려 할 때에는 해해찰에 충당하고저 하는 특별보상액과 법소정의 문교재단에 관한 증명서를 입찰전일까지 관재당국에 제출하여야 한다고 규정하였을 뿐이고 입찰보증금에 관하여 아무 규정한 바 없다 그렇다면 귀속재산처리에 관한 일반법인 귀속재산처리법규에 의하여 규정하여야 할 것인바 동법규에도 문교재단이 귀속재산의 공매입찰에 참가하는 경우에 있어서 입찰보증금에 관한 특별규정은 없고 다만 귀속재산처리법시행령 제12조 제2항에 입찰에 참가하는 자는 상당한 보증금을 전납하여야 한다고 규정하고 동시행세칙 제13조 제1항에는 원칙적으로 입찰보증금은 금융기관의 보증수표로서 납부하여야 하고 예외적으로 농지증권으로서도 납부할 수 있다하였으므로 입찰보증금은 일반인이거나 문교재단이거나를 막론하고 농지증권으로 납부하는 이외에 은행 보증수표로 납부하여도 이로써 족할 것이다 그럼에도 불구하고 원심이 그 대금 및 대금으로 충당할 입찰보증금까지 특별증권으로 납부하여야 한다고 하였음은 우 법규해석을 그릇한 위법이 있다하겠고 상고논지는 이유있다
따라서 원판결을 파기하고 다시 심리키 위하여 본건을 원심에 환송함이 가하다 인정하고 행정소송법 제14조민사소송법 제407조에 의하여 주문과 같이 판결한다
대법관 김병로(재판장) 김세완 김갑수 고재호 대리판사 대리판사 대법관 한환진
