전원재판부 2018헌바48, 2022. 12. 22.

【전문】【당 사 자】 사 건 2018헌바48 집회 및 시위에 관한 법률 제11조 제2호 위헌소원 2019헌가1(병합) 집회 및 시위에 관한 법률 제11조 제2호 위헌제청 제 청 법 원 서울중앙지방법원 제 청 신 청 인 김○○ 청 구 인 ○○연대 대표자 민○○ 대리인 법무법인 이공담당변호사 허진민, 양홍석, 황영민, 김선휴 당 해 사 건 1. 서울고등법원 2017누68761 옥외집회금지통고처분취소(2018헌바48) 2. 서울중앙지방법원 2018고정1750 집회및시위에관한법률위반(2019헌가1) 선 고 일 2022. 12. 22. 【주 문】 1. 구 집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정되기 전의 것) 제11조 제2호 중 ‘대통령 관저(官邸)’ 부분 및 제23조 제1호 중 제11조 제2호 가운데 ‘대통령 관저(官邸)’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 위 법률조항의 적용을 중지하여야 한다. 2. 집회 및 시위에 관한 법률(2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정된 것) 제11조 제3호 중 ‘대통령 관저(官邸)’ 부분 및 제23조 제1호 중 제11조 제3호 가운데 ‘대통령 관저(官邸)’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률조항은 2024. 5. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용된다. 【이 유】 1. 사건개요 가. 2018헌바48 사건 청구인은 참가예정인원이 약 30명인 ‘○○ 대회’라는 이름의 집회를 2016. 10. 29. 14시부터 15시까지 서울 종로구 청와대로 1 연풍문 앞에서 질서유지인 5명을 두고 개최하기 위하여 2016. 10. 20. 서울종로경찰서장에게 옥외집회 및 시위를 신고하였다. 서울종로경찰서장은 2016. 10. 21. 위 집회 장소가 대통령 관저의 경계 지점으로부터 100 미터 이내에 있어 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(이하 ‘집시법’이라 한다) 제11조 제2호에 위반된다는 이유로 집회를 금지하는 내용을 통고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2017. 8. 10. 청구가 기각되었다(서울행정법원 2016구합79694). 청구인은 항소하여 항소심(서울고등법원 2017누68761) 계속 중 구 집시법 제11조 제2호 중 ‘대통령 관저’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청(서울고등법원 2017아1488)을 하였으나, 2017. 12. 14. 항소 및 위 신청이 기각되었다. 청구인은 위 기각결정문을 2017. 12. 18. 송달받은 뒤 2018. 1. 15 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 2019헌가1 사건 제청신청인은 ○○ 투쟁위원회 회원 약 25명과 함께 2017. 8. 7. 11:05경부터 11:35경까지 대통령 관저의 경계 지점 100 미터 이내인 청와대 앞 분수대 근처 노상에서 옥외집회를 주최하였다는 범죄사실로 기소되었다(서울중앙지방법원 2018고정1750). 제청신청인은 재판 계속 중 구 집시법 제11조 제2호 중 ‘대통령 관저’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청 신청을 하였고(2018초기2540), 제청법원은 위 신청을 받아들여 2019. 1. 3. 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다. 2. 심판대상 가. 2020. 6. 9. 국회는 ‘집회 및 시위에 관한 법률’을 법률 제17393호로 개정하였는바, 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’ 제11조 제2호는 그 내용에는 변함이 없이 개정 ‘집회 및 시위에 관한 법률’ 제11조 제3호로 조문의 위치가 변경되었다. 따라서 현행 ‘집회 및 시위에 관한 법률’ 제11조 제3호 중 ‘대통령 관저(官邸)’ 부분은 그 위헌 여부에 관하여 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’ 제11조 제2호 중 ‘대통령 관저(官邸)’ 부분과 결론을 같이할 것이 명백하다 할 것이므로 현행 조항도 이 사건 심판대상에 포함시키기로 한다. 나. 제청법원은 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’ 제11조 제2호 중 ‘대통령 관저(官邸)’ 부분에 대하여만 제청하였으나, 위 사건의 당해 사건이 형사재판이므로 처벌규정인 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’ 제23조 제1호 중 제11조 제2호 가운데 ‘대통령 관저(官邸)’에 관한 부분도 심판대상에 포함하기로 한다. 또한 현행 조항인 ‘집회 및 시위에 관한 법률’ 제23조 제1호 중 제11조 제3호 가운데 ‘대통령 관저(官邸)’에 관한 부분도 심판대상에 포함하기로 한다. 다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정되기 전의 것) 제11조 제2호 중 ‘대통령 관저(官邸)’ 부분 및 제23조 제1호 중 제11조 제2호 가운데 ‘대통령 관저(官邸)’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 구법조항’이라 한다), ‘집회 및 시위에 관한 법률’(2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정된 것) 제11조 제3호 중 ‘대통령 관저(官邸)’ 부분 및 제23조 제1호 중 제11조 제3호 가운데 ‘대통령 관저(官邸)’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 현행법조항’이라 하고, 이 사건 구법조항과 통틀어 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 구 집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정되기 전의 것) 제11조(옥외집회와 시위의 금지 장소) 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 청사 또는 저택의 경계 지점으로부터 100 미터 이내의 장소에서는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니 된다. 2. 대통령 관저(官邸), 국회의장 공관, 대법원장 공관, 헌법재판소장 공관 제23조(벌칙) 제10조 본문 또는 제11조를 위반한 자, 제12조에 따른 금지를 위반한 자는 다음 각 호의 구분에 따라 처벌한다. 1. 주최자는 1년 이하의 징역 또는 100만원 이하의 벌금 집회 및 시위에 관한 법률(2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정된 것) 제11조(옥외집회와 시위의 금지 장소) 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 청사 또는 저택의 경계 지점으로부터 100 미터 이내의 장소에서는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니 된다. 3. 대통령 관저(官邸), 국회의장 공관, 대법원장 공관, 헌법재판소장 공관 제23조(벌칙) 제10조 본문 또는 제11조를 위반한 자, 제12조에 따른 금지를 위반한 자는 다음 각 호의 구분에 따라 처벌한다. 1. 주최자는 1년 이하의 징역 또는 100만원 이하의 벌금 3. 제청법원의 위헌제청이유 및 청구인의 주장요지 심판대상조항의 입법 목적은 집시법상 일반적 규제조항 및 ‘대통령 등의 경호에 관한 법률’(이하 ‘대통령경호법’이라 한다) 등을 통해 충분히 달성될 수 있다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 기본권 제한을 완화할 수 있는 예외를 두지 않고 대통령 관저 인근 100 미터 이내에서의 모든 옥외집회 및 시위(이하 ‘옥외집회 및 시위’를 통틀어 ‘집회’라 한다)를 일률적, 전면적으로 금지하는바, 이로 인하여 소규모 집회와 대통령을 대상으로 하지 않는 집회 등 구체적 위험성이 없는 집회도 금지된다. 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해한다. 4. 판단 가. 대통령 관저 인근에서의 집회 금지 제도 (1) 대통령 관저 인근에서의 집회 금지의 입법연혁 1962. 12. 31. 법률 제1245호로 제정된 집시법은 대통령 관저의 경계지점으로부터 주위 200 미터 이내의 장소에서 집회를 금지하고(제7조 제2호), 이를 위반하는 자를 처벌하도록 하였다(제15조). 이후 집시법이 1989. 3. 29. 법률 제4095호로 전부개정되면서 대통령 관저의 경계지점으로부터 100 미터 이내의 장소(이하 ‘대통령 관저 인근’이라 한다)에서 집회를 금지하고(제11조 제2호), 이를 위반하는 자를 처벌하도록 하였다(제20조). 2007. 5. 11. 법률 제8424호로 집시법이 전부개정되면서 대통령 관저 인근에서의 집회 금지를 위반한 자를 처벌하는 조항은 제23조로 이동하였다. 이후 2020. 6. 9. 법률 제17393호로 집시법이 개정되면서 대통령 관저 인근에서의 집회 금지는 그 내용을 그대로 유지한 채 제11조 제3호로 이동하였다. (2) 대통령 관저 인근에서의 집회 금지의 내용 심판대상조항은 대통령 관저 인근에서 집회를 할 수 없도록 하고, 이를 위반하여 집회를 주최한 자를 처벌한다. 심판대상조항에 의한 집회의 제한은 개별적인 경우에 구체적인 위험 상황이 발생하였는지를 고려하지 않고, 대통령 관저 인근이라는 특정한 장소에서 옥외집회가 행하여진다는 사실만으로 이를 일괄적으로 금지하는 내용으로서, 예외 없는 절대적인 집회금지장소를 설정한 것이다. 심판대상조항에 의한 금지에도 불구하고 대통령 관저 인근에서 집회를 주최하고자 신고하는 경우에는 관할 경찰서장 또는 시ㆍ도경찰청장(이하 ‘관할경찰관서장’이라 한다)은 주최자에게 금지통고를 할 수 있고(집시법 제8조 제1항 제1호), 심판대상조항을 위반한 집회에 대하여 그 집회의 해산을 명령할 수 있다(집시법 제20조 제1항 제1호). 이를 위반하여 집회를 주최한 사람 등은 심판대상조항 위반에 따른 처벌 이외에 별도의 집시법 위반으로 처벌될 수 있다(집시법 제22조 제2항, 제24조 제5호). 나. ‘집회의 장소’ 제한의 헌법적 의미 (1) 헌법 제21조 제1항은 ‘모든 국민은 언론ㆍ출판의 자유와 집회ㆍ결사의 자유를 가진다.’고 규정하여 집회의 자유를 보장하고 있다. 집회의 자유는 국민들이 타인과 접촉하고 정보와 의견을 교환하며 공동의 목적을 위하여 집단적으로 의사표현을 할 수 있게 함으로써 개성신장과 아울러 여론형성에 영향을 미칠 수 있게 하여 동화적 통합을 촉진하는 기능을 하며, 나아가 정치ㆍ사회 현상에 대한 불만과 비판을 공개적으로 표출하게 함으로써 정치적 불만세력을 사회적으로 통합하여 정치적 안정에 기여하는 역할을 한다. 또한 집회의 자유는 선거와 선거 사이의 기간에 유권자와 그 대표 사이의 의사를 연결하고, 대의기능이 약화된 경우에 그에 갈음하는 직접민주주의의 수단으로서 기능하며, 현대사회에서 의사표현의 통로가 봉쇄되거나 제한된 소수 집단에게 의사표현의 수단을 제공한다는 점에서, 언론ㆍ출판의 자유와 더불어 대의제 민주국가의 필수적 구성요소가 된다. 이러한 의미에서 헌법이 집회의 자유를 보장한 것은 관용과 다양한 견해가 공존하는 다원적인 ‘열린 사회’에 대한 헌법적 결단이다(헌재 2018. 5. 31. 2013헌바322등; 헌재 2018. 6. 28. 2015헌가28등 참조). (2) 집회의 장소는 일반적으로 집회의 목적ㆍ내용과 밀접한 내적 연관관계를 가질 수 있다. 집회는 특별한 상징적 의미 또는 집회와 특별한 연관성을 가지는 장소, 예를 들면, 집회를 통해 반대하고자 하는 대상물이 위치하거나 집회의 계기를 제공한 사건이 발생한 장소 등에서 행해져야 이를 통해 다수의 의견표명이 효과적으로 이루어질 수 있으므로, 집회의 장소에 대한 선택은 집회의 성과를 결정짓는 주요 요인이 될 수 있다. 따라서 집회의 장소를 선택할 자유는 집회의 자유 보장의 핵심적 내용이다(헌재 2018. 5. 31. 2013헌바322등; 헌재 2018. 6. 28. 2015헌가28등 참조). (3) 심판대상조항은 대통령 관저 인근에서의 집회를 절대적으로 금지하고 이를 위반한 경우에는 형사처벌을 예정하여 집회의 자유를 장소적으로 제한하므로, 그 제한이 정당성을 가지기 위해서는 헌법 제37조 제2항이 정하는 기본권 제한의 한계를 준수하여야 한다. 다. 집회의 자유 침해 여부 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 대통령은 국민에 의하여 직접 선출되는 국민대표기관으로(헌법 제67조), 국회와 함께 민주적 정당성의 양 축을 형성한다. 대통령은 국가원수로서 외국에 대하여 국가를 대표하고(제66조 제1항), 행정부 수반으로서 집행에 관한 최종적인 결정을 하며(같은 조 제4항), 헌법과 법률이 정하는 바에 의하여 국군을 통수한다(제74조 제1항). 대통령의 헌법상 기능은 대통령제 정부형태를 취하고 있는 우리나라에서 헌정 질서를 유지ㆍ작동하기 위한 기초가 되고, 그 중요성에 비추어 특별하고 충분한 보호가 요청된다. 대통령 관저는 대통령과 그 가족의 주거용으로 사용하는 공용재산으로서, 침실, 식당 외에도 연회실, 접견실 등이 있어 대통령과 그 가족의 생활공간인 동시에 부분적으로 대통령의 직무 수행 장소로서의 역할을 하고 있다. 대통령 관저 인근에서 집회가 개최될 경우, 그러한 집회는 일정한 이익을 확보하기 위해 대통령에 대한 압력을 행사하는 방식으로 이루어질 수 있고, 이해관계를 달리하는 서로 다른 집회 참가자 사이에서 충돌이 발생할 수 있다. 집회 과정에서 대통령과 그 가족, 대통령 관저 직원과 관계자 등(이하 ‘대통령 등’이라 한다)의 신체에 위협이 가해질 수 있고, 대통령 관저로의 자유로운 출입을 방해받거나 경우에 따라서는 대통령의 직무수행에 장애가 초래될 수도 있다. 심판대상조항은 대통령과 그 가족의 신변 안전 및 주거 평온을 확보하고, 대통령 등이 어떠한 압력이나 위력에 구애됨이 없이 자유롭게 대통령 관저에 출입할 수 있도록 하며 경우에 따라서는 대통령의 원활한 직무수행을 보장함으로써, 궁극적으로는 대통령의 헌법적 기능 보호를 목적으로 한다. 이러한 심판대상조항의 입법목적은 정당하고, 대통령 관저 인근에 집회 금지 장소를 설정하는 것은 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이다. (2) 침해의 최소성 집회의 자유는 대의제 민주주의의 기능을 강화ㆍ보완하고 사회통합에 기여하는 등 대의제 민주국가의 필수적 구성요소다. 따라서 대통령의 헌법적 지위와 기능의 중요성을 고려한다 하더라도, 대통령 관저 인근에서 집회 장소를 제한하는 것은 필요최소한에 그쳐야 한다(헌재 2018. 5. 31. 2013헌바322등; 헌재 2018. 6. 28. 2015헌가28등 참조). (가) 집회의 금지는 원칙적으로 공공의 안녕질서에 대한 직접적 위협이 명백하게 존재하는 경우에 한하여 허용될 수 있는 것으로서, 집회의 자유를 보다 적게 제한하는 다른 수단, 즉 집회참가자 수의 제한, 집회 대상과의 거리 제한, 집회 방법ㆍ시기ㆍ소요 시간의 제한 등과 같은 조건을 붙여 집회를 허용하는 가능성을 모두 검토한 후에 비로소 고려될 수 있는 수단이다(헌재 2003. 10. 30. 2000헌바67등 참조). 따라서 대통령 관저 인근에서의 집회가 심판대상조항에 의하여 보호되는 법익에 대한 직접적인 위협을 초래한다는 일반적 추정이 구체적인 상황에 의하여 부인될 수 있는 경우라면, 입법자는 예외적으로 집회가 가능할 수 있도록 하여야 할 것이다. 당해 사건에서 제청신청인과 청구인은 서울 종로구 청와대로 1에 위치한 대통령 관저, 이른바 청와대 인근에서 집회를 개최하거나 개최하려고 하였다. 청와대 내에는 대통령 집무실이 위치한 본관, 국빈을 위한 행사 등이 개최되는 영빈관, 대통령과 그 가족이 생활하는 공간인 대통령 관저, 대통령 비서실로 사용되는 여민관, 기자들이 출입하는 장소인 춘추관 등이 있다. 이처럼 청와대 내에서는 대통령이 직무를 수행하고 휴식을 취할 뿐만 아니라 국무회의, 외빈 접견, 기자회견 등 여러 행사가 열린다. 또한, 청와대 외곽 담장과 청와대 내에 위치한 일부 건물 사이의 간격이 짧고, 청와대는 북악산을 등지고 있으며 청와대 앞 편도 1차선 도로만이 유일한 출입로이다. 이와 같은 상황이라면 대통령 관저 인근에서 열리는 집회는 대통령 등의 안전과 주거 평온, 대통령 관저로의 출입, 대통령의 직무수행 등에 직접적으로 영향을 미칠 수 있으므로 경우에 따라 그 금지의 필요성이 부정되기 어려울 것이다. 그런데 심판대상조항은 대통령 관저 인근에서의 집회를 전면적으로 금지하면서도 ‘대통령 관저의 경계 지점’을 명시적으로 정의하는 규정을 두고 있지 않고, 법원이나 검찰ㆍ경찰 등 법집행기관은 대통령의 헌법적 기능 보호라는 심판대상조항의 입법취지를 고려하여 ‘대통령 관저의 경계 지점’을 ‘청와대 외곽담장’으로 해석하여 적용하고 있다. 이러한 해석에 따르면 대통령 등에 대해 위해를 가할 가능성이 없는 장소나 대통령 관저 출입과 무관한 장소까지도 집회금지장소에 포함된다. 결국 심판대상조항은 대통령 관저 인근 일대를 광범위하게 집회금지장소로 설정함으로써, 집회가 금지될 필요가 없는 장소까지도 집회금지장소에 포함되게 한다. 예컨대 청와대 앞에 위치한 분수대 광장은 도로를 사이에 두고 청와대 부지와 분리되어 있으므로, 여기에서 열리는 집회는 대통령 등의 안전이나 주거 평온에 위협이 되거나, 대통령 관저로의 출입 또는 대통령의 직무수행 등에 지장을 주기 어렵다. 따라서 청와대 앞 분수대 광장 안에서 열리는 집회는 심판대상조항에 의하여 보호되는 법익에 대한 직접적인 위협을 초래할 가능성이 적다. 또한, 대규모 집회 또는 시위로 확산될 우려가 없는 소규모 집회(이하 ‘소규모 집회’라고만 한다)의 경우, 심판대상조항에 의하여 보호되는 법익에 대해 직접적인 위협이 발생할 가능성은 상대적으로 낮다. 나아가 앞에서 본 ‘대통령 등의 안전이나 대통령 관저 출입과 직접적 관련이 없는 장소’에서 ‘소규모 집회’가 열릴 경우에는, 이러한 위험성은 더욱 낮아진다. 결국 심판대상조항은 이에 의하여 보호되는 법익에 대한 위험 상황이 구체적으로 존재하지 않는 집회까지도 예외 없이 금지하고 있는바, 이는 입법목적의 달성에 필요한 범위를 넘는 과도한 제한이다. (나) 오늘날 우리 사회에서 평화적인 집회 문화가 점차 자리 잡고 있지만, 폭력적이고 불법적인 집회가 벌어지는 경우도 있다. 만약 대통령 관저 인근에서의 집회가 폭력적이고 불법적인 집회이거나 사후 이러한 집회로 발전한다면, 대통령의 헌법적 기능이 훼손될 가능성은 커지게 된다. 그러나 폭력적이고 불법적인 집회에 대한 사전적 규제 또는 집회가 계속되는 중에 전개되는 구체적인 상황에 따른 대응으로도 심판대상조항의 입법목적을 충분히 달성할 수 있다면, 일정한 장소에서의 모든 집회를 사전에 금지하는 것은 과도한 제한이 될 수 있다. 집시법은 이러한 특수한 상황에 대처할 수 있도록 집회의 성격과 양상에 따른 다양한 규제수단을 두고 있다. 집시법은 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 끼칠 것이 명백한 집회의 주최를 금지하고(제5조 제1항), 누구든지 제1항에 따라 금지된 집회를 선전하거나 선동하여서는 안 된다고 규정한다(같은 조 제2항). 집회를 주최하려는 사람은 관할 경찰서장에게 신고하여야 하고(제6조 제1항), 관할경찰관서장은 신고된 집회가 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 끼칠 것이 명백하다고 판단되는 경우 그 금지를 통고할 수 있다(제8조 제1항). 대통령의 헌법적 기능에 직접적인 위협을 끼칠 것이 애초에 명백한 집회에 대해서는 위와 같은 수단을 통해 대처할 수 있다. 집시법상 관할경찰관서장은 공공의 질서 유지를 위해 질서유지선을 설정할 수 있고(제13조), 확성기 등을 사용한 소음 발생은 제한되며(제14조), 다른 사람의 생명을 위협하거나 신체에 해를 끼칠 수 있는 기구를 휴대하거나 사용하는 행위 및 폭행, 협박, 손괴, 방화 등으로 질서를 문란하게 하는 행위 등은 금지된다(제16조 내지 제18조). 경찰관은 집회의 주최자에게 알리고 그 집회 장소에 정복을 입고 출입할 수 있다(제19조). 관할경찰관서장은 집회에 대한 사후적인 통제수단으로 해산명령을 내릴 수 있다(제20조). 집시법은 각종 제한을 위반한 경우에 처벌하는 규정을 두고 있고(제22조, 제24조), 집회 과정에서의 폭력행위나 업무방해행위 등은 형사법상의 범죄행위로서 처벌된다. 이처럼 집시법은 집회가 열린 이후에 발생하는 위험에 대응할 수 있는 충분한 수단을 갖추고 있다. 다음으로, 대통령경호법은 대통령과 그 가족 등의 경호와 관련하여 이러한 특수한 상황에 대처할 수 있는 조항을 두고 있다. 대통령경호처장은 경호업무의 수행에 필요하다고 판단되는 경우 경호구역을 지정할 수 있고(제5조 제1항), 소속공무원과 관계기관의 공무원으로서 경호업무를 지원하는 사람은 경호구역에서 질서유지, 교통관리, 검문ㆍ검색, 출입통제, 위험물 탐지 및 안전조치 등 위해 방지에 필요한 안전 활동을 할 수 있다(같은 조 제3항). 또한, 대통령경호처장은 직무를 수행하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 소속공무원에게 무기를 휴대하게 할 수 있고(제19조 제1항), 무기를 휴대하는 사람은 그 직무를 수행할 때 필요하다고 인정하는 상당한 이유가 있을 경우 무기를 사용할 수 있다(같은 조 제2항). 경호공무원은 경호대상에 대한 경호업무 수행 중 인지한 그 소관에 속하는 범죄에 대하여 사법경찰관리의 직무를 수행할 수도 있다(제17조 제1항). 집회가 열리는 장소일지라도 경호 목적 달성을 위한 최소한의 범위에서는 경호구역을 지정할 수 있고(제5조 제2항 참조), 그 지정에는 별다른 절차가 요구되지 않으므로 대통령경호처장이 신속하게 지정할 수 있다. 그렇다면 대통령 관저 인근에서의 일부 집회를 예외적으로 허용한다고 하더라도 위와 같은 수단들을 통하여 심판대상조항이 달성하려는 대통령의 헌법적 기능은 충분히 보호될 수 있다. 따라서 개별적인 경우에 구체적인 위험 상황이 발생하였는지를 고려하지 않고, 막연히 폭력ㆍ불법적이거나 돌발적인 상황이 발생할 위험이 있다는 가정만을 근거로 하여 대통령 관저 인근이라는 특정한 장소에서 열리는 모든 집회를 금지하는 것은 헌법적으로 정당화되기 어렵다. (다) 이러한 사정들을 종합하여 볼 때, 심판대상조항은 그 입법목적을 달성하는 데 필요한 최소한도의 범위를 넘어, 규제가 불필요하거나 또는 예외적으로 허용하는 것이 가능한 집회까지도 이를 일률적ㆍ절대적으로 금지하고 있으므로, 침해의 최소성에 위배된다. (3) 법익의 균형성 대통령의 헌법적 기능을 보호하는 것이 매우 특별한 중요성을 지닌 공익에 해당함은 의심의 여지가 없다. 그러나 심판대상조항은 대통령의 헌법적 기능을 저해할 우려가 있는 집회를 금지하는 데 머무르지 않고, 대통령 관저 인근의 모든 집회를 예외 없이 금지함으로써 구체적인 상황을 고려하여 상충하는 법익 간의 조화를 이루려는 노력을 전혀 기울이지 않고 있다. 국민이 집회를 통해 대통령에게 의견을 표명하고자 하는 경우, 대통령이 집회에서 표출된 집단적 의사표현을 직접 보고 들을 수 있는 대통령 관저 인근은 그 의견이 가장 효과적으로 전달될 수 있는 장소이다. 이러한 대통령 관저 인근에서의 집회를 전면적ㆍ일률적으로 금지하는 것은 단순한 장소적 제한에 그치지 않고, 집회의 자유의 핵심적인 부분을 제한한다. 대통령 관저 인근에서의 집회를 허용할 경우, 대통령 등의 경호를 담당하거나 대통령 관저 시설의 방호를 담당하는 관계 공무원에게 행정적인 불편함이나 번거로움이 따를 수 있고, 다소간의 소음 등이 발생할 수 있다. 그러나 집회의 자유는 민주주의 실현을 위한 필수적 구성요소이고, 집회의 장소를 선택할 자유는 집회의 자유의 핵심적 보장 내용 중 하나라는 점을 고려하면, 국가는 다소간의 행정적인 불편함 등은 감내해야 한다. 심판대상조항을 통한 대통령의 헌법적 기능 보호라는 목적과 집회의 자유에 대한 제약 정도를 비교할 때, 심판대상조항으로 달성하려는 공익이 제한되는 집회의 자유 정도보다 크다고 단정할 수 없으므로, 심판대상조항은 법익의 균형성에도 어긋난다. (4) 소결론 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해한다. 라. 헌법불합치결정 이 사건 구법조항이 가지는 위헌성은 대통령의 헌법적 기능을 보호하는 데 필요한 범위를 넘어 대통령 관저 인근에서의 집회 중 그 기능을 침해할 가능성이 없는 경우까지 일률적ㆍ전면적으로 금지하는 데 있다. 즉, 이 사건 구법조항과 같이 집회를 금지하는 것에는 위헌적인 부분과 합헌적인 부분이 공존하고 있는 것이다. 특히 ‘대통령 등의 안전이나 대통령 관저 출입과 직접적 관련이 없는 장소’에서 열리는 ‘소규모 집회’까지 금지하는 부분에 위헌성이 있다. 그런데 대통령 관저 인근의 집회 중 어떠한 형태의 집회를 예외적으로 허용함으로써 집회의 자유를 필요최소한의 범위에서 제한할 것인지에 관하여서는 이를 입법자의 판단에 맡기는 것이 바람직하다. 입법자로 하여금 대통령 관저의 출입과 직접적 관련이 없는 구체적 장소, 허용되는 소규모 집회의 참가자 수, 대통령의 기능과 안전이 침해될 우려가 없는 구체적 상황 등 제반 사정을 감안하여 어떠한 경우 예외적으로 집회가 허용된다고 할 것인지를 밝히도록 하는 것이 이 사건 구법조항의 위헌성을 제거하면서도 입법자의 입법재량을 존중하는 것이기 때문이다. 따라서 이 사건 구법조항에 대하여 단순위헌결정을 하는 대신 헌법불합치결정을 한다. 그리고 이 사건 구법조항은 이미 개정되어 향후 적용될 여지가 없지만 계속 적용을 명하는 경우에는 구체적 규범 통제의 실효성이 보장되지 못할 가능성이 있으므로, 이 사건 구법조항에 대하여 헌법불합치 결정을 선고하되 그 적용을 중지한다. 이 사건 구법조항과 내용이 같은 이 사건 현행법조항의 효력을 그대로 유지한다면 위헌적인 상태를 방치하는 것과 같은 결과가 되므로, 법질서의 정합성과 소송경제의 측면에서 이 사건 현행법조항에 대해서도 위헌을 선언할 필요가 있다. 그러나 이 사건 현행법조항에 대하여 단순위헌결정을 하여 당장 그 효력을 상실시킬 경우, 대통령의 헌법적 기능 보호에 관한 법적 공백이 초래될 우려가 있다. 따라서 이 사건 현행법조항에 대해서 헌법불합치 결정을 선고하되, 2024. 5. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 잠정적으로 이를 적용하도록 하고, 만일 위 일자까지 개선입법이 이루어지지 않는 경우 이 사건 현행법조항은 2024. 6. 1.부터 그 효력을 상실한다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 합치되지 아니하므로, 이 사건 구법조항에 대하여는 헌법불합치결정을 함과 동시에 적용 중지를 명하고, 이 사건 현행법조항에 대하여는 헌법불합치결정을 함과 동시에 2024. 5. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 잠정적으로 이를 적용하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 이선애, 재판관 이종석의 별개의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다. 6. 재판관 이선애, 재판관 이종석의 별개의견 우리는 법정의견이 설시한 대통령 관저 인근에서의 집회 금지 제도 및 집회의 장소 제한의 헌법적 의미 부분에 대하여 법정의견과 의견이 같다. 나아가 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해하여 위헌이라는 점과 단순위헌 결정이 아닌 헌법불합치결정을 해야 한다는 점에서 법정의견과 결론을 같이 한다. 헌법불합치결정을 해야 하는 이유 중에서는 ‘대통령 관저’를 ‘광의의 대통령 관저’로 대체하는 것을 제외한 나머지 부분에 대하여 법정의견에 동의한다. 다만, ‘대통령 관저(官邸)’의 해석을 명시한다는 점 및 그 해석을 토대로 심판대상조항이 집회의 자유를 침해하여 위헌이라는 점에 이르는 논증을 한다는 점에서 위헌의 이유를 법정의견과 달리하는 것이다. 이에 다음과 같이 별개의견을 남긴다. 가. ‘대통령 관저(官邸)’의 해석 구체적 법적 분쟁사건을 재판함에 있어 재판의 전제가 되는 법률 또는 법률조항에 대한 해석과 적용권한은 원칙적으로 법원의 권한에 속한다. 그러나 헌법재판소가 헌법과 헌법재판소법에 따른 전속적 권한인 위헌법률심판권 등을 행사하기 위해서는, 통제규범인 헌법에 대한 해석ㆍ적용과 아울러 심사대상인 법률조항에 대한 해석ㆍ적용을 하지 않을 수 없다. 그러므로 구체적 규범통제절차에서의 법률조항에 대한 해석과 적용권한은 헌법재판소의 고유권한에 속한다(헌재 2012. 12. 27. 2011헌바117 참조). 법률해석은 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하여야 하는 것이 원칙이지만, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 사용함으로써 구체적으로 타당한 해석이 되도록 하여야 한다(대법원 2010. 12. 23. 선고 2010다81254 판결 참조). 심판대상조항은 ‘대통령 관저(官邸)’ 인근에서의 집회를 일률적, 전면적으로 금지하는데, 심판대상조항의 위헌 여부를 판단하기 위해서는 반드시 ‘대통령 관저(官邸)’의 의미를 먼저 파악하여야 한다. 관저(官邸)의 사전적 정의는 ‘정부에서 장관급 이상의 고위직 공무원들이 살도록 마련한 집’이라는 뜻이다. 여기에서 문제되는 것은 단순히 사전적 정의에 따라 대통령 관저(官邸)가 대통령과 그 가족의 생활공간인 대통령 관저 자체(이하 ‘협의의 대통령 관저’라고 한다)만을 의미한다고 해석할 것인지, 아니면 협의의 대통령 관저(숙소)뿐만 아니라 집무실 등 대통령 등의 직무수행 장소까지 포함하는 것(이하 ‘광의의 대통령 관저’라고 한다)으로 해석할 것인지 여부이다. 헌법은 통치구조로서 대통령제를 채택하고 있는바, 대통령은 국가원수이자 행정부 수반으로서 매우 특별하고 중요한 지위를 가진다. 심판대상조항의 입법목적은 이러한 대통령의 헌법적 기능을 충실히 보호하기 위한 것인데, 이를 달성하기 위해서는 대통령과 그 가족의 안녕 및 주거의 평온과 생활공간에서 이루어지는 안정적인 직무수행은 물론, 집무실 등 대통령 등이 일반적으로 직무를 수행하는 장소에서의 안정적인 직무수행까지 보호될 필요가 있다. 1962. 12. 31. 법률 제1245호로 제정된 집시법은 제7조 제2호에서 대통령 관저 인근에서의 집회를 금지하였고, 위 조항의 내용은 심판대상조항에 이르기까지 변화가 없다. 그런데 집시법 제정 당시 협의의 대통령 관저(숙소)와 집무실 등 대통령 등이 일반적으로 직무를 수행하는 장소는 담장으로 둘러쳐진 일군의 건물단지 안에 함께 위치하였다. 그렇다면 당시 입법자의 의사는 대통령과 그 가족의 생활공간뿐만 아니라 집무실 등 대통령 등이 일반적으로 직무를 수행하는 장소까지 보호하려는 것이었으나 당시 협의의 대통령 관저(숙소)와 집무실 등이 담장으로 둘러쳐진 일군의 건물단지 안에 함께 있었기 때문에 따로 직무수행 장소 보호에 대한 규정을 둘 필요가 없었던 것으로 추단할 수 있다. 이러한 입법자의 의사는 다른 집시법 조항과의 관계를 살펴봄으로써 분명하게 파악할 수 있다. 집시법(2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정된 것) 제11조 제1호는 국회의사당 인근에서의 집회를, 제2호는 각급 법원, 헌법재판소 인근에서의 집회를 원칙적으로 금지함으로써 국회의장, 대법원장, 헌법재판소장의 각 직무수행 장소를 보호한다[구 집시법(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정되기 전의 것) 제11조 제1호 역시 같으며, 이 조항 중 ‘국회의사당’ 및 ‘각급 법원’ 부분에 대한 헌법재판소의 각 헌법불합치 결정(2013헌바322등, 2018헌바137)은 같은 전제에서 ‘국회의 기능 보호’, ‘법관의 독립과 재판의 공정성 확보’라는 각 입법목적의 정당성을 인정한 바 있다]. 또한 구 집시법(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정되기 전의 것) 제11조 제2호와 집시법(2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정된 것) 제11조 제3호는 국회의장 공관, 대법원장 공관, 헌법재판소장 공관 인근에서의 집회를 금지함으로써 이들의 생활공간을 보호한다. 그런데 대통령은 국가원수이자 행정부 수반으로서 매우 특별하고 중요한 지위를 가짐에도 입법자가 그 생활공간만을 보호하고 그 직무수행 장소는 보호하지 않는 것을 의도하였다고 해석하는 것은 체계에 맞지 않는다. 구 집시법(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정되기 전의 것) 제11조 제2호와 집시법(2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정된 것) 제11조 제3호는 대통령에 대해서 한자까지 병기하여 ‘관저(官邸)’라는 용어를, 국회의장, 대법원장, 헌법재판소장에 대해서 ‘공관’이라는 용어를 구분하여 사용하고 있는데, 이때 ‘관저(官邸)’는 생활공간 및 직무수행 장소까지 포함하는 것으로, ‘공관’은 주로 생활공간을 의미하는 것으로 명확하게 구분될 수 있다. 앞에서 본 바와 같이 심판대상조항의 입법목적, 연혁, 다른 조항과의 관계를 종합적으로 고려하면, 심판대상조항의 ‘대통령 관저(官邸)’는 협의의 대통령 관저(숙소)와 집무실 등 대통령 등이 일반적으로 직무를 수행하는 장소까지 포함하는 ‘광의의 대통령 관저’를 의미한다고 보는 것이 타당하다. 따라서 심판대상조항은 협의의 대통령 관저(숙소)뿐만 아니라 집무실 등 대통령 등이 일반적으로 직무를 수행하는 장소도 보호한다. 종래 대통령 집무실 등이 있던 청와대의 외곽 담장으로부터 100미터 이내 장소에서의 집회가 금지되었던 것은 대통령 관저 인근 집회를 제한함에 따른 반사적이고 부수적인 효과가 아니라, 심판대상조항이 직접적으로 의도한 법률효과이다. 나. 집회의 자유 침해 여부 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 심판대상조항의 입법목적은 대통령과 그 가족의 안녕 및 주거의 평온과 생활공간에서 이루어지는 안정적인 직무수행은 물론, 집무실 등 대통령 등이 일반적으로 직무를 수행하는 장소에서의 안정적인 직무수행을 지속적으로 보장하고 이를 통해 궁극적으로는 대통령의 헌법적 기능을 충실히 보호하는 것이다. 이러한 심판대상조항의 입법목적은 정당하고, ‘광의의 대통령 관저’ 인근에 집회 금지 장소를 설정하는 것은 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이다. (2) 침해의 최소성 그런데 심판대상조항은 ‘광의의 대통령 관저’ 인근 일대를 광범위하게 집회금지장소로 설정함으로써, 집회가 금지될 필요가 없는 장소까지도 집회금지장소에 포함되게 한다. ‘대통령과 그 가족의 안녕 및 주거의 평온 또는 대통령 등의 직무수행에 직접적인 영향을 미칠 우려가 없는 장소’에서 열리는 ‘소규모 집회’까지도 예외 없이 금지하는 것은 입법목적의 달성에 필요한 범위를 넘는 과도한 제한이다. 또한 법정의견에서 설시한 바와 같이, 집시법은 심판대상조항 외에도 집회ㆍ시위의 성격과 양상에 따라 대통령 관저를 보호할 수 있는 다양한 규제수단을 마련하고 있고, 대통령경호법은 대통령과 그 가족 등의 경호와 관련하여 이러한 특수한 상황에 대처할 수 있는 조항을 두고 있으므로, ‘광의의 대통령 관저’ 인근에서의 집회를 예외적으로 허용한다고 하더라도 이러한 수단을 통하여 심판대상조항의 입법목적은 달성될 수 있다. 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성에 위배된다. (3) 법익의 균형성 심판대상조항이 ‘광의의 대통령 관저’ 인근의 모든 집회를 예외 없이 금지함으로써 구체적인 상황을 고려하여 상충하는 법익 간의 조화를 이루려는 노력을 전혀 기울이지 않고 있다는 점, ‘광의의 대통령 관저’ 인근에서의 집회를 일률적, 전면적으로 금지하는 것은 집회의 자유의 핵심적인 부분을 제한한다는 점 등을 고려하면, 심판대상조항은 법익의 균형성에도 어긋난다. (4) 소결론 따라서, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해한다. 재판장,유남석,이선애,이석태,이은애,이종석,이영진,김기영,문형배,이미선 【별 지】 [별지] 관련조항 집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정된 것) 제5조(집회 및 시위의 금지) ① 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 집회나 시위를 주최하여서는 아니 된다. 2. 집단적인 폭행, 협박, 손괴(損壞), 방화 등으로 공공의 안녕 질서에 직접적인 위협을 끼칠 것이 명백한 집회 또는 시위 제8조(집회 및 시위의 금지 또는 제한 통고) ① 제6조 제1항에 따른 신고서를 접수한 관할경찰관서장은 신고된 옥외집회 또는 시위가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 신고서를 접수한 때부터 48시간 이내에 집회 또는 시위를 금지할 것을 주최자에게 통고할 수 있다. 다만, 집회 또는 시위가 집단적인 폭행, 협박, 손괴, 방화 등으로 공공의 안녕 질서에 직접적인 위험을 초래한 경우에는 남은 기간의 해당 집회 또는 시위에 대하여 신고서를 접수한 때부터 48시간이 지난 경우에도 금지 통고를 할 수 있다. 1. 제5조 제1항, 제10조 본문 또는 제11조에 위반된다고 인정될 때 제13조(질서유지선의 설정) ① 제6조 제1항에 따른 신고를 받은 관할경찰관서장은 집회 및 시위의 보호와 공공의 질서 유지를 위하여 필요하다고 인정하면 최소한의 범위를 정하여 질서유지선을 설정할 수 있다. 제14조(확성기등 사용의 제한) ① 집회 또는 시위의 주최자는 확성기, 북, 징, 꽹과리 등의 기계ㆍ기구(이하 이 조에서 "확성기 등"이라 한다)를 사용하여 타인에게 심각한 피해를 주는 소음으로서 대통령령으로 정하는 기준을 위반하는 소음을 발생시켜서는 아니 된다. 제16조(주최자의 준수 사항) ④ 집회 또는 시위의 주최자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 총포, 폭발물, 도검(刀劍), 철봉, 곤봉, 돌덩이 등 다른 사람의 생명을 위협하거나 신체에 해를 끼칠 수 있는 기구(器具)를 휴대하거나 사용하는 행위 또는 다른 사람에게 이를 휴대하게 하거나 사용하게 하는 행위 2. 폭행, 협박, 손괴, 방화 등으로 질서를 문란하게 하는 행위 제20조(집회 또는 시위의 해산) ① 관할경찰관서장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 집회 또는 시위에 대하여는 상당한 시간 이내에 자진(自進) 해산할 것을 요청하고 이에 따르지 아니하면 해산(解散)을 명할 수 있다. 1. 제5조 제1항, 제10조 본문 또는 제11조를 위반한 집회 또는 시위 5. 제16조 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로 질서를 유지할 수 없는 집회 또는 시위 ② 집회 또는 시위가 제1항에 따른 해산 명령을 받았을 때에는 모든 참가자는 지체 없이 해산하여야 한다. 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[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2018헌바48

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[ 참조조문 ]

헌법재판소법

대한민국헌법 제21조 제37조

[ 참조판례 ]

대법원 2010. 12. 23. 선고 2010다81254 판결

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