전원재판부 2015헌마654, 2017. 6. 29., 위헌

【판시사항】 가. ‘4ㆍ16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법’(2015. 1. 28. 법률 제13115호로 제정된 것, 다음부터 ‘세월호피해지원법’이라 한다) 중 위로지원금 지급에 관한 구체적인 사항은 ‘4ㆍ16세월호참사 배상 및 보상 심의위원회’(다음부터 ‘심의위원회’라 한다)에서 정하도록 규정한 제6조 제3항 후문, 심의위원회의 심의ㆍ의결사항 및 구성 등에 관하여 규정한 제8조, 배상금ㆍ위로지원금 및 보상금(다음부터 ‘배상금 등’이라 한다)의 지급절차 등에 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 규정한 제15조 제2항에 대한 헌법소원심판청구가 기본권침해의 직접성 요건을 갖추었는지 여부(소극) 나. 세월호피해지원법 중 신청인이 배상금 등을 지급받고자 할 때에는 지급결정에 대한 동의서를 첨부하여 신청하도록 규정한 제15조 제1항, 국가의 손해배상청구권의 대위행사를 규정한 제18조가 청구인들의 기본권을 침해할 가능성이 있는지 여부(소극) 다. 심의위원회의 배상금 등 지급결정에 신청인이 동의한 때에는 국가와 신청인 사이에 민사소송법에 따른 재판상 화해가 성립된 것으로 보는 세월호피해지원법 제16조가 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 재판청구권을 침해하는지 여부(소극) 라. 배상금 등을 지급받으려는 신청인으로 하여금 ‘4ㆍ16세월호참사에 관하여 어떠한 방법으로도 일체의 이의를 제기하지 않을 것임을 서약합니다’라는 내용이 기재된 배상금 등 동의 및 청구서를 제출하도록 규정한 세월호피해지원법 시행령(2015. 3. 27. 대통령령 제26163호로 제정된 것, 다음부터 ‘세월호피해지원법 시행령’이라 한다) 제15조 중 별지 제15호 서식 가운데 일체의 이의제기를 금지한 부분(다음부터 ‘이의제기금지조항’이라 한다)이 법률유보원칙을 위반하여 청구인들의 일반적 행동의 자유를 침해하는지 여부(적극) 【결정요지】 가. 세월호피해지원법 제6조 제3항 후문과 제8조는 심의위원회의 배상금 등 지급결정이라는 집행행위를 예정하고 있고, 세월호피해지원법 제15조 제2항은 대통령령 제정이라는 집행행위를 예정하고 있으므로, 위 조항들은 그 자체로 직접 청구인들의 자유를 제한하거나 의무를 부과한다고 볼 수 없다. 따라서 위 조항들에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성 요건을 갖추지 못하였다. 나. 세월호피해지원법 제15조 제1항은 피해자들이 세월호피해지원법에 따라 국가배상청구권을 정당하게 행사하는 절차의 일부를 규정한 것에 불과하므로, 청구인들의 명예에 관련한 법적 지위에 어떠한 영향도 미치지 아니한다. 세월호피해지원법 제18조는 신속한 피해구제를 위하여 국가로 하여금 피해자에게 먼저 손해배상금 지급의무를 부담시킨 다음, 국가에게 신청인의 손해배상청구권을 대위하도록 규정한 것이므로, 국가의 세월호 참사에 대한 책임을 면제하는 의미라고 볼 수 없다. 따라서 위 조항들에 대한 심판청구는 기본권침해가능성이 인정되지 아니한다. 다. 세월호피해지원법 제16조는 지급절차를 신속히 종결함으로써 세월호 참사로 인한 피해를 신속하게 구제하기 위한 것이다. 세월호피해지원법에 따라 배상금 등을 지급받고도 또 다시 소송으로 다툴 수 있도록 한다면, 신속한 피해구제와 분쟁의 조기종결 등 세월호피해지원법의 입법목적은 달성할 수 없게 된다. 세월호피해지원법 규정에 의하면, 심의위원회의 제3자성, 중립성 및 독립성이 보장되어 있다고 인정되고, 그 심의절차에 공정성과 신중성을 제고하기 위한 장치도 마련되어 있다. 세월호피해지원법은 소송절차에 준하여 피해에 상응하는 충분한 배상과 보상이 이루어질 수 있도록 관련 규정을 마련하고 있다. 신청인에게 지급결정 동의의 법적 효과를 안내하는 절차를 마련하고 있으며, 신청인은 배상금 등 지급에 대한 동의에 관하여 충분히 생각하고 검토할 시간이 보장되어 있고, 배상금 등 지급결정에 대한 동의 여부를 자유롭게 선택할 수 있다. 따라서 심의위원회의 배상금 등 지급결정에 동의한 때 재판상 화해가 성립한 것으로 간주하더라도 이것이 재판청구권 행사에 대한 지나친 제한이라고 보기 어렵다. 세월호피해지원법 제16조가 지급결정에 재판상 화해의 효력을 인정함으로써 확보되는 배상금 등 지급을 둘러싼 분쟁의 조속한 종결과 이를 통해 확보되는 피해구제의 신속성 등의 공익은 그로 인한 신청인의 불이익에 비하여 작다고 보기는 어려우므로, 법익의 균형성도 갖추고 있다. 따라서 세월호피해지원법 제16조는 청구인들의 재판청구권을 침해하지 않는다. 라. 세월호피해지원법은 배상금 등의 지급 이후 효과나 의무에 관한 일반규정을 두거나 이에 관하여 범위를 정하여 하위 법규에 위임한 바가 전혀 없다. 따라서 세월호피해지원법 제15조 제2항의 위임에 따라 시행령으로 규정할 수 있는 사항은 지급신청이나 지급에 관한 기술적이고 절차적인 사항일 뿐이다. 신청인에게 지급결정에 대한 동의의 의사표시 전에 숙고의 기회를 보장하고, 그 법적 의미와 효력에 관하여 안내해 줄 필요성이 인정된다 하더라도, 세월호피해지원법 제16조에서 규정하는 동의의 효력 범위를 초과하여 세월호 참사 전반에 관한 일체의 이의제기를 금지시킬 수 있는 권한을 부여받았다고 볼 수는 없다. 따라서 이의제기금지조항은 법률유보원칙을 위반하여 법률의 근거 없이 대통령령으로 청구인들에게 세월호 참사와 관련된 일체의 이의 제기 금지 의무를 부담시킴으로써 일반적 행동의 자유를 침해한다. 이의제기금지조항에 대한 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견 신청인이 심의위원회의 지급결정에 동의하고, 배상금 등을 지급받아 재판상 화해가 성립된다고 하더라도, 그 효력이 미치는 범위는 ‘세월호 참사와 관련하여 입은 손해나 손실 등 피해’에 한정되는 것이지, 더 나아가 세월호 참사의 진상규명이나 책임자 처벌 요구를 하지 못하게 된다거나 관련 형사소송에서 피해자로서 참여하는 권리 등을 잃게 되는 효과가 발생하는 것이 아님은 명백하다. 세월호피해지원법 시행령 제15조의 별지 제15호 ‘배상금 등 동의 및 청구서’ 서식에서 ‘신청인은 배상금 등을 받았을 때 세월호 참사로 인한 손해ㆍ손실 등에 대하여 국가와 재판상 화해를 한 것과 같은 효력이 있음에 동의하고’라는 문언 다음에 곧바로 이어서 이의제기금지 취지의 기재가 추가되어 있으므로, 그 내용은 전단의 문언과 연관 지어 합리적으로 해석하여야지 이와 분리하여 독자적인 의미를 가지는 것으로 해석해서는 아니되는 점, 국가는 신청인에게 재판상 화해의 의미와 효력을 다시 한 번 확인시켜주고, 신청인이 지급결정에 대한 동의서를 제출할 때 충분히 숙고하여 신중을 기하도록 할 필요가 있는 점 등을 종합하면, 이의제기금지조항은 실질적으로 세월호피해지원법 제16조와 동일한 내용을 규정한 것에 불과하고, 이로 인하여 청구인들의 일반적 행동의 자유를 새롭게 제한하는 효과가 생기는 것은 아니다. 따라서 이의제기금지조항은 청구인들의 기본권을 새로이 침해하는 공권력의 행사에 해당하지 아니한다. 【심판대상조문】 4ㆍ16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법(2015. 1. 28. 법률 제13115호로 제정된 것) 제6조 제3항 후문, 제8조, 제15조 제1항, 제2항, 제16조, 제18조, 4ㆍ16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법 시행령(2015. 3. 27. 대통령령 제26163호로 제정된 것) 제15조 중 별지 제15호 서식 가운데 일체의 이의제기를 금지한 부분 【참조조문】 4ㆍ16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법(2015. 1. 28. 법률 제13115호로 제정된 것) 제1조, 제2조 제3호 나목, 제6조 제1항, 제2항, 제10조, 제12조, 제15조 제3항 4ㆍ16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법 시행령(2015. 3. 27. 대통령령 제26163호로 제정된 것) 제16조 【참조판례】 가. 헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 823 헌재 2003. 9. 25. 2001헌마93등, 판례집 15-2상, 319, 350-351 헌재 2008. 2. 28. 2006헌마582, 판례집 20-1상, 305, 308-309 나. 헌재 2013. 11. 28. 2012헌마166, 판례집 25-2하, 559, 561 다. 헌재 1995. 5. 25. 91헌가7, 판례집 7-1, 598, 608-609 라. 헌재 2009. 4. 30. 2006헌마1322, 판례집 21-1하, 246, 264 헌재 2012. 5. 31. 2010헌마139등, 판례집 24-1하, 595, 612 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 김○애 외 10인 대리인 법무법인 이공 담당변호사 허진민 외 6인 [주 문] 1. 4ㆍ16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법 시행령(2015. 3. 27. 대통령령 제26163호로 제정된 것) 제15조 중 별지 제15호 서식 가운데 ‘4ㆍ16세월호참사에 관하여 어떠한 방법으로도 일체의 이의를 제기하지 않을 것임을 서약합니다.’라는 부분은 헌법에 위반된다. 2. 4ㆍ16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법(2015. 1. 28. 법률 제13115호로 제정된 것) 제16조에 대한 심판청구를 기각한다. 3. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 청구인들은 2014. 4. 16. 전남 진도군 조도면 병풍도 북방 1.8해리 해상에서 전복된 선박 ‘세월호’에 승선하고 있다가 사망한 사람들의 부모다. ‘4ㆍ16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법’(2015. 1. 28. 법률 제13115호로 제정된 것, 다음부터 ‘세월호피해지원법’이라 한다)은 세월호참사로 인하여 희생된 사람을 추모하고 피해자에 대한 신속한 피해구제와 생활 및 심리안정 등의 지원을 통하여 피해지역의 공동체 회복을 도모하기 위한 목적으로 제정되어 2015. 3. 29.부터 시행되었다. 청구인들은 세월호피해지원법 제6조 제3항 후문, 제8조, 제15조 제1항 및 제2항, 제16조, 제18조와 그 시행령 제15조 및 별지 제15호 서식이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하며, 2015. 6. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들이 세월호피해지원법 시행령 제15조와 별지 제15호 서식을 심판대상조항으로 삼아 헌법소원심판을 청구하는 부분은 배상금 등의 지급을 신청하는 경우 세월호참사와 관련하여 일체의 이의를 제기하지 않겠다는 내용의 동의서를 제출하도록 규정한 것이 위헌이라는 취지이다. 이는 별지 제15호 서식 중 일부분에 한정된 내용이므로, 심판대상은 위 시행령 제15조에 의한 별지 제15호 서식 중 이의제기에 관한 부분으로 한정한다. 이 사건 심판대상은 세월호피해지원법 제6조 제3항 후문, 제8조, 제15조 제1항, 제2항, 제16조, 제18조, 그 시행령(2015. 3. 27. 대통령령 제26163호로 제정된 것, 다음부터 ‘세월호피해지원법 시행령’이라 한다) 제15조 중 별지 제15호 서식 가운데 일체의 이의제기를 금지한 부분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이며, 심판대상조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] □ 4ㆍ16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법(2015. 1. 28. 법률 제13115호로 제정된 것) 제6조(배상금 및 위로지원금의 지급대상) ③ 국가는 피해자에게 위로지원금(4ㆍ16세월호참사와 관련하여 조성된 재원 중 관계 법률에 따라 각 피해자에게 지급되도록 결정된 금액을 포함한다)이 지급되도록 하여야 한다. 위로지원금 지급의 기준ㆍ절차 등 구체적인 사항은 희생자와의 관계, 피해의 정도, 실제 양육한 사정, 부양의무의 이행 여부 등을 고려하여 심의위원회에서 정한다. 제8조(심의위원회의 심의ㆍ의결 등) ① 심의위원회는 다음 각 호의 사항을 심의ㆍ의결한다. 1. 제6조 및 제7조에 따른 배상 및 보상 등에 관한 사항 2. 제17조에 따른 임시지급에 관한 사항 3. 그 밖에 심의위원회가 필요하다고 인정하는 사항 ② 심의위원회는 위원장 1명을 포함한 15명 이내의 위원으로 구성하고, 위원은 다음 각 호의 사람 중에서 국무총리가 위촉 또는 임명한다. 이 경우 제1호 및 제2호에 해당하는 위원은 각각 위원 정수의 5분의 1 이상이 되어야 한다. 1. 법관 중에서 법원행정처장이 추천한 사람 2. 변호사의 자격이 있는 사람 중에서 「변호사법」 제78조에 따른 대한변호사협회의 장이 추천한 사람 3. 기획재정부, 교육부, 법무부, 행정자치부, 보건복지부, 해양수산부 소속 고위공무원단에 속하는 공무원 또는 검사 4. 배상 및 보상업무 등 관련 분야에 관하여 학식과 경험이 풍부한 사람 ③ 위원장은 위원 중에서 국무총리가 임명한다. ④ 심의위원회에는 제1항에 따른 심의ㆍ의결에 필요한 사실관계 확인, 관련 자료의 수집과 검토 등을 위한 지원조직을 둘 수 있다. ⑤ 제1항부터 제4항까지에 규정된 사항 외에 심의위원회의 조직 및 운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제15조(신청인의 동의와 배상금 등의 지급 등) ① 배상금ㆍ위로지원금 및 보상금 결정서정본을 송달받은 신청인이 배상금ㆍ위로지원금 및 보상금을 지급받고자 할 때에는 그 결정에 대한 동의서를 첨부하여 심의위원회에 지급을 신청하여야 한다. ② 제1항에 규정된 사항 외에 배상금ㆍ위로지원금 및 보상금의 지급 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제16조(지급결정 동의의 효력) 심의위원회의 배상금ㆍ위로지원금 및 보상금 지급결정에 대하여 신청인이 동의한 때에는 국가와 신청인 사이에 「민사소송법」에 따른 재판상 화해가 성립된 것으로 본다. 제18조(국가의 손해배상청구권의 대위행사 등) 국가는 제12조의 지급결정 및 제17조의 임시지급결정에 따라 신청인에게 지급한 금액의 한도에서 신청인의 국가 외의 자에 대한 손해배상청구권을 대위한다. □ 4ㆍ16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법 시행령(2015. 3. 27. 대통령령 제26163호로 제정된 것) 제15조(신청인의 동의 및 지급청구) 법 제15조 제1항에 따라 배상금등을 지급받으려는 신청인은 별지 제15호 서식의 배상금등 동의 및 청구서에 인감증명서(서명을 한 경우에는 본인서명사실확인서를 말한다) 및 신청인의 배상금등 입금계좌통장 사본을 첨부하여 심의위원회에 제출하여야 한다.

3. 청구인들의 주장 가. 세월호피해지원법 제6조 제3항 후문 및 제8조 세월호참사 피해자들에게 위로지원금 등을 지급하는 문제는 국가배상청구권, 재산권 등에 관한 본질적이고 중요한 문제이므로 그 기준ㆍ액수와 지급대상 등에 관한 기본적 사항은 입법자가 직접 결정하여야 함에도 불구하고, 위 조항들이 이와 관련한 일체의 내용을 4ㆍ16세월호참사 배상 및 보상 심의위원회(다음부터 ‘심의위원회’라 한다)에서 정하도록 규정하고 있는 것은 법률유보원칙에 위반된다. 나. 세월호피해지원법 제15조 제1항 이 조항은 세월호참사에 대한 국가의 책임 여하를 묻지 않고 그 결정에 대한 동의서를 첨부하여 배상금ㆍ위로지원금 및 보상금(다음부터 ‘배상금 등’이라 한다)의 지급을 신청하도록 함으로써, 마치 청구인들이 세월호참사 희생자의 생명을 대가로 배상금이나 챙기려 한다는 불명예스러운 인상을 주어 청구인들의 인격권이나 명예권을 침해한다. 다. 세월호피해지원법 제15조 제2항 배상금 등의 지급 절차 등에 필요한 사항을 대통령령에 위임하고 있는 이 조항은 손해의 내용과 유형, 손해배상액의 산정기준 등 배상과 보상에 관한 핵심적이고 중요한 내용을 법률에 정하지 않고 대통령령에 위임하여 헌법 제75조의 포괄위임금지원칙에 위반된다. 라. 세월호피해지원법 제16조 이 조항에 따라 심의위원회 지급결정 시 재판상 화해가 성립된 것으로 보게 되면 추후 손해 등이 발견되더라도 더 이상 재판으로 다툴 수 없게 되므로 청구인들의 재판청구권, 재산권, 국가배상청구권을 침해한다. 마. 세월호피해지원법 제18조 국가의 손해배상청구권 대위를 규정하고 있는 이 조항은, 국가는 마치 아무런 법적 책임이 없는 것처럼 모든 책임을 제3자에 전가함으로써, 청구인들의 국가배상청구권을 침해하고 자기책임원칙에도 위반된다. 바. 세월호피해지원법 시행령 제15조 중 별지 제15호 서식 가운데 일체의 이의제기를 금지한 부분 ‘세월호참사에 관하여 일체의 이의를 제기하지 않을 것을 서약한다’는 내용의 동의서를 제출하도록 규정하고 있는 이 조항은 위임입법의 한계를 넘어선 것으로, 청구인들의 재판청구권ㆍ표현의 자유ㆍ재산권을 침해한다. 4. 적법요건에 관한 판단 가. 세월호피해지원법 제6조 제3항 후문, 제8조, 제15조 제2항에 대한 심판청구 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면, 구체적 집행행위를 기다리지 않고 그 법령조항 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생겨야 한다. 여기서 말하는 ‘구체적 집행행위’에는 입법도 포함되므로, 어떤 법령조항이 그 규정을 구체화하기 위하여 하위 규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법령조항으로 인한 기본권침해의 직접성은 부인된다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192; 헌재 2003. 9. 25. 2001헌마93등). 심의위원회의 심의ㆍ의결 사항과 심의위원회의 조직 및 운영 등에 관한 사항을 규정하고 있는 세월호피해지원법 제6조 제3항 후문과 제8조는 심의위원회의 배상금 등 지급결정이라는 집행행위를 예정하고 있다. 따라서 제6조 제3항 후문과 제8조가 직접적으로 청구인들의 자유를 제한하거나 의무를 부과한다고 볼 수 없고, 청구인들의 권리 또는 법적 지위를 박탈하는 것이라고 보기도 어렵다. 또한, 배상금 등의 지급 절차 등에 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있는 세월호피해지원법 제15조 제2항은 대통령령 제정이라는 집행행위를 예정하고 있으므로, 제15조 제2항 자체에서 어떤 의무의 부과나 금지를 설정하고 있다고 보기 어렵다. 이 부분 심판청구는 기본권침해의 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다. 나. 세월호피해지원법 제15조 제1항, 제18조에 대한 심판청구 법령으로 인한 기본권 침해를 이유로 헌법소원을 청구하기 위해서는 당해 법령 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우이어야 한다. 어떤 법령조항이 헌법소원을 청구하고자 하는 자의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 않는다면 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없으므로 그 법령조항을 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 2008. 2. 28. 2006헌마582; 헌재 2013. 11. 28. 2012헌마166등 참조). 청구인들은 세월호피해지원법 제15조 제1항이 청구인들에게 불명예스러운 인상을 줄 수 있어 위헌이라고 주장한다. 그런데 세월호피해지원법은 세월호참사로 인하여 희생된 사람을 추모하고 신체적ㆍ정신적ㆍ경제적 피해를 입은 사람 등에 대한 신속한 피해구제와 생활 및 심리안정 등의 지원을 통하여 피해지역의 공동체 회복을 도모하는 것을 목적으로 제정되었다(제1조). 구체적으로는 피해자에 대하여 배상금 등을 지급하도록 하고(제6조, 제7조), 피해 회복을 위한 지원 대책을 마련하고 있다(제20조). 세월호피해지원법의 입법목적과 그 내용을 종합하여 볼 때, 배상금 지급신청을 한다는 사실만으로 세월호참사의 희생자 유족 및 피해자가 부정적 평가를 받게 된다고 보기 어렵다. 세월호피해지원법 제15조 제1항은 배상금 등을 지급받으려면 배상금 등 지급결정에 대한 동의서를 첨부하여 지급을 신청하라는 절차 규정일 뿐으로, 이 규정으로 인하여 배상금 등 지급을 신청하는 피해자가 세월호 희생자들의 생명을 대가로 배상금이나 챙기려는 사람으로 평가되어 명예가 훼손된다고 볼 수 없다. 이 규정은 피해자들이 세월호피해지원법에 따라 국가배상청구권을 정당하게 행사하는 절차의 일부를 규정하고 있는 것에 불과하다. 따라서 세월호피해지원법 제15조 제1항은 청구인들의 명예에 관련한 법적 지위에 어떠한 영향도 미치지 아니한다. 한편, 청구인들은 세월호피해지원법 제18조가 세월호참사와 관련하여 국가에게는 아무런 법적 책임이 없는 것과 같은 인상을 주어 위헌이라고 주장한다. 그런데 세월호피해지원법은 신속한 피해구제를 위하여 국가로 하여금 피해자에게 먼저 손해배상금을 지급할 의무를 부담시키고, 그 다음 피해자에게 지급한 금액의 한도 안에서 피해자를 대위하여 세월호참사에 책임 있는 자에 대한 손해배상청구권을 대위 행사하거나 구상권을 행사할 수 있도록 하고 있을 뿐이다. 국가가 피해자를 대위하여 손해배상청구권을 행사하도록 하였다고 하여 이것이 국가의 세월호참사에 대한 책임을 면제하는 의미라고 볼 수 없고, 세월호피해지원법 제18조가 국가의 손해배상책임을 부인하는 것으로 볼 수도 없다. 이 부분 심판청구는 기본권침해가능성이 인정되지 아니하여 부적법하다. 5. 본안에 관한 판단 가. 세월호피해지원법 제16조에 관한 판단 (1) 쟁점 정리 심의위원회의 배상금 등 지급결정에 대하여 신청인이 동의한 때에는 세월호피해지원법 제16조(다음부터 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)에 따라 국가와 신청인 사이에 민사소송법에 따른 재판상 화해가 성립된 것으로 간주된다. 재판상 화해는 확정판결과 같은 효력이 있으므로 신청인이 일단 배상금 등 지급결정에 동의한 경우에는 그 동의에 당연무효사유가 없는 한 재심의 소에 의하지 않고는 그 효력을 다툴 수 없게 된다. 따라서 이 사건 법률조항은 신청인이 동의한 심의위원회의 지급결정에 재판상 화해와 같은 효력을 부여함으로써 동의한 신청인에게는 배상금 등 지급에 관한 소송을 제기하는 데 제약을 가하고 이로써 헌법 제27조의 재판청구권을 제한한다(헌재 1995. 5. 25. 91헌가7; 헌재 2009. 4. 30. 2006헌마1322 참조). 청구인들은 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인들의 재산권과 국가배상청구권도 침해된다고 주장한다. 그러나 이 주장은 이 사건 법률조항에 의하여 재판상 화해가 성립된 것으로 간주됨으로써 배상금 등 지급결정을 더 이상 다툴 수 없는 것에 대한 위헌 주장으로 재판청구권 침해 주장과 내용상 동일하다. 따라서 이 부분 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다. (2) 입법목적의 정당성과 수단의 적절성 세월호피해지원법은 세월호참사로 인하여 피해를 입은 사람의 피해를 신속하게 구제하기 위한 목적으로 제정되었고, 국가가 소송 이외의 간이한 방법으로 피해자에게 배상금 등을 우선 지급한 다음 국가 이외의 다른 책임자들에게 구상권 등을 행사하도록 하는 수단을 마련하였다. 이 사건 법률조항은 신청인이 배상금 등 지급결정에 동의한 경우 재판상 화해와 같은 효력을 부여함으로써 지급절차를 신속히 종결하고 배상금 등을 지급할 수 있도록 한 규정으로, 그 입법목적의 정당성과 수단의 적절성이 인정된다. (3) 침해의 최소성 피해구제를 신속히 하고 분쟁을 빨리 종결시켜 피해자들이 안정된 일상생활로 복귀하도록 하기 위해서는 배상금 등을 둘러싼 법적 분쟁 상태에서 조속히 벗어나도록 해야 할 필요성이 있다. 이 사건 법률조항은 배상금 등 지급절차를 통해 동의서를 제출하고 배상금 등을 지급받은 경우 재판상 화해의 효력을 부여하여 소송으로 더 이상 다툴 수 없도록 하고 있다. 세월호피해지원법에 따라 배상금 등을 지급받고도 또 다시 소송으로 다툴 수 있도록 한다면, 세월호피해지원법이 목적으로 하는 신속한 피해구제와 분쟁의 조기종결 등 입법목적은 달성할 수 없게 된다. 한편, 세월호피해지원법상 심의위원회는 국무총리 소속하에 두되, 위원회를 구성하는 위원장 1인을 포함한 15인 이내의 위원은 국무총리가 법관ㆍ변호사ㆍ고위공무원 또는 검사ㆍ관련분야 전문가 중에서 위촉 또는 임명하고, 위원 중에서 위원회의 위원장을 임명한다(제8조). 실제 심의위원회는 법관 3인, 변호사 3인, 고위공무원 또는 검사 6인, 전문가 3인으로 구성되어 있다. 세월호피해지원법은 심의위원회 위원이 심의 대상인 안건과 인적ㆍ물적으로 특수한 관계가 있는 경우에 제척ㆍ기피ㆍ회피 등에 의하여 그 안건의 직무집행에서 배제되도록 규정하고 있다(제8조 제5항). 국무총리의 심의위원회에 대한 지휘ㆍ감독권에 대한 규정도 두고 있지 않은데, 이런 규정 등을 종합하여 보면, 심의위원회의 제3자성과 중립성 및 독립성이 보장되고 있고, 심의의 공정성을 보장하기 위한 제도도 마련되어 있다고 인정된다. 또한, 세월호피해지원법은 피해에 상응하는 충분한 배상과 보상이 이루어질 수 있도록 제6조 제1항 제1호에서 배상금이 민법, 국가배상법 등 관계 법령에 따른 손해배상금이라는 점을 명시하고 있다. 이러한 손해배상금을 정확하게 산정하려면 전문성과 기술성이 필요하므로, 심의위원회 위원 중 법관과 변호사에 해당하는 위원이 각각 위원 정수의 5분의 1 이상이 되도록 함으로써(제8조 제2항), 손해배상에 관한 전문가 심의 참여를 보장하고 있다. 신청인은 심의위원회의 심의 절차에서 배상 금액 등에 관한 의견을 진술할 수 있고(제11조), 심의위원회는 신청인으로부터 배상금 지급신청에 관한 증빙서류를 첨부하여 신청 받은 뒤 그 관계서류 등이 누락되거나 보완이 필요한 경우 신청인에게 보완을 요청할 수 있으므로(제10조 제1항), 심의절차에 당사자의 참여가 보장되고 있다. 그리고 심의위원회의 배상금 지급결정은 신청을 받은 날부터 120일 이내에 그 지급 여부 및 금액을 결정하도록 하되 사실조사를 위하여 필요한 때에는 한 차례 30일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있도록 하여(제12조), 신속한 피해구제를 도모하면서도 적절한 심의기간을 보장하고 있다. 심의위원회의 배상금 지급에 관한 결정에 이의가 있는 신청인은 결정서정본 송달일로부터 30일 이내에 심의위원회에 재심의를 신청할 수 있도록 하여(제14조), 보상절차의 공정성과 신중성을 제고하기 위한 장치도 마련되어 있다. 아울러, 신청인은 배상금 등 지급에 대한 동의를 포함한 지급 신청을 지급 결정서정본을 송달받은 날부터 1년 이내에 하도록 하여(제15조 제3항) 충분히 생각하고 검토할 시간을 보장하고 있다. 또 신청인이 심의위원회의 배상금 등 지급결정에 동의하지 않는 경우 직접 손해배상금의 지급을 청구할 수 있으므로, 배상금 등 지급결정에 대한 동의 여부를 자유롭게 선택할 수 있다. 나아가 신청인이 지급결정에 동의하여 민사소송법상 재판상 화해가 성립되게 하기 위한 전제로서, 배상금 등의 지급청구 시 신청인의 인감증명서와 함께 재판청구권 포기의사가 명백하게 기재되어 있는 서류를 제출하게 하고 있어, 지급결정 동의의 법적 효과를 안내하는 절차를 마련하고 있다. 세월호피해지원법에는 피해에 상응하는 배상 등을 받을 수 있는 제도적 장치가 충분히 마련되어 있으므로 심의위원회의 배상금 등 지급결정에 동의한 때에는 재판상 화해가 성립한 것으로 간주하더라도 이것이 재판청구권 행사에 대한 지나친 제한이라고 보기 어렵다. (4) 법익의 균형성 이 사건 법률조항이 지급결정에 재판상 효력을 인정함으로써 확보되는 배상금 등 지급을 둘러싼 분쟁의 조속한 종결과 이를 통해 확보되는 피해구제의 신속성 등의 공익은 그로 인한 신청인의 불이익에 비하여 작다고 보기는 어려우므로, 법익의 균형성도 갖추고 있다. (5) 결론 이 사건 법률조항으로 인하여 배상금 등 지급결정 동의 과정에 당연무효사유가 없는 한 재심의 소에 의하지 않고는 그 효력을 다툴 수 없게 된다 하더라도, 이를 두고 청구인들의 재판청구권을 지나치게 제한하는 것이라고 보기 어렵다. 나. 시행령조항에 관한 판단 (1) 쟁점 세월호피해지원법 시행령 제15조는 배상금 등을 지급받으려는 신청인은 별지 제15호 서식의 배상금등 동의 및 청구서를 제출하도록 하고 있는데, 별지 제15호 서식에는 배상금 등을 받았을 때에는 국가와 재판상 화해를 한 것과 같은 효력이 있음에 동의하고 ‘4ㆍ16세월호참사에 관하여 어떠한 방법으로도 일체의 이의를 제기하지 않을 것임을 서약합니다.’라는 표현이 들어 있다. 시행령 서식의 이 부분 기재를 세월호피해구제법 제16조와 같은 내용을 단순히 확인하는 것에 불과하다고 본다면, 이 부분 시행령 규정 자체는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사라고 볼 수 없다. 그러나 시행령 제15조 중 별지 제15호 서식 가운데 배상금 등을 받은 경우 재판상 화해와 같은 효력이 있음에 동의한다는 표현을 넘어서 ‘4ㆍ16세월호참사에 관하여 어떠한 방법으로도 일체의 이의를 제기하지 않을 것임을 서약합니다.’라는 부분(다음부터 ‘이의제기금지조항’이라 한다)은, 세월호피해지원법에는 전혀 없는 표현을 시행령에서 임의로 추가한 것으로 이 부분 기재가 법적으로 아무런 효력 없는 무의미한 기재라고 단정하기는 어렵다. 청구인들은 이의제기금지조항이 세월호참사의 진상규명 및 책임자 처벌 요구 등 의사를 표현하는 것이나 관련 형사소송에서 피해자로서 참여하는 것 등을 포함하여 일체의 문제 제기를 할 수 없는 것으로 해석될 수 있다고 주장하고 있다. 세월호피해지원법에 따른 배상금 등 지급신청은 특별한 사유가 없는 한 법 시행 후 6개월 이내인 2015. 9. 28.까지 하여야 한다(제10조 제2항). 그런데 세월호참사에 따른 인적 손해배상 대상자 461건(희생자 304명과 생존자 157명) 가운데 2016년 5월경까지 이 법에 따라 배상금 등 지급 신청을 한 것은 희생자 208건과 생존자 140건으로, 나머지 113건은 배상금 등 신청을 하지 않았다. 또 배상금 등 지급결정을 받고도 지급 신청을 하지 않은 건수도 적지 않다. 세월호피해지원법이 피해자에게 불리하지 않은 신속한 구제를 도모하고 있음에도 불구하고 이처럼 많은 피해자들이 아예 절차에 참여하지 않거나 지급결정을 받고도 지급 신청을 하지 않은 것은, 배상금 등을 지급받기 위하여 위 시행령 서식에 따라 동의 및 청구서를 작성하면 청구인들의 주장과 같이 세월호참사와 관련된 일체의 문제 제기를 할 수 없게 된다는 우려에 따른 위축효과 때문이라고 볼 수 있다. 청구인들은 일체의 이의를 제기하지 않는다는 서약서 기재로 인하여 표현의 자유 등이 제한되고 있다고 주장하는데, 이 부분 기재 내용을 제한적으로 해석하더라도 최소한 청구인들의 일반적 행동의 자유가 제한되는 것은 부인할 수 없다. 법률에 없는 표현을 임의로 추가하여 동의서 작성을 강제하고 있는 이 사건 시행령 규정을 법적으로 아무런 의미 없는 규정이라 단정하고 이 규정에 따른 기본권 제한을 호소하는 청구인들의 주장을 무시할 수는 없다. 이 부분이 재판상 문제가 될 경우 그 최종적 해석은 법원의 몫이고 법원이 이 부분은 법률적으로 의미 없는 기재라고 해석할 가능성은 다분하다. 그러나 이 사건 시행령규정으로 인하여 제한되는 청구인들의 일반적 행동의 자유는 재판 단계에서 법원이 이 규정을 해석하기 전에 일상생활에서 자신의 의사를 결정하고 그에 따른 행위를 하는 데 대한 자유권이다. 따라서 재판 단계에 이르러 이 규정이 아무런 법적 구속력이 없는 것이라고 해석될 가능성이 있다고 하여 청구인들의 자유권을 제한하는 공권력의 행사가 되지 않는다고 할 수는 없다. 청구인들로서는 헌법소원 이외에 이와 같은 자유권 제한을 다툴 수 있는 방법이 없으므로, 이 사건 시행령 규정은 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사로 보아야 한다. (2) 법률유보원칙 위반 여부 국민의 기본권은 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 제한할 수 있으나, 그 제한의 방법은 원칙적으로 법률로써만 가능하다. 여기서 기본권 제한에 관한 법률유보원칙은 ‘법률에 근거한 규율’을 요청하는 것이므로, 그 형식이 반드시 법률일 필요는 없다 하더라도 법률상 근거는 있어야 한다. 따라서 모법의 위임범위를 벗어난 하위법령은 법률의 근거가 없는 것으로 법률유보원칙에 위반된다(헌재 2012. 5. 31. 2010헌마139 등). 세월호피해지원법은 심의위원회의 배상금 등 지급결정이 있은 뒤 배상금 등을 지급받고자 할 때에는 그 결정에 대한 동의서를 첨부하여 심의위원회에 지급을 신청하도록 규정하고(제15조 제1항), 이와 같이 동의한 경우 국가와 신청인 사이에 민사소송법에 따른 재판상 화해의 성립이 의제된다는 점을 규정하고 있을 뿐(제16조), 배상금 등의 지급 이후 효과나 의무에 관한 일반규정을 두거나 이에 관하여 범위를 정하여 하위 법규에 위임한 바가 없다. 세월호피해지원법 제15조 제2항은 ‘동조 제1항에 규정된 사항 외에 배상금 등의 지급 절차 등에 필요한 사항’을 대통령령에 위임하고 있을 뿐이므로, 시행령으로 규정할 수 있는 사항은 지급신청 시 동의서를 첨부해야 한다는 점과 이와 같은 수준의 사항, 즉 지급신청 시 제출해야 하는 서류ㆍ청구서 양식ㆍ신청서류 제출기관ㆍ배상금 등 지급기관ㆍ지급방법 등 지급신청이나 지급에 관한 기술적이고 절차적인 사항일 뿐이며, 여기에 지급받은 이후의 효과나 의무까지 포함되지 않음은 분명하다. 신청인이 배상금 등의 지급결정에 동의한 경우 민사소송법에 따른 재판상 화해의 성립이 의제되어 당사자 사이에 세월호참사로 발생한 피해에 관하여 기판력이 발생하므로, 신청인이 지급결정에 대하여 동의의 의사표시를 하기 전에 충분히 숙고할 수 있는 기회를 보장할 필요가 있고, 이를 위해 지급결정에 대한 동의의 법적 의미와 효력에 관하여 명확하게 안내해 줄 필요성이 인정된다. 그러나 이 경우에도 세월호피해지원법 제16조에서 규정하는 동의의 효력 범위를 초과하여 세월호참사 전반에 관한 일체의 이의 제기를 금지시킬 수 있는 권한을 부여받았다고 볼 수는 없다. 따라서 이의제기금지조항은 기본권 제한의 법률유보원칙에 위반하여 법률의 근거 없이 대통령령으로 청구인들에게 세월호참사와 관련된 일체의 이의 제기 금지 의무를 부담시킴으로써 일반적 행동의 자유를 침해한 것이다. 6. 결론 이의제기금지조항은 헌법에 위반되고, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하며, 청구인들의 나머지 심판청구는 모두 부적법하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 7.과 같은 이의제기금지조항에 대한 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관의 일치된 의견에 따른 것이다. 7. 이의제기금지조항에 대한 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견 우리는 이의제기금지조항이 청구인들의 기본권을 새로이 침해하는 공권력 행사에 해당하지 않으므로 이에 대한 심판청구는 부적법하여 각하함이 옳다고 생각한다. 가. 헌법소원의 대상인 ‘공권력 행사’의 의미 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해당한 자만이 청구할 수 있는 제도이므로 헌법소원의 대상은 기본권을 침해하는 공권력의 행사 또는 불행사에 한정된다. 특히 공권력의 행사가 헌법소원의 대상이 되려면 당해 공권력의 행사가 기본권을 새로이 침해하는 것이어야 한다. 따라서 만약 당해 공권력의 행사에 앞서 기본권을 침해하는 내용의 다른 공권력의 행사가 이미 존재하고 있고, 당해 공권력의 행사는 선행 공권력의 행사와 실질적으로 동일한 내용으로서 그에 대한 확인적 의미만을 갖고 있을 뿐, 선행 공권력의 행사에 아무런 변경을 가져오지 않는 경우라면, 당해 공권력의 행사는 기본권을 새로이 침해하는 헌법재판소법 제68조 제1항 소정의 공권력의 행사에 해당하지 않는다(헌재 1997. 12. 19. 97헌마317; 헌재 2001. 9. 27. 2000헌마173등 참조). 나. 심의위원회의 지급결정에 대한 동의의 효력과 그 범위 세월호피해지원법 제15조 제1항은 심의위원회의 배상금 등 지급에 관한 결정서정본을 송달받은 신청인이 배상금 등을 지급받고자 할 때에는 그 결정에 대한 동의서를 첨부하여 심의위원회에 지급을 신청하도록 규정하고 있고, 이 사건 법률조항은 심의위원회의 배상금 등 지급결정에 대하여 신청인이 동의한 때에는 국가와 신청인 사이에 민사소송법에 따른 재판상 화해가 성립된 것으로 본다고 규정하고 있다. 그러므로 신청인이 심의위원회의 지급결정에 동의하고 배상금 등을 받은 때에는 재판상 화해가 성립되어 확정판결과 같은 효력이 발생하므로 그 동의에 당연 무효사유가 있다거나 재심의 소에 의하여 취소 또는 변경이 되지 않는 한 그 효력을 더 이상 다툴 수 없게 된다. 그리고 세월호피해지원법은 세월호 참사로 인하여 신체적ㆍ정신적ㆍ경제적 피해를 입은 사람 등에 대한 신속한 피해구제 등을 목적으로 하고 있고(제1조), 동의의 대상이 되는 배상금 등 지급결정은 세월호 참사로 인하여 발생한 손해에 대한 민법, 국가배상법 등 관계법령에 따른 손해배상금과 위로지원금 등을 그 내용으로 하고 있으며(제6조), 국가는 신청인에게 지급한 금액의 한도에서 신청인의 국가 외의 자에 대한 손해배상청구권을 대위한다(제18조)는 점, 재판상 화해의 효력이 미치는 범위는 당사자가 서로 양보를 하여 확정하기로 합의한 사항에 한하며, 당사자가 다툰 사실이 없었던 사항은 물론 화해의 전제로서 서로 양해하고 있는 데 지나지 않은 사항에 관하여는 그러한 효력이 생기지 아니한다는 점(대법원 2001. 4. 27. 선고 99다17319 판결; 대법원 2011. 7. 28. 선고 2009다90856 판결 등; 대법원 2013. 2. 28. 선고 2012다98225 판결 참조) 등에 비추어 보면, 신청인이 심의위원회의 지급결정에 동의하고 배상금등을 지급받아 재판상 화해가 성립된다고 하더라도 그 효력이 미치는 범위는 ‘세월호 참사와 관련하여 입은 손해나 손실 등 피해’에 한정되는 것이지, 더 나아가 세월호 참사의 진상규명이나 책임자 처벌 요구를 하지 못하거나 관련 형사소송에서 피해자로서 참여하는 권리 등을 잃게 되는 효과가 발생하는 것이 아님은 명백하다. 다. 이의제기금지조항의 해석과 공권력 행사성 인정 여부 이의제기금지조항은 단지 이 사건 법률조항에 의해 성립되는 재판상 화해의 의미와 효력을 다시 한 번 강조하고 확인하는 문언에 지나지 아니 하는 것이고, 다수의견처럼 청구인들의 일반적 행동의 자유를 제한하는 것이라고 볼 수는 없다. 그 이유는 다음과 같다. (1) 법률행위의 해석은 당사자가 그 표시행위에 부여한 객관적 의미를 명백하게 확정하는 것으로서, 서면의 기재 내용에 의하여 당사자가 그 표시행위에 부여한 객관적 의미를 합리적으로 해석하여야 한다. 당사자가 표시한 문언에 의하여 그 객관적인 의미가 명확하게 드러나지 않는 경우에는 그 문언의 내용과 그 법률행위가 이루어진 동기 및 경위, 당사자가 그 법률행위에 의하여 달성하려는 목적과 진정한 의사, 거래의 관행 등을 종합적으로 고려하여 사회정의와 형평의 이념에 맞도록 논리와 경험의 법칙, 그리고 사회 일반의 상식과 거래의 통념에 따라 합리적으로 해석하여야 할 것이다(대법원 2005. 5. 27. 선고 2004다60065 판결; 대법원 2013. 2. 28. 선고 2012다98225 판결 등 참조). 이러한 법률행위 해석에 관한 법리는 신청인이 배상금 등을 지급받기 위하여 제출하여야 하는 ‘배상금 등 동의 및 청구서’ 중에 포함된 이의제기금지조항을 해석할 때에도 마찬가지로 적용되어야 한다. (2) 세월호피해지원법 시행령 제15조의 별지 제15호 ‘배상금등 동의 및 청구서’ 서식에 의하면 제3항 전단에 “신청인은 배상금등을 받았을 때에는 4ㆍ16 세월호 참사로 인한 손해ㆍ손실 등에 대하여 국가와 재판상 화해를 한 것과 같은 효력이 있음에 동의하고,”라는 문언 다음에 곧바로 이어서 후단에 “4ㆍ16 세월호 참사에 관하여 어떠한 방법으로도 일체의 이의를 제기하지 않을 것임을 서약합니다.”라는 내용의 이의제기금지조항을 추가하고 있으므로, 이의제기금지조항을 ‘배상금 등을 받았을 때 국가와 재판상 화해를 한 것과 같은 효력이 있음에 동의한다.’는 전단의 문언과 연관 지어 그 객관적 의미를 합리적으로 해석하는 것이 당사자의 진정한 의사나 경험칙, 사회 일반의 상식 등에 부합하는 해석이고, 다수의견처럼 전단의 문언과 분리하여 이와 아무 상관이 없는 독자적인 의미를 가진 것으로 해석하여서는 아니 된다. (3) 신청인이 배상금 등 지급결정에 동의하면 재판상 화해가 성립되어 세월호 참사와 관련하여 입게 된 손해나 손실에 대하여는 더 이상 다툴 수 없게 된다는 사실을 충분히 알아야만 섣부른 동의로 인한 피해를 예방할 수 있을 것이므로, 국가는 재판상 화해의 의미와 효력에 관하여 신청인에게 충실히 설명 또는 안내할 필요가 있고, 그렇게 함으로써 지급결정에 대한 동의의 효력을 둘러싸고 새로운 분쟁이 생기는 것을 방지할 수 있다. 이러한 점들을 종합하면, ‘배상금 등 동의 및 청구서’ 서식 중에 이의제기금지조항을 특별히 포함시킨 것은 재판상 화해의 의미와 효력을 신청인에게 다시 한 번 확인시켜주고, 신청인이 지급결정에 대한 동의서를 제출할 때 충분히 숙고하여 신중을 기하도록 할 필요성이 있기 때문이다. 이처럼 이의제기금지조항은 단지 신청인에게 이 사건 법률조항에 의해 성립되는 재판상 화해의 의미와 효력에 대하여 구체적으로 다시 설명하고 확인시켜 주는 의미만을 갖고 있을 뿐이다. 그러므로 이의제기금지조항은 실질적으로 이 사건 법률조항과 동일한 내용을 규정한 것에 불과하고, 이 조항으로 인하여 다수의견이 보는 바와 같은 청구인들의 일반적 행동의 자유를 새롭게 제한하는 효과가 생기는 것이 아니다. 라. 결론 결국 이의제기금지조항은 청구인들의 기본권을 새로이 침해하는 헌법재판소법 제68조 제1항 소정의 공권력의 행사에 해당하지 아니하므로, 이에 대한 청구인들의 심판청구는 부적법하여 각하되어야 한다. 재판관 김이수 이진성 김창종(해외출장으로 행정전자서명 불능) 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2015헌마654

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