전원재판부 2006헌마1322, 2009. 4. 30.

【판시사항】 보상금 등의 지급결정에 동의한 때에는 특수임무수행 등으로 인하여 입은 피해에 대하여 재판상 화해가 성립된 것으로 보는 ‘특수임무수행자보상에 관한 법률’(2006. 9. 22. 법률 제7978호로 개정된 것, 이하 ‘개정 보상법’이라 한다) 제17조의 2가 보상금 지급 신청인들의 재판청구권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 개정 보상법상의 위원회는 국무총리 소속으로 관련분야의 전문가들로 구성되고, 임기가 보장되며, 국무총리의 위원에 대한 지휘ㆍ감독권 규정이 없는 등 제3자성 및 독립성이 보장되어 있는 점, 위원회가 보상금 지급심사를 함에 있어서 심의절차의 공정성ㆍ신중성이 충분히 갖추어져 있는 점, 보상금 등의 수급권은 보상법 및 시행령에서 정하는 지급요건과 기준에 따라 그 권리가 당연히 발생함과 아울러 그 금액도 확정되는 것으로서 위원회에서 결정되는 보상액과 법원의 그것 사이에 별다른 차이가 없게 되는 점, 보상금 지급결정에 대한 보상신청인들의 동의에는 특수임무수행 등으로 인한 피해에 대하여 더 이상 재판을 청구하지 않겠다는 재판청구권 포기의사까지 명백하게 포함되어 있는 점 등에다가, 청구인들이 보상금 지급결정에 대한 동의 여부를 자유롭게 선택할 수 있는 상황에서 보상금 지급결정에 동의한 다음 보상금까지 수령한 점까지 감안하여 볼 때, 이 사건 재판상 화해조항으로 인하여 청구인들의 동의 과정에 실체법상 무효 또는 취소사유가 있더라도 재심절차 이외에는 더 이상 재판을 청구할 수 있는 길이 막히게 된다고 하더라도, 위 재판상 화해조항이 합리적인 범위를 벗어나 청구인들의 재판청구권을 과도하게 제한하였다고 보기는 어렵다. 【심판대상조문】 특수임무수행자 보상에 관한 법률(2004. 1. 29 법률 제7122호로 제정된 것) 제17조 제1항 본문, 제2항 특수임무수행자 보상에 관한 법률(2006. 9. 22. 법률 제7978호로 개정된 것) 제10조 제2항, 제17조의2 특수임무수행자 보상에 관한 법률 시행령(2004. 12. 18 대통령령 제18602호로 제정된 것) 제2조, 제4조 제2항, 제13조 제2항 제2호 【참조조문】 헌법 제12조 제1항, 제3항, 제27조 제1항 민법 제733조 특수임무수행자보상에 관한 법률(2004. 1. 29 법률 제7122호로 제정된 것) 제2조, 제10조, 제17조 제1항 단서, 부칙 특수임무수행자보상에 관한 법률(2006. 9. 22. 법률 제7978호로 개정된 것) 제1조, 제2조, 제4조, 제6조, 제7조, 제8조, 제10조, 제11조, 제13조, 제14조, 제19조, 부칙 특수임무수행자 보상에 관한 법률 시행령(2004. 12. 18 대통령령 제18602호로 제정된 것) 제4조, 제13조, 부칙 특수임무수행자보상에 관한 법률 시행령(2007. 5. 2. 대통령령 제20041호로 개정된 것) 제5조, 제6조, 제7조, 제12조 내지 제15조, 제21조, 제22조 【참조판례】 헌재 1992. 6. 26. 90헌바25, 판례집 4, 343, 349 헌재 1995. 5. 25. 91헌가7, 판례집 7-1, 598, 608-609 헌재 1998. 8. 27. 97헌마8, 판례집 10-2, 439, 442-443 헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40, 판례집 14-2, 473, 481 헌재 2003. 7. 24. 2002헌마522, 판례집 15-2상, 169, 176-177 헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7, 판례집 18-1상, 58, 72-73 헌재 2006. 2. 23. 2005헌마268, 판례집 18-1상, 298, 304 헌재 2007. 4. 26. 2004헌바60, 판례집 19-1, 427, 437 대법원 1962. 2. 15. 선고, 4294민상914 판결 【전문】【당 사 자】 청 구 인김○식 외 52([별지 1] 기재와 같다) 대리인 변호사 박동혁 【주 문】 [별지 1] 기재 청구인들 중 청구인 3, 15, 17, 18, 41, 44, 51의 ‘특수임무수행자 보상에 관한 법률’(2006. 9. 22. 법률 제7978호로 개정된 것) 제17조의2에 대한 심판청구를 모두 기각하고, 같은 청구인들의 나머지 심판청구 및 나머지 청구인들의 모든 심판청구를 모두 각하한다. 【이 유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인들은 군첩보부대에 소속되어 특별한 내용ㆍ형태의 정보수집 등을 목적으로 하는 특수임무를 수행하였다고 주장하면서, ‘특수임무수행자 보상에 관한 법률(이하 ‘보상법’이라 한다)’ 제4조 제1항에 의하여 설치된 특수임무수행자보상심의위원회(이하 ‘위원회’라고 한다)에 보상금 등의 지급을 신청하여 [별지 2] ‘청구인별 보상금 지급내역’ 기재와 같이 대부분 일정한 보상금을 수령한 자들이다. (2) 보상법은 특수임무수행과 관련하여 국가를 위하여 특별한 희생을 한 특수임무수행자와 그 유족에 대하여 필요한 보상을 함으로써 특수임무수행자와 그 유족의 생활안정을 도모하고 국민화합에 이바지함을 목적으로 2004. 1. 29. 법률 제7122호로 제정되어 공포된 후 6월이 경과한 날부터 시행되었고(보상법 제1조, 부칙 제1항), 제정된 보상법에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 보상법시행령이 2004. 12. 18. 대통령령 제18602호로 제정ㆍ공포되어 같은 날부터 시행되었다. 그후 보상법은 2006. 9. 22. 법률 제7978호로 개정되어 2006. 11. 1.부터 시행되었고(부칙 제1조), 그 개정내용에 따른 필요사항을 규정하기 위하여 2007. 5. 2. 대통령령 제20041호로 보상법시행령이 개정ㆍ공포되어 같은 날부터 시행되었다. (3) 그런데 청구인들은 보상법 및 그 시행령이 입법절차상 구체적인 사실조사와 공청회 등을 거치지 아니한 채 제ㆍ개정되어 헌법 제12조 제1항, 제3항에서 선언하고 있는 적법절차의 원리를 침해하였고, 보상법시행령 제2조, 제4조 제2항, 제13조 제2항 제2호는 헌법상의 평등권을, 보상법 제10조 제2항, 제17조, 제17조의2는 헌법상의 재판청구권을 각 침해한다고 주장하면서 2006. 11. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 (1) 청구인들은 보상법(2006. 9. 22. 법률 제7978호로 개정된 것, 이하 ‘개정 보상법’이라 한다) 및 그 시행령(2007. 5. 2. 대통령령 제20041호로 개정된 것, 이하 ‘개정 시행령’이라 한다)이 입법절차상의 하자로 인하여 헌법상의 적법절차의 원리를 침해하였다고 주장하면서 이 사건 심판의 대상으로 개정 보상법 및 개정 시행령 조항의 전부를 들고 있다. 그러나 단순히 일반 헌법규정이나 헌법원칙에 위반된다는 주장은 기본권침해에 대한 구제라는 헌법소원의 적법요건을 충족시키지 못하는 것이므로(헌재 2006. 2. 23. 2005헌마268, 판례집 18-1상, 298, 304), 이 사건 심판의 대상은 청구인들의 헌법상 기본권인 평등권 및 재판청구권을 구체적으로 침해하였다고 주장하는 개정 보상법 제10조 제2항, 제17조 제1항 본문 및 제2항, 제17조의2, 개정 시행령 제2조, 제4조 제2항, 제13조 제2항 제2호로 한정하여야 할 것이다. 그런데 위 법령조항 중에서 개정 보상법 제17조 제1항 본문 및 제2항, 개정 시행령 제2조, 제4조 제2항, 제13조 제2항 제2호는 제정된 이후에 지금까지 한 번도 개정된 바가 없으므로, 이들 조항은 보상법(2004. 1. 29 법률 제7122호로 제정된 것, 이하 ‘제정 보상법’이라 한다) 제17조 제1항 본문 및 제2항, 제정 보상법시행령(2004. 12. 18 대통령령 제18602호로 제정된 것, 이하 ‘제정 시행령’이라 한다) 제2조, 제4조 제2항, 제13조 제2항 제2호로 특정함이 상당하다. (2) 따라서 이 사건 심판의 대상은 제정 보상법 제17조 제1항 본문 및 제2항, 개정 보상법 제10조 제2항, 제17조의2, 제정 시행령 제2조, 제4조 제2항, 제13조 제2항 제2호(이하 ‘이 사건 법령조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 그 내용은 다음과 같고, 관련규정은 [별지 3] 기재와 같다. [심판대상조항] 특수임무수행자보상에 관한 법률(2004. 1. 29 법률 제7122호로 제정된 것) 제17조(결정전치주의 등) ① 보상금 등의 지급에 관한 소송은 위원회의 지급 또는 기각의 결정을 거친 후에 한하여 제기할 수 있다. (단서 생략) ② 제1항의 규정에 의한 소의 제기는 결정서정본(재심의결정서정본을 포함한다)을 송달받은 날부터 60일 이내에 제기하여야 한다. 특수임무수행자 보상에 관한 법률(2006. 9. 22. 법률 제7978호로 개정된 것) 제10조(보상금 등의 신청) ② 제1항의 규정에 의한 보상금 등의 지급신청은 2007년 10월 31일까지 하여야 한다. 제17조의2(지급결정 동의의 효력) 이 법에 따른 보상금 등의 지급결정은 신청인이 동의한 때에는 특수임무수행 또는 이와 관련한 교육훈련으로 입은 피해에 대하여 「민사소송법」의 규정에 따른 재판상 화해가 성립된 것으로 본다. 특수임무수행자 보상에 관한 법률 시행령(2004. 12. 18 대통령령 제18602호로 제정된 것) 제2조(정의) 특수임무수행자보상에 관한 법률(이하 "법"이라 한다) 제2조 제1항 제2호의 규정에 의한 "군 첩보부대"라 함은 대한민국의 국군이 특별한 내용ㆍ형태의 정보수집 등을 목적으로 창설하여 운용한 부대를 말하며, 외국군에 소속되었거나 군 첩보부대의 창설 이전에 구성되어 유격전 등에 종사한 부대를 제외한다. 제4조(특수임무수행자의 대상판단 등) ② 장교 또는 호송 등 지원에 종사한 자는 제1항 제1호의 규정에 의하여 특수임무를 수행한 것으로 판단되는 경우에 한하여 특수임무수행자로 인정한다. 제13조(공로금 및 특별공로금) ② 법 제7조의 규정에 의한 특별공로금은 다음 각 호와 같이 기본특별공로금과 가산특별공로금으로 구분하여 지급한다. 다만, 장교 또는 호송 등 지원에 종사한 자가 특수임무를 수행한 경우에는 특별공로금 중 제1호의 규정에 의한 특수임무수행시기 및 수행횟수 등을 고려하여 위원회가 정하는 금액을 지급한다. 2.가산특별공로금에 관하여는 제1항 제2호의 규정을 적용한다. 2. 청구인들의 주장 및 이해관계인의 의견요지 가. 청구인들의 주장요지 (1) 보상법 및 시행령은 제정 당시 피해사실진상조사위원회 등 전담기구를 설치하여 특수임무수행으로 인한 피해실태를 정확히 조사하고, 특수임무수행자들을 비롯한 사회 각계 각층의 의견을 수렴하기 위하여 공청회 등을 거쳐야 함에도 이와 같은 절차들을 생략한 채 졸속으로 제ㆍ개정 절차가 진행됨으로써 이와 같은 입법절차의 하자로 인하여 헌법 제12조 제1항, 제3항에서 선언하고 있는 적법절차의 원리를 침해하고 있다. (2) 제정 시행령 제2조에서는 외국군에 소속되었거나 군 첩보부대 창설 이전에 구성되어 유격전 등에 종사한 부대를 보상대상에서 제외하고, 제4조 제2항에서는 장교의 경우에는 일반 부대원과 달리 특수임무와 관련하여 교육훈련을 받은 경우를 제외한 채 특수임무를 직접 수행한 경우에 한해서만 특수임무수행자로 인정하여 보상대상으로 함으로써 같은 것을 다르게 취급하고 있고, 제13조 제2항 제2호에서는 실제로 특수임무를 수행한 특수임무수행자들에 대하여는 특별공로금을, 특수임무와 관련하여 교육훈련을 받은 특수임무수행자에 대하여는 공로금을 각 지급하면서, 특수임무의 실제 수행자들에 대해서도 교육훈련자들에게 적용되는 가산공로금의 산정기준인 제13조 제1항 제2호를 동일하게 적용하여 가산특별공로금을 산정함으로써 다른 것을 같게 취급하는 등, 청구인들의 헌법상 평등권을 침해하고 있다. (3) 개정 보상법 제10조 제2항에서는 특수임무수행자의 보상금 등의 지급신청을 2007. 10. 31.까지로 제한하고 있어 만약 위 기간 내에 보상금 지급신청을 하지 못할 경우에는 보상금의 지급에 관한 소송조차 제기할 수 없게 되고, 제정 보상법 제17조에서는 보상금의 지급에 관한 소송은 위원회의 결정을 반드시 거친 후에 한하여 제기할 수 있도록 규정하고 있으며, 개정 보상법 제17조의2에서는 보상금의 지급결정에 신청인이 동의한 때에는 특수임무수행 또는 이와 관련한 교육훈련으로 인하여 입은 피해에 대하여 민사소송법의 규정에 따른 재판상 화해가 성립된 것으로 본다고 규정함으로써 청구인들의 재판청구권을 과도하게 제한하고 있다. 나. 국방부 장관의 의견요지 (1) 보상법은 보상을 하기 위한 법률일 뿐 청구인들의 기본권을 침해하는 법률이 아니므로 기본권침해가능성이 없어서 이에 대한 헌법소원심판청구는 부적법하고, 또한, 설령 보상법으로 인하여 청구인들의 기본권이 침해되었다고 하더라도 청구인들은 1994. 이전의 특수임무수행자들로서 보상법 제정 당시부터 보상대상에 포함되어 그 중 일부는 보상금지급까지 받은 바 있으므로, 보상법에 의한 기본권침해의 사유는 제정 보상법이 공포ㆍ시행된 2004. 7. 30. 바로 발생한 것이고 그 날로부터 1년이 훨씬 지난 2006. 11. 23. 제기된 이 사건 헌법소원 심판청구는 청구기간이 도과되어 부적법하다. (2) 보상법을 입법하는 과정에서 특수임무수행자들에 대한 충분한 사실조사와 연구를 거쳤고, 보상법 적용대상자들의 의견을 수렴하기 위하여 여러 차례에 걸쳐서 설명회를 가진 다음 보상법을 입법하면서 거기서 나온 의견을 반영하였으며, 또한, 입법절차상의 하자만으로는 청구인들의 헌법상의 기본권이 직접적으로 침해되었다고 보기도 어렵다. (3) 외국군에 소속되었거나 군 첩보부대의 창설 이전에 구성되어 유격전 등에 종사한 부대에 소속되어 특수임무를 수행한 자의 경우에는 외국과의 관계에서 기본권 제한이 가해졌거나 특수한 상황에서 활동하는 등의 사정으로 보상법상의 특수임무수행자와는 근본적인 차이점이 있고, 민간인의 신분으로 특수임무수행자로 선발된 자와 군인이라는 본분에 따라 임무를 수행한 장교의 경우에는 임무수행의 위험성 및 공헌도에서 서로 차이가 있어서, 이와 같은 차이에 따라 이들에 대하여 보상을 제한하는 것은 합리적인 차별이라 할 것이므로 청구인들의 평등권을 침해하는 것이 아니다. 그리고 구체적인 보상액의 산정에 있어서는 보상법 및 시행령에서 여러 기준들에 의해 상ㆍ하한선을 정하고 그 범위 내에서 위원회가 개개인의 구체적인 조건을 고려하여 보상금을 결정하고 있기 때문에 실제로 각 신청인에게 지급되는 보상금은 신청인 별로 다르고, 특히 특수임무를 수행한 자와 교육훈련만을 받은 자 사이에는 실제 보상금 산정 시 그 최고금액이 교육훈련자는 1억 2,948만 원, 임무수행자는 2억 6,883만 원으로 산정되어 그 임무수행의 내용에 따라 달리 처우하고 있으므로 청구인들의 평등권을 침해하는 것이 아니다. (4) 개정 보상법 제10조 제2항에서 보상금 신청기간을 2007. 10. 31.까지로 한정하고 있는 것은 보상입법의 성격상 불가피할 뿐 아니라 기존의 제정 보상법상의 보상금 신청기간을 연장한 것으로, 이는 2006. 9. 22. 보상법의 개정으로 보상대상자의 범위가 확대됨에 따라 새로이 보상을 받게 되는 인원이 발생하였고, 아울러 기존의 보상신청기간 내에 미처 보상금 지급신청을 하지 못한 자들이 있어 이를 구제하기 위한 것이므로, 이와 같이 보상금 신청기간을 연장하여 한정하였다고 하여 청구인들의 재판청구권을 제한하는 것이 아니다. (5) 제정 보상법 제17조에서 규정하고 있는 결정전치주의는 위원회의 결정에 대하여 어떠한 판단절차를 요구하지 아니하고, 보상신청 후 5월이 경과한 때에는 위원회의 결정을 기다릴 필요 없이 바로 보상금 지급에 관한 소송을 제기할 수 있으므로 청구인들의 재판청구권을 제한하는 것이 아니다. (6) 개정 보상법 제17조의2의 규정에 따라 보상금 지급결정에 신청인이 동의한 때에 재판상 화해가 성립된 것으로 보더라도 위원회의 독립성 및 객관성이 보장되어 있는 점, 사실조사 등을 통하여 위원회의 보상금 지급심사절차가 공정하고 신중하게 이루어지고 있는 점, 보상금의 산정기준이 법정되어 있어서 위원회가 결정한 보상금 액수와 법원의 판결에 의하여 인정되는 보상금 액수가 별 차이가 없는 점, 개정 시행령 별지 제13호의 동의 및 청구서의 서식에 따른 신청인의 동의에는 부제소합의까지 포함되어 있는 점 등을 종합하여 살펴보면 청구인들의 재판청구권을 제한하는 것은 아니다. 3. 적법요건에 관한 판단 가. 제정 보상법령 관련조항 (1) 제정 보상법 제17조 제1항 본문 및 제2항 보상법상 인정되는 특수임무수행자들로서는 제정 보상법 제17조 제1항 본문 및 제2항의 시행과 동시에 이로 인하여 위원회의 지급 또는 기각의 결정을 거친 후가 아니면 보상금의 지급에 관한 소송을 제기할 수 없게 되었으므로, 제정 보상법의 시행일인 2004. 7. 30. 재판청구권에 제약을 받게 된다. 따라서 위 조항의 위헌 여부를 다투는 청구인들로서는 이 사건 헌법소원 심판을 기본권 침해의 사유가 발생한 날인 2004. 7. 30.로부터 1년 이내에 청구하여야 함에도 1년이 훨씬 지난 2006. 11. 23. 청구하였으므로, 위 조항에 대한 이 사건 심판청구는 청구기간이 경과된 후에 제기된 것으로서 부적법하다. (2) 제정 시행령 제2조, 제4조 제2항, 제13조 제2항 제2호 제정 시행령 제2조에 의하면 외국군에 소속되었거나 군 첩보부대 창설 이전에 구성되어 유격전 등에 종사한 부대에 소속되어 특수임무를 수행한 자는 보상대상에서 제외됨으로써, 위 시행령 조항의 시행과 동시에 대한민국 국군이 운용한 부대에 속하여 특수임무를 수행한 부대원 등과 비교할 때 차별적인 대우를 받게 된다. 또한 제정 시행령 제4조 제2항에 의하면 공작부대 부대원 등과 달리 장교는 특수임무를 직접 수행한 경우에만 특수임무수행자로 인정될 수 있게 됨으로써, 위 시행령조항의 시행과 동시에 특수임무와 관련하여 교육훈련만을 받은 경우에도 특수임무수행자로 인정될 수 있는 위 공작부대 부대원 등과 비교하여 차별적인 대우를 받게 된다. 그리고 제정 시행령 제13조 제2항 제2호에 의하면 실제로 특수임무를 수행한 자들도 교육훈련만을 받은 자들에게 적용되는 시행령 제13조 제1항 제2호를 동일하게 적용하도록 함으로써, 위 시행령조항의 시행과 동시에 실제로 특수임무를 수행한 자들과 특수임무와 관련하여 교육훈련만을 받은 자들이 서로 다름에도 동일한 기준을 적용받게 된다. 이와 같이 청구인들이 주장하는 평등권의 침해사유는 위 각 시행령 조항의 시행일인 2004. 12. 18. 발생한 것인바, 위 각 시행령 조항의 위헌 여부를 다투는 청구인들로서는 이 사건 헌법소원 심판을 기본권 침해의 사유가 발생한 날인 2004. 12. 18.로부터 1년 이내에 청구하여야 함에도 1년이 훨씬 지난 2006. 11. 23. 청구하였으므로, 위 시행령 조항들에 대한 이 사건 심판청구는 청구기간이 경과된 후에 제기된 것으로서 부적법하다. 나. 개정 보상법 관련조항 (1) 청구인 11, 29, 35, 38, 49에 대한 판단 보상법 및 시행령은 특수임무의 수행으로 국가를 위하여 특별한 희생을 한 특수임무수행자와 그 유족을 대상으로 필요한 보상을 하고자 하는 법령이므로, 먼저 위 보상법령으로 인하여 기본권이 침해되어 자기관련성이 인정되기 위해서는 특수임무의 수행으로 국가를 위하여 특별한 희생을 한 자이거나 그 유족이어야 할 것이다. 그런데 청구인 11, 29, 35, 38, 49는 보상법에 의한 보상금 지급신청조차 하지 않았을 뿐 아니라 특수임무수행자이거나 그 유족임을 인정할 아무런 자료가 없으므로, 위 청구인들에 대하여는 개정 보상법 제10조 제2항, 제17조의2와 자기관련성을 인정할 수 없다. (2) 개정 보상법 제10조 제2항 개정 보상법 제10조 제2항은 제정 보상법 시행일로부터 1년 이내(2005. 7. 30.)로 보상금 등의 지급신청기간을 제한하던 것을 2007. 10. 31.까지로 연장하였다. 그런데 [별지 2] ‘청구인별 보상금 지급내역’의 ‘신청일 및 특수임무 기간’란 기재내용에서 보는 바와 같이 청구인 11, 29, 35, 38, 49를 제외한 48명의 청구인들은 제정 보상법 제2조 제2호 소정의 특수임무수행자에 해당되어 개정 보상법의 시행일(2006. 11. 1.) 이전에 이미 제정 보상법 제10조 제2항에서 정한 신청기간(2005. 7. 30.)을 준수하여 보상금지급신청을 하였는바, 보상법에 따른 보상절차가 일회적인 점에 비추어 보면 48명의 청구인들은 제정 보상법 제10조 제2항의 적용대상자일 뿐이고 개정 보상법 제10조 제2항의 적용대상자는 아니라 할 것이므로, 개정 보상법 제10조 제2항과는 자기관련성을 인정하기 어렵다. (3) 개정 보상법 제17조의2 개정 보상법 제17조의2는 개정 보상법이 시행된 2006. 11. 1.이후 보상금의 지급결정에 신청인이 동의하는 분부터 적용되도록 규정되어 있다(개정 보상법 부칙 제2항). 그런데 별지 ‘청구인별 보상금 지급내역’의 ‘지급일’란 기재에 의하면, 위 48명의 청구인들 중에서 청구인 3, 8, 15, 17, 18, 41, 44, 51을 제외한 나머지 청구인들은 개정 보상법의 시행 이전에 이미 보상금의 지급결정에 동의하고 보상금을 수령하였거나 지급결정에 부동의한 뒤 소송을 통하여 보상금을 수령하였으므로, 위 조항과의 자기관련성을 인정할 수 없다. 나아가 청구인 8은 보상금 지급신청 이후 조사대기 중에 있는바, 장래 위원회의 보상금 지급결정에 대하여 동의할 경우에는 개정 보상법 제17조의2의 적용으로 말미암아 재판청구권이 제한되지만, 이는 위원회의 보상금 지급결정 여부와 이에 대한 청구인 스스로의 동의 여부에 따라 장래에 발생할 가능성이 있는 것에 불과할 뿐, 현재 위 조항으로 인하여 기본권 침해가 확실히 예측된다고 보기는 어렵다 할 것이므로, 청구인 8에 대하여는 개정 보상법 제17조의2로 인한 기본권 침해의 현재성을 인정할 수 없다. 반면 청구인 3, 15, 17, 18, 41, 44, 51은 개정 보상법 시행일 이후에 보상금 지급결정에 동의하고 보상금을 수령하였으므로, 위 청구인들은 개정 보상법 제17조의2의 적용대상자로서 자기관련성 및 현재성을 인정할 수 있다. 다. 청구인들의 입법절차상의 하자 주장 청구인들은 보상법 및 시행령을 제ㆍ개정함에 있어서 정확한 사실조사나 공청회 등의 의견수렴절차를 거치지 아니한 채 입법절차를 진행한 하자로 인하여 보상법 및 시행령은 헌법 제12조 제1항, 제3항의 적법절차의 원리를 침해하고 있다고 주장한다. 그러나 입법절차상의 하자가 있다는 사유만으로는 청구인들의 기본권을 현재, 직접적으로 침해받았다고 주장하여 헌법소원심판을 청구할 수 없고(헌재 1998. 8. 27. 97헌마8, 판례집 10-2, 439, 442-443), 단순히 일반 헌법규정이나 헌법원칙에 위반된다는 주장은 기본권침해에 대한 구제라는 헌법소원의 적법요건을 충족시키지 못하는 것이므로(헌재 2006. 2. 23. 2005헌마268, 판례집 18-1상, 298, 304), 이러한 청구인들의 입법절차상의 하자 주장은 따로 판단하지 아니하고 구체적인 기본권 침해 주장과 관련된 범위 내에서 판단하기로 한다. 라. 소 결 따라서 청구인들의 이 사건 심판청구 중 제정 보상법 제17조 제1항 본문 및 제2항, 제정 시행령 제2조, 제4조 제2항, 제13조 제2항 제2호에 대한 심판청구는 청구기간이 경과되어 모두 부적법하고, 개정 보상법 제10조 제2항에 대한 심판청구는 자기관련성을 인정할 수 없어 부적법하며, 개정 보상법 제17조의2에 대한 심판청구는 청구인 3, 15, 17, 18, 41, 44, 51을 제외한 나머지 청구인들은 자기관련성 또는 현재성을 인정할 수 없으므로 모두 부적법하다. 결국 청구인들의 이 사건 심판청구 중 청구인 3, 15, 17, 18, 41, 44, 51의 개정 보상법 제17조의2(이하 ‘재판상 화해조항’이라 한다)에 대한 심판청구만이 적법하고, 위 청구인들의 나머지 심판청구 및 나머지 청구인들의 모든 심판청구는 모두 부적법하므로, 아래에서는 위 청구인들의 재판상 화해조항에 대한 심판청구에 대하여만 검토하기로 한다. 4. 본안에 관한 판단 가. 재판상 화해조항의 입법목적 및 제한되는 기본권 (1) 재판상 화해조항의 입법목적은 보상금 지급에 관한 소송을 위원회의 지급 또는 기각의 결정을 거친 후에 한하여 제기할 수 있도록 함(제정 보상법 제17조 제1항)과 동시에 신청인이 보상금 등 지급결정에 동의한 경우에는 재판상 화해와 같은 효력 특히 기판력을 부여함으로써 소송에 앞서 신속하고 비용이 덜 드는 위원회의 보상금 지급결정절차를 통하여 보상금 지급절차를 신속히 종결ㆍ이행시키고 보상금 지급결정에 안정성을 부여하여 국고의 손실을 가능한 한 경감하기 위한 것이다. (2) 재판상 화해조항에 의하면 보상금 등의 지급결정은 신청인이 동의한 때에는 특수임무수행 또는 이와 관련한 교육훈련으로 입은 피해에 대하여 민사소송법의 규정에 따른 재판상 화해가 성립된 것으로 본다고 규정하고 있으므로, 청구인들과 같은 보상금 지급 신청인은 위원회의 보상금 지급결정에 동의하지 아니하고 보상금 지급에 관한 소송을 제기할 수 있지만, 보상금 등의 지급결정에 동의한 경우에는 민사소송법의 규정에 따른 재판상 화해가 성립된 것으로 보게 된다. 그런데 민법상 화해계약은 민법상 전형계약의 하나로서 법률행위 및 계약에 관한 민법상 일반원칙이 적용되는데 반하여(다만 화해당사자의 자격 또는 화해의 목적인 분쟁 이외의 사항에 착오가 있는 경우에 한하여 착오를 이유로 취소할 수 있다. 민법 제733조 단서), 재판상의 화해는 확정판결과 같은 효력이 있어 당사자 사이에 기판력이 생기므로 재심의 소에 의하여 취소 또는 변경이 없는 한 그 효력을 다툴 수 없어(대법원 1962. 2. 15. 선고, 4294민상914 판결) 신청인이 일단 보상금 등의 지급결정에 동의한 경우에는 그 동의에 무효 또는 취소사유가 있다 하더라도 당연무효사유가 없는 한 재심의 소에 의하지 않고는 그 효력을 다툴 수 없게 된다. 따라서 재판상 화해조항은 신청인이 동의한 위원회의 보상금 지급결정에 재판상 화해와 같은 효력을 부여함으로써 동의한 신청인에게는 보상금 지급에 관한 소송을 제기하는데 일종의 제약을 가하고 있고, 이로써 헌법 제27조의 재판청구권을 제한하게 된다(헌재 1995. 5. 25. 91헌가7, 판례집 7-1, 598, 608-609 참조). 나. 재판상 화해조항의 재판청구권 침해 여부 (1) 재판청구권에 대한 입법형성의 범위와 한계 헌법 제27조 제1항은 "모든 국민은 …… 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다."라고 규정하여 법원이 법률에 기속된다는 당연한 법치국가적 원칙을 확인하고, ‘법률에 의한 재판, 즉 절차법이 정한 절차에 따라 실체법이 정한 내용대로 재판을 받을 권리’를 보장하고 있다. 그런데 이러한 재판청구권의 실현은 재판권을 행사하는 법원의 조직과 소송절차에 관한 입법에 의존하고 있기 때문에 입법자에 의한 재판청구권의 구체적 형성은 불가피하며, 따라서 입법자는 소송요건과 관련하여 소송의 주체ㆍ방식ㆍ절차ㆍ시기ㆍ비용 등에 관하여 규율할 수 있다. 그러나 헌법 제27조 제1항은 권리구제절차에 관한 구체적 형성을 완전히 입법자의 형성권에 맡기지는 않는다. 입법자가 단지 법원에 제소할 수 있는 형식적인 권리나 이론적인 가능성만을 제공할 뿐, 권리구제의 실효성이 보장되지 않는다면 권리구제절차의 개설은 사실상 무의미할 수 있기 때문이다. 그러므로 재판청구권은 법적 분쟁의 해결을 가능하게 하는 적어도 한번의 권리구제절차가 개설될 것을 요청할 뿐 아니라, 그를 넘어서 소송절차의 형성에 있어서 실효성 있는 권리보호를 제공하기 위하여 그에 필요한 절차적 요건을 갖출 것을 요청한다. 비록 재판절차가 국민에게 개설되어 있다 하더라도, 절차적 규정들에 의하여 법원에의 접근이 합리적인 이유로 정당화될 수 없는 방법으로 어렵게 된다면, 재판청구권은 사실상 형해화될 수 있으므로, 바로 여기에 입법형성권의 한계가 있다(헌재 1992. 6. 26. 90헌바25, 판례집 4, 343, 349；헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40, 판례집 14-2, 473, 481；헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7, 판례집 18-1상, 58, 72-73 등). (2) 보상법상 보상금수급권의 법적 성격 및 입법형성의 자유 보상법은 특수임무와 관련하여 국가를 위하여 특별한 희생을 한 특수임무수행자와 그 유족에 대하여 그들의 생활안정을 도모하고 국민화합에 이바지하기 위한 목적에서 보상금, 특별공로금, 특별위로금 등 필요한 보상을 하도록 규정하였고, 보상법에서 정해진 보상금 등의 수급권은 수급자 측의 금전적 기여가 전제되어 있지 아니하나 국가를 위한 특별한 공헌과 희생에 대한 국가보상적 내지 국가보훈적 성격과 수급권자의 생활보호를 위한 사회보장적 의미를 동시에 갖는 것이다. 따라서 보상법상의 보상금수급권도 다른 국가보상적 내지 국가보훈적 수급권이나 사회보장수급권과 마찬가지로 구체적인 법률에 의하여 비로소 부여된 권리라고 할 것이고, 국가가 특수임무수행자 등에게 지급할 보상금의 지급대상 및 기준, 지급방법 및 절차 등 수급권에 관한 구체적인 사항은 국가의 재정부담능력과 전체적인 사회보장의 수준, 특수임무수행자에 대한 평가기준 등에 따라 정하여질 수밖에 없으므로 입법자의 광범위한 입법형성의 자유영역에 속하는 것으로 기본적으로는 국가의 입법정책에 달려 있다고 볼 것이다(헌재 2003. 7. 24. 2002헌마522, 판례집 15-2상, 169, 176-177；헌재 2007. 4. 26. 2004헌바60, 판례집 19-1, 427, 437 등 참조). (3) 개정 보상법상 보상절차의 내용 (가) 개정 보상법상, 위원회는 국무총리 소속하에 두되, 위원회를 구성하는 위원장 1인을 포함한 15인 이내의 위원은 국무총리가 관련분야에 학식과 경험이 풍부한 자와 법무부ㆍ국방부 및 국가보훈처 소속의 국장급 이상 공무원 또는 장관급 장교로서 당해 기관장이 지정하는 자중에서 위촉하거나 임명하고, 위원 중에서 위원회의 위원장을 임명한다(제4조, 개정 시행령 제7조 제1, 2항). 또한, 위원의 임기는 2년이고, 1차에 한하여 연임할 수 있어 임기가 보장되어 있다(개정 시행령 제7조 제3항). 반면 국무총리의 위원회에 대한 지휘ㆍ감독권이나 위원에 대한 징계권 등에 관한 규정을 두고 있지 아니하므로, 위원회의 제3자성, 중립성 및 독립성이 보장되고 있다. (나) 개정 보상법에 의하면, 누구든지 보상금 등의 지급과 관련하여 특수임무의 수행에 대하여 위원회에 자료를 제출하거나 자유롭게 증언할 수 있고, 그로 인하여 어떠한 불이익도 받지 아니하므로(제19조 제2항) 심의절차에 당사자 등 이해관계인의 참여가 보장되고 있다. 또한, 위원회의 보상금 지급결정은 상당한 이유가 없는 한 보상금 등의 지급신청을 받은 날부터 5월 이내에 하여야 하므로(제11조) 적절한 심의기간을 보장하고 있다. (다) 개정 보상법은 특수임무수행자에 대하여 그 근무시기ㆍ근무기간 및 복무형태 등에 따라 등급을 정하여 보상금을 지급하도록 하면서(제6조 제1항), 특별공로금이나 공로금 및 특별위로금을 지급할 수 있도록 하였는바(제7조 제1항, 제8조 제1항), 그 위임을 받은 개정 시행령은 근무기간의 계산, 유족에 대한 지급비율, 보상금의 산정방법, 공로금과 특별공로금의 산정방법, 특별위로금의 산정방법, 급여 및 성과급 등의 환산방법 등을 구체적으로 규정하고 있다(개정 시행령 제5조, 제6조, 제12조, 제13조, 제14조, 제15조). 보상금 등의 수급권은 구체적인 법률에 의하여 비로소 부여된 공법상의 권리로서 그 금액은 법령 소정의 지급요건과 기준에 따라 산정될 수밖에 없는데, 위와 같이 개정 보상법 및 시행령에서 보상금 등의 지급기준 및 지급방법을 구체적으로 규정하고 있으므로, 위원회에서 결정될 보상금액과 법원의 판결에 의하여 확정되는 보상금액 사이에는 별 다른 차이가 발생할 여지가 없다. (라) 또한, 개정 보상법은 지급결정에 이의가 있는 신청인이 위원회에 재심의를 신청할 수 있도록 함으로써(제13조, 개정 시행령 제21조), 보상절차의 공정성과 신중성을 제고하기 위한 장치를 마련하여 놓고 있다. (마) 개정 보상법에 의하면, 신청인이 보상금 등을 지급받고자 할 때에는 그 결정에 대한 동의서를 첨부하여 위원회에 보상금 등의 지급을 신청하여야 한다(제14조). 한편 그 위임을 받아 지급절차 등을 규정한 개정 시행령에 의하면, 신청인이 보상금 등의 지급을 받고자 하는 때에는 인감증명서와 함께 ‘보상결정에 동의하고 보상금 등의 지급을 청구한다는 취지’ 등이 기재된 별지 제13호 서식의 동의 및 신청서를 제출하여야 하는바, 위 별지 제13호 서식 ‘동의 및 청구서’에는 ‘신청인은 보상금 등을 지급받은 때에는 그 사건에 관하여 동일한 내용으로 법원에 제소하지 아니하는 등 어떠한 방법으로도 다시 청구하지 아니하겠음을 서약합니다’라고 명시적으로 기재되어 있다(제22조, 별지 제13호 서식). 이와 같이 개정 보상법 및 개정 시행령은, 신청인이 지급결정에 동의한 때에는 민사소송법상 재판상 화해가 성립되게 하기 위한 전제로서, 보상금 등의 지급청구시 신청인의 인감증명서와 함께 재판청구권 포기의사가 명백히 기재되어 있는 별지 제13호 서식을 제출하게 하고 있다. (4) 재판청구권 침해 여부 (가) 관련 선례의 검토 헌법재판소는 국가배상법(1967. 3. 3. 법률 제1899호) 제16조 중 "심의회의 배상결정은 신청인이 동의한 때에는 민사소송법의 규정에 의한 재판상 화해가 성립된 것으로 본다"는 부분에 대하여 위헌이라고 선언한 바 있는바(헌재 1995. 5. 25. 91헌가7, 판례집 7-1, 598, 599), 그 주된 이유는, 심의회의 제3자성ㆍ독립성이 희박한 점, 심의절차의 공정성ㆍ신중성도 결여되어 있는 점, 심의회에서 결정되는 배상액이 법원의 그것보다 하회하는 점 및 불제소합의의 경우와는 달리 신청인의 배상결정에 대한 동의에 재판청구권을 포기할 의사까지 포함되는 것으로 볼 수도 없는 점을 종합하여 볼 때, 이는 신청인의 재판청구권을 과도하게 제한하는 것이라는 것이다. (나) 이 사건 재판상 화해조항에 대한 판단 헌법 제27조 제1항은 권리구제절차에 관한 구체적 형성을 입법자에게 맡기고 있으나, 구체적으로 형성된 절차규정들에 의하여 합리적인 이유 없이 국민의 재판을 받을 권리가 제한을 받게 된다면, 이는 재판청구권에 대한 과도한 제한이 될 것이다. 다만, 보상법상의 보상금 수급권은 국가배상청구권과는 달리 보상법에 의하여 비로소 특별히 인정되는 권리로서 수급권에 관하여 그 구제절차를 포함하여 구체적인 사항을 정하는 것은 입법자의 보다 광범위한 입법형성 영역에 속한다. 살피건대, 개정 보상법상의 위원회는 국무총리 소속으로 관련분야의 전문가들로 구성되고, 임기가 보장되며, 국무총리의 위원에 대한 지휘ㆍ감독권 규정이 없는 등 제3자성 및 독립성이 보장되어 있는 점, 위원회가 보상금 지급심사를 함에 있어서 심의절차의 공정성ㆍ신중성이 충분히 갖추어져 있는 점, 보상금 등의 수급권은 보상법 및 시행령에서 정하는 지급요건과 기준에 따라 그 권리가 당연히 발생함과 아울러 그 금액도 확정되는 것으로서 위원회에서 결정되는 보상액과 법원의 그것 사이에 별 다른 차이가 없게 되는 점, 보상금 지급결정에 대한 보상신청인들의 동의에는 특수임무수행 등으로 인한 피해에 대하여 더 이상 재판을 청구하지 않겠다는 재판청구권 포기의사까지 명백하게 포함되어 있는 점 등은 앞에서 본 바와 같다. 그렇다면 위와 같은 사정들에다가, 청구인들이 보상금 지급결정에 대한 동의 여부를 자유롭게 선택할 수 있는 상황에서 보상금 지급결정에 동의한 다음 보상금까지 수령한 점까지 감안하여 볼 때, 이 사건 재판상 화해조항으로 인하여 청구인들의 동의 과정에 실체법상 무효 또는 취소사유가 있더라도 재심절차 이외에는 더 이상 재판을 청구할 수 있는 길이 막히게 된다고 하더라도, 위 재판상 화해조항이 합리적인 범위를 벗어나 청구인들의 재판청구권을 과도하게 제한하였다고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 재판상 화해조항은 앞에서 본 선례(헌재 91헌가7)의 재판상 화해조항과 달리 헌법에 위반하여 청구인들의 재판청구권을 침해한다고 볼 수 없다. 5. 결 론 그렇다면 청구인 3, 15, 17, 18, 41, 44, 51의 재판상 화해조항에 대한 심판청구는 이유 없으므로 모두 기각하고, 같은 청구인들의 나머지 심판청구 및 나머지 청구인들의 모든 심판청구는 부적법하므로 모두 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2006헌마1322

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[ 참조조문 ]

대한민국헌법 제12조 제27조

국가배상법

민법 제733조

민사소송법

[ 참조판례 ]