전원재판부 2014헌바298, 2015. 7. 30.

【판시사항】 가. 사무장병원의 개설명의자인 의료인으로부터 그동안 지급받은 요양급여비용 및 의료급여비용을 부당이득금으로 징수하도록 한 구 국민건강보험법(2002. 12. 18. 법률 제6799호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제52조 제1항 중 ‘사위 기타 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 요양기관’에 관한 부분 및 구 의료급여법(2001. 5. 24. 법률 제6474호로 전부개정되고, 2013. 6. 12. 법률 제11878호로 개정되기 전의 것) 제23조 제1항 중 ‘속임수 그 밖의 부당한 방법으로 급여비용을 받은 의료급여기관’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항들’이라 한다)이 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극) 나. 심판대상조항들이 자기책임원리에 위배되는지 여부(소극) 다. 심판대상조항들이 이중처벌금지원칙에 위배되는지 여부(소극) 라. 심판대상조항들이 재산권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 심판대상조항들의 입법취지ㆍ입법연혁ㆍ체계적 구조 등을 종합하면, ‘부당한 방법’으로 급여비용을 받는다는 것은 급여비용의 청구원인이 되는 사실관계가 관계법령을 위반하거나 실질적 타당성을 결여하여 급여비용의 지급이 부적당한 경우를 의미하고, 그로 인한 부당이득금 징수처분의 대상에 사무장병원의 개설명의자인 의료인이 포함되는 것으로 충분히 해석될 수 있으므로, 심판대상조항들은 명확성원칙에 위배되지 않는다. 나. 사무장병원의 의료인은, 의료법상 의료기관 개설자격이 없는 사무장에게 고용되어 자신의 명의로 의료기관을 개설하도록 함으로써 심판대상조항들이 금지하는 부당한 급여비용 청구의 외관을 스스로 형성한 책임이 있으므로, 이러한 책임이 있는 의료인에 대하여 부당이득금을 징수하도록 한 심판대상조항들은 자기책임원리에 위배되지 않는다. 다. 심판대상조항들이 정하는 부당이득금 징수처분은 부당하게 지출된 급여비용을 원상회복함으로써 건강보험 및 의료급여 재정의 건전성을 확보하기 위한 행정처분일 뿐 범죄에 대한 국가 형벌권의 실행으로서의 과벌에 해당하지는 않으므로, 심판대상조항들은 이중처벌금지원칙에 위배되지 않는다. 라. 건강보험 및 의료급여 재정의 건전성 확보가 필요한 상황에서 사무장병원이 재정 누수의 원인으로 작용하고 있는 점, 부당이득금 징수처분 없이 형사처벌만으로는 사무장병원에 대한 실효성 있는 제재로 작용하기 어려운 점, 심판대상조항들은 금액의 ‘전부 또는 일부’를 부당이득금으로 징수하도록 하고 있으므로 구체적 사안에 따라 금액의 일부만 징수할 수 있어 의료인의 피해를 최소화하고 있는 점, 해당 의료인은 사무장에 대하여 구상권을 행사하는 방법으로 그 손해가 최종적으로 자신에게 귀속되는 것을 방지할 수 있는 점 등을 고려할 때, 심판대상조항들은 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해하지 않는다. 【심판대상조문】 구 국민건강보험법(2002. 12. 18. 법률 제6799호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제52조 제1항 중 ‘사위 기타 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 요양기관’에 관한 부분 구 의료급여법(2001. 5. 24. 법률 제6474호로 전부개정되고, 2013. 6. 12. 법률 제11878호로 개정되기 전의 것) 제23조 제1항 중 ‘속임수 그 밖의 부당한 방법으로 급여비용을 받은 의료급여기관’에 관한 부분 【참조조문】 헌법 제10조, 제13조 제1항 후단, 제23조 제1항, 제37조 제2항 구 의료보험법(1994. 1. 7. 법률 제4728호로 전부개정되고, 1999. 2. 8. 법률 제5854호로 폐지되기 전의 것) 제45조 제1항 구 의료보호법(1991. 3. 8. 법률 제4353호로 전부개정되고, 2001. 5. 24. 법률 제6474호로 전부개정되기 전의 것) 제19조 제1항 【참조판례】 헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57, 판례집 14-2, 1, 18-19 헌재 2005. 2. 24. 2001헌바71, 판례집 17-1, 196, 208 헌재 2005. 5. 26. 2004헌가10, 판례집 17-1, 608, 613-614 헌재 2011. 6. 30. 2010헌바375, 판례집 23-1하, 390, 398 헌재 2014. 7. 24. 2012헌바104, 판례집 26-2상, 9, 16-17 헌재 2015. 3. 26. 2012헌바381등, 공보 222, 507, 511 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 1. 황○용 (2014헌바298, 357) 대리인 법무법인 청목 담당변호사 이주헌 외 1인 2. 김○진 (2015헌바120) 대리인 법무법인 대성 담당변호사 이남진 당해사건 서울행정법원 2014구합52787 부당이득금징수처분취소 (2014헌바298) 대구지방법원 2014구합20324 부당이득금징수처분취소 (2014헌바357) 서울행정법원 2014구합52077 요양급여비용환수고지처분취소 (2015헌바120) [주 문] 구 국민건강보험법(2002. 12. 18. 법률 제6799호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제52조 제1항 중 ‘사위 기타 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 요양기관’에 관한 부분 및 구 의료급여법(2001. 5. 24. 법률 제6474호로 전부개정되고, 2013. 6. 12. 법률 제11878호로 개정되기 전의 것) 제23조 제1항 중 ‘속임수 그 밖의 부당한 방법으로 급여비용을 받은 의료급여기관’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 2014헌바298, 357 사건 (1) 청구인 황○용은 의료법상 의료기관 개설자격이 있는 의사이나, 의료기관을 개설할 수 없는 사람에게 고용되어 2005. 1. 7.부터 2009. 8. 20.까지 경북 예천군 ○○면 ○○리 소재 ○○의원의 개설자를 자기 명의로 변경하고 의료행위를 하였다는 범죄사실로 2011. 5. 17. 대구지방법원 상주지원에서 의료법위반죄로 벌금 300만 원을 선고받았고(2010고단144), 대구지방법원에 항소하였으나 2012. 4. 6. 항소기각되자(2011노1848), 대법원에 상고하였다가 2012. 5. 30. 상고를 취하함으로써 위 판결이 확정되었다(2012도5087). (2) 국민건강보험공단은 청구인 황○용이 ○○의원을 개설한 2005. 1. 7.부터 폐업하기 전날인 2012. 4. 30.까지 의료행위를 하고 받은 보험급여비용이 국민건강보험법 제57조 제1항의 ‘속임수나 그 밖의 부당한 방법’으로 받은 것에 해당한다는 이유로, 2013. 10. 10. 위 청구인에 대하여 1,645,957,500원의 부당이득금 징수처분을 하였다. 위 청구인은 서울행정법원에 위 징수처분의 취소를 구하는 소송을 제기하고(2014구합52787), 그 소송 계속 중 국민건강보험법 제57조 제1항 및 제2항에 대해 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2014. 6. 19. 기각되자(2014아10368), 2014. 7. 22. 국민건강보험법 제57조 제1항 및 제2항의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다(2014헌바298). (3) 예천군수도 청구인 황○용이 의료행위를 하고 받은 의료급여비용이 의료급여법 제23조 제1항의 ‘속임수나 그 밖의 부당한 방법’으로 받은 것에 해당한다는 이유로, 2013. 7. 11. 위 청구인에 대하여 246,049,480원의 부당이득금 징수처분을 하였다. 위 청구인은 대구지방법원에 위 징수처분의 취소를 구하는 소송을 제기하고(2014구합20324), 그 소송 계속 중 의료급여법 제23조 제1항 및 제3항에 대해 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2014. 7. 11. 의료급여법 제23조 제1항에 대한 제청신청은 기각되고 제3항에 대한 제청신청은 각하되자(2014아10049), 2014. 8. 25. 의료급여법 제23조 제1항 및 제3항의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다(2014헌바357). 나. 2015헌바120 사건 국민건강보험공단은 청구인 김○진이 의료법상 의료기관 개설기준을 위반하여 의료기관을 개설한 사람에게 고용되어 2004. 6. 23.부터 2005. 5. 2.까지 서울 동작구 ○○동 소재 ○○요양병원의 원장으로 재직하며 의료행위를 하고 받은 보험급여비용이 구 국민건강보험법 제52조 제1항의 ‘사위 기타 부당한 방법’으로 받은 것에 해당한다는 이유로, 2013. 9. 23. 위 청구인에 대하여 1,295,166,980원의 요양급여비용 환수처분을 하였다. 위 청구인은 서울행정법원에 위 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하고(2014구합52077), 그 소송 계속 중 국민건강보험법 제52조 제1항에 대해 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2015. 2. 5. 기각되자(2014아11108), 2015. 3. 9. 국민건강보험법 제52조 제1항의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다(2015헌바120). 2. 심판대상 가. 청구인 황○용은 ‘구 국민건강보험법(2014. 1. 1. 법률 제12176호로 개정되기 전의 것) 제57조 제1항, 제2항’ 및 ‘의료급여법(2013. 6. 12. 법률 제11878호로 개정된 것) 제23조 제1항, 제3항’을 심판대상으로 삼고 있다. 그러나 국민건강보험법(2013. 5. 22. 법률 제11787호로 개정된 것) 제57조 제2항(이 조항은 청구인 주장과 달리 2014. 1. 1. 개정된 사실이 없다.) 및 의료급여법(2013. 6. 12. 법률 제11878호로 개정된 것) 제23조 제3항은 의료기관을 개설할 수 없음에도 불구하고 의료인의 면허 등을 대여받아 의료기관을 실질적으로 개설한 자에게 요양기관 및 의료급여기관과 연대하여 부당이득금을 납부하게 하는 규정일 뿐, 당해사건에서 위 청구인에게 적용되는 규정이 아니므로 심판대상에서 제외함이 타당하다. 그리고 청구인 황○용이 징수처분의 대상이 되는 보험급여비용이나 의료급여비용을 받은 기간은 2005. 1. 7.부터 2012. 4. 30.까지이므로 당해사건에서 재판의 전제로서 위 청구인에게 적용되는 규정은 구 국민건강보험법(2002. 12. 18. 법률 제6799호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제52조 제1항 및 구 의료급여법(2001. 5. 24. 법률 제6474호로 전부개정되고, 2013. 6. 12. 법률 제11878호로 개정되기 전의 것) 제23조 제1항이다. 또한 청구인 김○진은 ‘구 국민건강보험법(2005. 1. 27. 법률 제7347호로 개정되기 전의 것) 제52조 제1항’을 심판대상으로 삼고 있다. 그러나 위 청구인이 위 환수처분의 대상이 되는 보험급여비용을 받은 기간은 2004. 6. 23.부터 2005. 5. 2.까지이므로 당해사건에서 재판의 전제로서 위 청구인에게 적용되는 규정은 구 국민건강보험법(2002. 12. 18. 법률 제6799호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제52조 제1항(이 조항은 청구인 주장과 달리 2005. 1. 27. 개정된 사실이 없다.)이다. 나. 따라서 이 사건 심판대상은 구 국민건강보험법(2002. 12. 18. 법률 제6799호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제52조 제1항 중 ‘사위 기타 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 요양기관’에 관한 부분 및 구 의료급여법(2001. 5. 24. 법률 제6474호로 전부개정되고, 2013. 6. 12. 법률 제11878호로 개정되기 전의 것) 제23조 제1항 중 ‘속임수 그 밖의 부당한 방법으로 급여비용을 받은 의료급여기관’에 관한 부분이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 국민건강보험법(2002. 12. 18. 법률 제6799호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제52조(부당이득의 징수) ① 공단은 사위 기타 부당한 방법으로 보험급여를 받은 자 또는 보험급여비용을 받은 요양기관에 대하여 그 급여 또는 급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다. 구 의료급여법(2001. 5. 24. 법률 제6474호로 전부개정되고, 2013. 6. 12. 법률 제11878호로 개정되기 전의 것) 제23조(부당이득의 징수) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 속임수 그 밖의 부당한 방법으로 의료급여를 받은 자 또는 급여비용을 받은 의료급여기관(제11조 제5항의 규정에 의한 공급자를 포함한다)에 대하여 그 급여 또는 급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 부당이득금으로 징수한다. 3. 청구인들의 주장 요지 가. 심판대상조항들은 추상적이고 불명확한 개념인 “사위 기타 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 요양기관” 및 “속임수 그 밖의 부당한 방법으로 급여비용을 받은 의료급여기관”에 대하여 그 금액의 전부 또는 일부를 부당이득금으로 징수한다고 규정하고 있는데, 위 규정만으로는 어떠한 행위가 이에 해당되는지 알 수 없고, 위 요양기관 및 의료급여기관이 법인 형태의 기관만을 의미하는 것인지 개인이 개설한 기관도 포함되는지 나아가 그 반환의무가 개설명의자에게 있는지 불명확하여, 명확성원칙에 위반된다. 나. 요양기관 및 의료급여기관의 대표자인 의료인은 명목상 개설자일 뿐이고 그를 고용한 실질적 운영자가 따로 있는 경우라면, 이미 지급된 보험급여비용 및 의료급여비용에 대한 부당이득금 반환의무는 실질적 운영자에게 지우는 것이 타당하므로, 명목상 개설자인 의료인에게 부당이득금 징수하도록 규정한 심판대상조항들은 헌법 제10조에서 파생된 자기책임원리에 위반된다. 다. 의료기관 개설자가 될 수 없는 자에게 고용되어 의료행위를 한 의료인은 의료법상 면허자격정지 처분을 받거나 또는 300만 원 이하의 벌금에 처해지는데, 이러한 의료인에 대하여 다시 부당이득금을 징수하도록 규정한 심판대상조항들은 헌법 제13조 제1항의 이중처벌금지원칙에 위반된다. 라. 보험급여비용 및 의료급여비용에 대한 부당이득금 징수처분은 실질적 운영자에게 부담을 지운 후 그 징수가 불가능한 경우에 한하여 명목상 개설자에게 2차적 책임을 지우거나, 급여비용 전액을 징수할 수 있도록 규정할 것이 아니라 정당하게 진료를 한 비용 상당액은 징수대상에서 제외시킬 수 있음에도 불구하고, 이러한 입법적 조치를 취하지 아니한 심판대상조항들은 과잉금지원칙에 위반된다. 4. 판단 가. 명확성원칙 위반 여부 (1) 명확성원칙은 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙인데, 명확성원칙을 요구하는 이유는 만일 법규범의 의미내용이 불확실하다면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 하기 때문이다. 다만 법규범의 문언은 어느 정도 일반적ㆍ규범적 개념을 사용하지 않을 수 없기 때문에 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것으로서, 법문언이 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미 내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다. 이 경우 법규범의 의미내용은 법규범의 문언뿐만 아니라 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로 결국 당해 법률조항이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2014. 7. 24. 2012헌바104 참조). (2) 우선, 심판대상조항들은 ‘사위 기타 부당한 방법’ 및 ‘속임수 그 밖의 부당한 방법’으로 받은 급여비용을 부당이득 징수의 요건으로 정하고 있다. 이 중 ‘사위(詐僞)’의 사전적 의미는 ‘양심을 속이고 거짓을 꾸미는 것’이고, ‘속임수’의 사전적 의미는 ‘남을 속이는 것’으로서, ‘사위’ 및 ‘속임수’로 급여비용을 받는다는 것은 급여비용의 청구원인이 되는 사실관계가 존재하지 않음에도 불구하고 관련 서류를 거짓 작성하는 등의 방법으로 급여비용을 지급받는다는 의미로 해석될 수 있어 그 내용이 명확하다. 반면 ‘기타 부당한 방법’ 및 ‘그 밖의 부당한 방법’은 다소 일반적ㆍ규범적인 개념으로 구성되어 있으므로, 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는지 문제 되지만, 심판대상조항들의 입법취지가 부당하게 지출된 급여비용을 원상회복함으로써 건강보험 및 의료급여 재정의 건전성을 확보하겠다는 것인 점, 사위 및 속임수와 같은 적극적 방법에 의한 부당이득과 달리 급여비용의 청구원인이 되는 사실관계는 존재하나 그것이 관계 법령을 위반하거나 그러한 사실관계가 실질적으로 타당성을 결여하여 급여비용의 지급이 부당한 경우도 발생할 수 있어 이를 규제하겠다는 것이 심판대상조항들의 체계적 구조인 점, 입법연혁에 따르면 구 의료보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 폐지되기 전의 것) 제45조 제1항 및 구 의료보호법(2001. 5. 24. 법률 제6474호로 전부개정되기 전의 것) 제19조 제1항에서는 ‘부정한 방법’이란 용어로 규정되어 있었으나 이후 심판대상조항들과 같이 ‘부당한 방법’이란 용어로 개정된 점, ‘부정(不正)’이란 ‘위법적 요소’를 포함한 개념임에 반하여 ‘부당(不當)’이란 ‘반드시 위법은 아니더라도 입법취지를 고려할 때 타당성을 결하거나 부적당하다’는 의미이므로 위와 같은 개정은 부당이득 징수의 요건을 완화하겠다는 입법자의 의사로 해석될 수 있는 점을 종합하여 보면, ‘기타 부당한 방법’ 및 ‘그 밖의 부당한 방법’으로 급여비용을 받는다는 것은 급여비용의 청구원인이 되는 사실관계는 존재하더라도 그것이 관계 법령을 위반하거나 그러한 사실관계가 실질적으로 타당성을 결여하여 급여비용의 지급이 부적당함에도 불구하고 급여비용을 지급받는다는 의미로 충분히 해석될 수 있다. (3) 다음으로, 심판대상조항들은 ‘보험급여비용을 받은 요양기관’ 및 ‘급여비용을 받은 의료급여기관’에 대하여 부당이득금을 징수하도록 정하고 있다. 이 중 ‘요양기관’ 및 ‘의료급여기관’은 구 국민건강보험법 제40조 제1항 및 구 의료급여법 제9조 제1항에 따라 ‘의료법에 의하여 개설된 의료기관’ 등으로 정의되고 있고, 법문언상 요양기관 및 의료급여기관을 법인이 개설한 것으로 한정한다는 내용은 없다. 그러므로 심판대상조항들이 의미하는 부당이득 징수의 대상으로서의 요양기관 및 의료급여기관이라 함은 부당한 방법으로 급여비용을 받은 모든 요양기관 및 의료급여기관이라 할 것이므로, 그 기관이 법인인 때에는 해당 법인을 의미하고, 법인이 아닌 때에는 그 기관의 개설명의자인 의료인 등을 의미함에는 의문이 없다. 그런데 의료인이 사무장에게 고용되어 자신의 명의로 요양기관을 개설하고 진료하여 급여비용을 지급받는 경우, 그 의료인이 심판대상조항들에 의한 부당이득금 징수처분의 대상인지 아니면 사무장이 그 대상인지 문제 될 수 있지만, 의료기관은 그 개설자격이 제한되어 있는 점(구 의료법 제33조 제2항), 의료인이 의료기관을 개설할 수 없는 자에게 면허증을 대여하거나 고용되어 의료행위를 하는 것은 엄격히 금지되는 점(구 의료법 제87조 제1항 제1호, 제90조), 심판대상조항들은 급여비용을 받은 요양기관 및 의료급여기관을 징수의 대상으로 규정하고 있는데 그 기관의 개설명의자는 의료인인 점, 건강보험관리공단 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장에 대한 관계에서 급여비용을 청구하여 지급받은 자는 개설명의자인 점을 고려하면, 심판대상조항들에 의한 부당이득금 징수처분의 대상은 의료인으로 충분히 해석될 수 있다. (4) 이처럼 심판대상조항들의 의미내용은 합리적으로 해석될 수 있고, 심판대상조항들의 수범자는 일반 국민이 아닌 전문성을 지닌 요양기관ㆍ의료급여기관이므로 위와 같은 심판대상조항들의 의미내용을 충분히 예측할 수 있다. 그러므로 심판대상조항들은 명확성원칙에 위반되지 않는다. 나. 자기책임원리 위반 여부 (1) 헌법 제10조가 정하고 있는 행복추구권에서 파생되는 자기결정권 내지 일반적 행동자유권은 이성적이고 책임감 있는 사람의 자기 운명에 대한 결정ㆍ선택을 존중하되 그에 대한 책임은 스스로 부담함을 전제로 한다. 자기책임원리는 이와 같이 자기결정권의 한계논리로서 책임부담의 근거로 기능하는 동시에 자기가 결정하지 않은 것이나 결정할 수 없는 것에 대하여는 책임을 지지 않고 책임부담의 범위도 스스로 결정한 결과 내지 그와 상관관계가 있는 부분에 국한됨을 의미하는 책임의 한정원리로 기능한다(헌재 2015. 3. 26. 2012헌바381등 참조). (2) 심판대상조항들은 모든 경우에 적용되는 것이 아니라 요양기관 및 의료급여기관이 속임수 그 밖의 부당한 방법으로 급여비용을 받은 경우에만 적용된다. 그런데 의료법상 의료기관은 그 개설자격이 제한되어 있고, 의료인이 타인에게 면허증을 대여하거나 의료기관 개설자격이 없는 자에게 고용되어 의료행위를 하는 것은 엄격히 금지되고 있음에도 불구하고, 해당 의료인은 의료법상 의료기관을 개설할 수 없는 사무장에게 고용되어 자신의 명의로 의료기관을 개설하도록 함으로써(이하 이러한 의료기관을 편의상 ‘사무장병원’이라고 한다.), 심판대상조항들이 금지하는 부당한 급여비용 청구의 외관을 스스로 형성한 책임이 있다. 따라서 의료인은 부당한 급여비용 청구의 외관을 스스로 형성하고 이를 지급받은 주체로서 건강보험관리공단 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장에 대한 관계에서 부당이득금을 반환할 책임이 있으므로, 이러한 의료인에 대하여 부당이득금을 징수하도록 한 심판대상조항들은 자기책임원리에 위반되지 않는다. 다. 이중처벌금지원칙 위반 여부 헌법 제13조 제1항 후단에 규정된 이중처벌금지원칙에 있어 ‘처벌’이라 함은 원칙적으로 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌을 의미하는 것이므로 국가가 행하는 일체의 제재나 불이익처분은 이에 해당되지 않는다(헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57 참조). 심판대상조항들이 정하는 부당이득금 징수처분은 부당하게 지출된 급여비용을 원상회복함으로써 건강보험 및 의료급여 재정의 건전성을 확보하기 위한 행정처분일 뿐 범죄에 대한 국가 형벌권의 실행으로서의 과벌에 해당하지는 않는다. 따라서 심판대상조항들은 이중처벌금지원칙에 위반되지 않는다. 라. 과잉금지원칙 위반 여부 (1) 헌법 제23조 제1항은 재산권을 보장하지만 다른 기본권과는 달리 “그 내용과 한계는 법률로 정한다.”고 하여 입법자에게 재산권에 관한 규율권한을 유보하고 있다. 그러므로 재산권을 형성하거나 제한하는 입법에 대한 위헌심사에 있어서는 입법자의 재량이 존중되어야 하고, 특히 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 지닌 사회적 기능과 연관성이 크면 클수록 입법자에 의한 보다 광범위한 제한이 허용된다(헌재 2005. 5. 26. 2004헌가10 참조). 당해사건은 사무장병원에 지급된 보험급여비용 및 의료급여비용에 대한 부당이득금 징수처분을 누구에게 어느 정도로 부담시킬 것인지의 문제로서, 헌법 제36조 제3항에 따라 국가는 국민의 건강을 보호하고 국민에게 적정한 의료서비스를 보장해야 하는 사회국가적 의무를 지고 있는 점, 보건의료는 단순한 상거래의 대상이 아니라 사람의 생명과 건강을 다루는 중대한 것인 점을 고려할 때, 의료기관을 개설하는 주체에 대한 규율이 가지는 사회적 기능과 연관성은 매우 크다. 따라서 이러한 사안에 있어서는 입법자에게 광범위한 입법재량이 인정된다고 할 것이므로, 심판대상조항들에 과잉금지원칙을 적용함에 있어서는 보다 완화된 심사기준이 적용된다(헌재 2005. 2. 24. 2001헌바71 참조). (2) 심판대상조항들의 입법취지는 요양기관 및 의료급여기관이 부당한 방법으로 급여비용을 지급청구하는 것을 방지함으로써 바람직한 급여체계의 유지를 통한 건강보험 및 의료급여 재정의 건전성을 확보하려는 데 있다(헌재 2011. 6. 30. 2010헌바375 참조). 그런데 사무장병원의 경우에는 비의료인의 운영과 자본에 기반을 두다보니 상대적으로 진료보다는 영리추구에 그 목적이 있어 불법ㆍ과잉 의료행위 및 허위ㆍ부당 진료비청구 등으로 건강보험 및 의료급여 재정 누수의 원인이 되고 있다. 따라서 심판대상조항들이 사무장병원의 개설명의자인 의료인에 대해 부당이득금을 징수하도록 하는 것은 부당하게 지출된 급여비용을 원상회복하여 재정 건전성을 회복함과 동시에 이러한 제재를 통하여 향후 부당한 급여비용 지급청구를 방지한다는 일반예방 효과를 달성하기 위한 것이므로, 그 입법목적이 정당하고 수단이 적절하다. (3) 의료법상 의료기관은 개설자격이 제한되어 있고, 의료인이 타인에게 면허증을 대여하거나 의료기관 개설자격이 없는 자에게 고용되어 의료행위를 하는 것은 형사처벌되고 있어, 의료인으로서는 사무장병원에 고용되어 의료행위를 한 후 급여비용을 받았다면 언젠가 이를 반환해야 한다는 것을 충분히 예상할 수 있으므로, 심판대상조항들로 인한 부당이득금 징수처분이 의료인에게 예상치 못한 불이익으로 작용한다고 보기 어렵다. 또한 사무장병원으로 단속된 경우 의료인은 1년의 범위에서 면허자격정지처분 및 300만 원 이하의 벌금에 처해지는데(의료법 제66조 제1항 제2호, 제90조), 만약 이러한 의료법 조항들로만 의료인을 규제한다면 사무장병원으로 인한 수익과 그로 인한 불이익의 정도를 고려할 때 실효성 있는 제재로 작용하기 어려워 재정 누수의 방지라는 입법목적도 달성하기 어려울 것이다. 심판대상조항들은 ‘사위 기타 부당한 방법’ 및 ‘속임수 그 밖의 부당한 방법’으로 급여비용을 받을 것을 부당이득금 징수처분의 요건으로 정하고 있고, 이처럼 부당이득금 징수처분의 대상이 되기 위해서는 의료인에게 적어도 급여비용을 받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 받는다는 인식은 있어야 한다고 해석되므로, 의료인은 이러한 인식가능성에 대한 법원의 구체적 판단을 통하여 자신의 통제권 및 결정권이 미치지 않는 영역에 대해 책임을 제한할 수 있다. 또한 심판대상조항들은 ‘급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부’를 부당이득으로 징수하도록 정하고 있어, 구체적 사안에 따라 그 금액 전부의 징수가 부당한 경우에는 일부만 징수할 수 있으므로, 부당이득금 징수처분으로 인한 의료인의 피해를 최소화하고 있다. 한편, 의료기관의 개설명의자인 의료인으로부터 부당이득금을 징수할 것인지 그 실질적 귀속자인 사무장으로부터 부당이득금을 징수하도록 규정할 것인지 여부는 원칙적으로 입법재량의 영역에 해당되는 점, 부당한 급여비용 청구로 인한 이익이 누구에게 귀속되는지 그리고 어떻게 정산할 것인지의 문제는 의료인과 사무장 사이의 내부적 법률문제에 불과하여 국민건강보험공단 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장에 대하여 대항할 수 있는 사유는 아닌 점, 사무장병원의 의료인은 자신의 이름으로 의료기관을 개설하고 자신의 금융계좌로 급여비용을 지급받은 사람이므로 그로 인한 대외적인 책임을 부담하는 것이 부당하다고 볼 수 없는 점, 설사 심판대상조항들에 따라 의료인에 대해서만 부당이득금이 징수된다고 할지라도 그것으로 사인 간의 법률관계가 확정적으로 종결되는 것은 아니므로 의료인은 사무장에 대하여 구상권 등을 행사하는 방법으로 그 손해가 자신에게 최종적으로 귀속되는 것을 방지할 수 있는 점 등을 고려하면, 심판대상조항들에 따라 의료기관의 개설명의자인 의료인으로부터 부당이득금을 징수한다 하더라도 지나치게 가혹하거나 불합리하다고 보기 어렵다. 결국 심판대상조항들은 입법목적 달성을 위하여 필요한 범위를 넘어선 것이라고 보기 어렵고, 그로 인한 사익의 제한 정도가 부당하게 지출된 급여비용을 원상회복함으로써 건강보험 및 의료급여 재정의 건전성을 확보하고자 하는 공익에 비하여 결코 중하다고 볼 수 없으므로, 심판대상조항들은 과잉금지원칙에 위반하여 청구인들의 재산권을 침해하지 않는다. 5. 결론 심판대상조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2014헌바298

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