+ - 북마크 저장 [행정] 1심사건

대전지법 2008. 5. 14. 선고 2007구합2038 판결

[손해배상] 항소[각공2008하,1228] 【판시사항】 [1] 위법한 재무회계행위를 한 지방자치단체장과 직원에게 고의 또는 과실이 없거나 지방자치단체에 손해가 발생하지 않은 경우, 주민소송에 의한 손해배상이행청구가 인정되는지 여부(소극), 여기서 요구되는 과실의 정도(=중과실) 및 그 손해배상청구권의 성립요건사실에 대한 주장·증명책임자(=원고) [2] 군수가 추진하던 인공폭포 조성사업이 중단됨으로써 예산을 낭비하였다는 이유로 주민소송에 의한 손해배상이행청구를 한 사안에서, 위 조성사업이 도립공원위원회의 심의를 거치지 않아 절차적으로 위법하기는 하지만 그에 관하여 군수에게 고의나 중대한 과실을 인정하기 어렵다는 이유로 손해배상책임을 부정한 사례 [3] 군수 등이 업무추진비에서 전별금, 경조사비 등을 지출한 행위가 업무추진비의 성격 등에 비추어 지방자치단체의 공무원행동강령규칙이나 지방공무원법의 보수에 관한 규정 등을 위반하지 않아 위법성이 없다고 한 사례 【판결요지】 [1] 구 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전문 개정되기 전의 것) 제13조의5 제2항에 정한 주민소송 중 손해배상이행청구소송의 경우에는 통상의 손해배상청구소송과 마찬가지로 그 성립요건으로서 위법성, 고의·과실, 손해의 발생, 인과관계 등이 필요하므로, 지방자치단체장 및 직원의 재무회계행위에 위법 사유가 존재하더라도 그 행위자에게 고의 또는 과실이 없거나 지방자치단체에 손해가 발생하지 않은 경우에는 주민소송에 의한 추급이 인정되지 않는다. 여기에서의 과실은 국가배상법 제2조 제2항, 지방재정법 제94조 제1항 및 회계관계직원 등의 책임에 관한 법률 제4조 제1항이 모두 중대한 과실을 요건으로 하는 취지에 비추어 그보다 더 중한 책임을 부과할 특별한 이유가 없으므로 역시 마찬가지로 행위자의 중대한 과실을 의미하는 것으로 봄이 상당하고, 위와 같은 손해배상청구권의 성립요건사실에 대한 주장·증명책임은 원칙적으로 이를 주장하는 원고에게 있다. [2] 군수와 부군수가 업무추진비에서 전별금, 경조사비, 격려금, 출향인사 접대비 등을 직원 등에게 지출한 것이 ‘위법한 공금의 지출’로 지방자치단체의 재정에 손해를 가져왔다는 이유로 주민소송에 의한 손해배상이행청구를 한 사안에서, 업무추진비의 성격, 원활한 기관운영, 대민활동의 도모, 시책사업의 추진이나 주요투자사업의 유치를 위한 지출의 필요성 등의 사정에 비추어, 위 업무추진비 지출이 지방자치단체의 공무원행동강령규칙이나 지방공무원법의 보수에 관한 규정 등을 위반하지 않아 위법성이 없다고 한 사례. [3] 군수가 추진하던 인공폭포 조성사업이 중단됨으로써 예산을 낭비하였다는 이유로 주민소송에 의한 손해배상이행청구를 한 사안에서, 위 조성사업이 도립공원위원회의 심의를 거치지 않아 절차적으로 위법하기는 하지만 그에 관하여 군수에게 고의나 중대한 과실을 인정하기 어렵다는 이유로 손해배상책임을 부정한 사례. 【참조조문】 [1] 구 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전문 개정되기 전의 것) 제13조의5 제2항 제4호(현행 제17조 제2항 참조) / [2] 구 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전문 개정되기 전의 것) 제13조의5 제2항 제4호(현행 제17조 제2항 참조), 구 자연공원법(2005. 3. 31. 법률 제7456호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3호, 제13조 제2항, 제15조 제1항 / [3] 구 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전문 개정되기 전의 것) 제13조의5 제2항 제4호(현행 제17조 제2항 참조), 구 지방공무원법(2007. 4. 27. 법률 제8396호로 개정되기 전의 것) 제44조 제3항(현행 제44조 제4항 참조), 공직선거법 제113조 제1항 【전 문】【원 고】 원고 (소송대리인 변호사 김영수외 1인) 【피 고】 ○○군수 (소송대리인 변호사 서희종) 【변론종결】 2008. 3. 26. 【주 문】 1. 원고의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 【청구취지】 피고는 소외 1( 주소 1 생략)에 대하여 30,000,000원을, 소외 2( 주소 2 생략)에 대하여 44,512,450원을 피고에게 각 지급할 것을 청구하고, 별지 1 기재 자들에 대하여는 피고에게 각자 211,092,000원을 지급할 것을 청구하라. 【이 유】 1. 기초 사실 가. 소외 1의 업무추진비 지출 충청남도 ○○군수 소외 1은 2005년도 기관운영 업무추진비 중 10,700,000원을 총 43회에 걸쳐 소속 직원 등에 대한 격려금으로, 4,650,000원을 총 45회에 걸쳐 경조사비로, 4,200,000원을 총 19회에 걸쳐 전출 인사들에 대한 전별금으로 각 사용하여 합계 19,550,000원을 지출하였고, 시책추진 업무추진비 중 10,100,000원을 총 36회에 걸쳐 군정 홍보, 행사 관련 격려금으로, 50,000원을 도의회 의장 처 사망 시의 조의금으로 각 사용하여 합계 10,150,000원을 지출하였다. 그 구체적인 내역은 별지 2, 3의 각 업무추진비 집행내역과 같다. 나. 소외 2의 업무추진비 지출 충청남도 ○○부군수 소외 2는 2005년도 기관운영 업무추진비 중 13,430,000원을 총 68회에 걸쳐 소속 직원 등에 대한 격려금으로, 11,060,000원을 총 225회에 걸쳐 경조사비로, 2,000,000원을 총 16회에 걸쳐 전출 인사들에 대한 전별금으로 각 사용하여 총 26,440,000원을 지출하였고, 시책추진 업무추진비 중 4,488,950원을 총 15회에 걸쳐 출향인사 선물구입에, 4,535,000원을 총 40회에 걸쳐 출향인사 접대에, 총 8,448,500원을 총 59회에 걸쳐 조직 구성원과의 대화 등을 위한 회식비 등 조직운영에, 600,000원을 관계 직원 격려금으로 각 사용하여 합계 18,072,450원을 지출하였다. 그 구체적인 내역은 별지 4, 5의 각 업무추진비 집행내역과 같다. 다. 지천인공폭포 조성사업 (1) 소외 1은 충청남도 사무위임 조례에 의하여 충청남도지사로부터 (명칭 생략) 도립공원의 관리를 위임받아 위 공원을 관리하는 관리청인 ○○군수로서, 2004. 3.경 위 도립공원 구역 내 지천(하천의 명칭임) 주변에 인공폭포를 만들어 탐방객을 유치하고 지역경제를 활성화하는 사업을 추진하기로 계획을 세웠다. 이를 위해 총 사업면적 약 4,300㎡(인공폭포 1,820㎡, 주차장 2,500㎡)의 사업 설계도를 마련한 후, 그 중에서 우선 인공폭포 자체의 설치 공사를 위하여 서창종합건설과 공사계약을 체결하고 2004. 7. 19. 공사를 시작하였다(이하 ‘이 사건 조성사업’이라 한다). (2) 충청남도지사는 2004. 9. 16. 소외 1에게 이 사건 조성사업이 자연공원법 제2조 제8호 등의 규정에 위배되므로 즉시 사업을 중단하고 관계법 절차를 준수하여 사업을 시행하라는 내용의 지시를 하였다. (3) 소외 1은 위 지시를 받은 후 이 사건 조성사업의 규모를 총 사업면적 7,206㎡(인공폭포 5,384㎡, 주차장 1,822㎡)로 확대하여 2005. 7. 19. 충청남도지사에게 그에 따른 공원계획변경 승인 신청을 하였고, 충청남도지사는 위 신청을 충청남도 도립공원위원회의 심의에 상정하였다. 위 심의위원회는 인공폭포 조성에 따른 환경생태 변화, 기존 암반의 안정성 등 기술적 문제에 관하여 관련 폭포 전문가의 자문을 받아 재검토할 필요가 있고 지역 환경단체와의 사전협의도 필요하다는 이유로 결론을 유보하는 결정을 하였다. (4) 이에 따라 충청남도지사는 2005. 9. 14. 소외 1에게 심의 유보된 사항에 대한 기술적 검토, 관련 전문가의 자문 등을 거쳐 도립공원위원회의 재심의 안건으로 상정할 수 있도록 준비한 후 사전환경성 검토 협의 의견에 대한 조치계획을 재작성하여 제출하라는 내용의 심의 결과를 통보하였다. (5) 소외 1은 2005. 10. 14. 환경부장관에게 인공폭포가 공원시설에 해당하는지와 공원계획변경 대상인지 여부에 관하여 질의하였고, 환경부장관은 2005. 10. 27. 인공폭포가 공원시설에 해당되지 않으므로 공원계획변경 대상이 아니라는 취지의 회신을 하였다. (6) 소외 1은 2005. 11. 11. 충청남도지사에게 이 사건 조성사업의 전체 사업면적을 1,039㎡로 축소하고 주민 의견 수렴 및 기술적 검토, 수달 서식에 미치는 영향 등을 재검토하여 자연공원법 제23조 제1항에 의한 행위허가로 변경하여 사업을 추진하겠다는 내용의 통지를 하고, 2005. 11. 17. 이에 필요한 공원점용을 ○○군수의 명의로 자체 허가하였다. (7) 충청남도지사는 2005. 12. 13. 위와 같이 변경된 조성사업 역시 도립공원위원회의 심의가 필요한 사항이라는 취지의 통지를 하였고, 그에 따라 인공폭포 조성사업이 계속 지연되자, 소외 1은 ○○군 군정조정위원회의 회의를 거쳐 2006. 3. 말경 인공폭포 조성사업을 인공빙벽 조성사업으로 변경하여 추진하기로 하고, 2006. 4. 7. 그 취지를 충청남도지사에게 통보하였다. (8) 그러나 충청남도지사는 2006. 5. 22. 위와 같은 인공빙벽 조성사업에 대하여도 빙벽 시설지가 멸종위기 야생동물인 수달의 주요 서식지로서 보전·관리가 필요하므로 ○○군에서 인공빙벽 설치로 인하여 수달 개체군에 미치는 영향에 대한 정밀조사를 실시한 후 사업타당성 보고서를 2005. 7. 15.까지 제출하여 줄 것을 요구하면서, 기한 내에 보고서가 제출되지 않을 경우 ○○군 측의 사업계획을 반려하겠다는 취지의 통지를 하였다. 그 후 이 사건 인공폭포 조성사업은 물론 변경된 인공빙벽 설치사업도 더 이상 진행되지 못하고 중지된 상태로 현재에 이르고 있다. 라. 주민감사 (1) 원고는 ○○군 주민으로서 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 같다)의 규정에 따라 2006. 8. 2. ○○군 내에 거주하는 주민들(청구인 대표 원고)의 서명을 받아 충청남도지사에게 ○○군수 소외 1과 부군수 소외 2의 업무추진비 사용과 ○○군에서 추진한 이 사건 조성사업과 관련하여 ① 소외 1과 소외 2가 업무추진비를 사적인 경조사비로 지출하고 증빙 서류나 영수 확인도 제대로 첨부하지 않는 등 위법을 저질렀고, ② 소외 1 등이 이 사건 조성사업을 추진함에 있어 필요한 사전절차를 거치지 아니하는 등 위법하게 사업시행을 함으로써 예산을 낭비하였다는 이유로 주민감사 청구를 하였다. (2) 충청남도지사는 2006. 12. 4.부터 같은 달 19.까지 12일에 걸쳐 ○○군을 상대로 감사를 실시한 후, 2007. 1. 19. ① 군수·부군수의 업무추진비 집행의 적정성 여부에 관하여 선물한도액 초과, 경조금품 과다지급 등 일부 규정 위반과 회계처리상의 하자를 지적하고, ② 이 사건 조성공사에 관하여 관련 법규 위반으로 주민의 신뢰를 실추하고 예산상의 투자 손실을 가져왔다는 점을 확인한 후, ③ 위 사항들에 대하여 과다 지급된 금원의 일부 회수와 주의 촉구를 포함한 11건의 행정조치 및 업무를 소홀히 한 관련 공무원 11명에 대한 문책 조치를 요구하는 내용의 감사 결과를 공표하였고, 원고는 같은 달 22일 그 결과 통지서를 수령하였다. 마. 주민소송의 제기 원고는 충청남도지사의 위 감사결과가 원고의 감사청구 이유에 대해 판단을 누락하고, 위법하게 지출된 예산에 대한 환수나 개선에 관한 실질적인 조치가 없으며, 이 사건 조성사업과 관련하여 공사추진 자체의 위법을 확인하였음에도 낭비 예산의 일부를 회수하고 담당공무원의 문책을 요구하는 정도에 그쳐 사후 조치가 미흡하다고 생각하였다. 그래서 이 사건 감사 결과만으로는 ○○군수 등의 재무회계행위에 대한 위법성이 시정되지 않는다고 보아, 이 사건 감사결과에 불복하여 지방자치법의 규정에 따라 청구취지 기재와 같이 ○○군수 소외 1, 부군수 소외 2 및 별지 1에 기재된 자들로부터 각 공금지출에 사용된 예산을 환수하려는 의도를 밝히고 이 사건 소를 제기하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증, 갑 2호증, 갑 5호증, 갑 6호증, 갑 8호증, 갑 10호증, 을 5호증 내지 을 16호증, 을 20호증 내지 을 29호증, 을 32호증, 을 35호증, 을 36호증, 을 37호증(가지번호가 있는 경우 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 당사자의 주장 가. 원고의 주장 (1) 소외 1의 업무추진비 지출에 대하여 (가) 전별금의 지급 소외 1은 2005. 1. 10. 전출 직원 격려금 100,000원, 같은 해 1. 13. 도 농림수산국장 영전 전출 격려금 300,000원 등 소위 전별금 명목으로 총 450만 원을 기관운영 업무추진비에서 지출하였다. 이러한 전별금의 지급은 예산의 목적 외 사용을 금하는 ○○군 공무원 행동강령 규칙 제7조, 직무 관련자로부터 금품 수수를 금지하는 같은 규칙 제14조에 각 위반되고, 지방자치단체장의 기부행위를 금지하는 공직선거법 제113조 제1항에도 위반된다. (나) 직원 등에 대한 격려금의 지급 ① 소외 1은 2005년 기관운영 업무추진비로 2005. 1. 10. 새마을 체육부서 직원 격려금 100,000원을 지급한 것을 비롯하여 직원들에 대한 격려금 명목으로 43회 총 10,700,000원을 지출하였고, 시책추진 업무추진비로 2005. 1. 6. 구기자 관련 식품 홍보물 촬영 관계자 격려금을 지급한 것을 비롯하여 격려금 명목으로 36회 10,100,000원을 지출하였다. 이러한 공금지출은 기부행위를 금지한 공직선거법 제113조 제1항에 위반된다. ② 군정 여론수렴 격려 명목으로 위 격려금 중 월 300,000원씩 정기적으로 자치행정과에 지급되었고, 비서실 직원 격려 명목으로 7회에 걸쳐 75만 원이 지출되었다. 이러한 격려금 지급은 공무원에 대하여 법령에 의하지 않은 보수의 지급을 금한 지방공무원법 제44조 제3항에 위반된다. (다) 경조사비의 지급 소외 1은 직원 경조사비를 포함하여 46건 총금액 4,650,000원을 경조사비 명목으로 기관운영 업무추진비에서 지출하고, 2005. 2. 7. 도의회 의장 처 사망 조의금으로 50,000원을 시책추진 업무추진비에서 지출하였다. 이렇게 군수가 개인 자격으로 지출한 경조사비는 공무관련성이 전혀 없는 예산의 사적 사용에 해당되고, 이것이 혹시 공적 경조사비 지출이라 하더라도 회계 증빙서류를 첨부하지 아니하였으므로 역시 위법하다. (라) 따라서 소외 1이 2005년 업무추진비를 사용하면서 전별금, 격려금, 경조사비 등 명목으로 사용한 30,000,000원은 위법한 지출로서 이로 인하여 ○○군의 재정에 손해를 끼쳤으므로, 소외 1은 ○○군에게 위 금액의 손해를 배상하여야 한다. (2) 소외 2의 업무추진비 지출에 대하여 (가) 직원 등에 대한 격려금의 지급 소외 2는 2005년 매월 부속실 직원에 대하여 정기적으로 100,000원 또는 200,000원의 격려금을 지급한 것을 비롯하여 군청 선수단 격려 등 격려금 명목으로 기관운영 업무추진비에서 68건 합계 13,380,000원을 지출하였고, 같은 명목으로 시책추진 업무추진비에서 2건 합계 600,000원을 지출하였다. 그 중 내부 직원에 대한 격려금 지급은 지방공무원법 제44조 제3항에 위반되고, 시책추진 업무추진비로 지급한 것은 예산의 목적 외 사용으로 위법하다. (나) 경조사비의 지급 소외 2는 2005. 1. 18. 소외 6 자혼 축의금 50,000원을 비롯하여 225건 합계 11,060,000원을 경조사비 명목으로 기관운영 업무추진비에서 지출하였다. 이는 전액 현금으로 지급되어 증빙서류가 없고, 지급 대상의 면에서도 공적인 경비 지출로 보기 어려우므로 위법하다. (다) 전별금의 지급 소외 2는 2005. 3. 11. 보건의료원장 소외 7의 전별금 100,000원을 비롯하여 26건 합계 20,000,000원을 전별금 명목으로 기관운영 업무추진비에서 지출하였다. 이러한 지출은 소외 1의 경우와 마찬가지로 ○○군 공무원 행동강령 규칙 제7조, 제14조에 각 위반된다. (라) 출향인사 접대 및 선물구입 소외 2는 2005. 1. 28. 재서울 향우회 ○○방문 및 선물구입비로 300,000원을 지출하는 등 출향인사들에 대한 선물구입비 명목으로 15건 총금액 4,488,950원을, 출향인사 접대비 명목으로 40건 총금액 4,535,000원을 지출하였다. 이는 접대비를 1인 1회당 3만 원 이하로, 외부인사에 대한 선물은 8만 원 이하로 제한한 지방자치단체 예산편성 기본지침에 어긋나고, 사용 내역에 관한 증빙서류도 제대로 첨부하지 않았으며, 대단위 사업이나 주요 투자사업의 원활한 추진을 위하여 사용하여야 할 시책추진 업무추진비를 위와 같이 출향인사 접대 등에 사용하는 것은 공무와 관련성이 없는 선심성 예산지출이므로 ○○군 공무원행동강령 규칙 제7조에 위반된다. (마) 내부직원 대상 지출 소외 2는 직원들과의 대화 또는 격려 등을 위한 식사비용으로 59건 총금액 8,448,500원을 시책추진 업무추진비에서 지출하였다. 이러한 지출은 시책추진비 본래의 목적에서 벗어나는 것이므로 역시 ○○군 공무원행동강령 규칙 제7조에 위반된다. (바) 따라서 소외 2가 2005년 업무추진비에서 경조사비, 전별금, 격려금, 출향인사 접대 및 선물구입, 내부직원 만찬비용 등 명목으로 사용한 합계 44,512,450원은 위법한 지출로서 ○○군의 재정에 손해를 끼쳤으므로, 소외 2는 ○○군에게 위 금액의 손해를 배상하여야 한다. (3) 지천 인공폭포 조성사업에 대하여 (가) 소외 1은 이 사건 인공폭포 조성사업 추진 시부터 현재까지 ○○군수로 재직하고 있고, 소외 3, 소외 4, 소외 5는 위 조성사업 추진 당시 각 ○○군 건설도시과장, 환경보호과장으로 근무하던 자들이다. 따라서 소외 1은 ○○군의 업무를 총괄하고 소속 직원들을 지휘·감독할 의무와 책임이 있고, 소외 3, 소외 4, 소외 5는 이 사건 조성사업의 시기별 담당자로서 법규를 준수하고 성실하게 직무를 수행하여야 할 의무가 있다. (나) 그런데 이 사건 조성사업은 자연공원법 제2조 및 충청남도 도립공원위원회 조례 제5조의 규정에 의하여 공원위원회의 심의를 거쳐 공원계획의 변경이 필요하고, 또한 환경정책기본법 규정에 따라 사전환경성 검토를 받아야 할 사안임에도, 이 사건 사업을 기획, 추진한 소외 1 등 위 4인은 그러한 사전 행정 절차를 이행하지 아니하고 막연히 사업에 착수한 후 충청남도로부터 문제점을 지적받은 후에야 비로소 사업 추진을 중단한 채 뒤늦게 필요한 심의절차를 거치려 하였으나, 그 절차 협의가 원활히 진행되지 않아 결국 이 사건 사업은 종결처리 되었다. (다) 이 사건 조성사업의 총 사업비는 474,315,000원으로 그 중 241,467,000원이 이미 집행되었고, 그 가운데 주민감사 결과 회수 가능한 22,550,000원을 제외하면 211,092,000원이 남는다. 이는 소외 1 등 위 4인의 위법행위로 인한 투자 손실이고 그로 인하여 ○○군에 위 금액 상당의 재정상 손해가 발생하였으므로, 위 4인은 공동불법행위자로서 각자 ○○군에게 211,092,000원을 배상하여야 한다. 나. 피고의 주장 (1) 업무추진비 지출 부분 (가) 소외 1, 소외 2의 업무추진비 지출은 지방자치단체 예산편성 기준 등 예산관련 지침을 위반하지 않았고, 혹시 그 기준에 위배되더라도 이는 행정부 자체의 내부 훈령에 불과하므로 바로 위법하다고 단정할 수 없다. (나) 이 사건 업무추진비의 성격 및 군수, 부군수가 행하는 업무의 다양성을 고려할 때 업무추진비에서 격려금, 경조사비, 전별금, 접대 및 선물구입비 등을 지출하는 것은 충분히 가능하다. 게다가 소외 1, 소외 2가 업무와 무관하게 개인적 이익을 추구하기 위하여 업무추진비를 사용하거나 직원들에게 보수로 지급한 적도 없으므로, 위 업무추진비 지출은 ○○군 공무원행동강령규칙이나 지방공무원법 보수 규정을 위반하지 않았다. (다) 소외 1의 경조사비, 전별금 등의 지출은 군수로서 직무수행을 하기 위한 통상적인 경비지출에 불과하므로, 이를 가리켜 공직선거법상 금지되는 기부행위라 할 수 없다. (라) 따라서 소외 1, 소외 2의 업무추진비 지출이 위법함을 전제로 한 원고의 이 사건 청구 부분은 이유 없다. (2) 지천 인공폭포 조성사업 부분 (가) 본안 전 항변 ① 지방자치법 제13조의5 제1항은 주민소송을 청구할 수 있는 사항을 재무회계와 관련한 위법한 행위나 해태한 사실에 한정하고 있다. 이 사건 소 중 이 사건 조성사업과 관련된 부분은 이 사건 조성사업 추진 과정상의 절차상 위법성만을 문제 삼고 있을 뿐 회계와 관련된 것이 아니므로, 주민소송의 대상이 될 수 없어 부적법하다. ② 원고가 이 사건 조성사업과 관련하여 손해배상 책임이 있다고 주장하는 소외 1, 소외 3, 소외 4, 소외 5는 재무회계 관련 행위자들이 아니므로, 이들을 상대로 손해배상을 청구할 것을 구하는 부분은 이 점에서도 부적법하다. ③ 따라서 이 사건 소 중 지천인공폭포 조성사업과 관련하여 손해배상을 청구할 것을 구하는 부분은 부적법하여 각하되어야 한다. (나) 이 사건 사업의 적법 여부 ① 이 사건 인공폭포는 공원시설이 아니고 그 조성 면적이 2,000㎡ 이하이므로 공원심의위원회의 심의대상이 아니며, 나아가 환경정책기본법상 사전 환경성 검토 협의 대상도 아니므로, 이 사건 조성사업 추진에 아무런 위법사항이 없다. ② 사업 추진 중간에 일시적으로 이 사건 조성사업의 총 사업면적을 7,206㎡까지 확대한 적이 있으나, 이는 충청남도지사가 인공폭포를 공원시설로 보고 공원계획을 변경하라는 지시를 하므로 그 지시에 따른 것 뿐이다. 그 후 공원계획 변경안에 대한 심의가 유보되자 심의가 필요 없는 범위에서 사업을 계속하려고 다시 사업면적을 1,200㎡로 축소하였음에도 불구하고, 충청남도 및 환경단체의 반대 등으로 사업이 진행되지 못하고 있다. ③ 따라서 이 사건 조성사업의 지연은 충청남도 관계 공무원의 법령 해석의 오류 및 환경단체의 반대 등에 기인한 것일 뿐, 소외 1 등 4인이 위법한 행위로 인한 것이 아니므로, 원고의 이 부분 청구도 이유 없다. 3. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 4. 판 단 가. 주민소송제도의 개관 (1) 주민소송이란 지방자치단체의 주민이 그 지방자치단체의 재무회계행위가 적정하게 운영되도록 하기 위하여 당해 지방자치단체(그 기관 또는 직원)에 의한 위법한 재무회계행위 또는 지방세 등 공금의 부과·징수의 해태행위에 관하여 이를 중지 또는 시정하도록 하거나 그로 인한 손해를 회복하도록 하기 위해 당해 지방자치단체의 장을 상대방으로 하여 제기하는 소송으로서( 지방자치법 제13조의5), 지방자치법 제13조의4 소정의 주민감사청구만으로는 지방자치단체의 위법한 재무회계행위의 시정이 이루어지지 않는다고 판단할 경우 주민이 법원에 그 위법 여부 등의 판단을 구하는 제도이다. (2) 주민소송의 대상은 ‘주민감사 청구한 사항과 관련 있는 위법한 행위나 해태사실’로서, 구체적으로 ① 위법한 공금의 지출에 관한 사항, ② 위법한 재산의 취득·관리·처분에 관한 사항, ③ 위법한 당해 지방자치단체를 당사자로 하는 매매·임차·도급 그 밖의 계약의 체결·이행에 관한 사항, ④ 위법한 지방세·사용료·수수료·과태료 등 공금의 부과·징수의 해태에 관한 사항 등과 관련한 위법한 재무회계행위나 해태사실이고( 지방자치법 제13조의5 제1항), 여기서 위 ‘① 위법한 공금의 지출’은 가장 협의로는 현금 등의 지출행위를, 협의로는 지출 및 지급명령을, 광의로는 지출 원인행위를 포함한다. 주민소송의 대상으로서의 공금의 지출은 그 실효성을 확보하기 위하여 지출원인행위, 지급명령 및 지출을 모두 포함하는 것으로 넓게 해석함이 상당하다. (3) 주민감사청구는 ‘지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정되는 경우’가 그 대상이므로( 지방자치법 제13조의4 제1항), 어떠한 사무의 처리가 반드시 위법할 것을 요구하지 않으나, 주민소송에 있어서는 반드시 어떠한 재무회계행위가 위법할 것을 요하므로 양자 간에 결정적인 차이가 있다. (4) 주민소송의 형태에는 ① 당해 행위를 계속할 경우 회복이 곤란한 손해를 발생시킬 우려가 있는 경우 당해 행위의 전부 또는 일부의 중지를 구하는 소송, ② 행정처분인 당해 행위의 취소 또는 변경을 구하거나 효력의 유무 또는 존재 여부의 확인을 구하는 소송, ③ 당해 해태사실의 위법확인을 구하는 소송, ④ 당해 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회 의원, 당해 행위와 관련이 있는 상대방에게 손해배상청구 또는 부당이득반환청구를 할 것을 요구하는 소송(다만, 당해 지방자치단체의 직원이 지방재정법 제94조 또는 회계 관계직원 등의 책임에 관한 법률 제4조의 규정에 의하여 변상책임을 져야 하는 경우에는 당해 변상명령을 할 것을 요구하는 소송) 등이 있다( 지방자치법 제13조의5 제2항). 이 사건의 경우 지방자치단체장 및 직원에 대하여 손해배상의 청구를 할 것을 의무지우는 소송으로서 위 ④번의 소송 중 ‘손해배상 이행청구소송’에 해당된다. (5) 이 사건과 같은 손해배상 이행청구소송의 경우에는 통상의 손해배상청구소송과 마찬가지로 그 성립요건으로서 위법성, 고의·과실, 손해의 발생, 인과관계 등이 필요하므로, 지방자치단체장 및 직원의 재무회계행위에 위법사유가 존재하더라도 그 행위자에게 고의 또는 과실이 없거나 지방자치단체에 손해가 발생하지 않은 경우에는 주민소송에 의한 추급이 인정되지 않는다. 여기서의 과실은 국가배상법 제2조 제2항, 지방재정법 제94조 제1항 및 회계 관계직원 등의 책임에 관한 법률 제4조 제1항이 모두 중대한 과실을 요건으로 하는 취지에 비추어 그보다 더 중한 책임을 부과할 특별한 이유가 없으므로 역시 마찬가지로 행위자의 중대한 과실을 의미하는 것으로 봄이 상당하고, 위와 같은 손해배상청구권의 성립요건사실에 대한 주장·입증책임은 원칙적으로 이를 주장하는 원고에게 있다. 나. 업무추진비 지출 부분 (1) 예산제도 관련 기준 위반 주장에 대하여 (가) 예산제도 관련 기준 등 ① 2005년에 적용되던 지방자치단체 세입세출예산 편성기준에 의하면 기관운영 업무추진비는 군수, 부군수의 통상적인 조직운영과 홍보, 대민활동, 유관기관과의 협조 및 직책수행 등의 직무수행에 소요되는 제반경비이고, 시책추진 업무추진비는 지방자치단체가 시행하는 주요행사, 대단위 시책 추진사업, 주요 투자사업의 원활한 추진을 위한 경비이다. ② 2004년 지방자치단체 예산편성 기본지침에 의하면 이러한 업무추진비를 지출함에 있어 신용카드 사용을 원칙으로 하고 불가피한 경우 현금을 사용할 수 있으나 그 금액을 업무추진비 총액의 30%의 범위 내로 제한하였고, 접대비는 1인당 1회 3만 원 이하, 선물비용은 1인당 8만 원 이하로 제한하였으나, 2004. 7.경 위 지침이 개정되면서 2005년에 적용되는 예산 편성기준에서는 위와 같은 제한이 폐지되었다가, 2006. 5.경 접대비에 대하여만 1인 1회당 3만 원 이하로 하는 제한이 다시 추가되었으며, 현금으로 지출하는 경우 영수증이나 집행 내역서를 첨부하도록 규정하고 있다. ③ 2006년 지방자치단체 세출예산 집행기준에 의하면, 기관운영 업무추진비는 내부 소속구성원에게도 집행할 수 있지만 개인적인 용도로 사용할 수 없고, 시책추진 업무추진비는 축·조의금이나 휴가비 등 선심성 경비로 지출하지 못하며, 시책사업과 직접 관련 없는 경비는 일체 집행하지 못하도록 하고 있다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 3호증, 을 1호증 내지 을 3호증, 을 31호증(가지번호가 있는 경우 각 가지번호 포함)의 각 기재 (나) 위법 여부 판단 ① 당사자 사이에 다툼이 없는 사실 및 을 36호증, 을 37호증의 각 기재에 의하면, 소외 1과 소외 2는 별지 2, 4에 기재된 내역대로 2005년에 경조사비를 지출한 사실을 인정할 수 있고, 그 내용은 직원, 유관기관 인사, 군의 주요행사나 사업 등에 조력하였던 사람들에 대한 축의금, 조의금, 위로금(입원 시) 등으로 지출한 것으로, 그 액수는 군수의 경우 1회당 주로 5만 원에서 10만 원의 범위, 부군수의 경우 1회당 주로 30,000원에서 50,000원의 범위 내인 사실을 알 수 있다. 위와 같은 경조사비의 지출대상, 지출내역, 1회 지출액수에 더하여 우리 사회의 독특한 경조사 문화 및 기관장이나 보조기관들이 공무와 관련하여 원활한 기관운영, 대민활동을 도모하기 위하여 상당한 정도의 경조사비 지출이 불가피하고, 아울러 업무추진비의 성격상 어느 정도 기관장에게 포괄적인 지출권한을 부여하지 않을 수 없는 점 등의 모든 사정을 고려할 때, 위와 같은 경조사비 지출이 군수 및 부군수의 공적인 직무 수행과 예산 본래의 취지에 반하는 사적인 부당한 지출로서 예산제도 관련 기준에 어긋나는 것이라 보기 어렵다. ② 앞서 본 각 증거에 의하면, 소외 1의 경우 경조사비 지출 시 집행내역 확인서를 첨부하고 있는 반면 소외 2의 경우 대부분 집행내역 확인서를 첨부하지 아니하고 이를 집행한 것으로 보인다. 그러나 이러한 집행 내역서를 첨부하도록 요구하고 있는 각 예산제도 관련 기준은 모두 행정청 내부적으로만 구속력을 가지는 기준에 불과하므로, 단순히 집행 내역서를 첨부하지 않았다는 사실만으로 그 지출행위를 위법한 지출행위라거나 또는 그로 인하여 손해가 발생하였다고 보기는 어렵다. ③ 원고는 또한 소외 2의 출향인사 접대 및 선물구입비 지출과 관련하여, 접대비를 1인당 3만 원 이하로, 외부인사에 대한 선물은 8만 원 이하로 제한한 지방자치단체 예산편성 기본지침에 따르지 않아 위법하다는 취지의 주장을 하나, 위 예산편성 기본지침이 개정되어 이 사건에서 문제가 되는 2005년 예산 집행 당시에는 위와 같은 규정이 삭제되었음은 앞서 본 바와 같고, 나아가 그러한 지침에 따르지 않은 지출이라 하더라도 단지 그 이유만으로 지출이 바로 위법행위가 되는 것은 아니므로, 이 부분 지출과 관련한 원고의 위법 주장도 이유 없다. (다) 따라서 소외 1, 소외 2의 업무추진비 지출이 예산제도 관련 기준에 위반되어 위법하다는 원고의 주장은 이유 없다. (2) ○○군 공무원 행동강령 규칙 위반 주장에 대하여 (가) 이와 관련하여 원고는 소외 1, 소외 2가 기관운영 업무추진비에서 각 4,500,000원, 2,000,000원의 전별금을 지출한 부분, 소외 2가 시책추진 업무추진비에서 600,000원의 직원 격려금을 지급하고, 출향인사들에 대한 접대 및 선물구입 명목으로 4,535,000원, 4,488,950원을, 직원들과의 대화 명목으로 8,448,500원의 조직운영경비를 각 지출한 부분이 예산의 목적 외 사용을 금지한 ○○군 공무원행동강령규칙 제7조와 공무원의 금품수수를 금지한 같은 규칙 제14조에 위반된다고 주장한다. (나) ○○군 공무원행동강령규칙(을 4호증) 제7조에 의하면 공무원은 업무추진비 등 예산을 목적 외 용도로 사용함으로써 소속기관에 재산상 손해를 가하여서는 아니 되고, 같은 규칙 제14조 제1항에서는 공무원은 직무관련자로부터 금품 등을 받아서는 아니된다고 규정하면서, 다만 같은 항 단서에서 상급자가 하급자에게 위로·격려·포상 등 사기앙양을 목적으로 제공하는 금품은 제외하고 있고, 같은 규칙 제17조에서 공무원은 경조사와 관련하여 5만 원을 초과하는 경조 금품을 주거나 받지 못하도록 규정하는 한편 소속기관장 명의로 지급되는 경조사 관련 금품에 대하여는 예외를 인정하고 있다. (다) 앞서 본 각 증거에 의하면 소외 1, 소외 2가 업무추진비에서 원고 주장의 전별금, 직원 격려금, 출향인사 접대비, 직원과의 회식비를 지출한 사실을 인정할 수 있으나, ① 전별금은 주로 군정발전을 위하여 업무를 수행한 소속 직원이나 지역사회 발전을 위하여 노력한 유관기관장의 전출 시에 지급한 점, ② 전별금의 지급을 통한 소속 직원의 사기 진작이나 유관기관과의 유대강화가 기관운영에 도움이 되므로, 그 금액이 지나치게 과다하지 않는 한 이를 지출하였다는 사실만으로 예산을 목적 외 사용한 것이라 보기 어려운 점, ③ 공무원 행동강령 제14조 제1항 단서에서 직원의 사기 진작을 위한 격려금의 지급을 금지하고 있지 않은 점, ④ 각 업무추진비의 성격을 고려할 때 직원 격려금이나 직원들과의 대화를 위한 회식비는 기관운영 업무추진비에서 지출함이 바람직한 것으로 보이나, 업무추진비는 예산항목의 장·관·항·목의 과목상 ‘목’으로 구분되고 ‘목’의 과목에 속하는 예산은 지방재정법의 규정에 따라 전용이 허용되므로 시책추진 업무추진비에서 이를 지출하였다는 사정만으로 그 지출이 위법하다고 보기 어려운 점, ⑤ 출향인사에 대한 접대나 선물 역시 시책사업의 추진이나 주요 투자사업의 원활한 유치 등을 위하여 필요할 수 있으므로, 이를 시책추진 업무추진비에서 지출하는 것이 위법하다고 보기 어려운 점 등의 사정을 종합하여 볼 때, 위와 같은 지출이 위 공무원행동강령규칙을 위반하였다고 보기 어렵다. (라) 따라서 소외 1, 소외 2의 업무추진비 지출이 ○○군 공무원행동강령규칙에 위반되어 위법하다는 원고의 주장은 이유 없다. (3) 보수지급 금지 규정 위반 주장에 대하여 (가) 구 지방공무원법(2007. 4. 27. 법률 제8396호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제44조 제3항에 의하면 이 법 기타 법령에 의한 보수에 관한 규정에 의하지 아니하고는 어떠한 금전 또는 유가물도 공무원의 보수로 지급될 수 없다고 규정하고 있다. 여기에서 보수는 순전히 공무원의 근무의 대가로 지급되는 금전을 가리키는 것이므로, 근무의 대가가 아닌 은혜적, 포상적 의미로 지급되는 것이라면 이를 위 법에서 금지하는 보수라 보기 어렵다. (나) 별지 2의 군수의 격려비 지급내역을 보면, 군정 여론 수집 활동 부서인 자치행정과에 300,000원 내지는 500,000원의 격려금이 수회 지급되기는 하였으나 이는 행정과 직원 개인에게 지급된 것이 아니라 과 운영비 지원 등을 위하여 부정기적으로 지급되었으므로 보수라 보기 어렵고, 비서실 직원 격려 명목으로 지급한 격려금 역시 그 임의성, 부정기성에 비추어 이를 보수라 보기 어려우며, 달리 소외 1이 격려비를 보수의 형태로 지급하였음을 인정할 만한 사례를 찾을 수 없다. (다) 별지 4 부군수의 격려비 지급내역을 보면, 소외 2는 매월 초 부속실 직원인 정기성, 소외 8에게 8월까지는 매월 10만 원씩 7회, 9월부터는 매월 20만 원씩 4회 지급하여 총 150만 원을 지출하였음을 알 수 있다. 이는 그 지급의 정기성, 규칙성, 반복성에 비추어 볼 때 형식상 보수와 유사한 형태를 띠고 있기는 하나, 부속실 직원의 경우 다른 부서에 비해 상시 다수의 민원인을 상대하고 의전에도 신경 써야 하는 등 그 업무의 특수성을 고려하여 지속적으로 위로, 격려할 특별한 필요성이 인정되므로, 이런 개별적인 특성을 무시한 채 단지 일정한 금액을 정기적으로 지급하였다는 이유만으로 위 격려금이 보수에 해당하고, 따라서 이 부분 업무추진비 지출이 위법하다고 할 수는 없다. 뿐만 아니라 일반적으로 업무추진비에서 직원들에게 격려금을 지급하는 것이 그 자체로 위법하다고 보기 어렵고, 통상 격려금과 보수의 구별이 용이하지 않은 경우가 많으며, 위와 같은 정기적인 격려금 지출의 위법성이 문제된 선례가 없었던 점 등의 사정을 감안하면, 소외 2의 위와 같은 지출행위에 고의나 고의에 가까운 중대한 과실이 있다고 보기도 어렵다. (라) 따라서 소외 1, 소외 2의 직원들에 대한 격려금 지출이 지방공무원법 제44조 제3항에 위반되어 위법하다는 원고의 손해배상청구 주장은 모두 이유 없다. (4) 공직선거법 위반의 주장에 대하여 원고는 공직선거법이 적용되는 지방자치단체장인 소외 1이 업무추진비를 격려금 등의 명목으로 지출하는 행위는 공직선거법 제113조 제1항에서 금지하고 있는 기부행위에 해당하는 것으로서 위법하다고 주장한다. 그러나 공직선거법상 기부행위 금지 규정은 선거의 공정성을 확보하기 위하여 매우 엄격한 일률적인 기준하에 무상의 금전 교부를 금하는 취지이므로, 적극적인 행정 목적에 이바지하기 위하여 다른 법에서 허용하는 합리적이고 적법한 지출의 경우에도 얼마든지 공직선거법상 기부행위의 요건을 충족할 가능성이 있다. 따라서 기부행위 금지의 구성요건을 충족하는지 여부와 업무추진비의 사용이 적법·타당한 것인지 여부는 판단 기준이 상이한 전혀 별개의 문제이므로, 설령 소외 1의 위와 같은 금품 제공행위가 공직선거법상 기부행위에 해당한다고 하더라도, 그러한 사정만으로는 곧바로 당해 지출행위가 주민소송에서 위법한 지출이라거나 또는 그로 인하여 ○○군에게 손해가 발생하였다고 보기는 어렵다. 원고의 위 주장은 더 살필 필요 없이 이유 없다. (5) 소결론 소외 1, 소외 2의 업무추진비 지출과 관련하여 ○○군이 위 2인에 대하여 손해배상청구권이 있음을 전제로, 피고에게 그 지급을 청구할 것을 구하는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 다. 지천인공폭포 조성사업에 따른 지출 부분 (1) 본안 전 항변에 대한 판단 (가) 피고는, 원고가 이 사건 조성사업의 절차적 위법만을 주장할 뿐 재무회계행위의 위법을 다투고 있지 아니하므로, 이 부분 소는 주민소송의 대상이 될 수 없어 부적법하다고 주장한다. 앞서 본 바와 같이 주민소송의 대상은 주민감사 청구한 사항과 관련 있는 위법한 행위나 해태사실로서 위법한 공금의 지출에 관한 사항이 그 중 한 유형이고, 여기서 말하는 공금지출에는 지출원인행위, 지급명령 및 지출이 모두 포함된다. 이 부분 소에서 원고는 공금 지출행위 자체의 위법을 문제 삼고 있지는 않으나, 지천 인공폭포 조성사업 추진이 절차적인 면을 포함하여 전반적으로 위법함을 주장하고 있고, 위 조성사업의 추진은 사업계획 수립과 그에 따른 설계도급, 공사도급 등 일련의 지출 원인행위를 당연히 포함하는 동시에 이와 밀접하게 연관되어 있으므로 이를 포괄적인 지출 원인행위로 분류할 수 있다. 따라서 그 사업추진의 위법성은 공금지출이라는 재무회계행위의 위법으로 다툴 수 있으므로, 이와 다른 전제에 서서 이 부분 소가 부적법하다는 피고의 주장은 이유 없다. (나) 피고는 또한 소외 1, 소외 3, 소외 4, 소외 5가 재무회계 행위자들이 아니므로 이들을 상대로 손해배상청구를 할 것을 구하는 부분의 소는 부적법하다고 주장하나, 위 4인이 재무회계 행위자들이 아니어서 피고에게 그들에 대한 손해배상청구권이 없다면, 그로써 원고의 이 사건 청구가 이유 없게 되는 것일 뿐 그 자체로 이 부분 소가 부적법하게 되는 것은 아니므로, 피고의 이 부분 본안 전 항변 역시 이유 없다. (2) 소외 3, 소외 4, 소외 5에 대한 손해배상청구의 요구 부분 (가) 앞서 본 바와 같이 이 사건 소는 지방자치법 제13조의5 제2항 제4호 규정에 따라 위법한 재무회계 행위를 하거나 이를 해태한 지방자치단체의 장 및 직원 등에게 손해배상을 청구할 것을 요구하는 내용의 소송이므로, 위 규정에서 손해배상청구의 상대방으로 규정된 위 ‘직원’은 법령상 재무회계행위를 행할 권한을 본래 가지고 있는 자이거나 또는 그 자로부터 권한을 위임받는 등의 이유로 그 권한을 갖게 된 자일 것을 요한다. (나) 그런데 원고는 위 소외 3, 소외 4, 소외 5가 이 사건 조성사업을 계획 내지는 추진할 당시 ○○군의 건설도시과장, 환경보호과장으로 각 근무하였다고 주장하고 있을 뿐 이 사건과 관련하여 재무회계 행위를 할 권한을 가졌다는 점에 관하여 구체적으로 아무런 입증을 하고 있지 아니하므로, 위 3인에 대한 손해배상청구를 요구하는 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. (3) 공원위원회 심의 관련 위법 여부 (가) 구 자연공원법(2005. 3. 31. 법률 제7456호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제10조 제3호에서 공원위원회는 공원계획의 결정·변경에 관한 사항을 심의하는 것으로 정하고, 같은 법 제2조 제6호에 따르면, ‘공원계획’이라 함은 자연공원을 보전·관리하고 알맞게 이용하도록 하기 위한 용도지구의 결정, 공원시설의 설치, 건축물의 철거·이전 그 밖의 행위제한과 토지이용 등에 관한 계획을 말하고, 같은 조 제8호에 따르면, ‘공원시설’이라 함은 자연공원을 보전·관리 또는 이용하기 위하여 공원계획에 따라 자연공원에 설치하는 시설(공원계획에 따라 자연공원 밖의 지역에 설치하는 진입도로 또는 주차시설을 포함한다)로서 대통령령이 정하는 것을 말하며, 같은 법 시행령(2005. 9. 30. 대통령령 제19073호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조에서는 공원시설로 ① 공원관리사무소·탐방안내소·매표소·우체국·경찰관파출소·마을회관·도서관·환경기초시설 등의 공공시설( 1호), ② 사방·호안·방화·방책·조경시설 등 공원자원을 보호하고, 탐방자의 안전을 도모하는 보호 및 안전시설( 2호), 체육시설(골프장·골프연습장 및 스키장을 제외한다)과 유선장·어린이놀이터·광장·야영장·청소년수련시설·휴게소·전망대·대피소·공중화장실 등의 휴양 및 편익시설( 3호), 식물원·동물원·수족관·박물관·전시장·공연장·자연학습장 등의 문화시설( 4호), 도로(탐방로를 포함한다·주차장·교량·궤도·삭도 등의 교통·운수시설( 5호), 기념품판매점·약국·식품접객업소(유흥주점을 제외한다)·미용업소·목욕장·유기장 등의 상업시설( 6호), 호텔·여관 등의 숙박시설( 7호), 제1호 내지 제7호의 시설의 부대시설( 8호)을 열거하고 있다. (나) 이 사건에서 (명칭 생략) 도립공원의 관리청으로서 ○○군수 소외 1이 계획한 지천 인공폭포 조성사업에는 앞서 본 바와 같이 인공폭포 자체에 관한 사업(사업면적 1,820㎡)과 주차장에 관한 사업(사업면적 2,500㎡)이 포함되어 있다. 인공폭포는 관람자에게 시각적 미감과 청량감을 주며 자연학습에도 사용할 수 있는 공원 내의 관광 시설이므로 자연공원법 시행령 제2조 제2호의 조경시설 또는 제4호의 문화시설의 일종으로서 공원시설에 해당하는 것으로 보아야 하고, 주차장 역시 같은 법 시행령 제2조 제5호에서 공원시설에 해당하는 것으로 규정하고 있으므로, 이 사건 조성사업 계획은 공원시설의 설치에 관한 ‘공원계획’에 해당된다. (다) 따라서 이러한 사업을 계획함에 있어 ○○군수 소외 1은 자연공원법 제15조 제1항, 제13조 제2항, 제10조 제3호의 규정에 따라 미리 해당 도립공원위원회의 심의를 거쳐야 함에도 이를 거치지 아니하고 사업을 추진하였으므로, 이 사건 조성사업은 절차적으로 위법하다. (라) 이에 대하여 피고는, 이 사건 사업계획에는 주차장이 포함되어 있으나 이는 인공폭포 조성 후 호응도를 감안하여 추후에 진행할 예정이었으므로, 이 사건 조성사업은 인공폭포 자체의 조성사업에 한정되는 것으로 보아야 하고, 인공폭포는 공원시설이 아닐 뿐만 아니라, 공원시설에 해당된다고 하더라도 그 사업면적이 1,820㎡에 불과하여 자연공원법 제15조 제1항 단서 및 같은 법 시행령 제11조 제6호에서 정한 2,000㎡에 미달하므로 도립공원위원회의 심의를 거칠 필요가 없으므로, 이 사건 사업 추진에 위법 사항이 없다고 주장한다. 그러나 자연공원법 제13조 제2항에서 도립공원의 공원계획을 결정하고자 하는 때에 공원위원회의 심의를 거치도록 하고 있고, 이 규정은 같은 법 제15조 제1항에 의하여 공원계획의 변경에도 준용되고 있으므로, 공원계획을 변경하기로 한 시점의 사업계획 가운데 주차장이 포함되어 있다면 실제 구체적인 공사를 시행함에 있어서는 선후를 나누어 이에 관한 공사를 나중에 진행할 예정이었다고 하더라도 사업계획 자체에 주차장이 포함되지 않는 것으로 볼 수는 없으므로, 이 사건 사업에서 주차장이 제외된 것을 전제로 한 피고의 위 주장은 받아들이지 아니한다. (마) 소외 1이 위와 같이 공원심의위원회의 심의를 거치지 아니하고 이 사건 조성사업을 계획하여 추진한 절차상 위법 행위에 고의나 중과실을 인정할 수 있는지 여부에 관하여 본다. 앞서 본 증거 및 사실관계에 의하여 인정되는 바와 같이, ① 이 사건 사업계획에 인공폭포 자체 사업 외에 주차장 설치사업이 포함되어 있기는 하나, 구체적인 사업 진행에 있어 주차장은 일단 뒤로 미루고 인공폭포 자체의 조성 사업만 먼저 추진하였던 점, ② 인공폭포 설치가 공원계획의 변경, 공원위원회의 심의를 요하는 공원시설에 해당하는지에 관하여 관련 법규에 의문의 여지가 없을 정도로 명시된 것이 아니기 때문에 충분히 논란이 있을 수 있고, 따라서 당시 유관기관의 해석이 확립되어 있지 않았으며, 실제 피고의 질의에 대하여 환경부에서는 공원시설에 해당되지 않는다는 취지의 회신을 하기까지 하였던 점 등의 사정에 비추어 보면, 원고 제출의 각 증거만으로는 이에 관하여 소외 1의 고의나 중과실을 인정하기 어렵다. (바) 이에 대하여 원고는, 지방자치단체장의 경우 손해배상 책임을 인정하기 위한 과실의 정도를 일반 공무원의 경우와 달리 보아 민법의 일반 규정에 따라 경과실도 포함하는 것으로 해석하여야 한다고 주장하나, 손해배상 책임을 묻는 법 규정은 엄격 해석을 요하므로 입법론적으로는 혹시 몰라도 아무런 법적 근거 없이 지방자치단체장에 대하여만 특별히 다른 직원과 구별하여 책임을 가중할 수는 없다. 이에 관한 원고의 주장은 받아들이지 아니한다. (4) 사전 환경성 검토 협의 관련 위법 여부 (가) 구 환경정책기본법(2005. 5. 31. 법률 제7561호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제25조 제1항에 의하면 관계 행정기관의 장은 같은 법 제11조의 규정에 의한 환경기준의 적정성 유지 및 자연환경의 보전을 위하여 환경에 영향을 미치는 행정계획을 수립·확정하거나 개발사업의 허가 등을 하고자 할 경우에는 동조 각 호의 사항에 관하여 당해 행정계획 및 개발사업의 확정·허가 등을 하기 전에 환경부장관 또는 지방 환경관서의 장과 환경영향의 검토에 관한 협의(이하 ‘사전환경성검토협의’라 한다)를 하여야 하고, 같은 조 제4항에서는 제1항의 규정에 의하여 협의기관의 장과 사전환경성검토협의를 하여야 할 행정계획 및 개발사업의 종류·규모·시기 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하며, 같은 법 시행령(2004. 6. 11. 대통령령 제18428호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제7조 제1항 [별표 2]는 사전환경성 검토 협의를 하여야 하는 행정계획 및 개발사업의 규모에 관하여 제2호 (마)목에서 자연공원법 적용지역인 경우 자연공원법 제18조 제1항 제1호의 규정에 의한 자연보존지구에서는 사업계획 면적이 5,000㎡ 이상인 것, 자연공원법 제18조 제1항 제2호의 규정에 의한 자연환경지구에서는 사업계획 면적이 7,500㎡ 이상인 것으로 각 정하고 있다. (나) 이 사건 조성사업의 당초 사업계획 면적이 4,300㎡인 사실은 앞서 본 바와 같다. 소외 1은 충청남도의 지적을 받고 심의를 위하여 일시 사업면적을 7,206㎡으로 대폭 늘려 변경 통지한 적이 있으나, 그 후 다시 사업면적은 1,039㎡로 축소되었다. 이런 사정을 종합하여 볼 때 당초 이 사건 조성사업의 사업계획 면적은 환경정책기본법상 사전 환경성 검토 협의를 요하는 기준에 미달하므로 그 절차를 거칠 필요가 없었던 것이고, 그 후 일시적으로 변경된 사업면적이 위 기준을 초과하였다고 하더라도, 이는 소외 1이 일단 도에서 요구한 심의를 거친 후 그 결과를 보고 그에 따라 구체적으로 사업을 추진하려고 사업면적을 늘려 보고한 것인데, 결국 심의위원회에서 심의가 유보됨에 따라 위 증가된 사업면적에 따른 사업 추진 자체가 불가능하게 된 것이므로, 위 사전 환경성 검토 절차를 거치지 않고 사업을 추진하여 이 사건 조성사업이 위법하다는 원고의 주장은 이유 없다. (다) 이와 관련하여 원고는 이 사건 조성사업에는 환경정책기본법 시행규칙 제7조 제1항 [별표 2]의 제2호 (마)목이 아닌 (카)목이 적용되어야 한다고 주장하나, 위 (카)목은 ○○군수 소외 1이 이 사건 조성사업을 계획하고 결정하던 당시에 적용되던 법에는 없었다가 그 후 법령의 변경에 의하여 추가된 것이므로, 위 규정에 근거한 원고의 주장 또한 이유 없다. (5) 소결론 ○○군이 이 사건 조성사업과 관련하여 소외 1, 소외 3, 소외 4, 소외 5에 대하여 손해배상청구권을 가지고 있음을 전제로 그 이행청구를 요구하는 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 5. 결 론 원고의 청구는 모두 이유 없으므로 기각한다. 판사 황성주(재판장) 김경애 이현주

[출처] 대한민국 법원 : 종합법률정보 - 2007구합2038 (1982227)

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[ 참조조문 ]

자연공원법 시행령 제2조 제11조

환경정책기본법 시행규칙 제7조

환경정책기본법시행령 제7조

지방자치법 제13조 제17조

공직선거법 제113조

회계관계직원 등의 책임에 관한 법률 제4조