전원재판부 2007헌가7, 2009. 3. 26.

【전문】 사 건 2007헌가5, 6, 7(병합) 구 군인연금법 제21조 제5항 제2호 위헌제청 제청법원 서울행정법원(2007헌가5) 서울고등법원(2007헌가6, 7) 제청신청인 (2007헌가5) 황○홍 ○○시 □□읍 △△리 828 ◇◇아파트 213동 2002호 대리인 법무법인 대동 담당변호사 박선기, 이장한 (2007헌가6) 1. 송○광 ○○ □□구 △△동 809-28 ○○아파트 5동 702호 2. 이○영 ○○ □구 △△동 133-2 제청신청인들 대리인 변호사 이성섭 (2007헌가7) [별지 1] 목록과 같음 제청신청인들 대리인 변호사 이성섭 당해사건 서울행정법원 2004구합22374 군인연금지급정지금액반환청구에 대한거부처분취소(2007헌가5) 서울고등법원 2006누2499 미지급퇴역연금지급청구(2007헌가6) 서울고등법원 2005누23475 퇴역연금지급청구에대한거부처분취소(2007헌가7) 주 문 1. 구 군인연금법(1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되고, 1995. 12. 29. 법률 제5063호로 개정되기 전의 것) 제21조 제5항 제2호 중 지급정지되는 퇴역연금액이 퇴역연금액의 2분의 1 이내인 부분은 헌법에 위반된다. 2. 위 법률조항 중 지급정지되는 퇴역연금액이 퇴역연금액의 2분의 1을 초과하는 부분에 대한 위헌법률심판제청을 각하한다. 이 유 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 2007헌가5 사건 제청신청인은 20년 이상 군인으로 복무하다가 1994. 3. 31. 퇴직한 후 1995. 7. 1.부터 2001. 12. 31.까지 ○○중공업 주식회사에 근무하며 위 회사로부터 급여를 지급받았다. 국방부장관은 위 회사가 구 군인연금법(1995. 12. 29. 법률 제5063호로 개정되기 전의 것) 관련 규정에 의한 연금지급정지대상기관이라는 이유로 제청신청인에 대한 1995. 8월분부터 2001. 12월분까지의 퇴역연금 중 2분의 1에 해당하는 금액의 지급을 정지하였다. 이에 제청신청인은 2004. 7. 16. 대한민국을 상대로 서울행정법원 2004구합22374호로 90,889,275원과 그 중 80,208,090원에 대한 지연손해금의 지급을 구하는 소를 제기하는 한편 구 군인연금법 제21조 제5항 제2호가 헌법에 위반된다며 위헌법률심판 제청신청을 하였고, 위 법원은 이를 받아들여 2006. 8. 22. 위헌법률심판을 제청하였다. (2) 2007헌가6 사건 제청신청인 송○광, 이○영은 20년 이상 군인으로 복무하다가 퇴직한 후 위 송실광은 1993. 6. 1.부터 2003. 9월까지 ○○중공업 주식회사에서, 위 이○영은 1977. 5. 17.부터 1983. 10. 5.까지 □□공사에서 각 근무하며 위 각 기관으로부터 급여를 지급받았다. 국방부장관은 위 송○광 등이 근무하던 위 각 기관이 구 군인연금법(1995. 12. 29. 법률 제5063호로 개정되기 전의 것) 제21조 제5항 등에 따라 연금지급정지대상기관으로 지정되었음을 이유로 위 송○광에 대하여는 1993. 8.분부터 2003. 9.분까지 위 이○영에 대하여는 1977. 6월분부터 1983. 10월분까지의 퇴역연금 중 2분의 1에 해당하는 금액의 지급을 정지하였다. 이에 제청신청인들은 대한민국을 상대로 서울행정법원 2004구합33909호로 위 송○광은 64,933,860원의, 위 이○영은 10,433,830원의 각 지급을 구하는 소를 제기하였으나 위 법원은 2005. 11. 11. 제청신청인들의 청구를 모두 기각하였다. 이에 제청신청인들은 서울고등법원 2006누2499호로 항소를 제기하는 한편 구 군인연금법 제21조 제5항 제2호가 헌법에 위반된다며 위헌법률심판 제청신청을 하였고, 위 법원은 이를 받아들여 2007. 1. 11. 위헌법률심판을 제청하였다. (3) 2007헌가7 사건 제청신청인 강○규 외 35인[별지 1]은 20년 이상 군인으로 복무하다가 퇴직한 후 [별지 2] ‘제청신청인별 지급정지내역’ 목록의 ‘재직기간’란 기재 각 기간 동안 △△공사 등 같은 목록의 ‘재직기관’란 기재 각 기관에 취업한 후 위 각 기관으로부터 급여를 지급받았다. 국방부장관은 위 강학규 등이 근무하던 각 기관이 구 군인연금법(1995. 12. 29. 법률 제5063호로 개정되기 전의 것) 제21조 제5항 등에 따라 연금지급정지대상기관으로 지정되었음을 이유로 위 목록의 ‘지급정지기간’란 기재 각 기간 동안 퇴역연금 중 2분의 1에 해당하는 금액의 지급을 정지하였다. 이에 제청신청인들은 서울행정법원 2003구합40009호로 주위적으로는 국방부장관을 상대로 지급정지처분의 취소를 구하고, 예비적으로는 대한민국을 상대로 위 목록 중 ‘지급정지금액’란 기재 각 금액의 반환을 구하였으나, 위 법원은 2005. 6. 24. 국방부장관에 대한 주위적 청구 부분의 소를 각하하고, 대한민국에 대한 예비적 청구를 모두 기각하였다. 이에 제청신청인들은 서울고등법원 2005누23475호로 항소를 제기하는 한편 구 군인연금법 제21조 제5항 제2호가 헌법에 위반된다며 위헌법률심판 제청신청을 하였고, 위 법원은 이를 받아들여 2007. 1. 11. 위헌법률심판을 제청하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 구 군인연금법(1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되고, 1995. 12. 29. 법률 제5063호로 개정되기 전의 것) 제21조 제5항 제2호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이며 그 내용 및 관련 규정의 내용은 다음과 같다. [심판대상 규정] 구 군인연금법(1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되고, 1995. 12. 29. 법률 제5063호로 개정되기 전의 것) 제21조 (퇴역연금 또는 퇴역연금일시금) ⑤ 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 다음 각호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간 중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴역연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다. 2. 국가 또는 지방자치단체가 자본금의 2분의 1이상을 출자한 기관 및 한국은행(이하 "정부투자기관"이라 한다)과 국가ㆍ지방자치단체 및 정부투자기관이 단독 또는 공동으로 출자한 총액이 자본금의 2분의 1이상인 기관으로서 국방부령으로 정하는 기관 [관련 규정] 구 군인연금법시행령(1994. 6. 30. 대통령령 제14302호로 전부 개정되고, 1995. 12. 30. 대통령령 제14882호로 개정되기 전의 것) 제42조(퇴역연금의 지급정지등) ② 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 법 제21조 제5항 제2호 또는 제3호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 받는 때에는 그 지급기간 중 퇴역연금의 100분의 50에 상당하는 금액을 지급정지한다. 2. 법원의 위헌제청 이유와 관계기관의 의견 가. 법원의 위헌제청 이유 연금수급자에게 임금 등 소득이 퇴역 후에 새로 생긴 경우 이러한 소득과 연계하여 퇴역연금 일부의 지급을 정지하는 지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득의 유무뿐만 아니라 소득의 수준에 대한 고려도 필수적인 것임에도 불구하고 이 사건 법률조항은 이를 규정함에 있어 지급정지와 소득수준의 상관관계에 관하여 아무런 정함이 없이 대통령령에 포괄적으로 위임하고 있다. 나아가 퇴역연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 임금의 후불적 성격이 강하여 재산권적 보호가 더욱 강조되어야 하므로 이 부분은 원칙적으로 정지의 범위에서 제외되어야 할 것인데, 이 사건 법률조항은 이 부분까지도 정지의 범위에 들어갈 수 있는 길을 열어 놓음으로써 재산권에 대한 과도한 제한의 위험을 초래하였다. 이 사건 법률조항은 퇴역연금의 2분의 1을 초과하지 않는 범위에서 지급을 정지할 수 있도록 기준을 명시하여 위임하였어야 한다. 따라서 이 사건 법률조항은 지급정지의 요건과 내용에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 대통령령에 위임함으로써 헌법 제75조의 포괄위임금지의 원칙에 위반된다. 나. 국방부장관의 의견 이 사건 법률조항은 법조항 전체를 유기적, 체계적으로 종합하여 판단할 때, 지급정지와 관련하여 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있을 정도로 규정되어 있다고 봄이 상당하고, 현실적으로 연금재원의 형성에 있어 약 17% 정도를 차지하는 개인 부담 기여금의 비율을 고려할 때 개인이 부담한 부분이라고 주장하는 당초 연금액의 2분의 1만을 지급하다 하더라도 그 급여가 본인 납부액보다 훨씬 많은 점을 고려한다면 정부투자기관 등에서 군인연금 외에 별도의 급여를 받고 있는 수급자에 대하여 연금의 2분의 1을 지급정지하는 것은 재산권의 과도한 제한이라고 볼 수 없다. 3. 헌법재판소 선례 헌법재판소는 1994. 6. 30. 선고된 92헌가9 결정에서 "군인연금법상 퇴역연금은 군인이 장기간 충실히 복무한 공로에 대한 공적보상으로서 지급된다고 하는 은혜적 성질을 갖는 한편 퇴역연금중 기여금에 상당한 부분만은 봉급연불적인 성질을 갖고 있을 뿐만 아니라, 군인이 부담하는 기여금은 군인인 기간 동안 및 퇴직 후에 있어서의 공적 재해보험의 성질이 있고 국고의 부담금은 군인과 그 가족을 위한 사회보장 부담금으로서의 성질이 있다 할 것이므로, 결국 퇴역연금은 퇴역군인의 생활을 보장하기 위한 사회보험 내지 사회보장ㆍ사회복지적인 성질도 함께 갖는다. 따라서 군인연금법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받는 경우 어느 정도 퇴역연금의 지급을 제한할 것인가는 입법자가 사회정책적 고려, 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭 넓게 그의 형성재량으로 결정할 수밖에 없는 것이기는 하지만, 퇴역연금은 봉급연불적 성질도 있으므로 적어도 그 범위 안에서 퇴역연금의 지급정지는 기본권 제한의 한계를 정한 헌법의 규정에 따라야 한다. 그런데 이상과 같은 퇴역연금의 법적 성격과 함께 군인연금법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받는 경우에는, 제1호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받는 경우와 달리 복무기간통산, 연금액 가산의 혜택 등이 없다는 점, 퇴역연금을 지급받는 것은 퇴역군인의 선택에 의한 것이고, 제2호 소정의 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받는 것 내지 개인사업을 함으로써 소득을 얻는 것도 그의 선택에 의한 것이며, 심지어 퇴역군인이 내란의 죄 등으로 금고 이상의 형을 받는 경우 퇴역연금은 지급되지 않지만 복무 중 납부한 기여금 상당액만은 반환되고, 군인연금기금은 군인이 납부하는 매월 보수월액의 1,000분의 55와 동액 상당의 국고 부담금 및 그 이자로 조성된다는 사정을 종합하면, 군인연금법 제21조 제5항 제2호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 경우 그 퇴역연금의 2분의 1이내에서 그 지급을 정지하는 조치는 현재의 제도와 상황에서는 입법자의 형성재량의 범위 내에 속하는 것으로 정당하다 할 것이나, 이를 초과하여 지급을 정지한다면 이는 퇴역연급수급자의 퇴역연금수급권을 제한하는 정도가 지나쳐 헌법상 비례의 원칙에 어긋나므로 헌법 제23조 제1항 및 제37조 제2항에 위반될 뿐만 아니라, 군인연금법 제21조 제5항 제1호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 자와 비교하여도 그 차별의 정도가 지나쳐 헌법 제11조에 의하여 보장되는 평등권에도 위반된다." 라는 취지로 판시하면서, 구 군인연금법 제21조 제5호의 규정 중 지급정지되는 퇴역연금액이 퇴역연금액의 2분의 1을 초과하는 부분은 헌법에 위반된다는 결정을 한 바 있다. 즉 헌법재판소는 위 결정에서 퇴역연금 중 국고의 부담금에 상당한 부분은 군인이 장기간 충실히 복무한 공로에 대한 공적 보상으로서 지급되는 은혜적 급여 또는 사회보장ㆍ사회복지적 성질이 강하고 본인의 기여금에 상당한 부분은 봉급연불적인 성격이 강한 바, 퇴역연금의 사회보장ㆍ사회복지적 성질에 비추어 볼 때 퇴역연금의 지급정도는 입법자가 사회정책적 고려, 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 결정할 수 있는 사항이므로 퇴역연금의 2분의 1 이내에서 그 지급을 정지하는 조치는 입법자의 형성재량의 범위 내에 속하는 것으로 정당하나, 이를 초과하여 봉급연불적 성질이 있는 본인의 기여금에 상당한 부분에 대하여서까지 퇴역연금의 지급을 정지한다면 기본권 제한의 한계를 일탈하여 헌법에 위반된다고 판단하였다. 4. 위헌법률심판제청의 적법 여부 법률의 위헌결정은 법원 기타 국기기관 및 지방자치단체를 기속하는 기속력이 있어(헌법재판소법 제47조 제1항) 헌법재판소에서 이미 위헌결정이 선고된 법률조항에 대한 위헌법률심판제청은 부적법하다(헌재 1994. 8. 31. 91헌가1, 판례집 6-2, 153, 161). 그런데 헌법재판소는 앞서 본 92헌가9 결정에서 이 사건 법률조항 중 퇴역연금액의 2분의 1을 초과하는 부분으로서 봉급연불적 성질이 있는 본인의 기여금에 상당한 부분에 대한 지급정지 규정은 헌법에 위반된다는 결정을 선고한 바 있으므로(헌재 1994. 6. 30. 92헌가9) 위 부분에 대한 위헌법률심판제청은 부적법하다. 따라서 이 사건 법률조항 중 위 92헌가9 결정에서 위헌으로 결정되어 효력이 상실된 규정을 제외한 규정, 즉 퇴역연금액의 2분의 1 이내인 부분으로서 국고의 부담금에 상당한 부분을 지급정지하는 규정에 대하여만 그 위헌 여부를 판단한다. 5. 본안에 관한 판단 퇴역연금수급권 제도는 기본적으로 그 목적이 퇴역 후의 소득상실보전에 있고 그 제도의 성격이 사회보장적인 것이므로 연금수급권자에게 임금 등 소득이 퇴직 후에 새로 생겼다면 이러한 소득과 연계하여 퇴역연금 일부의 지급을 정지함으로써 그 지급정도를 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 축소하는 것은 원칙적으로 가능한 일이어서 지급정지제도 자체가 위헌이라고 볼 수는 없다(헌재 2003. 9. 25. 2001헌가22, 판례집 15-2상, 231, 246). 다만 연금수급권자에게 임금 등 소득이 퇴직 후에 새로 생긴 경우 이러한 소득과 연계하여 퇴역연금 일부의 지급을 정지하는 지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득유무뿐만 아니라 소득수준에 대한 고려가 필수적이다. 그런데 이 사건 법률조항은 지급정지와 소득수준의 상관관계에 관하여 아무런 정함이 없이 일정수준 이상의 소득자만을 지급정지의 대상으로 할 것인지 여부와 소득수준에 따라 지급정지율 내지 지급정지금액을 달리할 것인지 여부에 관한 일체의 규율을 대통령령에 일임하고 있다. 이에 따라 아무리 적은 보수 또는 급여를 받는 경우에도 대통령령에서 연금지급을 정지하거나 재취업 소득의 수준에 관계없이 지급정지율 내지 지급정지금액을 일률적으로 정할 수 있게 되었다. 실제로 이 사건 법률조항의 위임에 따라 지급정지의 요건 및 내용을 규정하고 있는 구 군인연금법시행령(1994. 6. 30. 대통령령 제14302호로 전부 개정되고, 1995. 12. 30. 대통령령 제14882호로 개정되기 전의 것) 제42조에서는 실제로 아무리 적은 보수 또는 급여를 받는 경우에도 연금지급을 정지하고 그 지급정지율은 소득수준에 관계없이 연금액의 2분의 1로 하고 있다. 이와 같이 이 사건 법률조항에서 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어 소득수준에 관한 아무런 정함이 없이 포괄적으로 대통령령에 그 입법을 위임함으로써 소득액보다 지급정지되는 연금액이 더 큰 경우가 생길 수 있을 뿐만 아니라 소득이 적은 자와 많은 자를 가리지 아니하고 무조건 연금의 2분의 1에 해당하는 금액이 감액되어 퇴역연금수급자의 퇴역연금수급권을 과도하게 제한함으로써 헌법 제23조 제1항 및 헌법 제37조에 위반되는 결과가 초래될 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항 중 지급정지되는 퇴역연금액이 퇴역연금액의 2분의 1 이내인 부분은 포괄위임금지의 원칙에 위반된다. 6. 결론 그렇다면 이 사건 법률조항 중 지급정지되는 퇴역연금액이 퇴역연금액의 2분의 1 이내인 부분은 헌법에 위반된다고 결정하고 그 나머지 부분에 대한 위헌법률심판제청은 부적법하므로 각하한다. 이 결정에 대하여 관여 재판관 전원의 의견이 일치되었다. 2009. 3. 26. 재판장 재판관 이강국 이강국 ───── 재판관 이공현 이공현 ────── 재판관 조대현 조대현 ───── 재판관 김희옥 김희옥 ────── 재판관 김종대 김종대 ────── 재판관 민형기 민형기 ────── 재판관 이동흡 이동흡 ────── 재판관 목영준 목영준 ───── 재판관 송두환 송두환 ───── [별지 1] 제청신청인 목록：생략 [별지 2] 제청신청인별 지급정지내역：생략

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2007헌가7

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[ 참조조문 ]

군인연금법 제21조

대한민국헌법 제23조 제37조 제75조

군인연금법시행령

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