전원재판부 2004헌바9, 2008. 7. 31.

【판시사항】 1. ‘이 법에 의하여 설립된 노동조합이 아니면 노동조합이라는 명칭을 사용할 수 없다.’라고 하고, 이에 위반할 경우 형사 처벌하도록 규정한 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것, 이하 ‘노동조합법’이라 한다) 제7조 제3항, 제93조 제1호가 과잉금지의 원칙을 위배하여 청구인들의 단결권을 침해하거나 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 2. 청원경찰로서 국가공무원법 제66조 제1항의 규정에 위반하여 노동운동 기타 공무이외의 일을 위한 집단적 행위를 한 자를 형사처벌하도록 규정한 청원경찰법(2001. 4. 7. 법률 제6466호로 개정된 것) 제11조가 과잉금지의 원칙을 위배하여 청구인들의 근로3권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 1. 노동조합설립 신고주의를 기초로 하는 이 사건 노동조합법 조항은 노동조합법에 따른 적법한 노동조합의 설립을 유도하기 위한 것으로 입법목적이 정당하고, 형식적인 요건을 갖추지 못한 단결체에 대하여 노동조합이라는 명칭 사용을 금하고 위반 시 형사상 제재를 가함으로써 합법적인 노동조합의 설립을 촉진하고자 하는 것으로 입법목적을 달성하기 위한 적정한 수단으로 볼 수 있으며, 그로 인하여 근로자들이나 단결체가 입는 손해는 노동조합의 명칭을 사용하지 못하고 명칭사용을 위하여 노동조합 설립신고를 해야만 하는 불편함 정도인데 반하여, 실질적인 요건을 갖추지 못한 여러 단결체의 난립을 막고 노동조합의 공신력을 줄 수 있어 근로자의 단결권을 강화하는 효과도 있고, 노동행정에 편의를 기할 수 있는 등 공익이 매우 커서 법익의 균형성도 갖추었다. 또한, 우리의 노동현실하에서 이 사건 노동조합법 조항이 입법재량의 범위를 벗어난 자의적인 입법권의 행사에 해당한다고 보기 어렵고, 법정형에 비추어 과잉형벌의 문제가 발생한다거나 책임과 형벌의 비례원칙에 반하는 것으로도 볼 수 없으므로, 이 사건 노동조합법 조항이 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙을 위배하여 청구인들의 단결권을 침해한다고 볼 수 없다. 한편, 노동조합법상 설립신고를 마쳤는지 여부를 기준으로 노동조합이라는 명칭의 사용 여부를 결정함으로써 법상 설립신고를 마친 노동조합과 실질적인 요건을 갖추었으나 형식적인 요건을 갖추지 못한 헌법상 근로자들의 단결체를 차별 취급하는 것에는, 위에서 본 사정들에 비추어 볼 때 합리적인 이유가 있다 할 것이므로, 이 사건 노동조합법 조항이 설립신고를 마친 노동조합과 그렇지 아니한 헌법상 근로자들의 단결체를 자의적으로 차별하여 청구인들의 평등권을 침해한다고 할 수 없다. 2. 청원경찰법 제11조는 청원경찰의 근로3권을 제한함으로써 청원경찰들이 관리하는 국가 등의 중요시설의 안전을 기하려고 하는 것으로서 그 입법목적의 정당성과 수단의 적정성을 인정할 수 있다. 청원경찰 업무의 특성상 단결권행사나 단체교섭권의 행사만으로도 시설의 경비업무에 지장을 초래할 가능성이 높고, 청원경찰에 대한 신분보장과 그 업무의 공공성, 업무수행의 특수성 등을 고려할 때, 군인이나 경찰관과 마찬가지로 청원경찰에 대하여도 단체행동권뿐만 아니라 단결권과 단체교섭권도 제한할 필요성이 충분히 인정되므로, 제한의 필요성과 피해의 최소성도 갖추었다. 또한 청원경찰법 조항으로 인하여 입는 청원경찰의 불이익에 비하여 국가나 사회의 중추를 이루는 중요시설의 운영에 안정을 기함으로써 얻게 되는 국가안전보장, 질서유지 등의 공익이 매우 크므로 법익의 균형성도 갖추었고, 유사한 집단행위 또는 쟁의행위에 대한 처벌 규정에 비추어 볼 때 과잉형벌의 문제를 제기하지 아니하며, 형벌체계상의 균형을 상실하였다거나 책임과 형벌 간의 비례원칙에 위반된다고 보기도 어렵다. 따라서, 이 사건 청원경찰법 조항이 과잉금지의 원칙이나 책임과 형벌 간의 비례성원칙에 위반되어 청구인들의 근로3권을 침해한다고 인정되지 아니한다. 재판관 이강국, 재판관 민형기의 위헌의견 헌법 제33조에 따라 일반 근로자의 근로3권은 주요 방위산업체 근로자의 단체행동권을 제외하고는 원칙적으로 제한되어서는 아니 되고, 다만 법률이 정한 자 이외의 공무원은 근로3권의 주체가 되지 못할 뿐이다. 청원경찰은 업무의 내용이 경찰공무원과 유사하나, 청원경찰을 법률이 정하는 바에 따라 근로3권이 제한적으로만 인정되는 헌법 제33조 제2항의 공무원으로 보거나 그러한 공무원으로 의제할 수 있는 것은 아니므로, 어디까지나 일반근로자에 불과한 청원경찰에게는 기본적으로 헌법 제33조 제1항의 근로3권이 보장되어야 한다. 다만 청원경찰의 경우에도 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 근로3권을 제한할 수 있고, 청원경찰의 업무가 갖는 강한 공공성이 근로3권을 제한하는 근거가 될 수는 있으나, 이러한 사유가 청원경찰의 근로3권 전부를 부정하는 주된 근거로 작용할 수는 없다. 청원경찰의 업무나 의무부담이 경찰공무원과 유사한데도 법률상으로 공무원 신분을 부여하지 않고 신분보장 또한 공무원에 미치지 못함에도 불구하고 근로3권을 전부 박탈하는 것은 형평에 어긋나며, 중요시설 경비의 안정이라는 입법목적에 비하여 청원경찰이 입는 불이익은 근로3권을 전혀 누리지 못하는 기본권에 대한 중대한 제한임을 고려할 때, 이 사건 청원경찰법 조항은 법익의 균형성을 갖추었다고 볼 수 없다. 다만, 단체행동권만큼은 경비업무에 지장을 초래할 가능성이 매우 크므로 이를 제한할 수 있다. 결국 이 사건 청원경찰법 조항이 공무원이 아닌 일반 근로자에 불과한 청구인들을 공무원과 동일하게 취급하여 근로3권 중 단체행동권뿐만 아니라 단결권, 단체교섭권까지 제한하는 것은 과잉금지의 원칙에 위배되는 것이므로, 이 사건 청원경찰법 조항 중 청구인들의 단결권, 단체교섭권을 제한하는 부분은 헌법에 위반된다. 재판관 김종대, 재판관 송두환의 위헌의견 청원경찰은 일반 근로자이고 그 신분보장 수준이 공무원과 달리 불안정하여 근로조건 향상을 위한 근로3권 보장의 필요성이 높으므로, 청원경찰 업무에 공공성이 있다는 이유만으로 공무원과 똑같이 일체의 노동기본권을 갖지 못하도록 규정한 것은, 기본권침해의 최소성 및 법익균형성을 갖춘 것으로 볼 수 없으므로, 이 사건 청원경찰법 조항은 과잉금지의 원칙에 위배되어 청원경찰의 노동기본권을 제한하여 위헌이다. 더구나 ‘공무원의 노동조합설립 및 운영 등에 관한 법률’이 제정되어, 일정 범위의 공무원에게 일정 범위의 노동기본권이 허용된 것과 대비하여 보면, 청원경찰의 경우에 국가공무원법 제66조 제1항의 노동기본권 제한 규정이 그대로 적용되고, 그에 위반하는 경우 형사처벌 대상으로 되는 것은 부당하다. 청원경찰이 근로자로서 가지는 근로3권도 헌법 제37조 제2항에 의하여 그 제한이 가능하나, 어느 정도의 제한을 할 것인가는 입법자인 국회가 여러 요소들을 고려하여 적절한 재량판단 하에 결정할 문제이고, 헌법재판소가 미리 일률적인 기준을 제시할 사항은 아니라 할 것이므로, 이러한 의미에서 재판관 이강국, 재판관 민형기의 위헌의견과 그 이유의 일부를 달리한다. 재판관 조대현의 한정위헌의견 청원경찰은 원래 공무원이 아니라 고용계약에 의한 근로자로서 헌법 제33조 제1항에 의하여 근로3권이 보장되고, 청원경찰은 국가 주요 시설의 경비를 임무로 하기 때문에 그 경비구역 안에 한하여 경비목적을 위하여 필요한 범위 안에서 경찰관의 직무집행에 관한 법률이 준용되므로, 국가공무원법 제66조 제1항도 청원경찰의 경비업무에 필요한 한도에서만 청원경찰에게 준용된다고 보아야 한다. 따라서 청원경찰의 경비업무에 지장을 주지 않는 경우에도 국가공무원법 제66조 제1항을 청원경찰에게 준용하여 청원경찰의 노동운동 기타 집단적 행위를 금지하고 처벌하는 것은 헌법 제33조 제1항에 의하여 청원경찰에게 보장되는 근로자의 기본권을 필요성의 한도를 넘어 제한하는 것으로서, 기본권 제한의 과잉금지를 규정한 헌법 제37조 제2항에 위반된다. 【심판대상조문】 노동조합 및 노동관계조정법(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것) 제7조(노동조합의 보호요건) ①～② 생략 ③ 이 법에 의하여 설립된 노동조합이 아니면 노동조합이라는 명칭을 사용할 수 없다. 노동조합 및 노동관계조정법(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것) 제93조(벌칙) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 500만 원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제7조 제3항의 규정에 위반한 자 2. 생략 청원경찰법(2001. 4. 7. 법률 제6466호로 개정된 것) 제11조(벌칙) 청원경찰로서 국가공무원법 제66조 제1항의 규정에 위반한 자는 1년 이하의 징역 또는 200만 원 이하의 벌금에 처한다. 【참조조문】 국가공무원법(1963. 4. 17. 법률 제1325호로 제정된 것) 제66조(집단행위의 금지) ① 공무원은 노동운동 기타 공무이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다. 국가공무원법(1963. 4. 17. 법률 제1325호로 제정된 것) 제84조(벌칙) 제44조, 제45조, 제65조, 제66조의 규정에 위반한 자는 다른 법률에 특별히 규정된 경우를 제외하고는 1년 이하의 징역 또는 300만 원 이하의 벌금에 처한다. 노동조합 및 노동관계조정법(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1.～3. 생략 4. "노동조합"이라 함은 근로자가 주체가 되어 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지ㆍ개선 기타 근로자의 경제적ㆍ사회적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 조직하는 단체 또는 그 연합단체를 말한다. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 경우에는 노동조합으로 보지 아니한다. 가. 사용자 또는 항상 그의 이익을 대표하여 행동하는 자의 참가를 허용하는 경우 나. 경비의 주된 부분을 사용자로부터 원조받는 경우 다. 공제ㆍ수양 기타 복리사업만을 목적으로 하는 경우 라. 근로자가 아닌 자의 가입을 허용하는 경우. 다만, 해고된 자가 노동위원회에 부 당노동행위의 구제신청을 한 경우에는 중앙노동위원회의 재심판정이 있을 때까지는 근로자가 아닌 자로 해석하여서는 아니된다. 마. 주로 정치운동을 목적으로 하는 경우 5.～6. 생략 노동조합 및 노동관계조정법(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것) 제7조(노동조합의 보호요건) ① 이 법에 의하여 설립된 노동조합이 아니면 노동위원회에 노동쟁의의 조정 및 부당노동행위의 구제를 신청할 수 없다. ② 제1항의 규정은 제81조 제1호ㆍ제2호 및 제5호의 규정에 의한 근로자의 보호를 부인하는 취지로 해석되어서는 아니된다. ③ 이 법에 의하여 설립된 노동조합이 아니면 노동조합이라는 명칭을 사용할 수 없다. 구 노동조합 및 노동관계조정법(1998. 2. 20. 법률 제5511호로 개정되고, 2006. 12. 30. 법률 제8158호로 개정되기 전의 것) 제10조(설립의 신고) ① 노동조합을 설립하고자 하는 자는 다음 각 호의 사항을 기재한 신고서에 제11조의 규정에 의한 규약을 첨부하여 연합단체인 노동조합과 2이상의 특별시ㆍ광역시ㆍ도에 걸치는 단위노동조합은 노동부장관에게, 그 외의 노동조합은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. 1. 명칭 2. 주된 사무소의 소재지 3. 조합원수 4. 임원의 성명과 주소 5. 소속된 연합단체가 있는 경우에는 그 명칭 6. 연합단체인 노동조합에 있어서는 그 구성노동단체의 명칭, 조합원수, 주된 사무소의 소재지 및 임원의 성명ㆍ주소 ② 제1항의 규정에 의한 연합단체인 노동조합은 동 종산업의 단위노동조합을 구성원으로 하는 산업별 연합단체와 산업별 연합단체 또는 전국규모의 산업별 단위노동조합을 구성원으로 하는 총연합단체를 말한다. 구 노동조합 및 노동관계조정법(1998. 2. 20. 법률 제5511호로 개정되고, 2006. 12. 30. 법률 제8158호로 개정되기 전의 것) 제12조(신고증의 교부) ① 노동부장관 또는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사(이하 "행정관청"이라 한다)는 제10조 제1항의 규정에 의한 설립신고서를 접수한 때에는 제2항 전단 및 제3항의 경우를 제외하고는 3일 이내에 신고증을 교부하여야 한다. ② 행정관청은 설립신고서 또는 규약이 기재사항의 누락등으로 보완이 필요한 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 20일 이내의 기간을 정하여 보완을 요구하여야 한다. 이 경우 보완된 설립신고서 또는 규약을 접수한 때에는 3일 이내에 신고증을 교부하여야 한다. ③ 행정관청은 설립하고자 하는 노동조합이 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 설립신고서를 반려하여야 한다. 1. 제2조 제4호 각목의 1에 해당하는 경우 2. 제2항의 규정에 의하여 보완을 요구하였음에도 불구하고 그 기간 내에 보완을 하지 아니하는 경우 ④ 노동조합이 신고증을 교부받은 경우에는 설립신고서가 접수된 때에 설립된 것으로 본다. 구 청원경찰법(1983. 12. 30. 법률 제3677호로 개정되고, 2001. 4. 7. 법률 제6466호로 개정되기 전의 것) 제10조(직권남용 금지 등) ① 청원경찰이 직무를 수행함에 있어서 직권을 남용하여 국민에게 해를 끼친 경우에는 6월 이하의 징역이나 금고에 처한다. ② 청원경찰업무에 종사하는 자는 형법 기타 법령에 의한 벌칙의 적용에 있어서는 공무원으로 본다. 청원경찰법(2001. 4. 7. 법률 제6466호로 개정된 것) 제5조(청원경찰의 임용 등) ① 청원경찰은 제4조 제2항의 규정에 의한 청원경찰의 배치결정을 받은 자(이하 "청원주"라 한다)가 임용하되, 그 임용에 있어서는 미리 지방경찰청장의 승인을 얻어야 한다. ② 국가공무원법 제33조 각 호의 1에 해당하는 자는 청원경찰로 임용될 수 없다. ③ 청원경찰의 임용자격ㆍ임용방법ㆍ교육ㆍ보수 및 징계에 관하여는 대통령령으로 정한다. ④ 청원경찰의 복무에 관하여는 국가공무원법 제57조ㆍ제58조 제1항ㆍ제60조ㆍ제66조 제1항 및 경찰공무원법 제18조의 규정을 준용한다. 청원경찰법(2001. 4. 7. 법률 제6466호로 개정된 것) 제10조의5(배치의 폐지 등) ① 청원주는 청원경찰이 배치된 시설이 폐쇄 또는 축소되어 청원경찰의 배치를 폐지하거나 배치인원을 감축할 필요가 있다고 인정될 때에는 청원경찰의 배치를 폐지하거나 배치인원을 감축할 수 있다. 다만, 청원주가 경비업법에 의한 특수경비원을 배치할 목적으로 청원경찰의 배치를 폐지하거나 배치인원을 감축할 수 없다. ② 제1항의 규정에 의하여 청원주가 청원경찰을 폐지 또는 감축한 때에는 이를 청원경찰의 배치결정을 한 경찰관서의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 그 사업장이 제4조 제3항의 규정에 의하여 지방경찰청장이 청원경찰의 배치를 요청한 사업장인 때에는 그 폐지 또는 감축사유를 구체적으로 명시하여야 한다 청원경찰법(2001. 4. 7. 법률 제6466호로 개정된 것) 제10조의6(당연퇴직) 청원경찰이 다음 각 호의 1에 해당할 때에는 당연퇴직된다. 1. 제5조 제2항의 규정에 의한 임용결격 사유에 해당된 때 2. 제10조의5의 규정에 의하여 청원경찰의 배치가 폐지된 때 3. 59세에 달한 때 【참조판례】 헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1464-1465 대법원 1993. 2. 12. 선고 91누12028 판결 헌재 1991. 7. 22. 89헌가106, 판례집 3, 387-483 헌재 2006. 7. 27. 2004헌바77, 판례집 18-2, 108, 120 헌재 2007. 8. 30. 2003헌바51, 판례집 19-2, 215, 227-229 【전문】【당 사 자】 청 구 인 이○재 외 2인 청구인들 대리인 법무법인 덕수 담당변호사 최병모 외 2인 당해사건 서울지방법원 2001노11506 업무방해 등 【주 문】 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제7조 제3항, 제93조 제1호와 청원경찰법 제11조는 헌법에 위반되지 아니한다. 【이 유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) ‘○○항공 운항승무원 노동조합’(이하 ‘조종사 노동조합’이라 한다)은 주식회사 ○○항공(이하 ‘○○항공’이라 한다) 소속 조종사들로 구성된 노동조합이고, 청구인 이○재는 그 위원장, 하○열은 부위원장, 이○일은 사무국장이다. (2) 청구인 이○재는 1999. 5. 경 ○○항공 조종사들 모임의 회장으로 당선된 후 1999. 8. 30. 설립총회를 개최하여 조종사 노동조합을 결성하고, 1999. 8. 31. 서울남부지방노동사무소에 노동조합 설립신고서를 제출하였으나, 조종사들이 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(이하 ‘노동조합법’이라 한다)상 사용자의 지위에 있고 이들 가운데 대부분이 청원경찰로 임명되었다는 이유로 반려되었다. (3) 이에 청구인들은 ○○항공에 청원경찰의 신분을 해지하여 줄 것을 요청하였으나 거부되자, 2000. 2. 17. 보관하고 있던 조합원 1,068명의 청원경찰 관계 해지신청서를 ○○항공에 제출하고, 2000. 3. 21. 서울남부지방노동사무소에 다시 노동조합 설립신고서를 제출하였으나 이 또한 반려되었다. (4) 그러자 청구인들은 2000. 5. 19.부터 2000. 5. 30.까지 ○○항공 본사 및 서소문영업소 앞에서 조종사 노동조합을 인정하여 줄 것을 촉구하는 집회를 개최하였으며, 그 결과 ○○항공 조종사들에 대한 청원경찰의 신분이 해지되고, 청구인들은 2000. 5. 31. 서울남부지방노동사무소로부터 조종사 노동조합의 설립신고증을 교부받았다. (5) 그런데 서울지방검찰청 남부지청 검사는 청구인들이 위와 같이 조종사 노동조합을 인정하여 줄 것을 촉구하는 집회를 개최하여 ○○항공의 업무를 방해하였고, 청구인 이○재가 조종사 노동조합이 설립되기 전인 2000. 5. 19. 대한항공 건물 앞에서 기자회견을 하면서 조종사 노동조합 명의로 된 보도자료를 배포하고, 2000. 5. 26. 한겨레신문에 조종사 노동조합 명의로 광고를 게재하여 노동조합이라는 명칭을 사용하였으며, 청구인 하○열, 이○일이 청원경찰로서 벌칙의 적용에 있어 공무원으로 의제되어 집단적 행위를 할 수 없음에도 위와 같이 조종사 노동조합을 인정하여 줄 것을 촉구하는 집회를 개최하여 집단적 행위를 하였다는 것 등을 내용으로 하여, 청구인들을 업무방해 등으로 기소하였다. (6) 청구인들은 항소심에서 기소된 내용 중 이 사건에서 문제가 된 노동조합법 및 청원경찰법 위반 부분을 포함하여 대부분 유죄가 인정되어 징역 8월, 집행유예 2년 및 벌금 300만 원의 형을 선고받았고(서울지방법원 2001노11506), 청구인들 및 검사가 모두 상고하여 현재 사건이 대법원에 계속중이다(2004도746). (7) 한편 청구인들은 항소심 계속중 노동조합법 제7조 제3항, 제93조 제1호와 구 청원경찰법(1973. 12. 31. 법률 제2666호로 전부 개정되고, 2001. 4. 7. 법률 제6466호로 개정되기 전의 것) 제10조 제2항에 대하여 위헌제청신청을 하였으나, 법원은 2004. 1. 7. 판결을 선고하면서 위헌제청 신청을 기각하였고, 이에 청구인들은 같은 달 20. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 위 조항들에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인들이 위헌제청신청을 한 구 청원경찰법 제10조 제2항은 항소심에서 검사의 공소장 변경에 따라 청원경찰법(2001. 4. 7. 법률 제6466호로 개정된 것) 제11조로 변경되어 적용되었는데, 그 규율대상이 구 청원경찰법 조항과 사실상 같으면서 다만 양형의 범위만이 축소된 것이고, 구 청원경찰법 제10조 제2항에 대한 위헌제청신청 기각결정 또한 사실상 청원경찰법 제11조에 대한 내용을 포함하고 있으므로, 직권으로 이 부분 심판대상을 청원경찰법 제11조로 변경하기로 한다. 따라서 이 사건의 심판대상은 노동조합법 제7조 제3항, 제93조 제1호(이하 ‘노동조합법 조항’이라 한다)와 청원경찰법 제11조(이하 ‘청원경찰법 조항’이라 한다)의 위헌 여부이고, 이들 및 관련규정의 내용은 다음 또는 [별지 1] 기재와 같다. 노동조합 및 노동관계조정법(1997. 3. 13. 법률 제5310호로 제정된 것) 제7조(노동조합의 보호요건) ③이 법에 의하여 설립된 노동조합이 아니면 노동조합이라는 명칭을 사용할 수 없다. 제93조(벌칙) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 500만 원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제7조 제3항의 규정에 위반한 자 청원경찰법(2001. 4. 7. 법률 제6466호로 개정된 것) 제11조(벌칙) 청원경찰로서 국가공무원법 제66조 제1항의 규정에 위반한 자는 1년 이하의 징역 또는 200만 원 이하의 벌금에 처한다. 2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견 [별지 2] 기재와 같다. 3. 노동조합법 조항에 대한 판단 가. 쟁점의 정리 노동조합법 제12조 제4항이 "노동조합이 신고증을 교부받은 경우에는 설립신고서가 접수된 때에 설립된 것으로 본다."고 규정하고 있어, 행정관청이 근로자 단결체의 노동조합 설립신고서를 수리하지 않거나 반려하는 경우, 그 단결체가 노동조합으로서의 실질을 가지고 있는지 여부나 행정관청의 반려처분이 위법한지 여부와는 관계없이 당해 단결체는 노동조합이라는 명칭을 사용할 수 없고, 이에 위반할 경우 형사처벌을 받게 되므로, 이 사건 노동조합법 조항이 헌법 제37조 제2항의 과잉금지의 원칙을 위배하여 헌법상 단결체를 이룬 근로자들의 단결권을 침해하는지 여부 및 신고행위와 행정관청의 설립신고서 수리를 기준으로 설립신고를 마치지 못한 근로자의 단결체를 노동조합과 차별하여 헌법상 단결체를 이룬 근로자들의 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다. 나. 단결권의 침해 여부 (1) 목적의 정당성과 수단의 적정성 이 사건 노동조합법조항은 노동조합의 설립에 따른 효과 중의 하나를 규정한 것으로서, 이는 노동조합의 설립신고 또는 그에 대한 심사와 밀접한 관련이 있다. 노동조합의 설립신고제도가 노동조합의 자유로운 설립을 일정 부분 제한하고 있기는 하나, 노동조합법이 노동조합의 설립에 관하여 신고주의를 택하고 있는 것은 소관 행정당국으로 하여금 노동조합의 조직체계에 대한 효율적인 정비ㆍ관리를 통하여 노동조합이 자주성과 민주성을 갖춘 조직으로 존속할 수 있도록 보호ㆍ육성하고 그 지도ㆍ감독에 철저를 기하기 위한 노동정책적인 고려에 그 취지가 있고(대법원 1997. 10. 14. 선고 96누9829 판결; 대법원 1993. 2. 12. 선고 91누12028 판결 등 참조), 노동조합 설립신고에 대한 심사도 단순히 행정관청에 신고하는 것만으로 성립을 허용할 경우 민주성 및 자주성이라는 실질적인 요건조차 갖추지 못한 노동조합이 난립하는 것을 허용함으로써 노동조합이 어용조합이 되거나 조합 내부의 민주성을 침해할 우려가 있으므로 이를 방지하고 근로자들이 자주적이고 민주적인 단결권 등을 행사하도록 하는 데 그 취지가 있다. 이러한 신고와 심사 제도를 기초로 하는 이 사건 노동조합법 조항은 노동조합법상의 실질적인 요건과 형식적인 요건을 모두 갖춘 노동조합에 한하여 노동조합이라는 명칭을 사용하게 함으로써 적법한 노동조합을 적극적으로 보호하고, 이에 반하여 형식적인 요건을 갖추지 못한 단결체에 대하여는 노동조합의 명칭을 사용하지 못하게 하는 등 보호의 대상에서 제외하여 기본적으로 노동조합법에 따른 적법한 노동조합의 설립을 유도하기 위한 것이므로, 그 목적의 정당성이 인정된다. 그리고 이는 형식적인 요건을 갖추지 못한 단결체에 대하여 노동조합이라는 명칭을 사용하지 못하게 하고 이를 위반하는 경우 형사상의 불이익을 가함으로써 합법적인 노동조합의 설립을 촉진하기 위한 것이므로, 그 수단의 적정성 또한 인정된다. (2) 피해의 최소성과 법익의 균형성 헌법상 근로자의 단결권과 관련하여 ‘노동조합’이라는 용어가 사용된 바가 없고, 단결권의 내용에 관하여 실질적인 요건을 갖춘 단결체이면 모두 노동조합이라는 명칭을 사용할 수 있다는 것도 아니며, 또한 노동조합의 명칭을 사용하는 것은 노동조합의 자유설립주의나 설립신고주의와도 반드시 연관된 문제라고 보기 어려울 뿐만 아니라, 기본적으로 근로자들의 단결체에 대하여 적법성 등을 고려하여 어느 단계에서부터 노동조합이라는 명칭을 사용하게 할 것인지의 문제는 입법자가 여러 가지의 사정을 모두 고려하여 정책적으로 정할 수 있는 재량사항에 지나지 아니한다. 또한 행정관청이 설립신고서를 수리하지 않거나 반려하는 경우 이에 대하여는 행정처분으로 다툴 수 있고, 이후에 정식으로 신고증을 교부받은 경우 설립신고서가 접수된 때에 노동조합이 설립된 것으로 보게 되므로(노동조합법 제12조 제4항), 결국 노동조합이 실질적인 요건을 갖추고 있었다면 노동조합 설립신고서 접수시부터는 노동조합이라는 명칭을 사용할 수 있고, 이후에 설립신고증을 교부받음으로써 그 이전에 명칭을 사용한 것이 모두 면책되는 것이다. 만일 모든 근로자들의 단결체에 대하여 실질적인 요건을 갖추었음을 전제로 노동조합이라는 명칭을 사용할 수 있게 한다면 현재와 같이 복수노조가 전면적으로 허용되지 않는 현실에서는 기존에 적법하게 설립된 노동조합의 활동을 저해하게 될 것이고, 이 경우 하나의 기업내에 노동조합의 명칭을 가진 다수의 단체가 존재하는 것을 허용함으로써 노동조합들과 사용자에 대한 관계는 물론 근로자들 사이에서도 혼란이 야기될 수 있으며, 또 노동조합 설립신고주의 자체를 형해화시킬 수도 있다. 즉, 여러 단결체가 서로 노동조합이라는 명칭을 사용하고 각자 정당성이 있다고 주장하게 된다면, 사용자는 단체교섭이나 사업장 관리에 있어서, 기존의 정당한 노동조합은 노동조합의 활동에 있어서, 또 행정당국은 노동행정을 함에 있어 모두 어려움을 겪게 될 것이 예상된다. 한편, 복수의 노동조합이 허용되는 단계에 이르더라도 설립신고를 하지 않은 단결체에 대하여 노동조합이라는 명칭을 사용하게 할 것인지는 여전히 별개의 문제로 남게 되므로, 복수의 노동조합을 허용한다고 하여 명칭을 사용하는 데 대하여 규제를 가하게 될 필요성이 없어진다고 단정할 수도 없다. 또한 실질적인 요건은 갖추었으나 형식적인 요건을 갖추지 못한 근로자들의 단결체는 노동조합이라는 명칭을 사용할 수 없음은 물론 그 외 법에서 인정하는 여러 가지 보호를 받을 수 없는 것은 사실이나, 명칭의 사용을 금지하는 것은 이미 형성된 단결체에 대한 보호정도의 문제에 지나지 아니하고 단결체의 형성에 직접적인 제약을 가하는 것도 아니며, 또한 위와 같은 단결체의 지위를 ‘법외의 노동조합’으로 보는 한 그 단결체가 전혀 아무런 활동을 할 수 없는 것은 아니고 어느 정도의 단체교섭이나 협약체결 능력을 보유한다 할 것이므로, 노동조합의 명칭을 사용할 수 없다고 하여 헌법상 근로자들의 단결권이나 단체교섭권의 본질적인 부분이 침해된다고 볼 수 없다. 헌법상 단결체인 정당에 있어서도 정당법에 따라 등록된 것이 아니면 그 명칭에 정당임을 표시하는 문자를 사용하지 못하고 이에 위반하는 경우에는 처벌하는 등(정당법 제41조 제1항, 제59조 제2항), 단결체의 명칭을 사용하는 것을 제한하는 것은 비단 노동조합에만 국한되는 것이 아니고, 사회적으로 의미가 크고 중요한 단결체를 보호ㆍ관리하는 방법으로서 제한적으로 사용되고 있다. 이와 같은 사정을 종합하여 볼 때, 이 사건 노동조합법조항으로 인하여 근로자들이나 단결체가 입는 손해는 노동조합의 명칭을 사용하지 못하고 그 명칭을 사용하기 위하여는 실질적인 요건을 갖추어 노동조합 설립신고를 해야만 하는 불이익이나 불편함의 정도인데 반하여, 이 사건 노동조합법조항으로 인하여 실질적인 요건을 갖추지 못한 여러 단결체가 난립하는 것을 막을 수 있고, 노동조합의 명칭을 사용하는 단결체는 법이 정한 정당한 요건을 모두 갖춘 노동조합이라는 공신력을 줄 수 있어 근로자들의 단결권을 강화하는 효과도 있으며, 노동행정에 있어서도 관리, 감독, 지원에 편의를 기할 수 있는 등 그로 인한 공익이 매우 커서 법익의 균형성을 갖추었다고 할 것이다. (3) 형벌의 필요성과 적정성 노동조합이 설립되기 전에 단체의 명칭을 사용하는 것을 금지하기 위하여 과태료 또는 이행강제금 등 다른 행정상의 수단을 상정할 수도 있으나, 이러한 수단 외에 위의 목적을 위하여 형벌이라는 제재수단이 필요하다고 볼 것인지의 문제는 기본적으로 입법자의 판단에 맡겨야 한다. 위와 같이 명칭을 사용하는 것을 금지하고 위반행위에 대하여 형벌로 제재하는 것이 행정편의적이고 과잉규제적인 면이 있어 장기적으로는 바람직하지 못하다는 지적이 없는 것은 아니나, 우리의 노동현실 아래에서는 단순한 행정상의 제재수단만으로 위와 같이 명칭을 사용하는 것을 효과적으로 방지하기 어렵다는 점을 고려할 때 형사적인 제재수단의 필요성을 완전히 부인할 수는 없으므로, 이 사건 노동조합법조항이 입법재량의 범위를 벗어난 자의적인 입법권의 행사에 해당한다고 보기도 어렵다. 그리고 이 사건 노동조합법조항은 법정형으로 징역형이나 금고형과 같은 자유형을 정하지 아니하고 500만 원 이하의 벌금형만을 정하고 있어 과잉형벌의 문제가 발생한다고 보기 어렵고, 행위의 개별성에 맞추어 책임에 알맞은 형벌을 선고할 수 없는 것도 아니므로, 형벌체계상 균형이 없다거나 책임과 형벌의 비례원칙에 반한다고 보기도 어렵다. (4) 소 결 따라서 이 사건 노동조합법조항은 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 단결권을 침해한다고 할 수 없다. 다. 평등권 침해 여부 (1) 차별의 존재 청구인들은 이 사건 노동조합법 조항이 노동조합법에 의하여 설립된 노동조합에 대하여만 노동조합이라는 명칭을 사용할 수 있게 하여 설립신고를 마치지 못한 헌법상 단결체와 노동조합을 차별함으로써 평등권을 침해한다고 주장한다. 먼저 헌법에서 보호하는 근로자의 단결체라도 실질적인 요건을 갖추지 못한 경우에는 노동조합법상 적법하게 노동조합으로 설립될 수 없으므로, 실질적인 요건을 갖추지 못한 단결체와 노동조합 사이에는 차별취급이 있다고 할 수 없다. 이 사건 노동조합법조항은 실질적인 요건은 갖추었으나 형식적인 요건을 갖추지 못한 근로자의 단결체와 실질적ㆍ형식적인 요건을 모두 갖춘 단결체, 즉 노동조합이 모두 실질적인 요건을 갖춘 헌법상의 단결체로서 본질적으로 동일한 집단임에도 불구하고 형식적인 요건을 갖추지 못한 근로자의 단결체로 하여금 노동조합이라는 명칭을 사용하지 못하도록 함으로써 그 사이에서 차별취급이 있다고 할 수 있다. (2) 심사척도 일반적으로 평등권의 침해 여부에 대한 심사는 그 심사기준에 따라 자의금지원칙에 의한 심사와 비례의 원칙에 의한 심사로 나누어 볼 수 있으나, 이 사건 노동조합법조항은 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우, 즉 헌법이 스스로 차별의 근거로 삼아서는 아니되는 기준을 제시하거나 차별을 특히 금지하고 있는 영역을 제시하고 있는 경우라고 볼 수 없고, 위와 같은 차별적 취급으로 인하여 단결권 자체가 박탈되는 것과 같이 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하는 경우라고도 볼 수 없으므로, 이는 완화된 심사척도인 자의금지원칙에 의하여 심사하는 것으로 족할 것이다(헌재 1999. 12. 23. 98헌바33, 판례집 11-2, 732, 749; 헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1464-1465 참조). (3) 차별의 합리성 여부 앞서 단결권의 침해 여부에 대한 심사에서 본 바와 같이 어떤 단결체가 행정관청에 신고를 하기 전에는 실질적인 요건을 갖추었는지 알 수 있는 방법이 없고, 많은 단결체가 서로 실질적인 요건을 갖추었다고 주장하는 상황에서는 혼란이 야기될 수 있으므로, 입법자로서는 공신력 있는 행정관청의 확인을 받은 단결체에 대하여만 진정한 노동조합으로서 보호를 한다는 의미에서 이러한 규정을 둘 수 있고, 이는 정당한 입법재량의 행사범위 내에 속한다고 할 것이다. 또한 차별의 내용은 노동조합의 명칭을 사용하는 데 대한 것으로서 이를 위반하는 경우에 형사처벌을 받기는 하나, 기본적으로 명칭을 사용하는 것 자체가 헌법상의 기본권, 즉 단결권의 본질적인 내용이라고 보기는 어렵고 단지 넓은 의미에서 단결권을 제한하는 정도에 지나지 아니하여 차별로 인한 불이익의 내용과 정도가 그리 크다고 할 수 없다. 한편 실질적인 요건을 갖춘 헌법상 근로자의 단결체라면 언제라도 행정관청에 간단히 신고를 함으로써 노동조합이라는 명칭을 사용할 수 있는 지위를 획득할 수 있고, 행정관청의 심사도 비교적 간단하여 그 신고과정이나 절차가 단결체에게 부담이 될 정도로 복잡하다거나 실질적이라고 보기도 어려우므로, 적법한 신고를 기준으로 삼아 명칭의 사용 여부를 결정하는 것에는 합리적인 이유가 있다고 할 것이다. 그리고 행정관청으로서도 정식으로 설립신고를 마친 노동조합으로 하여금 그 때부터 노동조합이라는 명칭을 사용할 수 있도록 하고, 이를 주된 보호대상으로 삼음으로써 적법한 노동조합의 설립을 촉진시키고 노동행정의 객관성과 명확성을 담보할 수 있을 것이므로, 노동조합법상 설립신고를 마쳤는지 여부를 기준으로 차별취급을 하는 것에는 나름대로의 합리성이 있다고 할 것이다. (4) 소 결 따라서, 이 사건 노동조합법조항이 설립신고를 마친 노동조합과 그렇지 아니한 헌법상 근로자들의 단결체를 자의적으로 차별하여 청구인들의 평등권을 침해한다고 할 수 없다. 4. 청원경찰법조항에 대한 판단 가. 청원경찰제도 일반 (1) 청원경찰제도의 연혁과 현황 청원경찰제도는 국가기관 등의 중요시설의 경영자가 소요경비를 부담할 것을 조건으로 경찰관의 배치를 신청하는 경우에 이에 응하여 청원경찰관을 배치함으로써 경찰인력의 부족을 보완하고 건물 등의 경비 및 공안업무에 만전을 기하려는 취지에서 1962. 4. 3. 법률 제1049호 청원경찰법의 제정과 함께 시행되었다. 청원경찰 업무에 종사하는 자를 형법 기타 법령에 의한 적용에 있어서 공무원으로 본다는 제10조 제2항은 1973. 12. 31. 법률 제2666호 개정법에서 신설되어 현재에 이르고 있으며, 2001. 4. 7. 법률 제6466호 개정법에서는 청원경찰로서 국가공무원법 제66조 제1항의 규정에 위반한 자를 처벌하는 제11조가 신설되었다. 행정자치부장관의 의견서에 의하면, 이 사건 헌법소원이 제기된 2004. 3. 기준으로 국내 원자력발전소 4개소를 비롯 방송ㆍ통신시설, 발전시설과 같은 국가보안 목표시설 296개소에 총 5,800명, 전국적으로 국가기관ㆍ자치단체ㆍ국영기업체 등 총 2,355개소에 17,800여 명, 그 중 국가기관 및 자치단체 소속으로 전체의 61%인 10,800여 명의 청원경찰이 근무하고 있다. (2) 청원경찰제도의 주요 내용 (가) 청원경찰의 배치대상 및 직무범위 청원경찰의 배치대상 시설은 ① 국가기관 또는 공공단체와 그 관리 아래에 있는 중요시설 또는 사업장, ② 국내주재 외국기관, ③ 선박ㆍ항공기 등 수송시설, ④ 금융 또는 보험을 업으로 하는 시설 또는 사업장, ⑤ 언론ㆍ통신ㆍ방송 또는 인쇄를 업으로 하는 시설 또는 사업장, ⑥ 학교 등 육영시설, ⑦ 의료법에 의한 의료기관, ⑧ 기타 공공의 안녕질서 유지와 국민경제상 고도의 보호를 필요로 하는 중요시설ㆍ사업체 또는 장소이다(청원경찰법 제2조, 청원경찰법 시행규칙 제1조). 청원경찰은 청원경찰의 배치결정을 받은 자(이하 ‘청원주’라 한다)와 배치된 기관ㆍ시설 또는 사업장 등의 구역을 관할하는 경찰서장의 감독을 받아 그 경비구역 안에 한하여 경비목적을 위하여 필요한 범위 안에서 경찰관직무집행법에 의한 경찰관의 직무를 행하며(청원경찰법 제3조), 경찰관직무집행법 제2조에 정한 직무규정에 따라 주로 범죄의 예방 및 진압, 위급환자의 수송과 보호, 요인경호 및 시설경비, 위험발생의 방지 및 예방업무 등을 행한다. (나) 신분 및 임용 청원경찰은 원칙적으로 사용자와의 고용계약에 의한 근로자로서 공무원 신분이 아니나, ① 경비구역 내에서 경비근무를 실시할 경우 경찰관의 직무를 수행할 수 있고, ② 형법 기타 법령에 의한 벌칙 적용 시 공무원으로 간주하고(청원경찰법 제10조), ③ 국가기관ㆍ지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 직무상 불법행위에 따른 배상책임에 있어 공무원으로 간주하며(청원경찰법 제10조의2), ④ 복무에 관하여는 공무원에 관한 규정을 준용한다(청원경찰법 제5조 제4항). 청원경찰은 관할 지방경찰청장의 사전승인을 받아 청원주가 임명하고(청원경찰법 제4조, 제5조, 청원경찰법 시행령 제2조, 제4조), 국가공무원법상의 임용결격자는 청원경찰로 임용될 수 없으며(청원경찰법 제5조 제2항), 일정한 신체조건 등 별도의 자격이 요구된다(청원경찰법 시행규칙 제2조). (다) 근무방법 및 지휘체계 청원경찰 중 자체경비를 위한 입초근무자는 경비구역의 정문 기타 지정된 장소에서 경비구역의 내부ㆍ외부 및 출입자의 동태를 감시하고, 순찰근무자는 청원주가 지정한 일정한 구역을 순회하면서 경비임무를 수행하며 대기근무자는 소내근무를 협조하거나 휴식하면서 불의의 사고에 대비한다(청원경찰법 시행규칙 제7조). 청원경찰은 근무중 제복을 착용하여야 하고, 필요할 경우 청원주의 신청에 의하여 관할경찰서장으로부터 무기를 대여받아 휴대할 수 있으나(청원경찰법 제8조), 이와 관련하여 관리상의 엄격한 규제를 받는다(청원경찰법 시행령 제12조, 청원경찰법 시행규칙 제8조). 청원주는 항시 소속 청원경찰의 근무수행 상황을 감독하고 필요한 교양을 실시하고, 지방경찰청장은 청원경찰의 효율적인 운영을 위하여 청원주를 지도하며 감독상 필요한 명령을 발할 수 있다(청원경찰법 제9조의3). 나. 재판관 이공현, 재판관 김희옥, 재판관 이동흡, 재판관 목영준의 합헌의견 (1) 쟁점의 정리 헌법 제33조는 "근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권ㆍ단체교섭권 및 단체행동권을 가진다."고 하여 근로3권을 보장하고 있는데, 이 사건 청원경찰법 조항은 "청원경찰로서 국가공무원법 제66조 제1항의 규정에 위반한 자는 1년 이하의 징역 또는 200만 원 이하의 벌금에 처한다."고 규정하고 있다. 국가공무원법 제66조 제1항에서 공무원에게 금지되는 노동운동에는 근로3권이 모두 포함된다고 해석되고(대법원 2005. 4. 15. 선고 2003도2960 판결 참조), 따라서 이 사건 청원경찰법조항으로 제한되는 기본권은 근로3권이다. 헌법재판소는 "근로3권은 사회적 보호기능을 담당하는 자유권 또는 사회권적 성격을 띤 자유권이라고 말할 수 있으며, 이러한 근로3권의 성격은 국가가 단지 근로자의 단결권을 존중하고 부당한 침해를 하지 아니함으로써 보장되는 자유권적 측면인 국가로부터의 자유뿐만 아니라, 근로자의 권리행사의 실질적 조건을 형성하고 유지해야 할 국가의 적극적인 활동을 필요로 한다."고 하여(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13등, 판례집 10-1, 32, 44-45), 자유권적 성격과 사회권적 성격을 함께 갖는 기본권으로 파악하고 있다. 이 사건에서는 국가에 대한 관계에서의 자유권적 측면의 근로3권의 제한이 기본권제한 입법의 한계조항인 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반되는지 여부 및 책임과 형벌 간의 비례성원칙 위반 여부가 문제된다. (2) 과잉금지원칙의 위반 여부 (가) 목적의 정당성 및 방법의 적정성 이 사건 청원경찰법조항은 청원경찰의 근로3권을 제한함으로써 청원경찰들이 관리하는 국가 등의 중요시설의 안전을 기하려고 하는 것이므로 목적의 정당성을 인정할 수 있고, 이러한 수단이 위 목적에 기여할 수 있음은 분명하므로 수단의 적정성도 인정할 수 있다. (나) 제한의 필요성 및 침해의 최소성 1) 청원경찰은 청원주가 임명하는 것이므로 기본적으로 공무원이 아니고 일반 근로자에 불과하나, 앞서 본 바와 같이 그 신분이나 업무의 내용을 보면 공무원 특히 경찰공무원과 유사하다. 즉, 청원경찰은 주로 경찰업무를 수행하게 되므로 임용자격에는 일정한 제한이 설정되어 있고 임용에 있어서도 지방경찰청장의 승인을 받게 되며, 청원경찰법상 경찰공무원을 기준으로 한 일정금액 이상의 임금을 보장받고 있고 의사에 반한 면직이 금지되는 등 신분보장에 있어서 공무원과 매우 유사한 대우를 받고 있다(2005. 8. 4. 법률 제7662호 개정법에서는 제10조의 7로 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 휴직 및 명예퇴직에 관하여 국가공무원법을 준용하도록 하는 규정이 추가되었다). 또한, 보수의 측면에서 보면 적어도 국가나 지방자치단체에 소속된 청원경찰의 경우에는 그 보수를 국가나 지방자치단체가 부담하는 것으로서 실질적으로 국민전체의 부담이 되는 점에서는 공무원과 같고, 이러한 국가기관에 근무하는 청원경찰의 비율이 60%를 상회하며, 여기에 국영기업체까지 포함하면 그 비율은 80%에 이른다(2005. 6.경 통계로, 강창일의원 등이 대표발의한 청원경찰법 개정법률안에 대한 국회검토보고서 참조). 한편, 청원경찰이 경비하는 장소는 국가 등의 관리하의 중요시설 및 선박, 항공기 등 수송시설, 언론ㆍ의료기관과 같은 공공의 이익이나 국민경제에 밀접한 관련이 있는 시설로서 항상 안정적인 운영이 요구되고, 만일 위와 같은 시설의 운영에 다소라도 지장을 받게 되면 국가나 사회에 큰 혼란이나 피해가 올 우려가 있으므로, 이러한 시설경비를 책임지고 있는 청원경찰 업무도 잠시라도 중단되거나 경비의 강도가 느슨해져서는 아니된다. 2) 우리 재판소는 헌법 제33조 제2항이 공무원의 근로3권을 제한하면서 근로3권이 보장되는 주체의 범위를 법률에 의하여 정하도록 위임한 것은, 첫째, 입법권이 국가사회 공동체의 역사ㆍ문화에 따라 형성된 공무원제도의 유지ㆍ발전과 공무원제도의 다른 쪽 당사자로서 주권자인 전체국민의 복리를 고려하고, 헌법상 보장된 공무원제도 자체의 기본틀을 해하지 않는 범위 내에서 그 제도에 관련된 여러 이해관계인의 권익을 서로 조화하면서 공공복리의 목적 아래 통합ㆍ조정할 수 있음을 의미하고, 둘째, 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 그 담당직무의 성질이 공공성ㆍ공정성ㆍ성실성 및 중립성이 보장되어야 한다는 특수한 사정이 있으므로 이러한 사정을 고려하여, 전체국민의 합의를 바탕으로 입법자의 구체적인 입법에 의하여 공적이고 객관적인 질서에 이바지하는 공무원제도를 보장ㆍ보호할 수 있는 입법재량을 부여한 것인바, 그렇다면 국회는 헌법 제33조 제2항에 따라 공무원인 근로자에게 단결권ㆍ단체교섭권ㆍ단체행동권을 인정할 것인가의 여부, 어떤 형태의 행위를 어느 범위에서 인정할 것인가 등에 대하여 광범위한 입법형성의 자유를 가진다고 판시하였다(헌재 2007. 8. 30. 2003헌바51, 판례집 19-2, 215, 228-229). 또한 일찍이 사립학교 교원의 근로3권을 제한한 구 사립학교법 조항에 대한 위헌제청사건에서는, 헌법 제31조 제6항의 교원지위법정주의를 근거로 하고 교육의 본질에 따른 교육제도의 구조적 특성, 교원직무의 공공성ㆍ전문성과 자주성, 그리고 교원의 근로관계 및 법적 규율의 특수성 등을 고려하여 공무원이 아닌 일반근로자의 근로3권 제한규정의 합헌성을 인정한 바 있다(헌재 1991. 7. 22. 89헌가106, 판례집 3, 387-483). 그러므로 이러한 취지에 따르면, 국가공무원(헌재 1992. 4. 28. 90헌바27등, 판례집 4, 255 이하)이나 지방공무원(헌재 2005. 10. 27. 2003헌바50등, 판례집 17-2, 238 이하)뿐만 아니라 업무의 공공성이 매우 큰 영역에 근무하는 근로자인 청원경찰에 대하여는 근로3권이 전부 제한될 수도 있다고 할 것이다. 3) 이에 대하여 청원경찰의 근로3권 중 단체행동권 정도만 제한하고 나머지 단결권이나 단체교섭권은 인정하여야 한다는 입장이 있으나, 청원경찰 업무의 특성상 단결권행사나 단체교섭권한의 행사만으로도 시설의 경비업무에 지장을 초래할 가능성이 높고, 앞에서 본 바와 같은 청원경찰에 대한 신분보장과 그 업무의 강한 공공성, 그리고 무기를 휴대하고 경찰관의 직무를 수행하는 업무수행의 특수성 등을 고려할 때, 군인이나 경찰관과 마찬가지로 청원경찰에 대하여도 단체행동권뿐만 아니라 단결권과 단체교섭권도 제한할 필요성이 충분히 인정된다. 그러므로 이 사건 청원경찰법조항은 제한의 필요성과 피해의 최소성을 갖추었다고 할 것이다. (다) 법익의 균형성 이 사건 청원경찰법조항으로 인하여 청원경찰은 근로3권을 전혀 갖지 못하는 불이익을 받게 되는 것은 사실이나, 반면 국가나 사회의 중추를 이루는 중요시설 의 운영에 안정을 기함으로써 얻게 되는 국가안전보장, 질서유지 등의 공익이 매우 크므로 법익의 균형성도 갖추었다고 할 것이다. (3) 책임과 형벌 간의 비례성원칙 위반 여부 어떤 행위를 범죄로 규정하고 이를 어떻게 처벌할 것인가 하는 문제, 즉 범죄의 설정과 법정형의 종류와 범위의 선택은 행위의 사회적 악성과 범죄의 죄질 및 보호법익에 대한 고려뿐만 아니라 우리의 역사와 문화, 입법당시의 시대적 상황, 국민 일반의 가치관과 법감정 그리고 범죄예방을 위한 형사정책적인 측면 등 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 사항으로서 광범위한 입법재량이 인정되어야 할 분야이고, 따라서 어느 행위를 범죄로 규정하고 그 법정형을 정한 것이 그 범죄의 죄질 및 이에 따른 행위자의 책임에 비하여 지나치게 가혹한 것이어서 현저히 형벌체계상의 균형을 잃고 있다거나 그 범죄에 대한 형벌 본래의 목적과 기능을 달성함에 있어 필요한 정도를 일탈하였다는 등 헌법상의 평등의 원칙 및 비례의 원칙 등에 명백히 위배되는 경우가 아닌 한, 쉽사리 헌법에 위반된다고 단정하여서는 아니된다(헌재 1999. 5. 27. 96헌바16, 판례집 11-1, 529, 538-539; 헌재 2006. 7. 27. 2004헌바77, 판례집 18-2, 108, 120 등 참조). 이 사건 청원경찰법조항은 1년 이하의 징역형이나 200만 원 이하의 벌금을 정하고 있는바, 유사한 집단행위 또는 쟁위행위에 대한 처벌규정을 보면, 주요 방위산업체 근로자나 교원노동조합 조합원의 경우 5년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금(노동조합법 제88조ㆍ제41조제2항, ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에관한 법률’ 제15조ㆍ제8조), 경찰공무원의 경우 2년 이하의 징역 또는 2백만 원 이하의 벌금(경찰공무원법 제31조제3항), 국가공무원의 경우 1년 이하의 징역 또는 3백만 원 이하의 벌금(국가공무원법 제84조ㆍ제66조)이다. 그러므로 이 사건 청원경찰법조항의 법정형이 과잉형벌의 문제를 제기한다고 볼 수 없고, 오히려 위반한 근로3권의 내용에 따라 알맞은 형벌을 선고할 수 있으므로 형벌체계상의 균형성을 상실하였다거나 책임과 형벌 간의 비례성원칙에 위반된다고 보기도 어렵다. (4) 결 론 이상 살펴본 바와 같이 이 사건 청원경찰법조항은 과잉금지의 원칙이나 책임과 형벌 간의 비례성원칙에 위반되지 아니하므로, 헌법에 위반되지 아니한다고 할 것이다. 다. 재판관 이강국, 재판관 민형기의 위헌의견 (1) 헌법 제33조는 근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권ㆍ단체교섭권ㆍ단체행동권 등 근로3권을 가지나(제1항), 다만 공무원은 법률이 정하는 자에 한하여 근로3권을 가지고(제2항), 법률이 정하는 주요 방위산업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다고 규정하고 있으므로(제3항), 이러한 헌법 규정의 취지에 비추어 보면, 일반 근로자의 근로3권은 주요 방위산업체 근로자의 단체행동권을 제외하고는 원칙적으로 제한되어서는 아니 되고, 다만 법률이 정한 자 이외의 공무원은 근로3권의 주체가 되지 못한다(헌재 2007. 8. 30. 2003헌바51등, 판례집 19-2, 215, 227 참조). 청원경찰은 업무의 내용이 경찰공무원과 유사하나, 그렇다고 하여 청원경찰을 법률이 정하는 바에 따라 근로3권이 제한적으로만 인정되는 헌법 제33조 제2항의 공무원으로 보거나 그러한 공무원으로 의제할 수 있는 것은 아니므로, 어디까지나 일반근로자에 불과한 청원경찰에게는 기본적으로 헌법 제33조 제1항의 근로3권은 보장되어야 한다. (2) 한편, 청원경찰이 공무원과 유사하게 보수나 징계 등에 있어서 일정한 신분보장을 받고는 있으나 이는 최소한에 불과하고, 청원경찰의 보수수준이 민간경비원들에 비하여 월등하게 높지 않음은 물론, 그들이 공무원들이 일반적으로 누리는 여러 가지 혜택을 동등하게 누린다고 볼 수도 없다. 청원주는 청원경찰이 배치된 시설이 폐쇄 또는 축소되는 경우 필요하다고 인정될 때에는 청원경찰의 배치를 폐지하거나 인원을 감축할 수 있고 이로써 청원경찰은 당연히 퇴직하게 되므로(청원경찰법 제10조의5, 제10조의6), 이러한 점에 비추어 보면 청원경찰의 신분보장 수준은 일반적인 공무원에 비하면 매우 낮은 것으로 판단되고 이를 쉽게 공무원의 경우와 동일시할 수는 없으므로, 청원경찰의 근로조건의 향상을 위하여 근로3권이 보장될 필요성이 높다. 근자에 이르러 우리사회는 민주주의 의식이 성숙되고 노동운동이나 근로3권과 관련하여 현실적으로도 많은 변화가 있어 그 동안 금지되어 왔던 사립학교나 국ㆍ공립학교 교사 또는 일부 공무원에게 단결권과 단체교섭권이 인정되기에 이르렀고, 이러한 상황에서 공무원의 신분을 갖지 아니한 민간인인 청원경찰의 근로3권을 모두 부인하는 것은 현실의 변화에 역행하는 결과를 초래하게 될 것이다. (3) 일반 근로자인 청원경찰의 경우에도 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 근로3권을 제한할 수 있고, 청원경찰의 업무가 강한 공공성을 갖고 있어 이러한 점이 근로3권을 제한하는 근거가 될 수는 있을 것이나, 그렇다고 하여 이러한 사유가 청원경찰의 근로3권 전부를 부정하는 주된 근거로 작용할 수는 없다. 헌법은 주요방위산업체에 종사하는 근로자들이 수행하는 업무의 공공성이 커서 사회적인 파급력이나 국가방위에 지장을 줄 우려가 매우 큼에도 불구하고 단결권과 단체교섭권에는 아무런 제한을 가하지 아니하고 다만 단체행동권을 제한하고 있음에 그치고, 더구나 그것도 모든 방위산업체가 아니라 주요한 방위산업체로 그 범위를 제한하고 있을 뿐이다. 그런데 국가의 안전보장이나 질서유지와 관련하여 청원경찰의 업무가 주요방위산업체 근로자들의 업무에 비하여 그 공공성이 월등하다고 단정할 수 없고, 또 나아가 철도나 고속버스, 지하철과 같은 대중교통의 영역이나 자동차, 조선 등과 같은 국가 주요산업 영역에 있어서의 업무의 공공성이 청원경찰 업무에 비하여 약하다고 볼 수도 없으므로, 청원경찰 업무의 공공성을 이유로 하여 청원경찰의 근로3권을 모두 제한하는 것은 과잉제한이라고 할 수 있다. 전체적으로 볼 때 청원경찰이 수행하는 업무는 경찰공무원의 업무와 거의 동일하고 그 외 의무부담에 있어서도 일반적인 공무원과 큰 차이가 없음에도 불구하고, 법률상으로는 공무원 신분을 부여하지 않고 신분보장 또한 공무원에 미치지 못하고 있음은 물론, 여기에서 나아가 근로3권을 전부 박탈하고 있는 것은 형평에 어긋나는 것이라고 하지 않을 수 없다. 더구나 청원경찰법조항으로 인하여 중요시설 경비에 안정을 기할 수 있음은 분명하나, 그로 인하여 청원경찰이 받는 불이익은 근로3권을 전혀 누리지 못하는 기본권에 대한 중대한 제한임을 고려할 때 법익의 균형성을 갖추었다고 볼 수 없다. 다만, 청원경찰의 업무의 내용과 성격을 고려할 때 직접행동을 수반하지 않는 단결권과 단체교섭권을 인정하더라도 경비하는 시설의 안전을 유지하는 데에 큰 지장은 없어 보이나, 단체행동권만큼은 경비업무에 지장을 초래할 가능성이 매우 크므로 이를 제한할 수 있다 할 것이고, 이는 시설의 중요도나 청원경찰의 총기휴대 여부 등을 기준으로 선별적으로 제한을 가하는 것으로 족하다고 할 것이다. 더구나 청원경찰의 업무는 단순한 경비업무에 불과하여 근로3권의 행사로 경비업무에 혼란이 예상되는 경우 기존의 경찰인력 등을 대체투입하여 업무의 공백을 메울 수 있을 것이므로, 근로3권을 제한적으로 인정한다 해도 큰 무리가 없을 것으로 보인다. (4) 결국 이 사건 청원경찰법조항은 공무원이 아닌 일반 근로자에 불과한 청구인들을 공무원과 동일하게 취급하여 근로3권 중 단체행동권뿐만 아니라 단결권, 단체교섭권까지 제한하는 것은 과잉금지의 원칙에 위배되는 것이므로, 이 사건 청원경찰법 조항 중 청구인들의 단결권, 단체교섭권을 제한하는 부분은 헌법에 위반된다고 보아야 한다. 라. 재판관 김종대, 재판관 송두환의 위헌의견 우리는 이 사건 청원경찰법조항에 대하여 재판관 이강국, 재판관 민형기의 위헌의견과 결론을 같이 하면서, 다만 그 이유에 있어서는 차이가 있으므로 이를 따로 밝혀두기로 한다. (1) 청원경찰은 그 법적 지위가 사용자와의 고용계약에 의한 일반 근로자이고 공무원의 신분을 갖는 것이 아닐 뿐만 아니라, 그 신분보장 수준이 공무원과는 달리 불안정하여 근로조건 향상을 위한 노동3권 보장의 필요성이 높다 할 것이므로, 단지 청원경찰 업무에 공공성이 있다는 점만을 이유로 하여 공무원과 똑같이 일체의 노동기본권을 갖지 못하도록 규정한 것은, 비록 그 입법목적의 정당성을 인정한다 하더라도, 기본권침해의 최소성 및 법익균형성을 갖춘 것이라고 볼 수 없어 위헌이라고 할 것이다. 더구나, 공무원에 대하여는 2005. 1. 27. 법률 제7380호로 ‘공무원의 노동조합설립 및 운영 등에 관한 법률’이 제정되어, 국가공무원법 제66조 제1항의 ‘노동운동 기타 집단적 행위’의 포괄적 금지규정에도 불구하고, 일정 범위의 공무원에게 일정 범위의 노동기본권이 허용된 것과 대비하여 보면, 이 사건과 같은 청원경찰의 경우에 위 국가공무원법 조항의 노동기본권 제한 규정이 그대로 적용되고, 그에 위반하는 경우 이 사건 청원경찰법조항에 의하여 형사처벌 대상으로 된다는 것은 그 부당성이 더욱 분명해진다 할 것이다. (2) 청원경찰이 헌법 제33조 제1항에 의하여 근로자로서 가지는 노동3권은 헌법 제37조 제2항의 정한 바에 따라서만 제한 가능하다 할 것이고, 청원경찰의 노동3권에 대하여 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 과연 어느 정도의 제한을 할 것인가는 입법자인 국회가 청원경찰의 구체적 직무내용, 직급, 근무 장소의 성격과 상황 등 여러 요소들을 고려하여 적절한 재량판단 하에 입법하도록 하여야 할 것이고, 헌법재판소가 ‘단결권, 단체교섭권의 제한은 아니되고, 단체행동권의 제한, 금지는 된다’는 등으로 미리 일률적인 기준을 제시할 사항은 아니라 할 것이다. (3) 따라서, 이 사건 청원경찰법조항은 일반 근로자에 불과한 청원경찰에 대하여 일체의 노동기본권을 갖지 못하도록 제한하고 있다는 점에서 과잉금지의 원칙에 위배되어 위헌이라고 보아야 한다. 마. 재판관 조대현의 한정위헌의견 청원경찰법 제11조를 청원경찰의 경비업무에 지장을 주지 않는 경우에도 청원경찰에게 적용하는 것은 헌법 제33조 제1항에 위반된다고 생각한다. 청원경찰은 원래 공무원이 아니라 고용계약에 의한 근로자로서 헌법 제33조 제1항에 의하여 노동3권이 보장된다. 청원경찰은 국가 주요 시설의 경비를 임무로 하기 때문에 그 경비구역 안에 한하여 경비목적을 위하여 필요한 범위 안에서 경찰관의 직무집행에 관한 법률이 준용되므로 국가공무원법 제66조 제1항도 청원경찰의 경비업무에 필요한 한도에서만 청원경찰에게 준용된다고 보아야 한다. 따라서 청원경찰의 경비업무에 지장을 주지 않는 경우에도 국가공무원법 제66조 제1항을 청원경찰에게 준용하여 청원경찰의 노동운동 기타 집단적 행위를 금지하고 처벌하는 것은 헌법 제33조 제1항에 의하여 청원경찰에게 보장되는 근로자의 기본권을 제한 필요성의 한도를 넘어서 제한하는 것으로서, 기본권 제한의 과잉금지를 규정한 헌법 제37조 제2항에 위반된다고 보지 않을 수 없다. 5. 결 론 이 사건 심판청구 중 노동조합법조항 부분에 대하여는 헌법에 위반되지 아니한다는 데에 관여 재판관 전원의 의견이 일치되었고, 청원경찰법 조항 부분에 대하여는 재판관 이공현, 재판관 김희옥, 재판관 이동흡, 재판관 목영준 등 4인이 헌법에 위반되지 않는다는 의견을, 재판관 이강국, 재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 송두환 등 4인이 헌법에 위반된다는 의견을, 재판관 조대현이 한정위헌의 의견을 표시하여 헌법에 위반된다거나 한정위헌이라는 의견이 다수이기는 하나, 이로써 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호의 재판관 수에 이르지 못하여 위헌결정을 할 수 없으므로, 이에 주문과 같이 결정한다. 재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기(주심) 이동흡 목영준 송두환

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2004헌바9

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