서울행법 1999. 2. 26. 선고 98구1115 판결：항소기각·상고

[정기간행물등록신청반려처분취소 ][하집1999-1, 920] 【판시사항】 [1] 행정청이 처분을 함에 있어 행정절차법 제23조 제1항, 제24조 제1항 소정의 이유 제시의무를 위반한 경우, 처분의 위법 여부(적극) [2] 정기간행물의등록등에관한법률 제7조 제1항 제9호 소정의 ' 제6조 제3항의 규정에 의한 해당시설'을 소유권이 아닌 임대차계약 등 용익관계에 의한 법률원인에 의하여 구비한 경우에도 정기간행물의 등록을 거부할 수 없는지 여부(적극) [3] 특정분야에 관한 정보만을 취급하는 통신이 정기간행물의등록등에관한법률 제2조 제7호 소정의 '통신'에 해당하는지 여부(적극) 【판결요지】 [1] 행정절차법 제23조 제1항, 제24조 제1항은, 행정청이 처분을 하는 때에는 신청내용대로 처분하는 경우, 단순·반복적인 처분, 긴급한 경우 등을 제외하고는 원칙적으로 당사자에게 문서로 그 근거과 이유를 제시하여야 한다고 규정하고 있는바, 이와 같이 처분사유를 명시하도록 한 것은 행정청으로 하여금 신중한 조사와 판단을 하여 정당한 처분을 하게 하고, 그 정당성의 근거를 제시하도록 하기 위한 것으로서, 처분의 상대방에게 이를 알려 불복신청에 편의를 주고 나아가 이에 대한 사법심사에 있어서 심리의 범위를 한정함으로써 결국 이해관계인의 신뢰를 보호하고 절차적 권리를 보장하기 위한 것으로서, 이러한 이유제시의무에 위반한 경우 그 내용의 적법성 여부를 떠나 그 자체로 위법하게 된다. [2] 정기간행물의등록등에관한법률 제7조 제1항이 정기간행물을 발행하고자 하는 자에게 일정한 물적 시설을 갖추어 같은 항 제1호 내지 제9호의 사항을 등록할 것을 요구하는 취지는 무책임한 정기간행물의 난립을 방지함으로써 언론·출판의 공적(공적) 기능과 언론의 건전한 발전을 도모하고자 하는 것으로서 헌법상 금지된 허가제나 검열제와는 다른 것이나, 그러한 시설기준에 관한 규정을 지나치게 엄격하게 해석한다면 실질적으로 언론·출판에 대한 허가제와 같은 제한이 따르게 될 우려가 있으므로, 위와 같은 등록제도의 취지에 비추어 등록신청자가 정기간행물의등록등에관한법률에서 정한 최소한의 시설기준을 갖추어 등록을 신청할 경우에는, 다른 특별한 사정이 없는 한 등록관청에서는 시설미비를 이유로 등록을 거부할 수 없다고 보아야 하고, 따라서 같은 법 제7조 제1항 제9호에서의 ' 제6조 제3항의 규정에 의한 해당시설'은 소유권에 기한 것뿐만 아니라 임대차계약 등 기타 용익관계에 의한 법률원인에 의하여 갖춘 경우도 포함한다고 보아야 한다. [3] 통신의 개념을 정의하고 있는 정기간행물의등록등에관한법률 제2조 제7호의 해석상 국내외의 정치·경제·사회·문화·시사 등의 전반에 걸친 모든 부문에 걸친 정보를 다루어야 할 것을 요건으로 한다고 볼 수 없고, 과학 등과 같은 특정분야에 관한 정보만을 다루거나, 해외의 정보만을 다루는 형태의 통신사의 설립을 제한하여야 할 아무런 합리적인 근거가 없다. 【참조조문】 [1] 행정절차법 제23조 제1항, 제24조 제1항 / [2] 정기간행물의등록등에관한법률 제6조 제3항 / [3] 정기간행물의등록등에관한법률 제2조 제7호 【참조판례】 [2] 헌법재판소 1992. 6. 26. 선고 90헌가23 결정(헌집4, 300) 【전 문】【원 고】 주식회사 뉴스서비스코리아 (소송대리인 법무법인 덕수합동법률사무소 담당변호사 김기중) 【피 고】 문화관광부장관 【주 문】 1. 피고가 1998. 1. 21. 원고에 대하여 한 정기간행물등록신청 반려처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이 유】 1. 처분의 경위 갑 제1호증의 1, 3, 갑 제7호증의 각 기재에 의하면 다음의 사실을 인정할 수 있다. 가. 원고(설립 당시의 명칭은 '주식회사 뉴스신디케이트코리아'였으나 1998. 3. 31. 그 명칭이 현재와 같이 변경되었다)는 1997. 11. 19. 정기간행물의등록등에관한법률(이하 '정간법'이라고만 한다) 제7조에 따라 공보처장관에게 'NSK'라는 제호의 통신을 발행하고자 한다는 취지의 정기간행물등록신청서를 제출하였다. 나. 공보처장관은 1998. 1. 21. 원고의 위 정기간행물등록신청이 정간법 제2조 제7호 및 제6조 제3항의 규정에 의한 통신으로 등록할 대상이 아닌 것으로 판단된다.는 이유로 원고에게 위 신청서를 반려하는 내용의 이 사건 처분을 하였고, 공보처장관의 소관사무 중 출판, 간행물 등에 관한 사무는 정부조직법(1998. 2. 28. 법률 제5529호로 개정된 것) 제35조 제1항, 부칙 제3조 제1항의 규정에 의하여 피고에게 승계되었다. 2. 처분의 적법 여부 가. 당사자의 주장과 이 사건의 쟁점 (1) 원고는, ① 피고가 이 사건 처분을 함에 있어서 그 처분사유를 충분히 제시하지 아니하였으므로 이 사건 처분은 절차상 하자가 있어 위법할 뿐만 아니라, ② 원고가 정간법상의 통신으로 등록하기 위한 요건을 모두 갖추었음에도 불구하고 피고가 그 등록을 거부하였으므로 이 사건 처분은 그 내용상으로도 하자가 있어 위법하다고 주장한다. (2) 이에 대하여 피고는, ① 피고가 이 사건 처분을 함에 있어서 그 처분의 이유를 충분히 제시한 바 있고, ② 정간법상 통신을 발행하고자 하는 자는 전파법에 의하여 무선국의 허가를 받아야 할 뿐만 아니라 전파법에 의한 무선통신시설을 갖추어야 하고, 외국의 통신사와 통신계약을 체결하여야 하며, 국내외의 정치·경제·사회·문화·시사 등에 관한 정보·논평 및 여론 등을 전파함을 목적으로 하여야 하는데, 원고는 전파법에 의한 무선국의 허가와 전파법에 의한 무선통신시설을 갖추지 못하였고, 외국의 통신사와의 통신계약도 체결하지 못하였으며, 원고가 발행하고자 하는 것은 특정분야의 해외정보 및 칼럼, 사진 등을 간헐적으로 제공하는 것에 불과하여 정간법상의 '통신'에 해당하지 아니할 뿐만 아니라 통신으로서의 정기간행물 등록요건을 갖추지 못하였으므로 원고의 위 등록신청서를 반려한 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다. (3) 따라서 이 사건의 쟁점은 ① 피고가 이 사건 처분을 함에 있어서 이유제시의무를 다하였는지 여부와, ② 원고의 위 정기간행물등록신청이 정간법상의 등록요건을 갖추었는지의 여부라고 하겠다. 나. 인정 사실 다음의 사실은 갑 제1호증의 1 내지 15, 갑 제2, 3, 4, 5, 7, 12호증, 갑 제6호증의 1 내지 5, 갑 제8, 9, 10, 11, 15호증의 각 1, 2, 갑 제14호증의 1 내지 5, 갑 제16, 17호증의 각 1 내지 3의 각 기재와 증인 김용범, 최익룡의 각 증언(단 증인 최익룡의 증언 중 뒤에서 믿지 않는 부분 제외) 및 당원의 주식회사 에어미디어, 강원일보사, 조선일보사, 주식회사 문화방송, 기독교방송, AFP한국지사, AP통신 서울지국, 주식회사 로이터(Reuters) 코리아에 대한 각 사실조회 회보결과에 변론의 전취지를 종합하여 인정할 수 있고, 이에 반하는 듯한 증인 최익룡의 일부 증언은 믿지 아니하고 달리 반증이 없다. (1) 원고는 1995. 1. 16. 뉴스 제공업, 출판업, 임대업 등을 목적으로 설립된 주식회사로서 설립 이후 해외의 뉴스 공급업체인 뉴스콤(NewsCom), 뉴욕타임즈 뉴스서비스(NYT News Service & Syndicate), 파이낸셜 타임스 신디케이트(Financial Times Syndication), 러시아의 노보스티 통신사(Ria Novosti) 등과 뉴스 공급계약을 체결하여 해외뉴스를 공급받는 한편, 국내의 조선일보, 중앙일보, 경향신문, 한겨레신문, 서울신문, 문화일보 등의 언론사들과 사이에 뉴스 공급계약을 체결하여 그 중 일부 언론사에는 이미 온라인용 단말기를 설치하여 해외뉴스를 제공하는 등의 방법으로 뉴스제공업을 영위하여 왔다. (2) 원고는 위와 같은 뉴스제공업에 필요한 통신설비 등을 소유하고 있지는 아니하나, 주식회사 에어미디어(이하 '소외 회사'라고만 한다)와 사이에 1997. 11. 17. 무선데이타통신 서비스 이용계약을 체결하였고, 원고는 그 이용계약에 따라 소외 회사에게 소정의 이용료를 지급하고, 소외 회사의 설비를 이용하여 국내 또는 해외의 뉴스를 송수신할 수 있게 되었다. 소외 회사는 국내의 기존 통신사업자들이 대주주로 참여하여 무선국 및 기지국설치를 위하여 1996. 5. 1. 설립된 회사로서 총자본금은 금 18,197,150,000원이며, 1996. 8. 16. 정보통신부장관으로부터 무선데이타통신역무를 제공하는 기간통신사업자로 허가를 받은 이래 기지국 264국소, 교환설비 2식, 빌링 시스템 1식 등의 시설을 갖추고 무선단말기로 문자, 숫자 등 각종 정보를 주고 받는 이동통신 서비스를 제공하고 있는 무선데이타통신 서비스 제공업체이다. 소외 회사에서 취급하는 국내에서의 통신은 단말기로부터 송신된 정보를 전국의 기지국에서 수신하여 무선데이타교환기에서 처리한 다음 다시 기지국을 통하여 다른 무선 단말기 또는 호스트 컴퓨터로 송신하는 방식으로 이루어지며, 외국과의 통신의 경우에는 국내의 인터넷서비스 제공사업자인 주식회사 데이콤의 보라넷망(인터넷망)을 이용하여 위성지국을 통한 통신위성 또는 해저 광케이블망을 통하여 정보를 송수신하는 방식으로 이루어지고 있다. (3) 국내외 통신사의 내외신 송수신 방법은 모르스(Morse Code) 송수신 방식에서 무선 텔레타이프 통신방식으로 발전되었다가, 송수신량 증가에 따라 유선 텔레타이프 통신방식이 도입되면서 국내 및 해외의 언론사들은 1970년대에 들어서 전화회선 또는 통신위성회선을 통한 유선 텔레타이프 통신방식으로 송수신 방식을 바꾸었다. 현재에도 전파를 이용한 무선통신방식으로 국내 및 국제간 통신이 가능하기는 하나 그 안정성과 정확성이 유선통신방법에 비하여 현저히 떨어져, 유선통신망이 닿지 않는 곳이나 선박방송의 경우 등을 제외하고는 거의 사용되지 않고 있으며, 현재 국내의 언론사들이 해외 뉴스 등을 제공받음에 있어서 무선통신시설을 이용하는 경우는 없고 대부분 유선통신시설 또는 위성통신시설을 이용하고 있다. (4) 원고는 국내에서의 해외뉴스 및 정보에 대한 수요가 급증하고 있음에 비하여 그 공급이 이에 미치지 못하고 있다는 전제하에 보다 전문화된 해외뉴스를 공급할 목적으로 국내 언론사에서 근무한 경력이 있는 사람들에 의하여 설립된 이후 8명의 직원을 두고 위와 같은 활동을 하여 왔는데, 현재의 인적, 물적 조직의 규모 등에 비추어 뉴스를 스스로 취재하여 보도하는 활동보다는 경제, 의학, 과학, 정보통신, 컴퓨터, 패션, 출판, 엔터테인먼트, 스포츠 등의 전문화된 해외뉴스의 공급과 영상정보제공에 더욱 중점을 두고 있다. (5) 원고는 이와 같은 사업목적에 부합하는 통신을 발행하기 위하여 위와 같이 소외 회사와 사이에 무선데이타통신 서비스 이용계약을 체결한 후 1997. 11. 19. 정기간행물등록신청을 함에 있어서, 제호를 'NSK', 간별을 '매일(종일)', 종별을 '통신', 발행인과 편집인을 원고의 대표이사인 '최해운', 발행목적을 '세계화, 정보화되는 환경변화에 따라 국내에서의 해외뉴스 및 정보에 대한 수요가 급증하면서 다양한 뉴스가 요구되고 있으나 현재 국내에 공급되고 있는 뉴스는 몇몇 세계 주요통신의 일반 스트레이트 뉴스에 편향적으로 의존함으로써 수요를 충족시키지 못하고 있는바, 보다 질높고 전문화된 해외뉴스를 공급하기 위함. 단계적으로 국내뉴스를 해외시장에도 판매할 계획임', 발행내용을 '해외 일반뉴스는 물론, 특히 현재 국내에 제대로 공급되지 못하고 있는 해외의 각 분야별(경제, 주식시장, 의학, 과학, 정보통신, 컴퓨터, 패션, 출판, 엔터테인먼트, 스포츠, 사회상 등)과 러시아, 일본, 중국, 미국 각 지역에 관한 보다 전문화·다양화된 뉴스와 정보, 칼럼, 사진, 그래픽 등을 국내 각 언론기관과 국가, 사회단체, 기업체에 공급하려 함', 보급방법을 '유·무선 통신', 보급지역을 '전국', 주된 보급대상을 '언론사 및 일반', 사용어를 '한국어 및 영어', 유·무가 여부를 '유가(유가)'로 각 밝혀 그와 같은 내용의 신청서에 정간법시행령 제6조 소정의 서류들을 첨부하여 제출하였다. (6) 그 후 피고는 원고의 무선데이타통신용 단말기 보유 및 설치현황, 소외 회사와의 이용계약체결사실, 제공받는 서비스의 내용 등을 조사하는 과정에서, 1998. 1. 14. 전화로 원고의 대표이사인 최해운에게 통신사 등록이 어려움을 알렸고, 같은 달 21. 이 사건 처분을 한 다음, 같은 달 23. 원고의 유권해석 요구에 응하여 원고의 해외뉴스제공업은 정간법상 등록대상인 통신에 해당되지 아니하므로 기존의 원고의 영업내용은 정간법에 저촉되지 아니한다는 취지의 회신을 하였다. 다. 판 단 (1) 이유제시의무 위반 여부 행정절차법 제23조 제1항, 제24조 제1항은, 행정청이 처분을 하는 때에는 신청내용대로 처분하는 경우, 단순·반복적인 처분, 긴급한 경우 등을 제외하고는 원칙적으로 당사자에게 문서로 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정하고 있다. 이와 같이 처분사유를 명시하도록 한 것은 행정청으로 하여금 신중한 조사와 판단을 하여 정당한 처분을 하게 하고, 그 정당성의 근거를 제시하도록 하기 위한 것으로서, 처분의 상대방에게 이를 알려 불복신청에 편의를 주고 나아가 이에 대한 사법심사에 있어서 심리의 범위를 한정함으로써 결국 이해관계인의 신뢰를 보호하고 절차적 권리를 보장하기 위한 것으로서, 이러한 이유제시의무에 위반한 경우 그 내용의 적법성 여부를 떠나 그 자체로 위법하게 된다. 이 사건에서, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어서 원고의 위 정기간행물등록신청이 정간법 제2조 제7호 및 제6조 제3항의 규정에 의한 통신으로 등록할 대상이 아닌 것으로 판단된다.는 내용으로 이유를 제시하였음은 앞서 본 바와 같고, 뒤에서 보는 바와 같이 정간법 제2조 제7호는 '통신'이라는 용어를 정의한 규정이고, 같은 법 제6조 제3항 제3호에서는 통신을 발행하고자 하는 자가 갖추어야 할 시설요건에 관한 규정이므로, 피고가 밝힌 처분사유의 문언상 그 내용이 정간법상의 '통신'의 요건에 해당되지 아니한다는 구체적 설명의 기재가 없어 다소 불명확한 점이 있다고 하더라도, 이 사건 처분의 상대방인 원고로서는 처분사유에 기재된 근거법령과 그 이유를 종합하여, 원고의 신청내용이 정간법 제2조 제7호의 '통신'에 해당되지 아니하고 또 그 등록에 필요한 시설도 갖추지 아니하였기 때문에 신청을 반려한다는 것임을 충분히 알 수 있었다고 할 것이고, 이에 대하여 원고가 그 신청내용이 '통신'에 해당되고 그 등록요건도 갖추었음을 주장하여 불복하는 데에 별다른 지장을 초래하였다고 보이지 아니하므로, 이 사건 처분이 처분사유가 충분히 제시되지 아니하여 위법하다는 취지의 원고 주장은 받아들일 수 없다. (2) 정기간행물 등록요건 구비 여부 (가) 헌법 제21조 제1항은 모든 국민은 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유를 가진다.고 규정하고, 제2항은 언론·출판에 대한 허가나 검열과 집회·결사에 대한 허가는 인정되지 아니한다.고 규정하고 있으며, 제3항은 통신·방송의 시설기준과 신문의 기능을 보장하기 위하여 필요한 사항은 법률로 정한다.고 규정하고 있다. 정간법 제2조 제1호는 정기간행물을, 동일한 제호로 연 2회 이상 계속적으로 발행하는 신문·통신·잡지·기타간행물로 정의하고 있고, 제7호는 통신을 전파법에 의하여 무선국의 허가를 받아 외국의 통신사와 통신계약을 체결하고 국내외의 정치·경제·문화·사회·시사 등에 관한 보도·논평 및 여론 등을 전파함을 목적으로 행하는 송수신 또는 발행하는 간행물로 정의하고 있다. 또한 같은 법 제7조 제1항 본문은 정기간행물을 발행하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 다음 각 호의 사항을 문화관광부장관에게 등록하여야 한다. 등록된 사항을 변경하고자 할 때에도 또한 같다.고 규정하면서, 그 제1호 내지 제9호에서 등록사항들을 열거하고 있는데, 그 제9호는 일간신문 또는 통신의 경우는 제6조 제3항의 규정에 의한 해당시설을 열거하고 있고, 같은 법 제6조 제3항은 일간신문 또는 통신을 발행하고자 하는 자는 다음 각 호의 구분에 의한 시설을 갖추어야 한다.고 하면서, 그 제3호에서 통신의 발행에 있어서는 전파법에 의한 무선통신시설을 규정하고 있다. 한편, 전파법 제2조 제5호는 무선국이라 함은 무선설비와 무선설비를 조작하는 자의 총체를 말한다. 다만, 방송청취를 위하여 수신만을 목적으로 하는 것은 포함하지 아니한다.고 규정하고 있고, 제4호는 무선설비라 함은 무선전신·무선전화 기타 전파를 보내거나 받는 전기적 시설을 말한다.고 규정하고 있으며, 같은 법 제4조 제1항은 무선국을 개설하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 정보통신부장관의 허가를 받아야 한다.고 규정하면서, 같은 조 제2항은 제1항 본문의 규정에 불구하고 전기통신기본법 제2조 제7호의 규정에 의한 전기통신역무를 제공받기 위한 무선국으로서 대통령령이 정하는 무선국을 개설하고자 하는 자가 당해 전기통신역무를 제공하는 전기통신사업자와 이용계약을 체결한 때에는 당해 무선국에 대하여 정보통신부장관의 허가를 받은 것으로 본다.고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항은 전기통신사업자는 제2조의 규정에 의한 무선국을 개설하고자 하는 자와 이용계약을 체결한 때에는 정보통신부령이 정하는 바에 의하여 그 사실을 정보통신부장관에게 통보하여야 한다.고 규정하고 있다. 그리고 같은 법 제4조 제2항의 위임을 받은 같은법시행령 제56조의3은 법 제4조 제2항에서 대통령령이 정하는 무선국이라 함은 다음 각 호의 무선국을 말한다.고 규정하면서 그 제5호에서 무선데이타통신용 무선국을 열거하고 있다. (나) 정간법 제7조 제1항이 정기간행물을 발행하고자 하는 자에게 일정한 물적 시설을 갖추어 위와 같은 사항을 등록할 것을 요구하는 취지는 무책임한 정기간행물의 난립을 방지함으로써 언론·출판의 공적(공적) 기능과 언론의 건전한 발전을 도모하고자 하는 것으로서 헌법상 금지된 허가제나 검열제와는 다른 것이다. 그러나 그러한 시설기준에 관한 규정을 지나치게 엄격하게 해석한다면 실질적으로 언론·출판에 대한 허가제와 같은 제한이 따르게 될 우려가 있으므로, 위와 같은 등록제도의 취지에 비추어 등록신청자가 정간법에서 정한 최소한의 시설기준을 갖추어 등록을 신청할 경우에는, 다른 특별한 사정이 없는 한 등록관청에서는 시설미비를 이유로 등록을 거부할 수 없다고 보아야 한다. 따라서 정간법 제7조 제1항 제9호에서의 제6조 제3항의 규정에 의한 해당시설은 소유권에 기한 것뿐만 아니라 임대차계약 등 기타 용익관계에 의한 법률원인에 의하여 갖춘 경우도 포함한다고 보아야 한다( 헌법재판소 1992. 6. 26. 선고 90헌가23 결정참조). (다) 이제 이 사건에 돌아와 원고의 위 정기간행물 등록신청이 그 등록요건을 구비하였는지의 여부에 관하여 본다. 1) 먼저, 원고가 정간법 제2조 제7호 소정의 전파법에 의하여 무선국의 허가를 받았고, 제6조 제3항 제3호 소정의 전파법에 의한 무선통신시설을 갖추었는지의 여부에 관하여 보건대, 정간법이 통신을 발행하고자 하는 자에게 위와 같은 시설을 구비할 것을 요구하는 것은 '국내외의 정치·경제·문화·사회·시사 등에 관한 보도·논평 및 여론 등을 전파함을 목적으로 행하는 송수신 또는 발행하는 간행물'로서의 통신의 기능을 보장함과 동시에 그러한 기능수행에 필수적인 위와 같은 시설을 갖추지 못한 무책임한 통신의 난립을 방지하고자 하는 데에 있다. 그런데 원고는 전기통신역무를 제공하는 전기통신사업자인 소외 회사와 사이에 무선데이타통신 서비스이용계약을 체결한 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 원고는 전파법 제4조 소정의 무선국 허가를 받은 것으로 간주된다 할 것이고, 위 인정 사실과 같이 방대한 설비를 갖추고 통신위성 또는 해저 광케이블망을 통한 무선데이타통신 서비스를 제공하고 있는 소외 회사와 사이에 그 서비스 이용계약을 체결한 원고로서는 정간법이 통신 발행업자에게 요구하고 있는 무선통신시설을 갖추었다고 보아야 할 것이다. 피고의 주장과 같이 비록 원고가 국내의 언론사 또는 외국과 직접 송수신할 수 있는 무선통신시설을 갖추고 이에 대한 무선국의 허가를 직접 받지는 아니하였다고 하더라도, 원고가 소외 회사의 무선데이타 통신설비를 이용할 수 있으며, 앞서 본 바와 같이 최근에는 전파를 이용한 직접적 무선통신방식은 그 불안정성과 부정확성으로 인하여 거의 사용되지 않고 있으며, 현재 국내의 언론사들이 해외 뉴스 등을 제공받음에 있어서 무선통신시설을 이용하는 경우는 없고 대부분 유선통신시설 또는 위성통신시설을 이용하고 있는 점에 비추어, 그러한 점만으로는 원고가 정간법이 정한 무선통신시설을 갖추지 못하였다고 볼 수 없다 할 것이다. 따라서 원고가 통신을 발행하고자 하는 자가 갖추어야 할 물적 설비를 갖추지 못하였다는 피고의 주장은 받아들일 수 없다. 2) 다음으로 원고가 정간법 제2조 제7호 소정의 외국의 통신사와 통신계약을 체결하였는지의 여부에 관하여 보건대, 원고가 설립 이후 해외의 뉴스공급업체와 뉴스공급계약을 체결하여 이를 공급받아 이를 국내의 언론사에게 제공하는 영업을 하여 온 사실은 앞서 본 바와 같다. 피고는, 원고가 계약을 맺은 외국의 회사들은 통신사가 아닌 신디케이트 회사에 불과하여 원고가 정간법 제2조 제7호 소정의 외국의 통신사와 통신계약을 체결하였다고 볼 수 없다고 주장하나, 그 계약의 내용이 원고가 외국의 뉴스공급업체들에게 대가를 지급하고 해외뉴스를 공급받기로 하고 있는 것인 이상, 그 회사들의 명칭 여하에 불구하고 원고는 정간법 제2조 제7호 소정의 통신계약을 체결한 것이라고 보아야 할 것이고, 달리 해외뉴스공급업체를 제한적으로 해석하여야 할 근거를 찾아볼 수 없다. 따라서 피고의 위 주장도 이유 없다. 3) 또한 피고는, 원고가 발행하고자 하는 통신의 발행내용은 사회 각 부문에 걸쳐 스스로 취재하여 기사를 작성하고 계속적으로 반복하여 언론사 등에 뉴스를 제공하는 것이 아니라 간헐적으로 정보와 칼럼 등만을 제공하고, 국내외 기사를 송수신하는 것이 아니라 국외의 기사를 수신만 하며, 국내외의 뉴스를 종합적으로 취재, 보도, 논평하거나 여론 등을 전파하는 것을 목적으로 하는 것이 아니라, 특정분야의 해외정보 및 칼럼, 사진 등을 단건 위주로 판매하는 정보중개업에 불과하므로 정간법 제2조 제7호가 정의하고 있는 '통신'에 해당하지 않는다고 주장한다. 그러나 정간법상 통신의 개념을 정의하고 있는 제2조 제7호의 해석상 국내외의 정치·경제·사회·문화·시사 등의 전반에 걸친 모든 부문에 걸친 정보를 다루어야 할 것을 요건으로 한다고 볼 수 없고, 과학 등과 같은 특정분야에 관한 정보만을 다루거나, 해외의 정보만을 다루는 형태의 통신사의 설립을 제한하여야 할 아무런 합리적인 근거가 없을 뿐만 아니라, 원고가 위 등록신청서에서 위 인정 사실과 같은 발행목적과 발행내용을 밝혀 통신을 발행하고자 한다는 취지로 등록신청을 한 이상, 피고로서는 이를 통신의 대상이 아니라는 이유로 그 등록을 거부할 수 없다 할 것이다. 앞서 본 바와 같이 비록 원고가 8명 정도의 직원을 둔 소규모의 회사로서 그 인적·물적 조직의 규모 등에 비추어 현존하는 통신사와 같이 뉴스를 스스로 취재하여 보도하는 데에 무리가 있다고 하더라도, 이와 같은 인적·물적 조직은 정간법상의 '통신'의 등록요건에 해당되지 아니할 뿐더러 설립 이후 현재까지의 회사운영실적, 원고가 등록신청서에서 밝힌 발행목적과 발행내용 등에 비추어 해외의 유용한 정보를 국내에 제공하는 역할을 하게 될 가능성을 부인할 수 없고, 더구나 피고로서는 정기간행물 발행자에 대한 등록 이후에도 정간법에 의한 직권등록취소 또는 등록취소심판청구제도 등을 통하여 발행자의 언론사 운영에 대하여 적절한 감독을 할 수 있는 점 등에 비추어 보더라도, 등록신청 당시의 원고의 인적·물적 조직의 규모에 의하여 국내외의 정치·경제·사회·문화·시사 등에 관한 보도·논평 및 여론의 전파가 어렵다고 보고 원고의 등록신청 자체를 반려한 피고의 이 사건 처분은 정간법상 통신의 개념을 지나치게 제한적으로 해석한 것으로서 위법하다고 할 것이다. 3. 결 론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 구욱서(재판장) 여남구 김성진

[출처] 대한민국 법원 : 종합법률정보 - 98구1115 (1999165)

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[ 참조조문 ]

헌법 제21조

전파법 제2조 제4조

정부조직법 제35조

전기통신기본법시행령 제56조

행정절차법 제23조 제24조

전기통신기본법 제1조 제2조 제4조