전원재판부 90헌가23, 1992. 6. 26., 한정위헌

【판시사항】 1. 정기간행물을 발행하고자 하는 자에게 일정한 물적 시설을 갖추어 등록할 것을 요구하는 정기간행물의등록등에관한법률 제7조 제1항이 위헌인지 여부 2. 위 법률 제7조 제1항 제9호 소정의 "해당시설"을 자기소유이어야 하는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반되는지 여부 【결정요지】 1. 정기간행물(定期刊行物)의등록(登錄)등에관한법률(法律) 제7조 제1항은 정기간행물(定期刊行物)의 발행인(發行人)들에 의한 무책임한 정기간행물의 난립을 방지함으로써 언론(言論)ㆍ출판(出版)의 공적(公的) 기능(機能)과 언론(言論)의 건전(健全)한 발전을 도모할 목적으로 제정된 법률규정(法律規定)으로서, 헌법상(憲法上) 금지(禁止)된 허가제(許可制)나 검열제(檢閱制)와는 다른 차원의 규정이고 언론(言論)ㆍ출판(出版)의 자유(自由)를 본질적(本質的)으로 침해하는 것도 아니고, 헌법상(憲法上) 제37조 제2항에 반하는 입법권행사(立法權行使)라고 할 수 없다. 2. 본(本) 법률(法律) 제7조 제1항 제9호에서의 "해당시설(該當施設)"은 임차(賃借) 또는 리스 등에 의하여도 갖출 수 있는 것이므로 위 조항의 등록요건(登錄要件)인 동항 제9호 소정의 제6조 제3항 제1호 및 제2호의 규정에 의한 해당시설(該當施設)을 자기소유(自己所有)이어야 하는 것으로 해석하는 한 신문발행인(新聞發行人)의 자유(自由)를 제한(制限)하는 것으로서 허가제(許可制)의 수단(手段)으로 남용(濫用)될 우려가 있으므로 헌법 제12조의 죄형법정주의(罪刑法定主義)의 원칙(原則)에 반하고 헌법상(憲法上) 금지되고 있는 과잉금지(過剩禁止)의 원칙(原則)이나 비례(比例)의 원칙(原則)에 반(反)한다. 재판관 변정수의 반대의견(反對意見) 정기간행물(定期刊行物)에 대한 등록제(登錄制)는 실질적(實質的)으로 허가제(許可制)와 다름없이 운영될 가능성을 내포하고 있으므로 이는 언론(言論)ㆍ출판(出版)의 자유(自由)를 침해(侵害)하는 위헌적(違憲的)인 법률(法律)이며 일정(一定)한 시설(施設)을 갖추어야 등록(登錄)할 수 있는 본(本) 조항(條項)은 출판자유(出版自由)의 보장(保障)에 있어서 재력(財力)이 있는 자와 없는 자를 차별하는 것으로서 헌법상(憲法上)의 평등(平等)의 원칙(原則)에 반한다. 제청법원 : 서울형사지방법원(1990.1.19. 89초4306 위헌제청신청) 제청신청인 : 오 ○ 일 외 1인 변호인 변호사 박 용 일 【심판대상조문】 정기간행물(定期刊行物)의등록(登錄)에등(等)관한법률(法律) 제7조(등록(登錄)) ① 정기간행물(定期刊行物)을 발행하고자 하는 자(者)는 대통령령(大統領令)이 정하는 바에 따라 다음 각호의 사항을 공보처장관(公報處長官)에게 등록(登錄)하여야 한다. 등록(登錄)된 사항(事項)을 변경(變更)하고자 할 때에도 또한 같다. 다만, 국가(國家) 또는 지방자치단체(地方自治團體)가 발행하거나 대통령령(大統領令)으로 정하는 단체(團體) 또는 기관(機關)이 그 소속원에게 보급(普及)할 목적(目的)으로 발행하는 경우와 순수한 학습자료(學習資料) 또는 상업광고(商業廣告)만을 게재하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1.～8. 생략 9. 일간신문(日刊新聞)ㆍ일반주간신문(一般週刊新聞) 또는 통신(通信)의 경우는 제6조 제3항의 규정(規定)에 의한 해당시설(該當施設) ②～⑥ 생략 【참조조문】 헌법(憲法) 제12조 제1항, 제21조 제1항 내지 제4항, 제37조 제2항 정기간행물(定期刊行物)의등록(登錄)등에관한 법률시행령(法律施行令) 제6조(등록(登錄)) 법 제7조 제1항 본문 전단의 규정에 의하여 정기간행물의 등록을 하고자하는 자는 정기간행물등록신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 공보처장관에게 제출하여야 한다. 1.～2. 생략 3. 법 제6조 제3항 제1호 및 제2호에 해당하는 경우에는 그 시설이 자기 소유임을 증명하는 서류 4.～5. 생략 【전문】 [주 문] 정기간행물의등록등에관한법률(1987.11.28. 법률 제3979호, 개정 1991.12.14. 법률 제4441호) 제7조 제1항은 제9호 소정의 제6조 제3항 제1호 및 제2호의 규정에 의한 해당시설을 자기소유이어야 하는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다. [이 유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 제청신청인들은 이 사건 제청법원인 서울형사지방법원에 정기간행물의등록등에관한법률위반죄로 기소된 자들이다. 그 기소 내용의 요지는, 당시 주무부처인 문화공보부(현 공보처)에 등록하지 아니하고 “전민련신문"이라는 제호아래 1989. 3. 10.부터 같은 해 6.25.까지 월 2회씩 8회에 걸쳐 일반주간신문을 발행함으로써 위 정기간행물의등록등에관한법률(이하 이 사건 법률이라 한다) 제7조 제1항에 위반하여 같은 법 제22조 제3호의 벌칙대상에 해당한다는 것이다. 이에 대하여 제청신청인들은, 이 사건 법률 제7조 제1항의 등록사항 중 제9호 소정의 해당시설에 대하여 자기의 소유임을 증명하는 서면을 첨부하도록 한 것은 정기간행물인 일반주간신문 발행의 시설기준을 너무 엄격하게 제한하는 것으로서 언론ㆍ출판의 자유의 본질적 내용을 침해하는 것이며, 이는 결과적으로 헌법이 금하고 있는 허가제와 유사한 제한을 가할 우려가 있는 헌법에 위반되는 법률이라고 하여 이 사건 제청법원에 위헌제청신청을 하였고, 이에 따라 위 법원은 1990.1.19. 위헌제청결정을 하고 1990.1.27. 헌법재판소에 위헌심판을 제청하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 위헌법률심판제청의 대상은 정기간행물의등록등에관한법률 제7조 제1항(1987.11.28. 법률 제3979호, 이 조항은 1989.12.30. 법률 제4183호로 개정되어 등록의 주무부처장관이 문화공보부장관에서 공보처장관으로 변경)의 등록의무부과에 관한 규정이다. 2. 위헌심판제청이유 및 관계인의 의견 가. 제청법원의 위헌심판제청이유 헌법 제21조는 언론ㆍ출판의 자유를 보장하고 언론ㆍ출판에 대한 허가나 검열을 금지하면서 통신ㆍ방송의 시설기준과 신문의 기능을 보장하기 위하여 필요한 사항은 법률로 정하도록 하고 있고, 또한 헌법 제37조 제2항은 국민의 자유와 권리를 국가안전보장ㆍ질서유지ㆍ공공복리를 위하여 필요한 경우에 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적 내용을 침해할 수 없다고 규정하고 있어 그 규제는 필요한 최소한도의 범위에 국한되어야 한다. 그런데 이 사건 법률 제7조 제1항에 의하면 일반주간신문 등을 발행하려면 위 법 제6조 제3항 제1호, 제2호에 의한 윤전기 1대 이상 등과 대통령령이 정하는 부수인쇄시설을 공보처장관에게 등록하도록 정하고 있고, 위 법시행령 제5조에 의하면 부수인쇄시설이라 함은 조판시설과 제판시설을 말하며 위 시행령 제6조 제3호에서는 위 일반주간신문 등을 발행하려면 윤전기 1대 이상 및 조판시설과 제판시설이 자기의 소유임을 증명하는 서류를 첨부하여 공보처장관에게 제출하여야만 위 등록을 할 수 있도록 되어 있으며, 그러한 등록을 하지 아니하고 일반주간신문 등 정기간행물을 발행한 자는 법 제22조에 의하여 1년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처한다고 되어 있다. 그런데 오늘날 인쇄사업의 발달과 리스계약 등으로 고가의 기계설비의 이용형태가 다양하게 발전되고 있는 설정을 감안하여 볼 때 일반주간신문 등의 정기간행물 발행에 대하여 다른 아무런 대체수단을 허용하지 않고 위 법은 그 시행령에 적시한 그 시설에 대하여 자기 소유를 증명하는 서류를 첨부하여 제출하여야 한다는 엄격한 등록요건을 설정한 것은 신문발행의 등록사항을 너무 엄격하게 제한하는 것으로서 언론ㆍ출판의 자유에 대하여 헌법상 금지된 허가제의 유사한 제한을 가할 염려가 있어서 이러한 법규는 언론ㆍ출판의 자유의 본질적 내용을 침해하는 것으로 볼 여지가 있다. 나. 법무부장관과 공보처장관 및 서울지방검찰청 검사장의 의견 정기간행물인 신문의 발행에 대하여 법정요건의 등록을 요구하는 것은 헌법 제21조 제3항에 따라 정기간행물인 신문의 기능을 보장하기 위하여 필요한 사항을 법률로써 정하도록 되어 있으므로 헌법상의 언론ㆍ출판의 자유보장 및 허가제 금지규정에 위배되는 것이 아니다. 법률에서 정기간행물인 신문발행인에게 일정한 시설을 구비할 것을 의무화하고 그에 따라 그 법시행령에서 그 시설에 대한 소유를 증명하는 서류 등을 법정사항으로 등록하게 한 것은 신문사의 난립방지와 언론ㆍ출판의 공적 기능 및 올바른 여론 형성기능을 확보하기 위한 최소한의 필요한 법률적 규제이며 헌법정신에 부합하는 것으로서 헌법에서 금하고 있는 허가제와는 그 성질을 달리하는 것이다. 오히려 위 법률의 등록사항인 부수인쇄시설은 지속적이고 정기적으로 발행하는 신문 등 정기간행물의 경우에 언론ㆍ출판의 건전한 발전과 그 사회적 기능 및 공공성을 고려할 때 그 난립에 의한 폐해를 방지하고 건전한 자유민주주의 질서를 유지하기 위하여 필요한 최소한도의 요구사항이며 결코 언론ㆍ출판의 자유의 본질적 내용을 침해하는 것이 아니다. 3. 판단 가. 언론ㆍ출판의 자유 언론ㆍ출판의 자유에 관하여 우리 헌법 제21조 제1항 내지 제4항에서 "모든 국민은 언론ㆍ출판의 자유……를 가진다. 언론ㆍ출판에 대한 허가나 검열……은(는) 인정되지 아니한다. 통신ㆍ방송의 시설기준과 신문의 기능을 보장하기 위하여 필요한 사항은 법률로 정한다. 언론ㆍ출판은 타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 아니된다. 언론ㆍ출판이 타인의 명예나 권리를 침해한 때에는 피해자는 이에 대한 피해의 배상을 청구할 수 있다."고 명시함으로써 언론ㆍ출판의 자유를 강력하게 보호하는 한편 신문 등 정기간행물의 발행 등에 대하여는 대중언론매체로서의 특수한 기능을 고려하여 필요한 범위 내에서 언론자유의 건전한 육성발전을 보장하기 위하여 일정한 의무와 책임을 부과하고 있다. 언론ㆍ출판의 자유는 현대 자유민주주의의 존립과 발전에 필수불가결한 기본권이며 이를 최대한도로 보장하는 것은 자유민주주의 헌법의 기본원리의 하나이다. 따라서 그 기능을 실질적으로 보장하고 활성화하기 위하여는 언론기관과 정기간행물인 신문 등의 발행을 업무로 하는 보도 및 출판매체가 건전하게 존립되고 운영되는 것을 전제로 하고 있다. 더구나 다원화된 현대정보산업사회에 있어서는 그에 알맞는 차원에서 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가의 안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 법률로써 본질적 내용을 침해하지 않는 한 일정한 제한을 할 수 있으며, 언론ㆍ출판기업이나 정기간행물을 발행하는 자는 언론의 건전한 발전을 도모하고, 종사자의 근무환경, 처우 기타 복리증진과 편집 및 제작활동을 보호하기 위하여 법률상 일정한 시설을 갖추도록 하여 언론ㆍ출판기업의 건전한 발전이 제도적으로 보장되도록 법률상의 등록의무규정을 제정할 수 있다고 헌법은 허용하고 있다. 나. 정기간행물 발행과 언론의 본질 현대사회에서 신문 등 정기간행물을 발행하는 언론매체가 언론ㆍ출판의 자유를 누리는 수단으로서 중요한 사회적 기능을 수행하고 있는 것은 사실이나 이는 한편으로 그 기능의 영향력이 사회적으로 지대한 만큼 공공의 이익뿐만 아니라 개인의 기본권인 사생활의 자유와 명예의 보장 등 타인의 기본권과 깊은 관련이 있는 것이므로 그에 따른 헌법상의 책임과 의무도 수반되는 것이다. 정기적으로 일정한 기간 일정량을 발행하는 정기간행물의 경우에는 언론ㆍ출판매체의 사회적 영향력이 대단히 지대한 것이므로 언론자유의 개념을 광범위하게 자의적으로 해석하여 이를 오용할 우려가 없지 아니하며 나아가 언론자유의 본질적 내용과 보도의 수단인 정기간행물의 발행을 혼동함으로써 이를 모두 언론의 자유의 범주에 속한다고 판단하여 헌법적 권리를 제창하기 쉬우나, 헌법상의 언론의 자유는 어디까지나 언론ㆍ출판자유의 내재적 본질적 표현의 방법과 내용을 보장하는 것을 말하는 것이지 그를 객관화하는 수단으로 필요한 객체적인 시설이나 언론기업의 주체인 기업인으로서의 활동까지 포함되는 것으로 볼 수는 없는 것이다. 다시 말해서 이는 정기간행물의 발행인이나 언론ㆍ출판기업이 표현의 자유를 누리는 주관적인 기본권과 사회일반의 권리주체 또는 기업으로서 규제받아야 하는 객관적인 사회구성원으로서의 책임을 엄연히 구분되어야 하며 기업경영주체로서는 일반 사회법질서의 규율에서 제외될 수 없는 사회조직현상의 하나로 보아야 한다는 것을 의미한다. 따라서 정기간행물 발행인에게 법률로써 언론의 건전한 발전과 그 기능의 보장을 위하여 일정한 시설을 갖추어 등록하게 하는 것은 언론자유의 본질적 내용의 간섭과는 엄연히 구분하여 이해하고 검토하여야 하는 것이다. 때문에 이 사건에서 문제된 등록사항은 의사형성발표ㆍ정보수집전달ㆍ여론형성 등을 내용으로 하는 실질적인 언론ㆍ출판의 자유가 아닌 보도의 수단으로 수반되는 기업이나 그에 따른 정기간행물의 발행에 필요한 외형적인 일정시설기준에 관한 것으로서 이를 등록하게 하는 것은 결코 언론ㆍ출판의 자유에 관한 본질적인 내용의 침해에 해당하는 것이라고 볼 수 없다. 그러므로 헌법상 보장된 언론ㆍ출판의 본질적 자유에 속하는 표현의 자유가 강력하게 보장되어야 한다는 것과 언론ㆍ출판의 자유를 현출하는 매체가 하나의 기업으로서 객관적인 시설기준을 갖추고 일반 법질서에 규율되어야 한다는 것은 엄연히 구분하여 파악하여야 할 것이며, 더구나 신문 등 정기간행물의 발행은 외형적이고 객관적인 물적 시설을 갖추어 그 기능을 보장함으로써 건전하게 현출되는 것이기 때문에 그 시설에 필요한 사항을 법정하여 등록하게 하는 것은 언론ㆍ출판의 자유의 내재적이고 본질적인 보도의 내용을 검열하고 간섭하는 것과는 다른 것이다. 언론ㆍ출판업무의 내용에 있어서는 부당한 침해와 간섭으로부터 두터운 법적 보호를 받아야 하는 것이 마땅하지만 언론ㆍ출판기업이 사회구성원의 일원인 권리주체로서 존속ㆍ운영되기 위하여 필요한 일정한 시설을 갖춤에 있어 공공의 이익과 사회질서유지를 위하여 필요한 범위내에서 일반 법률에 따라 등록하게 하고 그의 규제를 받게 하는 것 자체가 곧 위헌적인 것이라 할 수 없다. 이와 같이 정기간행물을 발행하는 신문 등의 언론ㆍ출판기관은 사기업의 한 형태로 나타나고 그 기능의 보장발전과 공공 질서유지 차원에서 일정한 물적 시설을 구비하여야 한다는 법률적 규제를 두고 그 발행인에게 해당시설을 등록하게 하는 것을 언론ㆍ출판의 본질적 내용인 표현의 자유까지 간섭을 하고 헌법상 금지된 실질적인 허가제를 설정하기 위한 수단으로 이를 직접 행사하는 경우에 해당하는 것이라 단정할 수 없는 것이므로 정기간행물발행에 관한 법률규제는 헌법에 의하여 유보된 입법권의 재량에 속하는 사항이며, 그 법률의 내용이 과잉입법금지의 원칙에 반하는 것이냐 하는 것은 별개로 보아야 할 것이다. 다. 법 제7조 제1항의 합헌성 이 사건 법률 제7조 제1항 제9호 소정의 해당시설을 공보처장관에게 등록하게 한 것이 헌법상 보장된 언론ㆍ출판의 자유의 본질적 내용을 침해하는 데까지 이르는 것인지의 여부를 구체적으로 살펴본다. 정기간행물의등록등에관한법률은 정기적으로 발행하는 신문ㆍ통신ㆍ잡지 기타 간행물에 관한 사항 등 특수 및 일반주간신문 등에 대한 법률적 용어를 정의하여 규정하고, 정기간행물을 발행하고자 하는 자는 종사자의 편집, 제작활동을 보호하기 위하여 동 제6조 제3항 각호의 시설을 갖추어 그 기능을 보장하도록 하고, 이를 동법 제7조 및 제6조에 의하여 대통령령이 정하는 바에 따라 일정한 사항을 공보처장관에게 등록하게 함으로써 그의 특수한 사회적 기능을 보장하고 언론의 건전한 발전을 도모하기 위한 목적으로 제정된 것이며 이 법에 따라 공보처장관은 언론ㆍ출판매체의 실태를 파악하여 이를 건전하게 육성ㆍ보장함은 물론 그 기능이 공공의 이익과 질서유지에 합당하게 지속적으로 유지ㆍ발전하도록 하기 위하여 법률상 필요한 범위내에서 정기간행물을 발행하는 자에게 정기간행물발행에 필요한 일정한 물적 시설을 갖추어 등록하도록 그 의무와 책임을 부과하고 있는 것이다. 주무행정관청은 이 법에 따라 정기적으로 발행되는 신문 등의 정기간행물을 발행하고자 하는 자에게 외형적인 물적 시설을 갖추어 등록하게 하고 그에 위반하는 때에 규제를 하는 것이어서 이는 주무관청의 기본업무인 행정상의 절차와 처벌에 불과한 것이지 헌법상 보장된 언론의 자유와 보도의 내용을 간섭하거나 허가하기 위한 지침을 제시하거나 이를 요구하는 것이 아니며 단순히 정기간행물의 등록을 위하여 행정업무상 필요한 사항을 등록하게 하고 이를 규제하기 위하여 벌칙을 설정하고 있는 법률을 집행ㆍ시행하고 있는데 불과한 것이다. 헌법 제21조 제3항이 "신문의 기능을 보장하기 위하여 필요한 사항은 법률로 정한다."라고 규정하고 있듯이 우리 헌법은 정기간행물을 발행하는 언론ㆍ출판매체의 육성과 그 기능을 보장ㆍ유지ㆍ발전하도록 하기 위하여 필요한 범위내에서 일정한 물적 시설을 갖추어야 한다는 법률적 규제를 할 수 있도록 입법권한을 국민의 대의기관인 국회에 유보한 것이므로 그에 따라 제정한 본건의 심판대상인 이 사건 법률 제7조 제1항의 등록제도를 가지고 입법부가 현저히 입법재량을 남용하여 과잉입법금지의 원칙에 위배되는 법률제정을 하였거나 기타 자의적인 입법권의 행사를 한 위헌적인 법률이라고 단정할 수 없다. 라. 법 제7조 제1항 제9호 소정의 해당시설 문제는 이 사건 법률 제7조 제1항 제9호 소정의 해당시설에 대한 등록의 요건을 지나치게 엄격히 규정하여 사실상 언론ㆍ출판매체의 자유로운 등록을 임의로 할 수 없도록 제한하여 실질적으로 표현의 자유를 직접 또는 간접적으로 침해할 염려가 있으며 사실상 헌법에서 금지된 언론ㆍ출판의 허가제에 유사한 제한을 하는 경우에 해당되는 것인가의 여부에 있는 것이므로 이를 살펴보기로 한다. 이 사건 법률 제7조 제1항에 의하면 정기간행물을 발행하려는 사람은 그 정기간행물의 제호, 종별 및 간별, 발행인, 편집인 및 인쇄인의 본적, 주소, 성명, 생년월일(발행인 또는 인쇄인이 법인이나 단체인 경우에는 그 명칭, 주사무소의 소재지와 그 대표자의 본적, 주소, 성명, 생년월일), 발행소의 소재지, 판형, 사용어, 발행목적과 발행내용, 보급방법과 주된 보급대상 및 지역을 등록하도록 하고, 동조 제9호에서 일간신문, 일간주간신문 또는 통신의 경우에는 법 제6조 제3항의 규정에 의한 해당시설을 갖추어 등록하도록 규정하고 있는데, 법 제6조 제3항 제1호 및 제2호에 의하면 일간 및 일반주간신문 등을 발행하려는 사람은 윤전기 1대 이상과 대통령령이 정하는 부수인쇄시설을 갖출 것을 요구하고 있다. 이러한 시설기준은 정기적으로 계속 반복하여 발행하는 정기간행물의 경우에는 적어도 종사자의 편집 및 제작활동을 비롯하여 근무환경 및 처우 기타 복리증진 등 그 기능을 보장하는데 필요한 최소한의 것이며, 그 내용 중 일부가 현대 인쇄술의 발전속도에서 보면 구체적이고 기술적인 면에서 시대에 뒤떨어진 부적절한 사항이 있다고 하더라도 이를 가지고 입법부가 제정한 그 규범을 무효화시켜야 할 정도의 위헌적인 법률이라고 단정하고 헌법재판소에서 위헌을 선언할 중대하고도 본질적인 것이라고는 할 수 없는 것이고, 헌법상 보장된 언론ㆍ출판의 자유를 본질적으로 제한하기 위한 허가제에 유사한 엄격한 등록요건을 규정한 위헌적인 등록제도라고 이 사건 심판대상의 법률을 판단할 수 없는 것이다. 오히려 일반주간신문 등의 간행물을 발행하는데 요구되는 시설등록요건들은 그 기능의 원활한 수행을 위하여 편집ㆍ제작활동의 도구로서 필요한 물적 시설에 관한 것이고, 이러한 시설의 구비는 정기적으로 발행되는 정기간행물인 신문의 기능을 보장하기 위한 목적에 부합하는 것이므로 그 설비 기준을 가지고 일률적으로 언론자유의 본질적 내용을 침해하는 것으로 혼동하여 양자를 동일한 차원에서 법률규범의 합헌성을 판단하는 것은 적절하지 아니하다고 할 것이다. 더구나 이 사건 위헌심판에서 전제가 된 일반주간신문의 경우보다 더욱 엄격한 시설기준을 갖도록 규정한 일반일간신문의 경우에도 이를 가지고 언론의 자유를 본질적으로 침해당하고 있다고 주장하거나 이로 인하여 언론의 자유가 왜곡되거나 침해당하고 있다고 보지 않는 것이 일반사회의 통념인데, 본건의 경우에는 그에 비하면 그 시설이나 등록요건을 훨씬 완화하여 등록하도록 규정하고 있는 것이 명백하므로 이러한 사항과 시설기준을 가지고 헌법에 위반된다고 단정할 수 없는 것이며, 성질상 부수인쇄시설의 시설기준에 대한 합리성과 타당성의 판단은 전문적이고 기술적인 문제의 영역에 속하는 것이어서 이를 가지고 규범의 합헌성을 다루는 것은 합당하지 아니하다고 할 것이다. 마. 자기소유시설 한정해석의 필요성 제청법원의 위헌심판제청의 이유로서, 이 사건 법률과 그 시행령에서 그 등록요건으로 "그 시설의 소유를 증명하는 서류를 갖추어 첨부"하도록 요구하는 것은 신문발행의 시설기준을 너무 엄격하게 제한한 것으로서 언론ㆍ출판의 자유에 대하여 헌법상 금지된 허가제와 유사한 제한을 가할 염려가 있어서 언론ㆍ출판자유의 본질적 내용을 침해하는 것으로 볼 수 있다는 심판청구에 대하여 살펴본다. 본 위헌심판의 대상인 이 사건 법률 제7조 제1항 중 제9호에 의하면 "일간신문ㆍ일간주간신문 또는 통신의 경우에는 법 제6조 제3항의 규정에 의한 해당시설"을 등록하게 하고, 법 제6조 제3항 제2호에 의하면 본건 위헌제청의 전체사건에 해당하는 일반주간신문의 해당시설은 "윤전기 1대 이상과 대통령령이 정하는 부수인쇄시설"로서 이는 대통령령인 위 법률시행령 제5조의 "조판시설 및 제판시설"을 말하고, 동 시행령 제6조 제3호에 의하여 "법 제6조 제3항 제1호 및 제2호에 해당하는 경우에는 그 시설이 자기 소유임을 증명하는 서류"를 등록신청서에 첨부하여 제출하도록 규정하고 있어서 본건의 심판대상은 그 해당시설에 대하여 자기 소유의 증명서류를 첨부하도록 엄격하게 등록요건을 설정하고 있는 이 사건 법률의 해석시행에 대하여 위헌여부의 심판을 제청하고 있는 것이 명백하다. 그렇다면 이 사건 법률 제7조 제1항 제9호 소정의 제6조 제3항 제1호 및 제2호 규정의 해당시설의 다의적 해석에 대하여 위헌성여부를 판단하여야 한다. 이 사건 법률 제7조 제1항 제9호 및 제6조 제3항 제1호 및 제2호에서 대통령령이 정하는 해당시설을 갖추어야 한다는 것은 본법의 시행령 제6조 제3호에서 법 제6조 제3항 제1호 및 제2호에 해당하는 경우에는 그 소유임을 증명하는 서류를 등록하여야 한다는 등의 요구를 규정하도록 백지위임한 것이 아니고 정기간행물을 발행하는데 필요한 적절한 시설에 대하여 대통령령으로 규정하도록 한 것이므로 반드시 자기의 소유권을 가지는 시설을 갖추도록 그 법률원인까지 한정하여 제한하는 내용의 법규로는 볼 수 없는 것인데 행정부는 본법을 잘못 이해하고 확대 해석하여 당해 해당시설은 자기소유이어야 하는 것으로 한정하고 등록요건을 엄격하게 제한하고 있는 것은 위헌성이 있는 법률해석을 하고 있는 것이라고 볼 수 있다. 이 사건 법률에서 요구하는 부수인쇄시설을 갖추는 데에는 소유권이 아닌 임대차계약 등 기타 용익관계에 의한 여러가지 법률원인에 의하여서도 설치할 수 있고 더구나 리스산업이 발달한 현대사회에서는 그 시설이 자기소유이어야 한다는 요건을 갖추지 아니하여도 대량의 간행물의 발행이 충분히 가능한 것인 데에도 불구하고 우리의 일반적 법률상식과 사회적으로 통용되는 법률관계를 무시하는 법 제9호 소정의 해당시설에 대한 자기소유권을 취득하여야 하는 것으로 본법을 해석하고 반드시 소유의 증명을 갖추어 제출하도록 요구하는 것은 본법에서 대통령령에 위임한 입법취지와 위임범위를 잘못 이해하고 본법의 등록사항을 지나치게 엄격한 요건으로 제한해석하는 것으로서 이 사건 법률을 자의적으로 해석하여 시행하고 있는 것이라고 아니할 수 없다. 더구나 이 사건 본건 심판대상인 등록요건은 본 법률 제22조에서 이를 위반한 자에게 1년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처한다는 벌칙규정을 두고 있어서 본법을 자의적으로 확대 해석하는 것은 결국 형벌의 구성요건에 해당하는 처벌요건을 임의로 설정하는 것이 되어 헌법상 보장된 죄형법정주의의 기본원리에 반하는 결과를 가져왔을 뿐 아니라 언론의 자유를 제한하기 위한 수단으로 처벌요건을 자의적으로 설정하는 것이 되어 헌법상 금지된 허가제로 남용될 여지를 가지게 되는 것이라고 볼 우려도 있다. 더구나 본법에서 말하는 부수인쇄시설이란 그 보도기능의 원활한 수행과 편집ㆍ제작활동에 필요한 최소한도의 물적 시설을 갖추어야 한다는 본래의 의미와는 달리 실질적인 법률원인을 제한설정함으로써 그에 위반한 자에게 형벌을 임의로 과할 수 있는 결과가 되어 결국 그로 인하여 언론의 자유를 본질적으로 침해하는 위험을 가져올 수 있다고 못 볼 바 아닌 것이므로 이 사건 심판대상법률의 해석을 지나치게 확대하여 엄격한 등록요건을 구비하도록 요구할 수 있다고 하면 이는 헌법에 위반되는 것으로 보지 않을 수 없다. 따라서 이 사건 법률에 의하여 간행물을 정기적으로 발행하는 경우는 정기간행물의 지속성 및 대량성과 신속한 출간의 필요성에 따른 사회적 신뢰와 이익을 보호하고 그 기능을 보장하기 위한 수단으로 일정한 기술적인 물적 시설을 갖출 것을 요구하는데 불과한 등록의무사항을 가지고 이를 잘못 이해하고 자기소유의 증명서를 갖추어 등록하도록 요건을 지나치게 엄격한 제한을 두어 이를 갖추게 하는 것은 사회통념상 신문발행인의 자유를 직접 또는 간접적으로 간섭하기 위하여 행정부에서 자의적으로 본법을 확대 해석하여 시행하고 있는 것이라고 못 볼 바가 아니어서 헌법상 금지된 허가제의 수단으로 남용될 수 있는 위헌적인 소지가 있다고 아니할 수 없다. 그렇다면 본법 제7조 제1항 제9호 소정의 제6조 제3항 제1호 및 제2호의 규정에 의한 해당시설을 자기소유이어야 하는 것으로 해석하여 필요이상의 등록사항을 요구하는 한 형사처벌의 구성요건에 해당하는 사항을 임의로 해석하는 것으로 헌법 제12조의 죄형법정주의의 원리에 반하고, 헌법 제21조 제3항에서 규정한 신문의 기능을 보장하기 위하여 필요한 사항을 과잉해석한 위헌적인 법령이라고 아니할 수 없어 이 사건 법률의 해당시설을 자기소유이어야 하는 것으로 해석하는 한 헌법상 금지되고 있는 과잉금지의 원칙이나 비례의 원칙에 반하는 법률이라 아니할 수 없다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 심판대상인 정기간행물의등록등에관한법률 제7조 제1항은 정기간행물의 발행인들에 의한 무책임인 정기간행물발행의 난립을 방지함으로써 언론ㆍ출판의 공적 기능과 언론의 건전한 발전을 도모할 목적으로 제정된 법률규정에 그치는 것이며, 헌법상 금지된 허가제나 검열제와는 다른 차원의 규정이고 언론ㆍ출판의 자유를 본질적으로 침해하는 것도 아니고, 헌법 제37조 제2항에 반하는 입법권행사라고도 할 수 없다. 그러나 위 조항의 등록요건인 동항 제9호 소정의 제6조 제3항 제1호 및 제2호의 규정에 의한 해당시설을 자기 소유이어야 하는 것으로 해석하는 한 헌법 제12조 제1항, 제21조 제3항, 제37조 제2항에 위반된다고 할 것이므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 관여재판관 중 재판관 변정수의 반대의견이 있는 외에는 나머지 재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다. 5. 재판관 변정수의 반대의견 가. 정기간행물의등록등에관한법률(이하 법이라고 약칭) 제7조 제1항은 다음과 같은 이유로 헌법에 위반된다. 첫째, 언론ㆍ출판의 자유도 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 때에는 법률로써 제한할 수는 있으나 그 제한은 언론ㆍ출판의 자유의 본질적 내용을 침해하지 아니하는 한도에서 최소한에 그쳐야 한다. 그리고 언론ㆍ출판의 자유는 사람이면 누구나 누릴 수 있는 자연적 권리에 속할 뿐더러 민주주의를 지탱하는데 있어 필수적이며 최종적인 보루이므로 그에 대한 전면적 제한은 어떠한 공익상의 이유를 내세우더라도 기본권의 본질적 내용을 침해하는 것이어서 용납될 수 없고 따라서 언론ㆍ출판에 대한 전면적 제한을 전제로 특정한 경우에 그 제한을 해제하는 것을 의미하는 허가제는 당연히 인정될 수 없는 것이다. 헌법 제21조 제2항이 "언론ㆍ출판에 대한 허가는 인정되지 아니한다."라고 선언하고 있는 것도 이 때문이다. 법 제7조 제1항은 정기간행물을 발행하고자 하는 사람에 대하여 법이 정한 아홉가지 사항의 등록을 명하고 법 제22조는 등록을 하지 아니하고 정기간행물을 발행하는 자를 1년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있는데 등록이라 함은 신고만으로 끝나는 것이 아니고 신고한 사항이 공부(公簿)에 기재되어야만 끝나는 것이기 때문에 정기간행물을 발행하고자 하는 자가 법 제7조 제1항의 등록사항을 등록관청에 신고하더라도 등록관청이 공부에 기재해 주지 아니하면 등록이 될 수 없고, 따라서 아무리 정기간행물을 발행하고 싶어도 등록관청에서 등록신청을 수리하여 등록 처리를 해주지 아니하는 한 발행할 수 없을 것이므로 결국 정기간행물을 발행할 수 있느냐의 여 부는 오로지 등록관청이 등록신청을 받아주느냐의 여부에 달려 있어 정기간행물의 신고제가 아닌 등록제는 정기간행물의 발행을 전면적으로 금지시켜 놓고 특정한 경우에는 허용하는 허가제와 유사한 제도라고 할 수 있다. 더구나 등록신청의 수리의무, 수리거부나 등록처리지연에 대한 법적제재 등에 관하여 아무런 규정이 없기 때문에 등록관청이 정당한 이유도 없이 수리를 거부하거나 등록처리를 지연시킬 수 있는 여지도 있을 뿐더러 나아가서 등록사항을 심사하여 그 결과 등록을 거부할 수 있는 여지도 있어 법 제7조 제1항의 정기간행물등록제도는 실질적으로 정기간행물에 대한 허가제나 다름없이 운영될 가능성을 내포하고 있다. 법 제7조 제3항은 정기간행물을 등록한 때에는 공보처장관은 "지체없이" 등록증을 교부하여야 한다고 규정하고 있으나 지체없이 등록증을 교부하여야 할 시기는 "등록신청서를 제출한 때"가 아니라 "등록한 때"이므로 만약 등록(공부상의 기재)이 되지 않으면 언제까지고 등록증을 교부하지 않을 수 있다는 말이 되고 따라서 위 법률조항에서의 "지체없이"라는 규정은 등록지연이나 등록거부에 제동을 거는데는 아무런 역할을 할 수 없는 별로 의미가 없는 규정이다. 결국 등록증은 허가증과 비슷한 기능을 발휘하기 쉬울 것이다. 이상과 같이 법 제7조 제1항은 정기간행물의 등록이라는 이름 아래 정기간행물의 허가제를 규정하고 있는 것이나 다름 없어 이는 언론ㆍ출판의 자유를 침해하는 위헌법률이라고 아니할 수 없다. 다수의견은 "헌법 제21조 제3항이 신문의 기능을 보장하기 위하여 필요한 사항은 법률로 정한다라고 규정하고 있듯이 우리 헌법은 정기간행물을 발행하는 언론ㆍ출판 매체의 육성과 그 기능을 보장ㆍ유지ㆍ발전하도록 하기 위하여 필요한 범위내에서 일정한 물적 시설을 갖추어야 한다는 법률적 규제를 할 수 있도록 입법권한을 국민의 대의기관인 국회에 유보한 것이므로 그에 따라 제정된 본건 심판대상인 이 사건 법률 제7조 제1항의 등록제도를 가지고 입법부가 현저히 입법재량을 남용하여 과잉입법금지의 원칙에 위배되는 법률을 제정하였거나 기타 자의적인 입법권의 행사를 한 위헌적인 법률이라고 단정할 수 없다."라고 결론을 내리고 있다. 그러나 민주사회에 있어서 신문의 기능이란 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화 등 모든 영역에 관한 새로운 보도 또는 비판을 국민에게 신속하고 보편적으로 전달함으로써 민주 시민의식을 계몽하고 건전한 여론형성에 기여하는 작용을 하는 것이 가장 큰 역할이므로 헌법 제21조 제3항은 신문이 권력ㆍ금력 기타의 여하한 압력도 받지 않고 위와 같은 기능을 충분히 발휘할 수 있도록 보호하고 도와 주는 법률을 국회가 제정하라는 취지이지 다수의견과 같이 신문을 규제하는 법률을 제정해도 괜찮다는 취지가 아니다. 그럼에도 불구하고 아홉가지나 되는 등록사항을 나열해 놓고 그러한 것이 등록관청의 공부상에 등재되지 아니하면 신문을 발행할 수 없다는 법 제7조 제1항의 규정은 신문의 기능을 보장하자는 것이 아니라 신문의 발행을 규제하기 위한 것으로서 국회가 헌법 제21조 제3항의 취지에 반하여, 오히려 그것을 빙자하여, 입법재량을 남용한 것이라고 아니할 수 없다. 다수의견이 헌법 제21조 제3항에서 말하는 "신문의 기능보장"이라는 취지가 무엇인지에 대하여 아무런 설명도 없이 그냥 법 제7조 제1항의 등록제도는 헌법 제21조 제3항에 근거하여 제정된 것이므로 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 것은 합헌논거로서 매우 미흡하다. 둘째, 법 제6조 제3항은 일반일간신문을 발행하고자 하는 자는 타블로이드 2배판 4면 기준의 신문지를 시간당 2만부 이상 인쇄할 수 있는 능력을 가진 윤전기와 대통령령이 정하는 부수인쇄시설(附隨印刷施設)을 갖추어야 하고 특수일간신문 또는 외국어일간신문이나 일반주간신문을 발행하고자 하는 자는 윤전기 1대 이상과 대통령령이 정하는 부수인쇄시설을 갖추도록 규정하고 있고, 법 제7조 제1항은 등록사항의 하나로 일간신문ㆍ주간신문의 경우에는 법 제6조 제3항의 규정에 해당하는 시설도 포함시켜 이를 등록하도록 규정하고 있어 일간신문이나 주간신문을 발행하려면 법 제6조 제3항의 규정에 해당하는 시설을 갖춘 다음 이를 등록하지 아니하면 아니되게끔 되어 있다. 그런데 사실 위와 같은 시설을 갖추려면 자기소유시설이건 타인소유시설을 임차하건 간에 적지 않은 자금이 소요될 것이어서 결국은 큰 재력을 가진 자만이 신문을 발행할 수 있는 자유를 누릴 수 있게 되고 그렇지 못한 절대다수의 국민들은 그러한 자유를 누릴 수 없다는 말이 된다. 헌법 제21조 제3항은 "통신ㆍ방송의 시설기준과 신문의 기능을 보장하기 위하여 필요한 사항은 법률로 정한다."라고 규정하여 통신ㆍ방송의 시설기준만을 법률로 정하도록 하였을 뿐 신문의 시설기준을 법률로 정하도록 규정하지 않고 있음에도 불구하고 법 제6조 제3항이 신문의 기능을 보장한다는 이름 아래 일간신문ㆍ일반주간신문을 발행하고자 하는 자에 대하여 윤전기 등 인쇄시설의 등록을 요구하는 것은 헌법의 명문규정에 반하고 위와 같은 인쇄시설을 갖출만한 재력이 없는 절대다수 국민의 언론ㆍ출판의 자유를 침해하는 것이다. 법의 취지는 신문의 발행을 아무나 못하게 함으로써 언론기관의 난립을 방지하고자 하는데 있는 듯 하나 이는 결국 재력이 없는 절대 다수 국민의 언론ㆍ출판의 자유를 제한하여 언론기관 난립방지목적을 이루자는 것이어서 그 방법이 정당하지 못하고 출판의 자유 보장에 있어 재력이 있는 자와 재력이 없는 자를 차별한 것이 되어 헌법 제11조 제1항의 평등원칙에 위배된다. 다수의견은 법 제7조 제1항에서 등록을 명하고 있는 제9호 소정의 "제6조 제3항 제1호 및 제2호의 규정에 의한 해당시설"이라는 것을 신문을 발행하고자 하는 자 자신의 소유시설에만 한정한 것으로 해석한다면 위헌이지만 임대차나 리스 등에 의한 시설도 포함하는 것으로 해석한다면 위헌이 아니라고 설명하나 신문을 발행하고자 하는 자 자신의 소유시설이건 임차시설이건 간에 그와 같은 시설을 갖추려면 정도의 차이일 뿐 많은 자금이 소요되기는 마찬가지이고 돈 없는 사람의 언론ㆍ출판의 자유를 침해한다는 결론에는 변동을 가져올 수 없다. 나. 이상과 같이 법 제7조 제1항은 언론ㆍ출판의 자유를 침해하는 위헌법률 이므로 마땅히 폐지되어야 한다. 정기간행물을 등록하게 하는 것이 정기간행물의 실태파악이라는 행정편의를 위한 참고자료를 얻고자 하는데 있고(오로지 그 한도에 그쳐야 한다) 달리 출판의 자유에 대하여 제동을 걸고자 하는데 있는 것이 아니라면 굳이 법 제7조 제1항을 두어 정기간행물의 등록을 명하지 않더라도 법 제8조가 정기간행물상에 제호ㆍ간별ㆍ발행인ㆍ편집인ㆍ인쇄인ㆍ발행소 및 발행연월일을 반드시 게재하도록 하고 있을 뿐더러 법 제10조 정기간행물의 납본(納本)까지도 규정하고 있으니 정기간행물의 실태파악은 그로써 충분히 할 수 있을 것이다. 그리고 만약 위와 같은 제도만으로 부족하다면 제7조 제1항의 등록제도를 신고제도로 바꿔 일정사항(윤전기 등 인쇄시설은 제외하고)을 기재한 신고서를 제출하면 조속히(일정한 기간내에) 신고필증을 교부하게 하고 조속히 신고필증을 교부하지 아니하면 신고필증 없이 정기간행물을 발행할 수 있도록 하여 국민의 언론ㆍ출판의 자유 보장에 소홀함이 없도록 하여야 할 것이다. 이상과 같은 이유로써 나는 다수의견에 반대하는 것이다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 90헌가23

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

대한민국헌법 제12조 제21조 제37조

정기간행물의등록등에관한법률 제7조 제22조

영화법 시행령 제5조

[ 따름판례 ]

전원재판부 2015헌마1206, 2016. 10. 27.
대법원 1994. 12. 9. 선고 93도3223 판결
전원재판부 93헌바51, 1997. 8. 21.
전원재판부 2018헌마551, 2020. 4. 23., 위헌
전원재판부 2017헌마416, 2020. 12. 23., 인용
서울행법 1999. 2. 26. 선고 98구1115 판결：항소기각·상고

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