전원재판부 91헌마192, 1992. 11. 12.

【판시사항】 1. 다른 법률(法律)에 의한 구제절차(救濟節次)를 거치지 아니하여 헌법소원심판청구가 부적법한 사례(事例) 2. 가. 법률(法律) 또는 법률조항(法律條項) 자체가 헌법소원의 대상이 되기 위한 요건으로서의 기본권침해의 직접성(直接性)의 의미 나. 농촌근대화촉진법(農村近代化促進法) 제94조가 기본권침해의 직접성(直接性)을 갖추었는지 여부 【결정요지】 1. 서천군의 경지정리사업(耕地整理事業)에 따른 환지처분(換地處分)에 정당한 손실보상금(損失補償金)을 지급하지 않았다는 등의 위법사유(違法事由)가 있었다면 이에 관하여는 행정심판법(行政審判法) 및 행정소송법(行政訴訟法)에 정한 바에 따라 행정심판(行政審判) 및 행정소송(行政訴訟)을 통하여 위 환지처분(換地處分)의 취소(取消) 등을 구할 수 있는 구제절차(救濟節次)가 있으므로 청구인으로서는 헌법소원심판을 청구하기에 앞서 위 환지처분(換地處分)에 대한 행정심판(行政審判) 및 행정소송(行政訴訟)등을 제기하여 구제절차(救濟節次)를 거쳤어야 할 것임에도 그 절차를 거치지 아니하고 청구한 것이어서 부적법(不適法)하다고 한 사례(事例) 2. 가. 법률(法律) 또는 법률조항(法律條項) 자체가 헌법소원(憲法訴願)의 대상이 될 수 있으려면 그 법률(法律) 또는 법률조항(法律條項)에 의하여 구체적인 집행행위(執行行爲)를 기다리지 아니하고 직접(直接), 현재(現在), 자기(自己)의 기본권(基本權)을 침해받아야 하는 것을 요건(要件)으로 하고, 여기서 말하는 기본권(基本權) 침해(侵害)의 직접성(直接性)이란 집행행위(執行行爲)에 의하지 아니하고 법률(法律) 그 자체에 의하여 자유(自由)의 제한(制限), 의무(義務)의 부과(賦課), 권리(權利) 또는 법적(法的) 지위(地位)의 박탈이 생긴 경우를 뜻하므로, 구체적인 집행행위(執行行爲)를 통하여 비로소 당해 법률(法律) 또는 법률조항(法律條項)에 의한 기본권(基本權) 침해(侵害)의 법률효과(法律效果)가 발생하는 경우에는 직접성(直接性)의 요건(要件)이 결여된다. 나. 농촌근대화촉진법(農村近代化促進法) 제94조는 그 규정 자체만으로는 자유(自由)의 제한(制限), 의무(義務)의 부과(賦課), 권리(權利) 또는 법적(法的) 지위(地位)의 박탈(剝奪) 등 기본권(基本權) 침해(侵害)에 관련한 내용을 포함하고 있지 아니할 뿐 아니라, 위 법률조항(法律條項)은 농지개량사업(農地改良事業)을 실시함에 있어서 사업시행자(事業施行者)가 당해 농지개량사업시행계획(農地改良事業施行計劃)의 개요(槪要)의 고시(告示)나 열람(閱覽) 등 그 집행절차(執行節次)를 규정하고 있는 것에 지나지 아니하므로 청구인이 위 법률조항(法律條項) 자체에 의하여 직접 기본권(基本權)} 침해(侵害)를 받았다고 할 수 없다. 청구인 : 차○덕 대리인 변호사 곽동헌(국선) 피청구인 : 서천군 【전문】 [주 문] 이 사건 심판청구를 각하한다. [이 유] 1. 사건의 개요 서천군은 농촌근대화촉진법(개정 1970.1.12. 법률 제2199호, 최종개정 1990.8.1. 법률 제4252호 이하 “이 법”이라 한다)에 의한 농지개량사업의 시행자로 되어 충청남도 소재 옥포지구 경지정리사업을 이 법의 관계규정에 따른 절차를 거쳐 시행, 완료되었다. 청구인은 위 옥포지구내의 서천군 화양면 ○○리에서 합계 13,321평방미터의 농지를 소유하고 있었는데 위 경지정리사업으로 합계 12,025평방미터의 농지를 환지받아 모두 1,296평방미터가 감보되었는데도 서천군이 인가받은 위 환지계획상 청구인에 대한 청산금을 산정함에 있어서 위 감보된 토지에 대한 정당한 손실보상을 전혀 하지 아니하고 있어 헌법상 보장된 재산권을 침해하였다고 주장하여 그에 대한 위헌확인을 구하는 헌법소원과 아울러, 농지개량사업시행계획의 고시 등에 관하여 규정하고 있는 이 법 제94조는 헌법상 보장된 청구인의 재산권을 침해하고 있어 헌법에 위반된다고 주장하여 위 법률조항에 대한 헌법소원을 제기하였다. 나. 심판의 대상 그러므로 이 사건 헌법소원심판의 대상은, 첫째 서천군이 위 경지정리사업을 시행하면서 환지처분에 따라 감보된 면적의 농지에 대하여 정당한 손실보상을 하지 아니함으로 말미암아 헌법상 보장된 청구인의 재산권 등 기본권을 침해받았는지 여부와, 둘째 이 법 제94조에 의하여 헌법상 보장된 청구인의 재산권 등 기본권이 침해되었는지 여부이다. 이 법 제94조의 규정은 다음과 같다. “제94조(고시 등) 사업시행자는 제94조 제2항의 규정에 의한 사업계획서의 송부를 받은 때에는 지체없이 당해 농지개량사업시행계획의 개요를 고시하고, 5일 이상 10일 이내의 기간을 정하여 그 농지개량사업시행계획을 이해관계인에게 열람시켜야 한다.” 2. 당사자의 주장 및 이해관계기관의 의견 가. 청구인의 주장 (1) 고속도로개설 등으로 토지수용을 하는 경우 보상도 받고 지가도 폭등함에 반하여 농지개량사업을 위하여 농지소유권을 상실하는 경우에는 아무런 보상도 받지 못하는 것은 헌법상 평등의 원칙에 위배되며, 농지개량사업의 경우에만 감보된 농지에 대하여 정당한 보상을 하지 아니하는 조치는 재산권의 보장과 수용시에 정당한 보장을 규정한 헌법 제23조 제3항에 위반된다. (2) 이 법 제94조는 사업시행자의 고시와 열람의무만을 규정하여 농민들이 자신도 모르는 사이에 소유농지를 박탈당한 위험성이 많으므로 이는 재산권보장에 관한 헌법 제23조 제1항에 위반된다. 나. 피청구인의 주장 뒤의 농림수산부장관의 의견 중 (3), (4)항과 대체로 같다. 다. 농림수산부장관의 의견 (1) 이 사건 경지정리사업은 지방자치단체인 서천군이 사업시행자이므로 위 서천군이 청구인의 감보된 농지에 대한 정당한 보상을 하지 아니한 점에 관하여는 행정심판 또는 행정소송에 의한 구제절차가 있음에도 불구하고 이를 거치지 아니하고 곧바로 그에 대하여 헌법소원심판을 청구하는 것은 부적법하다. 또한 위 경지정리사업은 1989.11.30.에 착수되고 1990.5.경에 마무리되었으며, 사업착수 이전에 이미 사업시행의 고시 등을 통하여 청구인 등 농지소유자의 동의를 거친 것이므로 1991.10.31.에 제기된 청구인의 이 사건 헌법소원심판청구는 헌법재판소법 제69조 제1항에 정한 청구기간을 경과한 것으로 부적법하다. 그리고 위 경지정리사업 시행당시 문제된 농지의 소유권자는 청구인의 망부(亡父)인 차을필이었고 위 차을필은 위 사업시행에 동의하였으므로 이와 같이 이미 농지개량사업시행지구의 대상농지로 확정된 농지에 관하여 그 후 소유권이전등기를 마쳐 이를 승계받은 자에 해당하는 청구인은 위 사업과 관련된 처분에 대하여 자기관련성이 없어 그에 대한 헌법소원심판청구에 관하여 청구인적격이 없다. (2) 청구인은 이 법 제94조로 말미암아 자기가 직접 그리고 현재 청구인의 기본권을 침해받은 경우에 해당하지 아니하므로 위 법률조항에 대한 헌법소원심판청구는 부적법하다. (3) 경지정리사업은 농지소유자들의 영농편익과 농민들의 농업생산비를 줄이기 위하여 시행하는 사업이므로 경지정리사업을 시행하는 과정에서 용수로, 배수로, 농로 등 영농편익시설을 확장정비하기 위하여 경지정리사업구역내의 농지가 감보되는 것은 당연한 것으로서 환지처분과는 별도로 이에 대하여 보상하지 아니한 것이 청구인의 재산권을 침해하는 것이라고 할 수 없다. (4) 경지정리사업은 이 법 제94조의 규정에 따라 고시하고 이해관계인에게 열람하게 할 뿐 아니라 그 후 사업구역내에 토지소유자 3분의 2 이상의 동의를 얻어 사업시행인가권자의 시행인가를 받은 다음에 공사를 착수하도록 함으로써 사업구역내의 토지소유자들의 의견을 최대한 반영하여 시행하도록 하고 있다. 따라서 이 법 제94조로 말미암아 사업구역내의 토지소유자들이 사업개요를 알 수 없어 불이익을 당할 위험이 있다고 할 수 없으므로 위 법률조항으로 인하여 청구인이 헌법상 보장된 재산권을 침해받았다고도 할 수 없다. 라. 법무부장관의 의견 (1) 이 법 제94조는 농지개량사업시행자에 대한 의무규정에 지나지 않으므로 청구인의 경우 자기관련성이 없을 뿐 아니라 농지개량사업은 그 대상자들에게 불이익을 주는 것만이 아니므로 위 법률조항만으로 직접 권리침해가 발생하였다고도 할 수 없다. (2) 이 법이 최종 개정된 때가 1990.8.1.이고 이미 1989.10. 이전에 이 법 제94조에 의하여 이해관계인에게 사업계획이 열람되었으므로 1991.10.31.에 제기된 이 사건 헌법소원심판청구는 그 청구기간의 기산점을 위 법령개정일로 하던 또는 법령에 의하여 불이익을 받게 된 날로 하던 간에 그 사유가 있은 날로부터 180일을 경과한 부적법한 것이다. (3) 그 밖의 점에 대하여는 농림수산부장관의 의견 중 (1), (3), (4)항과 대체로 같다. 3. 판단 가. 감보 농지의 손실보상금 미지급에 대한 헌법소원심판청구부분의 적법 여부 (1) 기록에 의하면 서천군이 위 옥포지구 경지정리사업의 공사를 준공한 후 농림수산부장관의 인가를 받은 환지계획에 따라서 청구인에 대하여 한 환지처분의 주된 내용이 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 청구인은 위 환지처분 당시 충남 서천군 화양면 완포리 390의 2 답 5,602평방미터, 225의 3 답 4,231평방미터, 228의 답 1,193평방미터, 223의 3 답 1,388평방미터, 12의 5 답 159평방미터, 227의 5 답 23평방미터, 227의 6 답 86평방미터, 343의 1 전 521평방미터 등 모두 8필지 합계 13,203평방미터의 토지(이하 “종전 토지”라 한다)를 소유하고 있었는데, 위 환지처분에 의하면 위 같은 리 390의 2 답 5,602평방미터는 같은 리 246의 10 답, 1,247평방미터와 246의 11 답 4,016평방미터로, 같은 리 225의 3 답 4,231평방미터는 같은 리 240의 4 답 4,002평방미터로 같은 리 228의 7 답 1,193평방미터는 같은 리 241의 1 답 1,429평방미터로, 같은 리 223의 3 답 1,388평방미터는 같은 리 답 1,637평방미터의 5필지 합계 12,331평방미터의 토지(이하 “환지 토지”라 한다)로 각 환지되고, 위 종전 토지 중 나머지 4필지는 환지를 정하지 아니하는 토지로 되어 금전에 의한 청산을 받기로 되었다. 아울러 위 경지정리사업의 공사완료후 위 종전 토지와 환지 토지의 각 평정가격에 의하여 청산금을 산정한 결과 환지 토지 5필지의 가격이 종전 토지 8필지 모두의 권리가격(종전 토지의 평정가격에 일정한 권리가격율을 곱하여 산출한 가격)보다 금 2,108,290원이 높은 것으로 평정되어 위 청산금에다가 청구인이 일시이용지로 지정받아 그 이익금에 해당하는 금 95,400원의 수익금을 합산한 금 2,203,690원(청산금 2,108,290원 + 수익금 95,400원)을 사업시행자인 서천군에게 납부하여야 하도록 되었다. (2) 청구인은 서천군의 위 농지개량사업을 시행함에 있어서 청구인의 종전 토지에 대한 환지에 따라 감보된 면적에 대한 청산금 지급 등 손실보상을 전혀 하지 아니하였다고 주장하면서 이를 위 헌법소원심판의 대상으로 삼고 있다. 그런데 서천군이 앞서 본 바와 같이 농지개량사업의 시행자로서 청구인에 대하여 청구인 소유의 종전 토지에 대응하는 환지의 위치, 범위를 지정하는 처분뿐만 아니라, 환지를 지정하지 아니한 종전 토지의 일부에 대하여 금전으로 이를 청산하기로 하는 처분 및 환지가 지정된 종전 토지와 감보된 환지와의 사이에 그 가치평가액의 차이에서 생기는 불균형을 금전으로 청산하기로 하는 처분 등을 함께 포함하여 널리 환지처분이라고 할 것이다. 따라서 청구인의 위 헌법소원심판청구는 결국 서천군의 청구인에 대한 위와 같은 환지처분을 대상으로 하는 것임을 알 수 있다. 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있으나, 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 청구할 수 없게 되어 있다. 따라서 서천군의 위 경지정리사업에 따른 환지처분에 청구인의 주장과 같이 정당한 손실보상금의 지급을 하지 않았다는 등의 위법사유가 있었다면 이에 관하여는 행정심판법 및 행정소송법에 정한 바에 따라 행정심판 및 행정소송을 통하여 위 환지처분의 취소 등을 구할 수 있는 구제절차가 있으므로, 청구인으로서는 이 사건 헌법소원심판을 청구하기에 앞서 위 환지처분에 대한 행정심판 및 행정소송 등을 제기하여 구제절차를 거쳤어야 할 것이다. 그러나 청구인이 이러한 구제절차를 거쳤음을 인정할 만한 자료가 찾아볼 수 없다. (3) 그러므로 청구인의 위 헌법소원심판청구는 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에도 그 절차를 거치지 아니하고 청구한 것이어서 부적법하다고 할 것이다. 나. 이 법 제94조에 대한 헌법소원심판청구부분의 적법 여부 (1) 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 헌법소원심판을 청구할 수 있도록 규정하고 있고, 이 규정에 정한 공권력에는 입법권도 포함된다 할 것이므로 법률 또는 법률조항에 대한 헌법소원심판청구도 가능하다. 그러나 법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접, 현재, 자기의 기본권을 침해받아야 하는 것을 요건으로 하고, 여기서 말하는 기본권 침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻하므로, 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 당해 법률 또는 법률조항에 의한 기본권 침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다고 할 것이다. (2) 이 사건의 경우 이 법 제94조는 그 규정 자체만으로 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈 등 기본권 침해에 관련한 내용을 포함하고 있지 아니할 뿐 아니라, 위 법률조항은 농지개량사업을 실시함에 있어서 사업시행자가 당해 농지개량사업시행계획의 개요의 고시나 열람 등 그 집행절차를 규정하고 있는 것에 지나지 아니하므로 청구인이 위 법률조항 자체에 의하여 직접 기본권 침해를 받았다고 볼 수 없다. 따라서 청구인의 위 법률조항에 대한 헌법소원심판청구 부분 역시 부적법한 것이라고 아니할 수 없다. 다. 결론 그렇다면 이 사건 헌법소원심판은 위에서 본 바와 같은 이유에서 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 이에 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 관여재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다. 1992. 11. 12. 재판장 재판관 조규광 재판관 변정수 재판관 김진우 재판관 한병채 재판관 이시윤 재판관 최광률 재판관 김양균 재판관 김문희 재판관 황도연

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 91헌마192

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행정심판법

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