전원재판부 2005헌마498, 2006. 12. 28.

【판시사항】 공익사업을 위한 토지 취득에 있어 적정 보상가격 산정방법 및 공시지가의 적용기준시점을 규 정하고 있는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 제1항, 제2항, 제4항, 제5항(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 헌법소원에 있어서 기본권침해의 직접성 요건을 충족하는지 여부(소극) 【결정요지】 이 사건 법률조항들에 의해 청구인의 기본권 침해 문제가 발생하는 것은 관할 토지수용위원회의 재결 및 중앙토지수용위원회의 이의신청에 대한 재결을 통해 토지보상가격이 구체적으로 결정될 때이며, 이러한 집행행위가 있는 경우에 비로소 청구인의 기본권에 영향을 미치게 된다고 할 것이므로, 이 사건 심판청구는 기본권침해의 직접성 요건이 결여되어 부적법하다. 【참조조문】 헌법재판소법 제68조 제1항 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정된 것) 제28조, 제34조, 제70조 제3항, 제83조, 제84조, 제85조 【참조판례】 헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 823 헌재 1995. 7. 21. 94헌마191, 판례집 7-2, 195, 201 헌재 1998. 4. 30. 97헌마141, 판례집 10-1, 496, 503-504 【전문】【당 사 자】 청 구 인　임○인 국선대리인 변호사　정장호 【주　　문】 이 사건 심판청구를 각하한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인은 대전 유성구 ○○동 토지 1,095㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 1990. 11. 3. 취득하여 소유해 오던 중, 이 사건 토지가 대전서남부택지개발사업지역에 포함되어 2003. 12. 16. 건설교통부고시 제2003-304호로 개발계획승인고시되자 사업시행자인 대전광역시 ○○공사와 토지협의보상을 진행하였다. (2) 청구인은 위 토지협의보상 진행중, 보상토지의 적정가격 산정 시 부동산가격공시및감정평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하고, 사업인정 후의 취득에 있어서는 사업인정고시일 전 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가를 기준토록 규정한 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정된 것) 제70조가 헌법상 보장된 청구인의 재산권을 침해한다고 주장하면서 2005. 5. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인은 공익사업을위한토지등의취득및보상에관 한법률 제70조 전체에 대하여 헌법소원을 제기하였으나, 이 사건 토지는 2003. 12. 16. 개발계획승인고시가 되었고 택지개발촉진법상 개발계획승인고시는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률에 의한 사업인정고시가 있는 것으로 보게 되므로(택지개발촉진법 제12조 제2항) 이 사건 토지에 대한 보상은 사업인정 후 취득하는 토지의 보상에 해당하게 된다. 따라서, 사업인정 전 취득하는 토지에 대하여 규율하고 있는 공익사업을위 한토지등의취득및보상에관한법률 제70조 제3항은 이 사건 토지에 적용되지 않으며, 이 사건 심판의 대상은 공 익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정된 것, 이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제70조 제1항, 제2항, 제4항, 제5항(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)의 위헌 여부인바, 그 법률조항 및 관련규정의 내용은 다음과 같다. [심판대상 조항] 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정된 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 부동산가격공시및감정평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(한국은행법 제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사ㆍ발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다) 그 밖에 당해 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다. ② 토지에 대한 보상액은 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자 또는 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 이를 고려하지 아니한다. ③ 생략 ④ 사업인정 후의 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. ⑤ 취득하는 토지와 이에 관한 소유권 외의 권리에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법은 투자비용ㆍ예상수익 및 거래가격 등을 고려하여 건설교통부령으로 정한다. [관련조항] 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정된 것) 제28조(재결의 신청) ① 제26조의 규정에 의한 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없는 때(제26조 제2항 단서의 규정에 의한 협의의 요구가 없는 때를 포함한다)에는 사업시행자는 사업인정고시가 있은 날부터 1년 이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다. ② 생략 제34조(재결) ① 토지수용위원회의 재결은 서면으로 한다. ② 생략 제70조(취득하는 토지의 보상) ①～② 생략 ③ 사업인정 전의 협의에 의한 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 당해 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가 중 가격시점에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. 다만, 공익사업의 계획 또는 시행이 공고 또는 고시됨으로 인하여 취득하여야 할 토지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우에는 당해 공고일 또는 고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가 중 당해 공익사업의 공고일 또는 고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. ④～⑤ 생략 제83조(이의의 신청) ① 중앙토지수용위원회의 제34조의 규정에 의한 재결에 대하여 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다. ② 지방토지수용위원회의 제34조의 규정에 의한 재결에 대하여 이의가 있는 자는 당해 지방토지수용위원회를 거쳐 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다. ③ 생략 제84조(이의신청에 대한 재결) ① 중앙토지수용위원회는 제83조의 규정에 의한 이의신청이 있는 경우 제34조의 규정에 의한 재결이 위법 또는 부당하다고 인 정하는 때에는 그 재결의 전부 또는 일부를 취소하거나 보상액을 변경할 수 있다. ② 생략 제85조(행정소송의 제기) ① 사업시행자ㆍ토지소유자 또는 관계인은 제34조의 규정에 의한 재결에 대하여 불복이 있는 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에, 이의신청을 거친 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 행정소송을 제기하기 전에 제84조의 규정에 따라 증액된 보상금을 공탁하여야 하며, 보상금을 받을 자는 공탁된 보상금을 소송종결시까지 수령할 수 없다. ② 생 략 2. 판　단 이 사건 심판청구의 적법성에 대하여 직권으로 본다. 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 법령에 대한 헌법소원을 제기하려면 그 법령에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접, 현재의 자기의 기본권을 침해받아야 하고, 여기서 말하는 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법규범 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻한다(헌재 1995. 7. 21. 94헌마191, 판례집 7-2, 195, 201 등 참조). 법령에 대한 헌법소원에 있어서 ‘기본권침해의 직접성’을 요구하는 이유는, 법령은 일반적으로 구체적인 집행행위를 매개로 하여 비로소 기본권을 침해하게 되므로 기본권의 침해를 받은 개인은 먼저 일반 쟁송의 방법으로 집행행위를 대상으로 하여 기본권침해에 대한 구제절차를 밟는 것이 헌법소원의 성격상 요청되기 때문이다. 따라서, 법령에 근거한 집행행위가 존재한다면 국민은 우선 그 집행행위를 기다렸다가 집행행위를 대상으로 한 소송을 제기하여 구제절차를 밟는 것이 순서이다. 다만, 법령을 집행하는 행위가 존재하지 아니하고 바로 법령으로 말미암아 직접 기본권이 침해되는 예외적인 경우에만 직접 법률에 대하여 헌법소원을 제기할 수 있다고 보아야 한다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 823 ; 헌재 1998. 4. 30. 97헌마141, 판례집 10-1, 496, 503-504 등 참조). 이 사건 법률조항들은 공익사업을 위한 토지 취득에 있어 적정 보상가격 산정방법 및 공시지가의 적용기준시점을 규정하고 있지만, 이 자체만으로 보상가격이 확정적으로 결정되는 것이 아니라 일정한 집행행위를 예정하고 있다. 청구인이 협의 단계에서 이 사건 법률조항들에 의해 산정된 취득토지의 적정보상가격에 만 족하지 못한다면 이를 거부할 수 있어, 청구인의 법률적 지위나 권리 관계에 영향을 미치지 않으며, 협의결렬에 따라 재결절차에 들어가는 경우에는 관할 토지수용위원회에 의한 재결(토지보상법 제28조, 제34조), 이에 대한 중앙토지수용위원회의 이의신청에 대한 재결(토지보상법 제84조)을 거쳐야 하며, 재결이나 이의신청에 대한 재결에 불복하는 경우에는 행정소송을 제기할 수도 있다(토지보상법 제85조). 즉, 이 사건 법률조항들에 의해 청구인의 기본권 침해 문제가 발생하는 것은 관할 토지수용위원회의 재결 및 중앙토지수용위원회의 이의신청에 대한 재결을 통해 토지보상가격이 구체적으로 결정될 때이며, 이러한 집행행위에 대하여 법원을 통해 구제받을 수 있는 절차도 따로 마련되어 있다. 그렇다면, 이 사건 법률조항들은 재결 및 이의신청에 대한 재결이라는 구체적인 집행행위를 예정하고 있으며, 이러한 집행행위가 있는 경우에 비로소 청구인의 기본권에 영향을 미치게 된다고 할 것이므로, 이 사건 심판청구는 기본권침해의 직접성 요건이 결여되어 부적법하다. 3. 결　론 따라서, 이 사건 심판청구는 부적법하므로 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　주선회(재판장) 이공현(주심) 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2005헌마498

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