전원재판부 99헌마548, 2001. 1. 18.

【판시사항】 청구인과의 자기관련성 여부(소극) 【결정요지】 댐건설및주변지역지원등에관한법률 제35조 제 1항에 따라 사용료를 납부하여야 할 주체는 청구인과 같은 춘천시민이 아니라 소양취수장의 관리주체인 지방자치단체로서의 춘천시이므로, 설령 춘천시가 이 사건 법률조항으로 인하여 물사용료를 부담하게 됨으로써 재정이 악화되고, 그로 인하여 결과적으로 청구인과 같은 춘천시민의 재정부담이 가중된다 하더라도, 이는 간접적, 사실적 또는 경제적 불이익에 불과하다. 따라서 청 구인의 이 사건 심판청구는 기본권침해의 자기관련성이 인정되지 않는다. 재판관 이영모의 반대의견 법률에 의한 기본권침해를 이유로 하는 헌법소원심판청구의 경우 법률에 의하여 직접 기본권을 침해당한 자가 아닌 제3자의 자기관련성 인정여부의 문제는 입법의 목적, 실질적인 규율대상, 법규정에서의 제한이나 금지가 제3자에게 미치는 효과나 진지성의 정도 및 규범의 직접적인 수규자에 의한 헌법소원의 제기가능성 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 하는바, 한국수자원공사와 춘천시 간의 물사용료에 대한 다툼이 소송으로 해결될 가능성이 불확실할 뿐만 아니라 이 사건 법률조항은 춘천시 외에 댐저수를 사용하는 모든 지방자치단체와 주민들에게 고루 적용되는 조항인 점에 비추어 볼 때에, 실질적인 비용부담 주체인 주민에게도 자기관련성과 직접성을 인정할 수 있다. 【참조조문】 헌법 제35조 헌법재판소법 제68조 제1항 【참조판례】 헌재 1993. 3. 11. 91헌마233, 판례집 5-1, 104, 111 헌재 1993. 7. 29. 89헌마123, 판례집 5-2, 127, 134 헌재 1994. 6. 30. 92헌마61, 판례집 6-1, 680, 684 헌재 1999. 4. 29. 97헌마382, 판례집 11-1, 521, 527 【전문】【당 사 자】 청 구 인　한○환 대리인 변호사　이택수 【주　　문】 청구인의 심판청구를 각하한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 춘천시는 한국수자원공사(이하 “공사”라 한다)가 관리하고 있는 소양강다목적댐(이하 “소양강댐”이라 한다)에서 방류되는 물을 취수하여 춘천시민 및 춘천군민의 생활용수로 공급하여 오던 중, 댐 하류 2㎞ 지점에 위치한 소양취수장 건설을 계기로 공사가 1992. 10.경부터 물사용계약의 체결을 요구하여 오자 취수지역의 기준갈수량 범위 내에서는 사용료의 부담없이 자유롭게 취수할 수 있다고 하면서 이를 계속 거절하여 왔다. 그러던 중 1999. 9. 7. 법률 제6021호로 제정된 댐건설및주변지역지원등에관한법률 제35조 제1항에서 댐사용권자 또는 댐사용권설정예정자가 댐저수를 사용하는 자로부터 사용료를 받을 수 있는 근거를 마련하면서, 그 단서에서 춘천시의 위 주장과는 달리 댐건설 전의 하천점용허가에 기하여 기왕에 취수하던 수량의 범위 내에서만 사용료를 면제하도록 하자, 춘천경제정의실천시민연합의 사무처장인 청구인은 위 법률조항이 환경권을 침해하였다고 주장하면서 1999. 9. 20. 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건의 심판대상은 댐건설및주변지역지원등에관한법률(1999. 9. 7. 법률 제6021호로 제정된 것) 제35조 제1항(이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)의 위헌 여부이고, 이 사건 법률조항 및 관련규정의 내용은 다음과 같다. 댐건설및주변지역지원등에관한법률(1999. 9. 7. 법률 제6021호) 제35조(사용료의 수납 등) ① 댐사용권자 또는 댐사용권설정예정자는 당해 댐의 저수를 사용하는 자로부터 사용료를 받을 수 있다. 다만, 댐건설 이전에 하천법 제33조의 규정에 의한 하천의 점용허가를 받아 하천의 물을 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다. 하천법(1999. 2. 8. 법률 제5893호) 제33조(하천의 점용허가등) ① 하천구역 안에서 다음 각호의 1에 해당하는 행위(이하 “점용”이라 한다)를 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관리청의 허가를 받아야 한다. 다만, 이 허가에는 하천의 오염으로 인한 공해 기타 보건위생상 위해를 방지함에 필요한 부관을 붙여야 한다. 1. 유수(하천 바닥에 스며들어 흐르는 물을 포함한다)의 사용 2～9호 생략 ②～⑤항생략 2. 청구인의 주장요지 및 관계기관의 의견 가. 청구인의 주장요지 (1) 청구인은 공사가 춘천시에 사용료를 부담시킬 경우 시민의 한사람으로서 사용료의 일부를 납부하여야 할 직접적인 이해당사자이다. (2) 환경권을 보장하고 있는 헌법 제35조에 따라 국민은 물과 공기를 평등하게 섭취할 권리가 있다. 특히 하천의 유량 중 1년 중 가장 적게 흐를 때의 유량 즉 갈수기의 유량을 말하는 기준갈수량은 하천의 생태계 보존을 위하여 최소한으로 필요한 유수의 양이므로, 하천 주변의 주민이 기준갈수량에 대하여 갖는 권리는 신성불가침의 권리이다. 다목적댐의 건설로 하천의 유수를 저수하더라도 이러한 생태계의 보전과 댐 자체의 담수능력으로 인하여 적어도 기준갈수량만큼은 매일 방류하여야 하는데, 실제 소양강다목적댐에서는 기준갈수량 약 70만톤의 4배에 달하는 약 260만톤을 매일 방류하고 있다. 따라서 댐사용권자가 댐저수에 대한 사용료를 받을 수 있다 하더라도 기준갈수량을 초과하는 범위 내에서만 받을 수 있다 할 것인데, 이 사건 법률조항에서는 댐사용권자 또는 댐사용권설정예정자에게 기준갈수량이 아니라 댐건설 이전부터 하천점용허가를 받아 취수하여 온 양만큼만 제외한 나머지 초과분에 대하여 사용료를 받을 수 있도록 허용함으로써 청구인의 환경권을 침해하였다. (3) 나아가 기준갈수량중 허가가 가능한 양을 상회하였다는 이유로 1980년 11월 이후에 취수를 개시한 경우에는 그 취수 전량에 대하여 사용료를 납부하고, 그 이전부터 취수를 개시한 경우에는 한푼도 사용료를 납부하지 않아도 된다는 것은 평등권에도 위배된다. 나. 건설교통부장관 및 공사의 의견 (1) 하천관리행정 실무상 하천의 특정기준점에서 10년 동안 제1위의 갈수량으로 정의되는 기준갈수량은 댐의 건설로 인해 증가된 유량이 아니고 댐사용권자가 비용을 부담한 유량이 아니기 때문에, 댐관리청에서는 기준갈수량에 해당하는 유량만큼은 댐 건설 후에도 발전 방류 등을 통해 흘려 보내주고 있고, 그 범위 내에서는 사용료를 받지 않고 있다. 즉 당해 하천수계에 대한 물수지분석(收支分析)을 시행하여 기준갈수량 범위 내의 물이 아닌 댐사용권자가 공급하는 댐의 저수를 사용하고 있다고 판단되는 경우에 한하여 이 사건 법률조항에 의한 사용료를 받게 되는 것이다. (2) 댐 건설 이전에 하천점용허가를 받아 취수하는 수량에 대한 사용료를 받지 못하도록 한 이 사건 법률조항 단서의 입법취지는 기존 하천사용권자의 권리를 보호함으로써 그에게 안정적인 물사용을 보장하고 기 존 하천사용권자와 댐사용권자간의 사용료를 둘러싼 분쟁을 사전에 방지하려는 데에 있는 것일 뿐이고, 기준갈수량 범위 내라고 하더라도 기존의 허가받은 취수량을 초과하는 부분에 대한 사용료를 받을 근거를 마련한 것은 아니다. (3) 게다가 하천에 자연적으로 흐르는 기준갈수량 범위 내의 물이라 하더라도 춘천시민과 같은 상류지역에 사는 주민들이 그 전부를 독점하여 사용할 수는 없다. 1980. 11. 하천별 물수지분석 내역에 의하면, 한강수계상의 자연유하량은 이미 상,하류 전체의 기득수리권에 의하여 전량 취수되고 있으므로, 춘천시가 1995년부터 추가로 취수하고 있는 4만톤은 사용료의 납부대상인 것이다. 3. 판　단 직권으로 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 살펴본다. 가. 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자가 청구하여야 한다고 규정하고 있는바, 여기에서 기본권을 침해받은 자라 함은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 자기의 기본권이 현재 그리고 직접적으로 침해받은 자를 의미하며 단순히 간접적, 사실적 또는 경제적인 이해관계가 있을 뿐인 제3자는 이에 해당하지 않는다는 것이 우리재판소의 확립된 판례이다(헌재 1993. 3. 11. 91헌마233, 판례집 5-1, 104, 111 ; 헌재 1993. 7. 29. 89헌마123, 판례집 5-2, 127, 133-134 ; 헌재 1994. 6. 30. 92헌마61, 판례집 6-1, 680, 684 ; 헌재 1999. 4. 29. 97헌마382, 판례집 11-1, 521, 527). 나. 살피건대 헌법 제35조에서는 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.”고 규정하여 환경권을 보장하고 있다. 이를 환경을 구성하는 중요요소 중의 하나인 물과 관련하여 볼 때, 오염에서 해방된 깨끗한 물에 대한 권리는 물론, 인간으로서의 존엄을 유지하기 위하여 필요한 정도의 유량을 공급받을 권리도 이러한 환경권의 한 내용으로 이해할 수 있을 것이다. 그런데 이 사건 법률조항은 수질이나 일정유량의 물이용 자체와 같은 환경권적 측면을 규율하는 것이 아니라 댐사용권자 또는 댐사용권설정예정자의 댐저수 사용료 징수근거와 범위를 규율하고 있다는 점에서 청구인의 주장과는 달리 환경권을 제한하는 규정이라기 보다는 재산권을 제한하는 규정으로 봄이 상당하다. 그러므로 청구인이 이 사건 법률조항에 대하여 헌법소원심판을 청구할 수 있기 위해서는 이 사건 법률조항에 의하여 청구인의 재산권이 침해되거나 청구인이 다른 댐의 저수 사용자에 비하여 합리적 이유없이 재산상 불이익취급을 받아야 할 것인바, 기록에 의하면, 이 사건 법률조항에 따라 공사에 대하여 사용료를 납부하여야 할 주체는 청구인과 같은 춘천시민이 아니라 소양취수장의 관리주체인 지방자치단체로서의 춘천시임이 명백하다. 따라서 설령 춘천시가 이 사건 법률조항으로 인하여 물사용료를 부담하게 됨으로써 재정이 악화되고, 그로 인하여 결과적으로 청구인과 같은 춘천시민의 재정부담이 가중된다 하더라도 이는 간접적, 사실적 또는 경제적 불이익에 불과한 것이어서 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인의 재산권 내지 평등권이 침해되었다고는 보기 어렵다. 4. 결　론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 기본권침해의 자기관련성이 인정되지 않아 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 5.와 같은 재판관 이영모의 반대의견이 있는 외에는 관여재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다. 5. 재판관 이영모의 반대의견 가. 한국수자원공사(이하 ‘공사’라 한다)는 다목적댐의 건설 및 관리를 목적으로 하는 특정다목적댐법(1966. 4. 23. 법률 제1785호) 시행 당시인 1992. 10.경 춘천시가 댐하류 2㎞지점에 소양취수장을 건설하자 물사용계약을 체결하도록 요청하였다. 그러나 춘천시는, 저수가 아닌 방류수의 취수는 사용료의 납부대상이 아니고 댐건설 이전 최대갈수기의 자연유하량에는 수리권이 있으며, 뿐만 아니라 댐건설로 말미암아 생태계의 변화와 교통의 불편, 지역개발을 제한하는 등의 피해가 생겼는데도 불구하고 이에 대한 보상도 하지 아니한 채 물사용료를 요구하는 것은 부당하다고 다투어 그 시비가 계속 중에 있다. 청구인의 주장은, 공사가 춘천시에 이 사건 법률조항을 근거로 댐저수 사용료를 부담시킬 경우 그 사용료는 주민이 직접 납부하게 된다. 하천의 갈수기 수량은 하천생태계 보존을 위한 필요최소한의 유수량이고, 하천 주변의 주민이 기준갈수량에 대해서 갖는 권리는 신성불가침의 권리이다. 댐건설 이전부터 하천점용허가를 받아 취수한 양을 제외한 나머지 초과분에 대하여 사용료를 받도록 한 이 사건 법률조항은 청구인의 재산권과 환경권을 침해하므로 헌법에 위반된다는 것이다. 다수의견은, 이 사건 법률조항은 수질이나 일정유량의 물이용 자체와 같은 환경권적 측면을 규율하는 것이 아니라 댐사용권자 또는 댐사용권설정예정자의 댐저수 사용료를 징수하는 근거와 범위를 규율하므로 청구인의 재산권을 제한하는 규정이기는 하나, 공사에 사용료를 납부할 주체는 소양취수장의 관리주체이자 지방자치단체인 춘천시임이 명백하고 결과적으로 청구인과 같은 시민이 사용료를 부담하게 된다 하더라도 이는 간접적, 사실적 또는 경제적 불이익에 불과한 것이어서 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인의 재산권 내지 평등권이 침해된다고 보기 어려우므로 청구를 각하한다는 것이다. 나. 나는, 수도법 제52조의2 위헌확인 사건에서 심판청구를 각하하는 다수의견과는 달리 자기관련성과 직접성을 인정하여 본안판단을 하여야 한다는 반대의견을 개진 하였다(헌재 2000. 11. 30. 2000헌마79등, 공보 51, 845, 847. 재판관 이영모의 반대의견). 이 사건도 수도법 사건처럼 수도요금이 문제가 된 것이다. 두 사건 모두 법률에서는 지방자치단체가 요금을 부담하게 되어 있으나 실질적인 부담 주체인 주민이 헌법소원심판청구를 한 것으로 본안판단을 할 것인지 여부에서 견해가 나누어진 것이다. 나는, 이 사건 법률조항 또한 수도법 사건과 마찬가지로 헌법상의 정당성에 관한 본안판단을 하는 것이 옳다고 생각한다. 그 이유는 수도법 사건과 같으므로 그 요지를 보기로 한다. “1993. 12. 27. 법률 제4627호로 수도법을 개정하면서 제52조의2는「수도의 설치비용은 수도사업자가 이를 부담한다. 다만, 국가 또는 한국수자원공사가 설치하는 광역상수도 중 정수시설의 설치비용은 물을 공급받는 수도사업자가 이를 부담한다」라는 규정(이하 ‘이 규정’이라 한다)을 신설하였다. 청구인들은 이 규정이 헌법에 위반되는 이유로서, 수도법 제28조 제1항은「건설부장관은 일반수도 사업자인 지방자치단체가 재정적ㆍ기술적 또는 지리적 조건 등으로 인하여 일반수도의 수도시설을 설치할 수 없거나 그 설치가 곤란하다고 인정하는 경우에는 이를 설치할 수 있다」고 하여 서울, 부산 등 광역도시의 광역상수도의 정수시설 설치비용은 국가가 부담하였는데, 그 후 이 규정을 개정 신설하여 충주, 밀양시의 경우 상수도의 물을 공급받는 수도사업자인 지방자치단체가 정수시설의 설치비용을 부담하게 되었고 이것은 서울, 부산 등 광역도시에 비하여 차별을 한 것이므로 평등원칙 및 재산권침해의 위법이 있다고 주장하였다. 이에 대하여 다수의견은, 청구인들의 심판청구는 충 주, 밀양시가 정수시설 설치비용을 부담하게 됨으로써 발생하는 시 재정악화에 따라 그 지역주민들에게 끼치는 간접적, 사실적 또는 경제적 불이익에 대한 것이어서 이러한 사정만으로는 청구인들의 기본권이 현재, 그리고 직접적으로 침해당한 경우라고 할 수 없다는 이유로 각하한다는 것이다. 반대의견은, 이 규정은 상수도 물을 공급받는 수도사업자인 지방자치단체가 정수시설 설치비용을 부담하는 것으로 되어 있으나, 그 비용은 수도사용자에 대한 요금의 고지ㆍ징수절차를 통하여 주민들에게 전가(轉嫁)하게 되므로, 실질적인 면에서는 그 주민들이 이 규정의 규율 상대방에 다름 아니다. 더욱이 지방자치단체의 수도사용자에 대한 요금의 고지ㆍ징수절차가 집행행위에 해당한다 하더라도, 이것은 수도법(제23조)의 규정에 의한 지방자치단체의 조례에 따른 절차이고 그 요금에는 인건비, 동력비, 약품비, 원ㆍ정수구입비, 급수장치개량비, 수선유지비, 감가상각비, 기타경비 등이 포함되어 있어 이 규정에 대한 위헌여부를 다툴 수 있는지 불분명하여 현재성과 직접성 또한 수긍하여야 하므로 본안에 들어가서 그 당부를 판단해 주는 것이 옳은 것이다. 따라서 충주, 밀양시민인 청구인들이 큰 도시인 서울, 부산시민보다 정수시설 설치비용 상당액을 더 부담하는 법률을 만들게 된 이유와 그것이 헌법위반이 되는지 등에 대한 설명을 하여야 한다.”는 것이 그 이유의 요지였다(공보 51, 845, 847). 다. 헌법재판소법(이하 ‘법’이라 한다) 제68조 제1항에 의하면 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자가 청구하여야 한다고 규정하고 있다. 이 사건과 같이 법률에 의한 기본권침해를 이유로 하는 헌법소원심판청구의 경우 법률에 의하여 직접 기본권을 침해당한 자가 아닌 제3자의 자기관련성 인정여부의 문제는 입법의 목적, 실질적인 규율대상, 법규정에서의 제한이나 금지가 제3자에게 미치는 효과나 진지성의 정도 및 규범의 직접적인 수규자에 의한 헌법소원의 제기가능성 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 한다(헌재 1997. 9. 25. 96헌마133, 판례집 9-2, 410, 416). 위에서 본 공사와 춘천시 간의 물사용료에 대한 다툼은 어떻게 그 시비가 가려질지 알 수 없으나, 만일 재판을 통하여 해결책을 강구한다면 당사자인 춘천시는 신청으로 이 사건 법률조항에 대한 위헌여부의 심판을 제청할 수 있다. 다시 말하면, 법원이 그 신청을 받아들여 헌법재판소에 위헌심판을 제청하거나(법 제41조 제1항) 또는 그 신청을 기각하는 경우에는 구체 적인 규범통제수단인 헌법소원심판청구를 할 수 있다(법 제68조 제2항)(헌재 1994. 4. 28. 89헌마221, 판례집 6-1, 239, 257 참조). 그러나 공사와 춘천시 간의 위의 다툼이 소송으로 해결될 가능성은 불확실할 뿐만 아니라 이 사건 법률조항은 춘천시 외에 댐저수를 사용하는 모든 지방자치단체와 주민들에게 고루 적용되는 조항인 점에 비추어 볼 때에, 실질적인 비용부담 주체인 주민에게도 자기관련성과 직접성을 인정할 수 있는 것이다(헌재 1997. 8. 21. 96헌마48, 판례집 9-2, 295, 303 참조). 헌법소원의 본질은 개인의 주관적 권리구제뿐만 아니라 객관적인 헌법질서를 보장하는 역할도 하므로 헌법소원에서의 권리보호이익을 일반법원의 소송사건에서처럼 주관적 기준을 엄격하게 해석하여 본안판단을 회피하면 권리구제의 사각지대가 생기게 된다(헌재 1992. 1. 28. 91헌마111, 판례집 4, 51, 56 참조). 이 사건 법률조항은 청구인과 직접 관계가 없는 조항이라고 하여 이를 각하하는 다수의견에 내가 동조하지 못하는 이유는, 이 사건에서 문제가 된 헌법상의 쟁점은 누가, 어떤 방법으로 물어야 헌법의 최고ㆍ최종 해석기관에서 답변하는지를 해명하지 못하고 있기 때문이다. 제정법이 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부담하게 하는 등 국민의 기본권을 침해하는 경우, 헌법재판소의 위헌심판통제에서 예외를 인정해 주도록 명시하는 헌법규정이 있는 것도 아니다. 다수의견이 이 사건 법률조항은 청구인의 재산권을 제한하는 것으로 인정하고 있는 이상, 주저하지 말고 본안에서 위헌여부를 판단해 주는 것은 헌법을 지키는 길이요 국민의 신뢰를 얻는 길인 것이다. 재판관　윤영철(재판장) 이영모 한대현 하경철 김영일 권　성 김효종(주심) 김경일 송인준

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 99헌마548

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

댐건설및주변지역지원등에관한법률 제35조

특정다목적댐법

수도법 제28조 제52조

대한민국헌법 제35조

하천법 제33조

[ 참조판례 ]