[손해배상청구사건][고집1948민,246]
【판시사항】
1. 도지사명의로 된 학교실습지 사용인허의 효력
2. 무효인 행정행위의 추인가부
【판결요지】
1. 농지에 대한 학교실습지 사용인허사무는 농지개혁법시행령 제9조에 의하여 농림부장관의 결정사항에 속함이 분명하므로 설사 동 사무집행을 농림부장관이 도지사에 위임하였다 하더라도 도지사는 동 사무집행에 있어서는 농림부장관의 결정 즉 동 장관의 명의로서 이를 집행하여야 할 것이어서 도지사명의의 학교실습지 사용인허는 무효이다.
2. 행정행위에 있어서 무효행위의 추인이라는 관념은 용허할 수 없다.
【참조조문】 구 민법 제119조, 농지개혁법 제6조, 농지개혁법시행령 제9조【전 문】 【원고, 피공소인】 재단법인 거창 명윤학원
【피고, 공소인】 피고
【주 문】
원판결을 취소한다.
원고의 청구를 기각한다.
소송비용은 제1,2심을 통하여 원고의 부담으로 한다.
【사 실】 피고대리인은 주문 동지의 판결을, 원고 대표자는 공소기각의 판결을 각 구하다.
당사자 쌍방의 사실상 진술은 원고 대표자에 있어서 소외 경상남도 향교재단은 기 산하 단체인 거창향교 및 유도회 거창지부로 하여금 육영사업을 경영케 하기 위하여 단기 4283.4.1. 고등공민학교 거창 대성학원을 설립하여 동년 5.1.에 경상남도지사에게 우 학원설립인가신청을 한 바 되어 우 도지사는 단기 4284.1.15. 이 설립인가를 하였으므로 우 학원에서 농촌자제의 교육사업을 하다가 우 학원의 정규중학 승격과 동 중학을 경영할 재단을 설립키 위하여 단기 4284.9.5. 각기 인가신청을 한 결과 원고 재단은 동년 10.12., 중학은 단기 4285.3.21. 대성중학교로 각각 설립인가를 득하여 원고재단은 경상남도 향교재단으로부터 전술 대성학원을 인수하고 동 학원을 전기 인가된 대성중학교로 발전적 승격을 시켜 현재에 이르기까지 학생을 수용 육영사업을 경영하며 우 중학교의 학생정원수는 55명에 달하고 있다.
그리고 별지목록기재 본건 토지는 본시 전기 향교재단 소유로서 피고가 소작하여 오던 농지인바, 우 향교재단은 농지개혁법의 실시후 이를 우 대성학원의 학교실습지로 하기 위하여 단기 4283.5.1. 경상남도를 경유 농림부장관에게 학교실습지 사용인허신청을 제출한 바 기간 6·25 사변으로 관청사무가 지연되어 오다가 경상남도지사는 농림부장관의 위임에 의하여 단기 4284.4.10. 실습지사용인허를 하여 우 대성학원의 실습지로 사용키로 하고 전진과 같이 원고재단이 성립된 후로는 원고가 우 향교재단으로부터 본건 토지를 증여받아 계속하여 우 대성학원과 대성중학교의 실습지로 사용하여 왔고, 단기 4287.12.24. 원고재단에 소유권이전등기까지 필하였으나 피고가 농지개혁법 실시전부터 본건 토지를 경작하여 오던 연고도 있고 하여 전술 실습비 사용인허가 있은 후인 단기 4284.4.25. 우 대성학원측과 원고와의 간에 합의하여 피고는 본건 토지에 대한 학교실습지 사용을 승인하여 기 경작권을 포기하는 대신 학원측의 농영을 협조하기 위하여 묘대설치, 경운제초, 비배, 관개등에 노력을 제공하여 수확의 6할 보수를 받기로 하는 소위 영농 약정을 체결하여 피고로 하여금 실습지영농에 협력케 하고 학원측에서는 종자도 제공하고 단기 4284,5,6년에는 학생으로 하여금 이앙수확을 하여 왔음에도 불구하고 피고는 우 노력제공을 기화로 당초의 약정에 위배하여 본건 토지의 생산물인 정조 단기 4284년도분으로 정조 4석5두7승, 단기 4286년도분 정조 3석5두, 단기 4287년도분 정조 4석4두1승, 단기 4288년도분 정조 3석1두5승 총계 정조 15석6두3승중에서 원고재단이 취득할 사할인 정조 6석2두5승을 임의로 불법착복하여 원고에 동량의 손해를 끼쳤으므로 우 정조의 두당 760환에 환산한 대금 47,500환의 손해배상을 구하기 위하여 본소 청구에 이르렀다 하고 피고대리인이 우 도지사의 사용인허는 권한없는 것이라는 항변에 대하여 이는 농림부장관의 위임에 의하여 한 것이니 합법 정당한 것이고, 하물며 우 도지사의 인허에 대하여 단기 4290.5.6. 농림부장관 명의로 사용인증을 서환한 것이니 이 사용인허는 하등 위법이 없다 하고 또 분배통지 운운은 이는 분배예정이라는 뜻이지 결코 분배확정을 의미하는 것이 아니라 하고 기여의 기주장에 반하는 피대리인의 답변을 부인한다고 하다.
피고대리인에 있어서 본건 토지는 향교재단의 소유로서 피고가 거금 약 40년 전부터 농지개혁법 실시당시까지 적법히 소작하여 왔고 기 실시후로는 분배받아 현재까지 경작하고 있으며 원고주장의 생산액은 다투는 바이나 매년 기 생산물을 피고가 수확취득하고 온 것이다. 원고주장과 같은 도지사의 실습지사용인허는 권한없는 즉 동 인허사무는 농림부장관의 직권사항이므로 우 지사인허는 무효이며, 가사 이것이 동 지사의 권한에 속한다고 하더라도 원고주장의 대성학원의 설립인가가 단기 4284.1.15.이니 기 이전인 단기 4283.5.1. 실습지사용인허신청이란 있을 수 없으며 동 사용인허신청에 대한 거창군수의 경유인이 단기 4284.3.20.인 것을 보면 동 신청은 분명히 농지개혁법시행규칙 제10조 제3항의 소정 기간을 도과한 후에 제출된 것임에도 불구하고 동 규칙 소정 기한을 면탈하기 위하여 제출일자를 단기 4283.5.1.로 소급하였고 또 학교실습지는 학생 1인당 3평의 율로 기 면적의 적부를 심사한 연후에 적정한 결정을 하여야 함에도 불구하고 우 학원은 당시 학생수가 100여명에 불과한데 본건 토지와 합하여 총평 8,785평이란 과대한 면적을 인허하였으니 이 점으로 보아도 동 지사의 인허는 위법이라 아니할 수 없고 또 농지개혁법시행령에 의하면 학교실습지사용등 인허는 동법 공포일후 3년 이내에 실시할 수 있는 것에 한하여 인허하도록 규정되어 있는 만큼 농림부장관의 학교실습지사용등 인허는 늦어도 우 동법이 공포된 단기 4282.6.21.부터 3년 이내에 하여야 할 것은 다론을 불사할 것이므로 단기 4290.6.5. 농림부장관의 사용인허는 법규위반으로 무효이며, 설사 우 장관의 인허가 전기한 도지사의 인허를 추인서환하였다 할지라도 전술과 같이 동 지사의 인허가 무효이므로 이 무효행위를 추인하여도 하등 법률상 무효에 소장이 없는 것이다. 뿐만 아니라 원고주장의 도지사의 사용인허는 대성학원에 대한 것이니 하등 원고와는 상관하는 바가 없는 것이고 원고주장의 영농약정 운운은 학원측과 소할부당무자가 피고를 기망하여 소위 약정서에 날인케 한 것이나 피고는 여사한 약정은 한 사실이 없으며 소위 영농약정이란 종전의 소작계약과 내용적으로 동일하므로 우 개혁법이 실시된 오늘에 와서는 동법에서 금지하는 무효인 것이며 본건 농지는 도시 원고가 경작한 사실이 없으니 원고에 손해란 있을 수 없다 하고 기여 원고주장사실은 부인한다고 하다.
입증방법으로 원고 대표자는 갑 제1 내지 14호증을 제출하고 원심증인 소외 1, 2, 3의 각 증언을 원용하고 을 각호증은 부지라 하고 피고대리인은 을 제1,2,3호증을 제출하고 원심증인 소외 4, 5, 6의 각 증언을 원용하고 갑 1,4,5,6,12,13,14호증의 각 성립을 시인하고 갑 제2,3호증의 성립을 부인하고 기여의 갑 각호증은 부지라 답하다.
【이 유】
본건 토지가 본시 향교재단 소유로서 피고가 농지개혁법 실시 당시까지 수십년간 적법히 소작하여 온 사실은 당사자간 다툼이 없으므로 우 개혁법에서 제외된 특단의 사유가 없는 한 본건 토지는 국가가 매수하여 경작자이던 피고에게 분배할 것이다.
원고대표자는 단기 4284.4.10. 경상남도지사로부터 본건 농지에 대한 대성학원의 학교실습지 사용인허를 받았다 주장하나 우 개혁법시행령 제9조에 의하면 동 인허사무는 농림부장관의 결정사항에 속함이 분명하므로 설사 동 사무집행을 농림부장관이 도지사에 위임하였다 하더라도 도지사는 동 사무집행에 있어서는 농림부장관의 결정 즉 동 장관의 명의로서 이를 집행하여야 할 것이거늘 마치 도지사의 고유의 권한에 속하는 것처럼 한 경상남도지사 명의의 본건 실습지사용인허는 무효라 아니할 수 없다. 원고 대표자는 단기 4290.6.5. 농림부장관은 우 경상남도지사 명의의 전인 인허를 서환하였다 하나 무효한 전기 도지사의 인허증을 몇번 서환한다 하더라도 이로 유효로 될 수 없고 또 행정행위에 있어서 무효행위의 추인이라는 관념도 용허할 수 없는 바이니 우기 농림부장관의 서환이라는 것은 결국 새로운 인허결정이라고 밖에 볼 수 없는 바, 우 개혁법시행령 제9조에 의하면 우 개혁법 제6조 제4호에 규정된「정부, 공공단체, 교육기관 등에서 사용목적을 변경할 필요가 있다고 정부가 인정하는 농지」에 관하여서는 학교실습지 등의 예정지로서 동법 공포일부터 3년 이내에 실시할 수 있는 것에 한하여 농림부장관이 이를 결정하겠금 되어 있으므로 이 결정은 늦어도 우 동법 공포일부터 3년 이내에 있어야 될 것은 이론의 당연한 귀결인즉 우기 농림부장관의 인허결정은 이 규정의 기간을 도과한 법규 위반으로 당연무효라 아니할 수 없다. 그러므로 본건 토지는 국가에서 매수하여 종전 소작인이던 피고에 분배될 토지인 만큼 전소유자이던 향교재단은 동법에 의하여 소유권을 상실한 것이니 원고가 이 매수대상지에서 제외된 학교실습지라는 전제로 전소유자로부터 증여받아 소유권을 취득한 것을 원유로 한 본건 청구는 기여의 논점에 대한 판단을 가할 필요없이 부당하므로 이를 기각할 것인바, 원판결은 이에 배치되니 이를 취소하고 소송비용의 부담에 관하여는 민사소송법 제96조, 제89조를 적용하여 주문과 같이 판결한다.
판사 이일규(재판장) 하종홍 김용규
