서울행정법원 2021.12.31 2021구단63917

【사건명】 상병보상연금차액분부지급처분취소 【원 고】 원고원고1 태백시상세주소생략 소송대리인 변호사1 【피 고】 근로복지공단 【변론종결】 2022. 05. 13 【판결선고】 2022. 06. 10 【주문】 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 【청구취지】 피고가 2020. 5. 13. 원고에게 한 평균임금정정 불승인 및 보험급여(상병보상연금) 차액분 부지급 처분을 취소한다. 【이유】 1. 처분의 경위 가. 구 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부 개정되기 전의 것,이하 ‘종전 법’이라고 한다)에서는 요양 및 재요양 등에 따른 휴업급여, 상병보상연금을 구분하지 않고 일률적으로 규정해 왔으나, 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부 개정되어 2008. 7. 1.부터 시행된 구 산업재해보상보험법(이하 ‘개정법’이라고 한다) 제56조는 재요양을 받는 자에 대하여는 재요양 당시의 임금을 기준으로 산정한 평균임금의 100분의 70에 상당하는 금액을 1일 당 휴업급여 지급액으로 하고(제1항 전단), 제1항에 따라 산정한 1일당 휴업급여 지급액이 최저임금액보다 적거나 재요양 당시 평균임금산정의 대상이 되는 임금이 없으면 최저임금액을 1일당 휴업급여 지급액으로 하는 것(제2항)으로 변경하였고, 제69조 제1항은 ‘재요양을 시작한 지 2년이 지난 후에 상병상태가 제66조 제1항 각 호의 요건 모두에 해당하는 자에게는 휴업급여 대신 별표 4에 따른 폐질등급에 따라 상병보상연금을 지급한다. 이 경우 상병보상연금을 산정할 때에는 재요양 기간 중의 휴업급여 산정에 적용되는 평균임금을 적용하되, 그 평균임금이 최저임금액에 70분의 100을 곱한 금액보다 적거나 재요양 당시 평균임금 산정의 대상이 되는 임금이 없을 때에는 최저임금액의 70분의 100에 해당하는 금액을 그 근로자의 평균임금으로 보아 산정하는 것으로 변경하였다. 나. 한편, 개정법 부칙 제5조 제1항은 ‘제52조 및 제54조부터 제56조까지의 개정규정은 이 법 시행 이후 새로 요양 또는 재요양을 시작하는 자부터 적용한다’고 규정하였고, 제9조 제1항(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)은 ‘제66조부터 제69조까지의 개정규정은 이 법 시행 이후 새로 요양 또는 재요양을 시작하는 자부터 적용한다’고 규정하였다. 다. 원고는 1984. 10. 29.부터 1986. 3. 12.까지 ○○○○에서 근무하였고, 1988. 7. 29. 진폐증(2/1형)을 진단받음에 따라 피고로부터 진폐장해등급 제11급 판정을 받고서그 무렵 장해보상일시금을 지급받았다. 라. 원고는 2009. 4. 15. 진폐합병증(흉막염)으로 재요양 승인을 받았는데1) 당시 퇴직한 상태여서 지급받고 있는 임금이 없어 개정법 제56조 제2항에 따라 최저임금액을 기준으로 산정된 휴업급여를 지급받아 오다가 이후 상병보상연금을 지급받으면서 휴업급여에 적용된 평균임금인 최저임금액의 70분의 100을 평균임금으로 적용하여 지급받았다. 마. 원고는 2020. 4. 22. 피고에게 원고에 대한 재요양 기간 동안의 상병보상연금을 최초 진폐증 진단 당시의 평균임금으로 증감한 금액을 기초로 하여 산정된 금액으로 정정하고 그 차액을 지급하여 달라고 청구하였으나, 피고는 2020. 5. 13. 원고에게 ‘원고는 재요양 당시 평균임금 산정의 대상이 되는 임금이 없어 최저임금액을 1일당 휴업급여 지급액으로 하여 휴업금여를 지급하다가 이후 관련 법령에 따라 상병보상연금을 지급하면서 최저임금액의 70분의 100을 평균임금으로 적용한 것은 적법하고 타당하다’는 취지로 평균임금 정정 불승인 및 보험급여 차액 부지급 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 바. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2020. 8. 6. 감사원에 심사청구를 하였으나, 2021. 3. 22. 심사청구가 기각되었다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 원고는 이 사건 처분의 근거가 이 사건 부칙조항2)은 아래와 같은 사유로 헌법에 위반되므로, 이에 따른 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 1) 이 사건 부칙조항에 의하여 재요양 시기에 따라 개정법 적용 여부가 달라지고, 그에 따라 상병보상연금 지급에 관하여 근로자 간에 합리적인 이유 없이 차별을 받게되며, 개정법 시행 전 진폐장해 판정을 받고도 개정법 시행 당시 재요양을 하지 않던 진폐근로자는 개정법이 적용됨으로써 종전 법에 따른 상병보상연금을 받게 되리라는 신뢰를 침해당하게 되었으므로 이 사건 부칙조항은 신뢰보호의 원칙, 평등의 원칙에 반한다. 2) 이 사건 부칙조항에 따라 개정법을 적용받게 되는 원고는 최초 진폐증 진단시의 평균임금을 증감한 금액을 기초로 산정된 상병보상연금보다 현저히 낮은 금액의 상병보상연금을 받게 되었고, 이로 인해 상병보상연금 외에 달리 생계수단이 없는 노령의 원고는 사실상 최저 생계비에 불과한 돈으로 생계를 유지해야 하는 상황에 처했으므로, 이 사건 부칙조항은 원고의 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리, 행복추구권을 침해한다. 나. 관련 법령 별지 관련 법령 기재와 같다. 다. 판단 살피건대, 이 사건 부칙조항은 아래와 같이 헌법에 위반된다고 보기 어려우므로[헌법재판소 2014. 2. 27. 선고 2013헌바12, 60(병합) 결정, 헌법재판소 2014. 6. 26. 2012헌바382 결정 등 참조], 원고의 주장을 받아들이지 아니한다. 1) 이 사건 부칙조항으로 인하여 개정법 시행 이후 재요양을 하는 근로자는 상병보상연금을 지급받음에 있어서 재요양 당시 평균임금 산정의 대상이 되는 임금이 없는경우 최저임금액을 기초로 산정된 상병보상연금을 지급받게 되나, 이는 개정법 시행시까지 재요양으로 인한 상병보상연금이 발생하지 않은 경우에 종전 법의 적용을 제한하는 내용의 입법으로 원칙적으로 허용된다. 다만, 종전 법의 계속적용을 요청하는 신뢰보호의 관점에서 입법자의 형성권에 제한을 가하게 된다. 종전 법에서는 요양 및 재요양 등에 따른 상병보상연금을 구분하지 않고 상병보상연금에 관하여 일률적으로 규정해 오던 것을 개정법에서는 상병보상연금에 관한 일반규정과 별도로 ‘재요양 기간 중의 상병보상연금’에 관한 규정을 신설하여 재해 당시 근로자의 생활임금 수준에 따라 상병보상연금을 산정하여야 하는 최초 요양 중의 상병보상급여와는 달리 재요양 중의 상병보상급여는 재요양 당시에 근로자가 현실적으로 지급받고 있는 임금 수준에 따라 산정하되, 다만 재요양 당시 직업이 없거나 최저임금에 미치지 못하는 저임금 직업에 종사하는 근로자에 대하여는 최소한의 생활을 영위하는 것이 가능하도록 최저임금액의 70분의 100만큼의 상병보상연금을 보장해 주는 내용으로 규정하였다. 개정법은 경제사회발전노사정위원회에서 2006. 12. 13. 합의․의결한 산업재해보상보험제도 개선안을 토대로 하여 평균임금 증감제도(개정법 제36조 제3항 참조) 및 최고․최저 보상기준제도(개정법 제36조 제7항 참조)를 개선하고, 저소득근로자에 대한 휴업급여 수준을 상향조정(개정법 제54조 참조)하였으며, 부분휴업급여제도 도입(개정법 제53조 참조) 및 직업재활급여 제도를 신설(개정법 제72조 참조)하는 등 전체적으로 산재근로자 상호간 급여의 형평성․공정성을 제고하고 보험사업의 효율적인 운영을 위한 차원에서 대대적으로 개정이 이루어졌는데, 재요양 기간 중의 상병보상연금에 관한 조항도 위와 같은 일환에서 신설되었다. 다만, 입법자는 개정법 시행에 따른 혼란을 최소화하기 위하여 뒤에서 보는 바와 같이 개정법 부칙 제22조를 두어 개정법 시행 당시 재요양 중인 근로자에게는 종전 법에 따라 산정된 상병보상연금을계속 지급하도록 하였다. 이와 같은 산재보험법에 따른 수급권의 구체적인 내용은 입법자가 사회정책적 고려 및 기금 상황 등 여러 사정을 참작하여 입법재량으로 결정할수 있고, 그 내용이 사회․경제적 변화에 따라 바뀔 수 있으므로, 종전 법에 따른 상병보상연금이 앞으로도 계속 유지될 것이라는 근로자의 신뢰 정도가 확고하다고 보기 어렵다. 원고의 종전 법에 대한 신뢰의 보호가치가 위와 같은 산재보험법 개정 필요성에 비하여 크다고 보기 어려우므로, 이 사건 부칙조항이 신뢰보호원칙에 위반된다고 볼수 없다. 2) 헌법 제23조 제1항이 보장하고 있는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리이므로, 구체적인 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 등의 재산권 보장의 대상으로 볼 수 없다 할 것이고, 특히 산재보험법상 보험급여와 같이 수급권의 지급요건 및 산정방법이 법정되어 있는 경우, 그러한 법정요건을 갖추기 전에는 헌법이 보장하는 재산권이라고 할 수 없다. 그런데 원고는 개정법 시행 이후 재요양을 시작한 사람으로, 개정법 시행 전의 법률에 따라 산정되는 상병보상연금에 대하여 가졌던 권리는 단순한 재산상 이익의 기대에 불과할 뿐, 헌법에 의하여 보장되는 재산권의 범위에 포함되지 않는다고 할 것이다. 따라서 이 사건 부칙조항에 의하여 원고의 재산권이 제한되었다고 볼 수 없다. 3) 개정법 부칙 제22조에서는 ‘이 법 시행 당시 요양 또는 재요양을 받고 있는 자는 제66조부터 제69조까지의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다’고 규정함으로써, 종전 규정에 따라 상병보상연금을 지급받고 있는 근로자들을 보호하기 위한규정을 두고 있는 반면, 이 사건 부칙조항은 개정법 시행 이후 재요양하는 근로자에대해서는 위와 같은 경과규정을 두지 않고 개정법이 적용되도록 함으로써 개정법 시행당시 재요양 여부에 따라 지급되는 상병보상연금이 달라져 근로자 상호간을 차별한다. 그러나 산재보험수급권은 사회보장수급권의 하나로서 국가가 재정부담 능력과 전체적인 사회보장 수준 등을 고려하여 그 내용과 범위를 정하는 것이므로 광범위한 입법형성의 자유가 인정된다. 따라서 국가가 헌법 제34조에 따른 사회보장의무에 위반하여 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였거나, 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다. 또한 개정법 시행 당시 이미 재요양 중으로 종전 법에 따라 산정되는 상병보상연금을 지급받고 있던 근로자는 그렇지 않은 근로자에 비해 그 신뢰가 보다 구체적이고 크다고할 수 있다. 따라서 이 사건 부칙조항이 합리적인 이유 없이 자의적인 차별을 내용으로 하고 있다고 보기 어려우므로 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없고, 국가가 실현해야할 객관적인 내용을 최소한도로 보장하는 정도에 이르지 못하였다거나 과잉금지원칙에 위배되어 헌법상 용인될 수 있는 입법재량의 범위를 명백히 일탈하였다고 보기 어려우므로, 원고의 인간다운 생활을 할 권리나 행복추구권을 침해하였다고 볼 수도 없다. . 결론 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 판사 【별지】【관계 법령】 ▣ 구 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부개정되기 전의 것) 제39조(휴업급여) ① 휴업급여는 업무상 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸린 근로자에게 요양으로 취업하지 못한 기간에 대하여 지급하되, 1일당 지급액은 평균임금의 100분의 70에 상당하는 금액으로한다. 다만, 취업하지 못한 기간이 3일 이내이면 지급하지 아니한다. ② 제1항에도 불구하고 그 근로자가 일정한 연령에 도달한 이후에는 노동능력 등을 고려하여 휴업급여를 감액하여 지급하되, 그 연령과 지급 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 다만, 일정한 연령 이후에 취업 중인 자가 업무상의 재해로 요양하는 경우에는 대통령령으로 정하는 기간에는 휴업급여를 감액하지 아니한다. ③ 제1항에 따라 산정한 휴업급여가 「최저임금법」 제5조에 따른 최저임금액에 미달하면 그 최저임금액을 그 근로자의 1일당 휴업급여 지급액으로 한다. 제47조(상병보상연금) ① 요양급여를 받는 근로자가 요양을 시작한 지 2년이 지난 날 이후에 다음 각 호의 요건에 해당하는 상태가 계속되면 휴업급여 대신 상병보상연금을 그 근로자에게 지급한다. 이 경우 제40조 제3항 단서에 따른 장해보상연금을 받고 있던 자가 재요양하고 있으면 요양을 시작한 후 2년이 지난 것으로 본다. 1. 그 부상이나 질병이 치유되지 않은 상태일 것 2. 그 부상이나 질병에 따른 폐질의 정도가 대통령령으로 정하는 폐질등급 기준에 해당할 것 ▣ 구 산업재해보상보험법(2007. 12. 31. 법률 제8835호로 개정되기 전의 것) 제51조(재요양) ① 제40조에 따른 요양급여를 받은 자가 치유 후 요양의 대상이 되었던 업무상의 부상 또는 질병이 재발하거나 치유 당시보다 상태가 악화되어 이를 치유하기 위한 적극적인 치료가 필요하다는 의학적 소견이 있으면 다시 제40조에 따른 요양급여(이하 "재요양"이라 한다)를 받을 수 있다. ② 재요양의 요건과 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제52조(휴업급여) 휴업급여는 업무상 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸린 근로자에게 요양으로 취업하지 못한 기간에 대하여 지급하되, 1일당 지급액은 평균임금의 100분의 70에 상당하는 금액으로 한다.다만, 취업하지 못한 기간이 3일 이내이면 지급하지 아니한다. 제56조(재요양 기간 중의 휴업급여) ① 재요양을 받는 자에 대하여는 재요양 당시의 임금을 기준으로 산정한 평균임금의 100분의70에 상당하는 금액을 1일당 휴업급여 지급액으로 한다. 이 경우 평균임금 산정사유 발생일은 대통령령으로 정한다. ② 제1항에 따라 산정한 1일당 휴업급여 지급액이 최저임금액보다 적거나 재요양 당시 평균임금 산정의 대상이 되는 임금이 없으면 최저임금액을 1일당 휴업급여 지급액으로 한다. 제66조(상병보상연금) ① 요양급여를 받는 근로자가 요양을 시작한 지 2년이 지난 날 이후에 다음 각 호의 요건 모두에 해당하는 상태가 계속되면 휴업급여 대신 상병보상연금을 그 근로자에게 지급한다. 1. 그 부상이나 질병이 치유되지 아니한 상태일 것 2. 그 부상이나 질병에 따른 폐질(廢疾)의 정도가 대통령령으로 정하는 폐질등급 기준에 해당할 것 제69조(재요양 기간 중의 상병보상연금) ① 재요양을 시작한 지 2년이 지난 후에 상병상태가 제66조 제1항 각 호의 요건 모두에 해당하는 자에게는 휴업급여 대신 별표 4에 따른 폐질등급에 따라 상병보상연금을 지급한다. 이 경우 상병보상연금을 산정할 때에는 재요양 기간 중의 휴업급여 산정에 적용되는 평균임금을 적용하되, 그 평균임금이 최저임금액에 70분의 100을 곱한 금액보다 적거나 재요양당시 평균임금 산정의 대상이 되는 임금이 없을 때에는 최저임금액의 70분의 100에 해당하는 금액을 그 근로자의 평균임금으로 보아 산정한다. 부칙 〈법률 제8694호, 2007. 12. 14.〉 제1조(시행일) 이 법은 2008년 7월 1일부터 시행한다. 다만, 제70조의 개정규정 및 부칙 제14조는 공포한 날부터 시행한다. 제5조(휴업급여 등에 관한 적용례) ① 제 52조 및 제54조부터 제56조까지의 개정규정은 이 법시행 이후 새로 요양 또는 재요양을 시작하는 자부터 적용한다. 제9조(상병보상연금에 관한 적용례) 제66조 부터 제69조까지의 개정규정은 이 법 시행 이후 새로 요양 또는 재요양을 시작하는 자부터 적용한다. 제22조(상병보상연금에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 요양 또는 재요양을 받고 있는 자는 제66조부터 제69조까지의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다. ▣ 구 산업재해보상보험법 시행령(2020. 1. 7. 대통령령 제30334호로 개정되기 전의 것) 제48조(재요양의 요건 및 절차) ① 법 제51조에 따른 재요양(이하 "재요양"이라 한다)은 업무상 부상 또는 질병에 대하여 요양급여(요양급여를 받지 아니하고 장해급여를 받는 부상 또는 질병의 경우에는 장해급여)를 받은 경우로서 다음 각 호의 요건 모두에 해당하는 경우에 인정한다. 1. 치유된 업무상 부상 또는 질병과 재요양의 대상이 되는 부상 또는 질병 사이에 상당인과관계가 있을 것 2. 재요양의 대상이 되는 부상 또는 질병의 상태가 치유 당시보다 악화된 경우로서 나이나그 밖에 업무 외의 사유로 악화된 경우가 아닐 것 3. 재요양의 대상이 되는 부상 또는 질병 상태의 호전을 위하여 수술(신체 내 고정물의 제거수술 또는 의지 장착을 위한 절단 부위의 재수술을 포함한다) 등 적극적인 치료가 필요하다고 인정될 것 4. 재요양의 대상이 되는 부상 또는 질병의 상태가 재요양으로 치료효과를 기대할 수 있다고 인정될 것. 끝. 각주내용 1) 개정법 제51조는 ‘제40조에 따른 요양급여를 받은 자가 치유 후 요양의 대상이 되었던 업무상의 부상 또는 질병이 재발하거나 치유 당시보다 악화되어 이를 위한 적극적인 치료가 필요하다는 의학적 소견이 있으면 재요양을받을 수 있다’고 규정하고(제1항), 재요양의 요건과 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있으며(제2항), 산업재해보상보험법 시행령(2008. 6. 25. 대통령령 제20875호로 전부개정된 것) 제48조 제1항은 ‘법 제51조에 따른 재요양은 업무상 부상 또는 질병에 대하여 요양급여(요양급여를 받지 아니하고 장해급여를 받는 부상 또는 질병의 경우에는 장해급여)를 받은 경우로서 다음 각 호의 요건 모두에 해당하는 경우에인정한다’고 규정하고 있다. 따라서 진폐증과 같이 진단 당시 증상이 고정된 것으로 보아 요양급여를 받지 아니하고 장해급여만을 받은 경우에도 이후 진폐증의 악화나 합병증으로 요양을 받을 경우 이는 재요양에 해당한다고 할 것이고, 원고가 기존에 진폐증으로 장해급여를 지급받은 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 2009. 4. 15. 승인받은 원고의 요양은 재요양에 해당한다. 2) 원고는 개정법 제56조 제2항, 제69조 제1항이 위헌이라고 주장하나, 이 사건 처분은 개정법 부칙 제9조를 근거로 한 처분으로 보이며, 원고의 주장 내용 또한 종전 법 하에서는 최초 요양 당시 평균임금을 기준으로 한 상병보상연금을 받을 수 있었으나, 개정법 시행 이후 재요양을 받은 사람은 이 사건 부칙조항에 따라 최초 요양 당시의 평균임금이 아닌 재요양 당시의평균임금이 적용됨으로써 원고와 같이 재요양 전에 퇴직하여 재요양 당시 평균임금 산정의 대상이 되는 임금이 없을 때에는최저임금액의 70분의 100에 해당하는 금액을 기준으로 산정된 상병보상연금을 지급받게 되는 것이헌법에 위반된다는 주장이므로, 원고의 주장을 이 사건 부칙조항에 관한 것으로 본다. 【참조조문】 구 산업재해보상보험법(이하 ‘개정법’이라고 한다) 제56조 개정법 부칙 제5조 제1항 개정법 제56조 제2항 개정법 제36조 제3항 개정법 제36조 제7항 개정법 제54조 개정법 제53조 개정법 제72조 개정법 부칙 제22조 헌법 제23조 제1항 헌법 제34조 「최저임금법」 제5조

[출처] 근로복지공단 : 산재판례서비스 - 2021구단63917 (2021구단63917_서울행정법원)

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

최저임금법 제5조

헌법 제23조 제34조

산업재해보상보험법 제36조 제53조 제54조 제56조 제72조

[ 사건명 태그]

상병보상연금차액분부지급처분취소 장해 업무상질병 진폐증

[ 참조조문 태그 ]

산업재해보상보험법 제56조 산업재해보상보험법 제부칙조 산업재해보상보험법 제36조 산업재해보상보험법 제54조 산업재해보상보험법 제53조 산업재해보상보험법 제72조 헌법 제23조 헌법 제34조 최저임금법 제5조

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