전원재판부 2019헌마937, 2023. 3. 23.

【전문】【당 사 자】 사 건 2019헌마937 경비업법 제15조 제3항 위헌확인 청 구 인 별지 청구인 명단과 같음 선 고 일 2023. 3. 23. 【주 문】 1. 청구인 박○○의 심판청구를 각하한다. 2. 나머지 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다. 【이 유】 1. 사건개요 청구인들은 ○○공항에서 특수경비업무를 담당하는 경비업체에 소속된 특수경비원들로서, 특수경비원의 파업ㆍ태업 그 밖에 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁의행위를 금지하는 경비업법 제15조 제3항이 청구인들의 단체행동권 등을 침해한다고 주장하면서, 2019. 8. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 경비업법(2001. 4. 7. 법률 제6467호로 전부개정된 것) 제15조 제3항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 경비업법(2001. 4. 7. 법률 제6467호로 전부개정된 것) 제15조(특수경비원의 의무) ③ 특수경비원은 파업ㆍ태업 그 밖에 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁의행위를 하여서는 아니 된다. [관련조항] 경비업법(2013. 6. 7. 법률 제11872호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "경비업"이라 함은 다음 각 목의 1에 해당하는 업무(이하 "경비업무"라 한다)의 전부 또는 일부를 도급받아 행하는 영업을 말한다. 마. 특수경비업무: 공항(항공기를 포함한다) 등 대통령령이 정하는 국가중요시설(이하 "국가중요시설"이라 한다)의 경비 및 도난ㆍ화재 그 밖의 위험발생을 방지하는 업무 3. "경비원"이라 함은 제4조 제1항의 규정에 의하여 경비업의 허가를 받은 법인(이하 "경비업자"라 한다)이 채용한 고용인으로서 다음 각 목의 1에 해당하는 자를 말한다. 나. 특수경비원: 제1호 마목의 경비업무를 수행하는 자 제28조(벌칙) ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다. 2. 제15조 제3항의 규정에 위반하여 쟁의행위를 한 특수경비원 3. 청구인들의 주장 가. 헌법 제33조 제1항이 보장하는 단체행동권은 노동조합이 사용자에게 실질적인 압력을 행사할 수 있게 하는 권리로서 단결권, 단체교섭권과 유기적인 관계를 맺고 있으므로, 근로자의 단체행동권이 보장되지 않으면 결국 근로3권 일체가 침해된다. 심판대상조항은 단체행동권의 가장 주요한 실행 방법인 파업과 태업을 절대적ㆍ원천적으로 금지함으로써 단체행동권의 본질적 내용을 침해하고 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 근로3권을 침해한다. 나. 심판대상조항은 청구인들이 자신의 노동조건 향상을 위하여 할 수 있는 행동을 자유롭게 결정할 권리 등을 침해하므로 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 행복추구권을 침해한다. 다. 심판대상조항은 청구인들이 헌법 제33조 제2항 및 제3항에서 직접 근로3권을 제한하고 있는 공무원 또는 법률이 정하는 주요방위산업체에 종사하는 근로자에 해당하지 않음에도 불구하고 다른 일반근로자와 달리 쟁의행위를 금지하여 청구인들의 평등권을 침해한다. 4. 청구인 박○○의 심판청구에 대한 판단 헌법소원심판청구가 부적법하다고 하여 헌법재판소가 각하 결정을 하였을 경우 그 결정에서 판시한 요건의 흠결을 보정할 수 있는 때에 이를 보정한 후 다시 심판청구를 하는 것은 모르되, 그러한 요건의 흠결을 보완하지 아니한 채 동일한 내용의 심판청구를 되풀이하는 것은 허용될 수 없다(헌재 2002. 12. 18. 2002헌마279 참조). 청구인 박○○은 이미 심판대상조항에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다가 청구기간 도과를 이유로 각하 결정을 받았다(헌재 2019. 8. 6. 2019헌마756 참조). 청구기간 요건의 흠결은 성질상 보정할 수 있는 것이 아니므로, 청구인 박○○의 이 사건 심판청구는 이미 심판을 거친 동일한 사건에 대하여 다시 심판을 청구한 것으로서 일사부재리원칙에 위배되어 부적법하다. 5. 심판대상조항에 대한 판단 가. 제한되는 기본권 (1) 청구인 박○○을 제외한 나머지 청구인들(이하 ‘나머지 청구인들’이라 한다)은 심판대상조항이 단체행동권을 포함한 근로3권, 행복추구권을 침해한다고 주장하나, 심판대상조항에 의해 직접적으로 제한되고 그 제한의 정도가 큰 기본권은 근로3권의 하나인 단체행동권이므로 이에 한정하여 판단하기로 한다. (2) 나머지 청구인들은 심판대상조항이 다른 일반근로자와 달리 특수경비원의 단체행동권을 박탈하여 평등권을 침해한다고 주장하나, 이 같은 주장은 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 특수경비원의 단체행동권을 침해한다는 주장과 다르지 않으므로, 평등권 침해 여부에 대해서도 별도로 판단하지 않는다. 나. 단체행동권 침해 여부 (1) 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 기각의견 (가) 심사기준 근로자의 근로3권은 우리 헌법이 추구하는 가치지표로서의 실질적인 평등이념, 재산권보장 및 계약의 자유 등을 내용적으로 조화시키기 위한 헌법적 표현이다. 따라서 입법자는 근로3권을 제한함에 있어서 근로3권을 보장하고 있는 헌법의 정신을 존중하여야 함은 물론 국제사회에 있어서의 노동관계 법규 등도 고려하여야 하지만, 다른 한편, 해당 직무의 성질, 그 시대의 국가ㆍ사회적 상황 등도 아울러 고려하여 합리적으로 결정하여야 한다. 그래야만 헌법상 근로자에 대한 근로3권의 보장을 통하여 실현되어야 할 가치질서와 주권자인 전체국민의 공공복리의 목적이 적절히 조화될 수 있을 것이기 때문이다(헌재 2005. 10. 27. 2003헌바50등 참조). 근로조건에 관한 근로자들의 협상력을 사용자와 대등하게 만들어주기 위하여 근로자들의 집단적인 실력행사를 보장하는 기본권인 단체행동권에 있어서도, 입법자로서는 근로자의 권리행사의 실질적 조건을 형성하고 유지할 수 있도록 법률을 통해 단체행동권을 보장하고 실현하여야 할 것이나, 단체행동권의 보장은 사용자와 근로자단체와의 관계에서 사용자에게 일정한 손해를 감수할 의무를 수반할 수밖에 없다는 점을 감안하면 단체행동권을 제한이 불가능한 절대적 기본권으로 인정할 수는 없다. 단체행동권 역시 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에는 그 본질적 내용을 침해하지 않는 범위 내에서 법률로써 제한할 수 있으므로, 그 제한의 위헌 여부는 과잉금지원칙을 준수하였는지 여부에 따라 판단되어야 한다(헌재 2009. 10. 29. 2007헌마1359; 헌재 2022. 5. 26. 2012헌바66 중 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 합헌의견 참조). (나) 과잉금지원칙 위배 여부 1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 특수경비원은 공항ㆍ항만, 원자력발전소 등 국가보안목표시설과 공공기관, 주요 산업시설 등 국가중요시설의 경비 및 도난ㆍ화재 그 밖의 위험발생을 방지하는 업무를 수행한다. 특수경비원이 경비하는 국가중요시설은 국가안보, 국민의 생명과 신체의 안전 및 국가경제 등 공공의 이익에 밀접한 관련이 있는 시설로서 안정적인 운영이 요구되고, 만일 적에 의하여 점령 또는 파괴되거나 기능이 마비될 경우 국가안보와 국민생활에 큰 혼란이나 피해를 끼칠 우려가 있으므로, 이러한 시설경비를 책임지고 있는 특수경비업무는 잠시라도 중단되거나 경비의 강도가 느슨해져서는 안 된다. 심판대상조항은 이와 같은 국가중요시설의 안전을 도모하고 국가중요시설의 정상적인 기능을 유지하여 방호혼란을 방지하려는 것이므로 그 목적의 정당성이 인정된다. 또한 심판대상조항은 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 쟁의행위를 금지함으로써 쟁의행위로 인한 국가중요시설의 방호혼란을 방지할 수 있으므로 수단의 적합성도 인정된다(헌재 2009. 10. 29. 2007헌마1359 참조). 2) 침해의 최소성 가) 특수경비원의 업무는 경찰공무원 내지 군인과 유사한 특성을 가지고 있어 공공성이 매우 강하다(헌재 2009. 10. 29. 2007헌마1359 참조). 헌법이 공무원인 근로자에 대하여는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권ㆍ단체교섭권 및 단체행동권을 가지도록 하고, 주요방위산업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있도록 한 것은 그 직무가 공공성ㆍ공익성을 추구하고 그에 따라 그 업무의 수행자에게 공정성ㆍ성실성 및 중립성을 요구하기 때문이다(제33조 제2항, 제3항). 그 직무의 성질에 따른 공공성의 정도 등을 고려하여, 공무원이라 하더라도 사실상 노무에 종사하는 공무원의 경우는 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단행위가 인정되고, 공무원이 아니라고 하더라도 주요방위산업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 인정되지 않을 수 있는 것이다. 특수경비원은 일반 근로자에 해당하나, 애초에 특수경비 제도의 태동이 경찰, 군인 등 공무원이 담당하던 국가중요시설의 경비업무를 청원경찰 제도를 통하여 보완해 오다가 청원경찰의 노령화 및 관료화에 따른 비효율성을 제거하고 경비의 과학화 등을 도모하기 위하여 민간경비 활용방안을 모색한 데서 시작되었기 때문에, 특수경비원이 담당하는 업무의 특성은 국가중요시설의 경비라는 측면에서 국가중요시설의 경비업무를 수행하는 경찰공무원, 경호공무원, 군사경찰, 군인 등의 업무와 유사하거나 사실상 동일하다. 구체적으로 살펴보면, 특수경비원은 공항ㆍ항만, 원자력발전소 등의 시설 중 국가정보원장이 지정하는 국가보안목표시설과 통합방위법에 따라 국방부장관이 지정하는 국가중요시설의 경비 및 도난ㆍ화재 그 밖의 위험발생을 방지하는 업무를 담당한다. 국가정보원장이 지정하는 국가보안목표시설의 해당 여부는 테러 방지 등을 위하여 원칙적으로 대외비로 보호되고 있고, 통합방위법에 따른 국가중요시설은 적에 의하여 점령 또는 파괴되거나 기능이 마비될 경우 국가안보와 국민생활에 심각한 영향을 주게 되는 시설이다(통합방위법 제2조 제13호). 위와 같은 국가중요시설은 모두 국가안보, 공공의 이익이나 안전과 밀접한 관련이 있으므로, 철저한 방호와 안정적인 운영이 절대적으로 요구됨은 주지의 사실이다. 국가중요시설의 안정적인 운영을 위하여 국가중요시설의 경비를 담당하는 사람에게는 근로3권의 일정한 제한이 불가피하다. 이에 국가중요시설의 경비업무를 수행하는 경찰공무원, 경호공무원, 군사경찰, 교정직렬 공무원, 방호직렬 공무원, 철도경찰직렬 공무원은 단체행동권뿐만 아니라 단결권, 단체교섭권도 인정되지 않는다. 다만 청원경찰이나 특수경비원은 공무원이 아닌 근로자이므로 단결권과 단체교섭권은 인정되고, 파업ㆍ태업 등 국가중요시설 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 쟁의행위는 근로자뿐만 아니라 사용자, 나아가서는 국가전체에 영향을 미칠 수 있으므로 금지되고 있는 것이다. 비록 시설주의 감독을 받아 특수경비원이 군인, 경찰관 등 공무원과 분담하는 국가중요시설의 경비업무 부분이 가장 중요하고 핵심적인 경비업무, 즉 그 경비의 공백 자체가 국가중요시설의 파괴에 이르는 업무는 아니라고 하더라도, 국가중요시설의 경비업무는 유기적으로 수행되지 않으면 그 목적을 달성하기 어렵고, 특수경비원의 쟁의행위로 인한 파업 등이 다른 경비업무에도 영향을 미칠 수밖에 없으며, 경우에 따라서는 국가중요시설의 경비는 작은 공백이라도 회복되기 어려운 인명ㆍ재산상 손실 및 사회적ㆍ경제적 혼란을 야기할 수 있으므로, 특수경비원의 쟁의행위로 인한 업무 공백을 과소평가해서는 안 된다. 나) 또한 심판대상조항은 단체행동권 중 파업ㆍ태업 그 밖에 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁의행위만을 금지하고 있을 뿐, 쟁의행위 외에 업무의 정상적인 운영을 저해하지 않는 단체행동은 가능하므로 심판대상조항이 특수경비원의 단체행동권을 사실상 박탈하였다고 볼 수는 없다. 업무의 정상적인 운영을 저해하는 쟁의행위를 금지하였다고 하여 이를 두고 단체행동권을 박탈하였다고 보는 것은 단체행동권의 범위를 지나치게 축소하여 해석하는 것이다. 다) 노동조합법 등 관련 법령에는 쟁의행위에 관한 다양한 규제가 존재하고, 경비업법은 특수경비원의 직무와 관련된 여러 의무조항 내지 처벌조항을 두고 있는바, 일체의 쟁의행위를 금지하지 않더라도 이러한 규정들을 통하여 특수경비원의 쟁의행위로 인한 업무 공백의 위험성이나 쟁의행위 과정에서 발생할 수 있는 사고 등을 예방하거나 통제할 수 있는지가 문제된다. ① 노동조합의 쟁의행위는 그 조합원의 직접ㆍ비밀ㆍ무기명투표에 의한 조합원 과반수의 찬성으로 결정하지 아니하면 이를 행할 수 없고(노동조합법 제41조 제1항), 쟁의행위는 그 목적ㆍ방법 및 절차가 법령 기타 사회질서에 위반되어서는 아니 된다(노동조합법 제37조 제1항). 쟁의행위로 인하여 발생하는 형사상 책임을 면책 받기 위해서는 정당한 쟁의행위이어야 하고(노동조합법 제4조), 노동조합법상의 규정을 위반하여 쟁의행위를 하면 형사처벌을 받을 수 있다(노동조합법 제88조 내지 제91조). 조합원은 노동조합에 의하여 주도되지 아니한 쟁의행위를 하여서는 아니 되고(노동조합법 제37조 제2항), 쟁의행위는 폭력이나 파괴행위 또는 생산 기타 주요업무에 관련되는 시설과 이에 준하는 시설로서 대통령령이 정하는 시설을 점거하는 형태로 이를 행할 수 없다(노동조합법 제42조 제1항). 또한 노동조합은 쟁의행위가 적법하게 수행될 수 있도록 지도ㆍ관리ㆍ통제할 책임이 있다(노동조합법 제38조 제3항). 그런데 위와 같은 노동조합법상의 쟁의행위와 관련된 규제들은 업무의 정상적인 운영을 저해하는 쟁의행위가 행해짐을 전제로 하는 것으로서 정당한 쟁의행위로서 인정받기 위한 절차 등을 규정한 위 조항들만으로는 쟁의행위 상황에서 국가중요시설의 안정적인 운영을 담보할 수 있거나 경비업무 공백으로 인한 혼란을 방지할 수는 없다. ② 노동조합법은 사업장의 안전보호시설에 대하여 정상적인 유지ㆍ운영을 정지ㆍ폐지 또는 방해하는 행위는 쟁의행위로서 이를 행할 수 없도록 하고(제42조 제2항) 이러한 행위에 대하여 행정관청은 노동위원회의 의결을 얻어 행위의 중지를 통보하거나 시간적 여유가 없을 때에는 즉시 통보 후 사후승인을 받도록 규정하고 있다(제42조 제3항, 제4항). 그런데 노동조합법상 사업장의 안전보호시설은 해당 사업장의 안전보호시설로서 각 사업장마다 그 구체적인 범위가 다를 것인바, 행정관청은 노동조합법 제42조 제3항에 따라 쟁의행위를 중지할 것을 통보하는 경우에 안전보호시설의 종목과 그 정상적인 유지ㆍ운영을 정지ㆍ폐지 또는 방해한 정도를 통지하도록 하고 있으므로(노동조합법 시행규칙 제12조 제2항 제5호), 노동조합법상 사업장의 안전보호시설과 특수경비원의 경비대상시설이 일치한다거나 국가중요시설 전체가 사업장의 안전보호시설에 해당한다고 보기 어렵고, 특수경비원의 경비업무 역시 사업장의 안전보호시설에 관한 업무에만 국한되어 있다고 볼 수는 없기 때문에, 위 조항들로 특수경비원의 쟁의행위로 인한 위험성을 적절히 방지할 수 있다고 보기는 어렵다. 오히려 일반사업장의 경우에도 사업장의 안전보호시설의 유지ㆍ운영을 방해하는 쟁의행위를 금지할 필요성이 인정된다는 점에 비추어 보면, 심판대상조항이 특수경비원의 쟁의행위를 금지하는 것은 국가중요시설의 안정적인 운영을 위한 필요한 조치라고 보아야 할 것이다. ③ 한편, 노동조합법은 필수공익사업에 있어 필수유지업무의 정당한 유지ㆍ운영을 정지ㆍ폐지 또는 방해하는 행위는 쟁의행위로서 이를 행할 수 없도록 하고(제42조의2) 필수유지업무의 정당한 유지ㆍ운영을 위하여 필요 최소한의 유지ㆍ운영 수준에 대해서 노동관계 당사자는 협정을 체결하여야 하며, 협정이 체결되거나 노동위원회의 결정이 있는 경우, 노동조합은 사용자에게 쟁의행위 기간 동안 근무하여야 할 조합원을 통보하여야 하고, 사용자는 이에 따라 근로자를 지명하고 이를 노동조합과 그 근로자에게 통보하도록 규정하고 있다(제42조의3 내지 제42조의 6). 필수공익사업에 대해서는 쟁의행위 기간 중의 대체근로 제한(노동조합법 제43조 제1항, 제2항)에 대한 특례가 적용되어, 사용자는 쟁의행위 기간 중에 한하여 당해 사업 또는 사업장 파업참가자의 100분의 50을 초과하지 않는 범위 안에서 당해 사업과 관계없는 자를 채용 또는 대체하거나 그 업무를 도급 또는 하도급 줄 수 있다(노동조합법 제43조 제3항, 제4항). 그런데 필수공익사업은 철도사업, 도시철도사업 및 항공운수사업, 수도사업, 전기사업, 가스사업, 석유정제사업 및 석유공급사업, 병원사업 및 혈액공급사업, 한국은행사업, 통신사업으로 한정되어 있으며(노동조합법 제71조 제2항), 필수유지업무 또한 철도 차량의 운전 업무, 수도시설 긴급복구 등과 같이 주로 해당 사업 자체와 관련된 업무로 한정되어 있기 때문에(노동조합법 시행령 제22조의2 별표 1), 이 규정들만으로 특수경비원이 관리하는 국가중요시설의 안전을 도모하고 방호혼란을 방지하려는 목적을 달성할 수 있다고 볼 수는 없다. 나아가 국가중요시설의 경우 충분한 수의 전문 인력이 해당 시설의 구조와 운영체계 등을 면밀히 파악하고 경비업무를 진행하여야 할 필요가 매우 크므로, 특수경비원의 쟁의행위시 당해 사업과 관계없는 자를 채용 또는 대체하거나 그 업무를 도급 또는 하도급 주는 것으로는 평상시와 동일하거나 적절한 경비 수준을 유지하기 곤란할 가능성이 크다. 따라서 노동조합법상 필수유지업무에 관한 규정을 통하여 특수경비업무의 공백으로 인한 위험에 충분히 대비할 수 있다고 보기도 어렵다. ④ 쟁의행위에 대한 조정전치를 정하고 있는 노동조합법 제45조의 규정취지는 분쟁을 사전 조정하여 쟁의행위 발생을 회피하는 기회를 주려는 데에 있는 것이지 쟁의행위 자체를 금지하려는 데에 있는 것이 아닌바, 쟁의행위가 조정전치의 규정에 따른 절차를 거치지 않았더라도 무조건 정당성을 결여한 쟁의행위가 되는 것은 아니고(대법원 2020. 10. 15. 선고 2019두40345 판결 참조), 조정기간 내에 조정이 종료되지 아니하거나 중재기간 내 중재재정이 이루어지지 아니하는 경우에는 쟁의행위를 할 수 있으므로 조정전치제도를 통하여 특수경비원의 쟁의행위를 규제할 수 있다고 보기도 어렵다. 긴급조정의 결정 역시 고용노동부장관이 쟁의행위의 규모가 크거나 현저히 국민경제를 해하거나 국민의 일상생활을 위태롭게 할 위험이 현존한다고 판단할 경우에 미리 중앙노동위원회 위원장의 의견을 들어 할 수 있을 뿐이므로(노동조합법 제76조 제1항, 제2항) 이미 발생한 쟁의행위로 인한 피해는 막기 어려우며 긴급조정의 결정이 공표되고 30일이 경과하면 쟁의행위를 재개할 수 있으므로(노동조합법 제77조) 긴급조정제도가 심판대상조항을 대체할 만한 수단이라고 보기도 어렵다. ⑤ 특수경비원이 국가중요시설에 대한 경비업무 수행 중 국가중요시설의 정상적인 운영을 해치는 장해를 일으킨 경우에는 고의범뿐만 아니라 과실범까지 징역 또는 벌금에 처해지는 등(경비업법 제14조 제2항, 제28조 제1항, 제2항 제7호) 경비업법 규정 외에도 형법을 비롯한 각종 형사법령에 따른 규제가 적용된다. 그러나 특수경비원의 쟁의행위가 허용된다면 쟁의행위 중 국가중요시설의 정상적인 운영을 해치는 장해를 일으킨다고 하더라도 이는 정당한 쟁의행위로서 별도의 범죄행위에 이르지 않는 한 처벌할 수 없게 될 우려가 있고, 각종 형사법령에 따른 규제는 경비업무 수행 중에 발생한 폭행ㆍ상해 등의 행위를 처벌하기 위한 것으로 그 목적이 다를 뿐만 아니라 이러한 폭행ㆍ상해 등의 행위는 그 자체로 이미 쟁의행위에 해당되지 않으므로, 위 규정들이 존재한다고 하여 쟁의행위로 인한 특수경비원의 업무 공백이 방지된다고 볼 수 없다. 뿐만 아니라 위 규정들은 그러한 행위가 발생한 경우에 적용된다는 점에서 그러한 행위로 인하여 이미 발생한 손실, 즉 국가중요시설의 방호혼란과 그로 인한 피해는 회복하기 어렵다. 한편, 특수경비원이 과실로 경비업무 수행 중 국가중요시설의 정상적인 운영을 해치는 장해를 일으킨 경우에도 처벌하는 것은 국가중요시설의 정상적인 운영은 언제나 준수되어야 한다는 점을 강조하는 것이므로, 해당 조항의 취지에 비추어 보면 심판대상조항이 국가중요시설의 정상적인 운영을 위하여 특수경비원의 쟁의행위를 금지하는 것도 동일한 취지에서 필요한 조치라고 보아야 할 것이다. ⑥ 국가중요시설을 관리하는 특수경비원의 업무성격상 무기 휴대 및 사용이 허용되는바, 그로 인한 안전사고와 범죄를 방지하기 위하여 경비업법에서는 여러 규제를 두고 있다. 특수경비원이 정당한 사유 없이 무기를 소지하고 배치된 경비구역을 벗어나는 경우(경비업법 제14조 제4항, 제28조 제3항)를 처벌하고, 무기를 휴대하고 경비업무 수행 중에 무기의 안전수칙을 위반하여 폭행ㆍ상해 등의 죄를 범한 경우(경비업법 제29조 제1항), 규정상의 장비 외에 흉기 또는 그 밖의 위험한 물건을 휴대하고 특수폭행ㆍ상해 등의 죄를 범한 경우(경비업법 제29조 제2항) 등에는 가중처벌한다. 그럼에도 불구하고 특수경비원으로 하여금 무기를 휴대하고 경비업무를 수행할 수 있도록 한 것은 특수경비원의 업무가 간첩 내지 테러사건 및 국민의 생명과 신체 등에 대한 중대한 위험 발생 여부와 관련이 있기 때문이다. 특수경비원이 휴대할 수 있는 무기는 권총 및 소총이다(경비업법 시행령 제20조 제5항). 특수경비원은 국가중요시설의 경비를 위하여 무기를 사용하지 아니하고는 다른 수단이 없다고 인정되는 때에는 필요한 한도 안에서 무기를 사용할 수 있다. 다만 무기 또는 폭발물을 소지하고 국가중요시설에 침입한 자가 특수경비원으로부터 3회 이상 투기 또는 투항을 요구받고도 이에 불응하면서 계속 항거하는 경우 이를 억제하기 위하여 무기를 사용하지 아니하고는 다른 수단이 없다고 인정되는 때나 국가중요시설에 침입한 무장간첩이 특수경비원으로부터 투항을 요구받고도 이에 불응한 때를 제외하고는 사람에게 위해를 끼쳐서는 안 된다(경비업법 제14조 제8항). 상황이 급박하여 경고할 시간적 여유가 없는 경우나 인질ㆍ간첩 또는 테러사건에 있어서 은밀히 작전을 수행하는 경우로서 부득이한 때를 제외하고는 특수경비원이 사람을 향하여 권총 또는 소총을 발사하고자 하는 때에는 미리 구두 또는 공포탄에 의한 사격으로 상대방에게 경고하여야 하고, 무기를 사용하는 경우에 있어서 범죄와 무관한 다중의 생명ㆍ신체에 위해를 가할 우려가 있는 때에는 이를 사용하여서는 안 된다. 다만, 무기를 사용하지 아니하고는 타인 또는 특수경비원의 생명ㆍ신체에 대한 중대한 위협을 방지할 수 없다고 인정되는 때에는 필요한 최소한의 범위 안에서 이를 사용할 수 있다(경비업법 제15조 제4항). 이와 같이 특수경비원이 관리하는 국가중요시설은 무기 또는 폭발물을 소지한 자 내지 무장간첩이 침입할 우려가 있는 시설로서, 특수경비원은 해당 시설 경비에 있어 인질ㆍ간첩 또는 테러사건과 관련된 작전을 수행할 수 있기 때문에 인명 또는 신체에 위해를 가할 수 있도록 제작된 권총과 소총을 휴대하고 경비업무를 행할 수 있고, 권총과 소총의 위험성으로 인하여 목적을 달성하는 한도 내에서만 무기를 사용하도록 여러 규제를 하고 있는 것이다. 따라서 국가중요시설에서 발생할 수 있는 여러 보안 관련 사건의 심각성, 이에 대응하기 위한 특수경비원의 업무의 중요성을 감안하면, 특수경비원의 파업ㆍ태업 그 밖에 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁의행위를 금지하는 것은 필요한 조치라 할 것이다. 라) 특수경비원의 쟁의행위 제한과 관련하여 특수경비원의 파업ㆍ태업 그 밖에 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁의행위를 금지하는 대신, 쟁의행위에 돌입할 수 있는 절차적 요건을 강화하거나 쟁의행위의 구체적인 방법을 특정한 형태로 제한한다든지, 경비업무 공백으로 인한 비상 상황 발생 시 군경 등 대체 경비인력을 조속히 투입 가능한 체계를 마련하거나 쟁의행위에 관하여 별도의 직권 조정 내지 중재 제도를 둔다든지, 쟁의행위 시 무기를 절대로 휴대할 수 없도록 하고 이를 위반 시 엄중하게 처벌하는 규정을 신설하는 것 등이 심판대상조항의 입법목적을 달성하기에 동등하게 적합한 수단인지 여부가 문제된다. 그런데 이러한 수단들은 쟁의행위의 정당화요건(절차적 요건 강화 내지 특정 형태의 쟁의행위 제한, 별도의 직권 조정 내지 중재제도) 내지 쟁의행위에 대한 사후적 조치(대체 경비인력의 투입, 쟁의행위 시 무기 휴대 금지 등)에 불과할 뿐이다. 쟁의행위는 자신의 주장을 관철할 목적으로 업무의 정상적인 운영을 저해하는 것을 본질로 하고 있고, 특수경비원이 경비하는 시설들은 국가보안목표시설이나 국가중요시설로서 항상 안정적인 운영이 요구되고 만일 위와 같은 시설의 운영에 다소라도 지장을 받게 되면 국가나 사회 전체에 큰 혼란이나 피해가 올 우려가 있으며 이미 피해가 발생하면 그 회복이 쉽지 않다는 점을 고려하면, 일정한 쟁의행위를 인정하거나 쟁의행위가 행하여지고 난 뒤 업무 공백을 방지하기 위한 대체인력이 투입된다거나 쟁의행위에 수반된 범죄를 사후에 처벌하는 조치만으로는 특수경비원의 쟁의행위로 인한 국가중요시설의 방호공백을 방지함에 있어 특수경비원의 일체의 쟁의행위를 금지하는 것과 동일한 정도의 효과를 달성할 수 있다고 볼 수 없다. 따라서 특수경비원이 관리하는 국가중요시설의 안전을 도모하고 정상적인 기능을 유지하여 방호혼란을 방지하기 위해서는 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁의행위를 금지할 수밖에 없는 것이고, 앞서 언급한 다른 수단들로는 심판대상조항의 입법목적을 동등하게 달성할 수 있다고 보기 어렵다. 마) 입법자가 공익상의 필요에 의하여 부득이하게 특수경비원의 단체행동권을 제한하여야 하는 경우에 그 제한을 보상하기 위한 적절한 수준의, 이른바 ‘대상조치(代償措置)’를 마련할 수는 있을 것이다. 그러나 단체행동권의 제한은 그 자체로 헌법적 정당성 여부가 판단되어야 한다. 대상조치의 유무는 ‘침해 최소성’ 요건 충족 여부의 한 요소에 불과하므로 대상조치가 없다고 하더라도 공익상의 필요에 따른 최소한의 조치로서 기본권 제한이 인정된다면 그 기본권 제한은 정당하다. 경비업법은 특수경비원의 노동쟁의 조정이나 중재에 대한 규정을 별도로 두고 있지는 않다. 그러나 특수경비원의 노동쟁의에 있어서도 노동조합법상의 조정 및 중재 제도가 적용될 수 있는바, 노동관계 당사자는 쌍방의 합의 또는 단체협약에 따라 사적 조정 등에 의하여 노동쟁의를 해결할 수 있고(제52조), 노동위원회에 노동쟁의의 조정을 신청할 수 있으며(제53조 제1항), 관계 당사자의 쌍방이 함께 중재를 신청하거나 일방이 단체협약에 의하여 중재를 신청할 수도 있다(제62조). 따라서 비록 특수경비원의 노동쟁의에 대한 긴급조정이나 강제중재제도가 존재하지 않는다고 하더라도 노동쟁의가 발생한 경우 노동위원회의 조정을 받을 수 있을 뿐만 아니라, 노사간 합의나 단체협약의 규정에 따라 중재를 신청하여 해결책을 마련할 수 있으므로 쟁의행위 제한에 대한 대상조치가 아예 존재하지 않는다고 볼 수는 없다(헌재 1998. 2. 27. 95헌바10 참조). 단체행동권 제한에 대한 대상조치는 근로자의 의사를 반영하여 단체교섭을 종결짓고 단체협약이 체결되도록 하며 노동쟁의를 해결하는 수단을 의미하는 것으로, 반드시 특정 근로자의 기본권제한에 별도로 설계되어 있어야 함을 요구하지는 않는다. 노동조합법상 일반근로자에게 적용되는 조치라고 하더라도 쟁의행위 제한으로 인한 불이익을 감소시키고 그 수범자의 권리실현에 기여하는 바가 있다면, 쟁의행위 제한으로 인한 대상조치에 해당한다고 보는 것이 대상조치의 개념 및 대상조치를 인정하는 취지에 부합할 것이다. 이와 달리 노동조합법상 조정, 중재 등에 관한 조항들은 쟁의행위가 허용되는 일반근로자 모두에게 적용되는 조항이기 때문에 특수경비원에 대하여 단체행동권의 제한을 보상하는 조치로 보지 않는 것은 대상조치의 범위를 부당하게 축소하는 것이다. 한편, 쟁의행위란 노동관계 당사자가 근로조건의 결정에 관한 주장을 관철할 목적으로 행하는 행위와 그에 대항하는 행위이므로 쟁의행위 금지에 대한 대상조치란 노동쟁의 상황을 해결하기 위한 공평한 중재기구, 분쟁해결 절차의 제공 등을 의미하는 것이지, 신분 보장이나 근로조건 향상을 위한 제도가 대상조치에 해당한다고 볼 수 없다. 헌법재판소도 알선, 조정, 중재가 단체행동권 제한에 대한 대상조치라고 명시적으로 판단하였다(헌재 1998. 2. 27. 95헌바10 참조). 나아가 앞서 본 바와 같이 특수경비원 제도는 경찰, 군인 등 공무원이 담당하던 국가중요시설의 경비업무를 청원경찰 제도를 통하여 보완해 오다가 민간경비 활용방안을 모색한 데서 시작되었다는 점에 비추어 보아도, 특수경비원에게 공무원으로서의 신분을 보장하는 것은 특수경비원 제도 도입 취지와 부합하지 않는다. 특수경비원과 유사한 업무를 수행하는 경찰공무원 등은 그 신분이 보장되고 각종 근로조건 향상을 위한 보호장치가 존재한다. 그런데 경찰공무원 등 특수경비원과 유사한 업무를 수행하는 사람 역시 특수경비원과 마찬가지로 쟁의행위가 금지되고 있고, 이러한 쟁의행위의 금지는 해당 업무를 수행하는 사람의 신분에 따른 것이 아니라 해당 업무의 공공성과 특수성에 의한 것이다. 헌법 역시 그 업무의 공공성 및 특수성을 고려하여 주요방위산업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 제한되거나 인정되지 아니할 수 있다고 규정하고 있음은 앞서 보았다(제33조 제3항). 특수경비원의 경우에 경찰공무원이나 청원경찰에게 적용되는 신분보장, 임금 등에 관한 규정이 없다는 주장은 심판대상조항의 위헌성을 다투는 것이 아니라 특수경비원의 신분 보장이나 근로조건 향상에 관한 규정의 부재에 관한 위헌 여부 내지 특수경비원을 경찰공무원 등과 다르게 대우하는 것의 평등 여부를 논하는 것에 불과하다 할 것이다. 바) 결국 특수경비원이 수행해야 할 경비업무의 중요성과 특수성, 공공성을 고려하면, 특수경비원에게 일반근로자와 같은 수준으로 제한 없이 단체행동권을 보장하기 어렵다는 것은 분명하다. 국가중요시설의 경비를 담당하는 특수경비원이 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 쟁의행위까지 할 수 있도록 허용한다면, 공공의 안전과 이익에 크나큰 위해가 발생할 수 있다. 쟁의행위에 관한 노동조합법상의 규제는 쟁의행위를 할 수 있음을 전제로 한 규정에 불과하여 쟁의행위로 인하여 발생할 국가중요시설의 보안 공백을 방지하고 안정적인 운영을 유지하려는 심판대상조항의 입법목적 달성에는 기여할 수 없다. 특수경비원의 직무와 관련된 경비업법상의 각종 규제는 특수경비원 업무의 공공성 및 특수성을 고려할 때 오히려 심판대상조항이 입법목적을 달성하기 위해 필요한 수단임을 강조하고 있는 것이다. 특수경비원이 경비하는 국가보안목표시설이나 국가중요시설은 상시적으로 안정적인 운영이 요구됨을 고려하면, 파업ㆍ태업 그 밖에 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁의행위를 금지하는 것 외에 심판대상조항의 입법목적을 같은 정도로 달성하면서도 특수경비원의 단체행동권을 덜 제한할 수 있는 대안이 존재한다고 볼 수 없다. 국가중요시설은 그 범위 자체도 공개적으로 알려져서는 안 될 만큼 보안의 중요성이 큰 시설인데, 쟁의행위에 돌입할 수 있는 절차적 요건의 강화나, 쟁의행위의 구체적인 방법이나 기간 등의 제한, 쟁의상황시 군경 등의 경비인력 투입 등의 조치로도 특수경비원의 쟁의행위로 인한 업무 공백이 충분히 방지될 수 있다고 보는 것은, 파업 등 쟁의행위가 해당 국가중요시설의 경비에 구체적으로 어떠한 영향을 미치는지를 실질적으로 고려하지 않은 데서 비롯된 결과이다. 그렇다면 심판대상조항은 특수경비업무의 공공성을 고려하여 단체행동권 중에서도 업무의 정상적인 운영을 저해하는 쟁의행위만을 금지함으로써 입법목적 달성을 위하여 필요불가결한 범위 내에서 단체행동권을 제한한 것이므로, 침해의 최소성을 갖추었다. 3) 법익의 균형성 가) 경비업무는 본래 어떤 시설에서 안전이나 질서를 위협하는 요소가 발생하는 경우 이로부터 해당 시설을 보호해야 하는 업무인데, 경비업무를 수행하는 사람이 스스로 쟁의행위를 한다면 그 업무 공백으로 인한 혼란이 결코 작지 않다. 특히 무기휴대를 허용할 만큼 중요한 국가목표시설과 국가중요시설을 경비하는 특수경비원이 파업ㆍ태업 등 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 쟁의행위를 하는 경우에 국가중요시설의 안정적인 운영은 확보되기 어렵고 이로 인하여 국가나 사회 전체에 큰 혼란이나 피해를 줄 우려가 있다. 심판대상조항으로 인하여 특수경비원이 단체행동권 중 파업ㆍ태업 그 밖에 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁의행위만을 제한받는 불이익을 받게 되나, 국가와 사회의 중추를 이루는 국가중요시설 운영의 안정을 기함으로써 얻게 되는 국가안전보장, 질서 유지, 공공복리 등의 공익이 매우 크고 안정적인 운영이 저해될 경우 발생할 피해는 너무도 크다. 심판대상조항에 따르더라도 특수경비원의 단결권, 단체교섭권은 전혀 제한되지 아니하고 단체행동권도 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 쟁의행위의 범위 내에서만 제한될 뿐이다. 나) 따라서 심판대상조항으로 인하여 특수경비원의 쟁의행위가 제한되나 이로써 받는 불이익이 국가나 사회의 중추를 이루는 중요시설 운영에 안정을 기함으로써 얻게 되는 국가안전보장, 질서유지, 공공복리 등의 공익보다 중대한 것이라고 볼 수는 없다. 그렇다면 심판대상조항은 법익의 균형성 요건도 갖추었다. 4) 소결 그러므로 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 나머지 청구인들의 단체행동권을 침해하지 아니한다. (2) 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선의 위헌의견 (가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성 심판대상조항의 입법목적이 정당하고 수단의 적합성이 인정된다는 것은 위 기각의견과 같다. (나) 침해의 최소성 1) 헌법 제33조 제1항이 단결권ㆍ단체교섭권ㆍ단체행동권의 근로3권을 인정한 취지는 근로조건의 향상을 위하여 경제적 약자인 근로자가 사용자와 대등한 입장에서 단체협약을 체결할 수 있게 하자는 데에 있다. 근로자단체의 단결된 힘에 의하여 비로소 노사관계에서 실질적 평등이 실현되고, 근로자는 이를 바탕으로 근로조건의 향상을 꾀할 수 있기 때문이다(헌재 2017. 9. 28. 2015헌마653 참조). 근로3권 중에서도 단체행동권은 근로자단체가 사용자를 직접적으로 압박할 수 있는 수단으로서, 근로자단체가 근로조건의 부당한 침해를 방어하거나 근로조건의 향상을 도모하는 과정에서 최소한의 억제력과 협상력을 가질 수 있도록 하는 중요한 권리이다. 헌법은 원칙적으로 모든 근로자에게 단결권ㆍ단체교섭권ㆍ단체행동권을 부여하되(헌법 제33조 제1항), 예외적으로 ‘공무원인 근로자’ 또는 ‘법률이 정하는 주요방위산업체에 종사하는 근로자’에 한하여 이러한 근로3권이 인정되지 아니할 수 있음을 규정하고 있다(헌법 제33조 제2항, 제3항). 따라서 공무원인 근로자 또는 법률이 정하는 주요방위산업체에 종사하는 근로자가 아닌 특수경비원의 경우에는 헌법상 근로3권이 철저하게 보장되어야 한다(헌재 2015. 3. 26. 2014헌가5 참조). 2) 특수경비원은 공항 등 대통령령이 정하는 국가중요시설의 경비업무를 담당하므로(경비업법 제2조 제1호 마목), 일반적으로 업무의 공공성이 크다고 할 수 있다. 그러나 일반근로자에게는 단체행동권을 보장하는 것이 원칙이고 쟁의권은 단체행동권 중에서도 핵심적인 권리에 해당하므로, 특정 직종의 근로자가 근무하는 시설의 중요성이나 담당하는 업무의 공공성이 크다는 이유만으로 쟁의행위의 전면 금지와 같은 중대한 기본권 제한이 곧바로 정당화될 수는 없고, 이러한 경우에도 침해의 최소성을 반드시 충족하여야 한다. 특수경비원의 단체행동권 제한과 관련해서 구체적으로는, 국가중요시설 경비업무의 내용ㆍ체계 및 권한 분장 등이 어떠하여 특수경비원의 쟁의행위로 인한 업무 공백을 어느 정도 보완할 수 있는지 여부, 특수경비원의 쟁의행위가 남발하거나 지나치게 장기화될 가능성을 감소시키는 제도적 장치가 존재하는지 여부 등이 문제될 수 있다. 만약 이러한 요소들을 고려하였을 때 국가중요시설의 안전 도모라는 심판대상조항의 입법목적을 같은 정도로 달성하면서도 특수경비원의 단체행동권을 덜 제한할 수 있는 대안이 존재하는 경우라면, 특수경비원의 쟁의행위를 전면 금지하는 심판대상조항의 기본권 제한은 과도하다고 볼 수밖에 없다. 3) 특수경비원의 경비대상시설인 공항 등 대통령령이 정하는 국가중요시설은 공항, 항만, 원자력발전소 등의 시설 중 국가정보원장이 지정하는 국가보안시설(구 국가보안목표시설 내지 보안목표시설)과 통합방위법 제21조 제4항의 규정에 의하여 국방부장관이 지정하는 국가중요시설을 말한다(경비업법 시행령 제2조). 국가보안목표시설에 대해서는 국가정보원장이 국가보안시설 및 국가보호장비를 보호하기 위하여 기본 보호대책을 수립해야 하고, 감독기관의 장은 기본 보호대책에 따라 소관 분야의 국가보안시설 및 국가보호장비에 대한 분야별 보호대책을 수립ㆍ시행해야 하며, 국가정보원장은 보안사고를 예방하기 위하여 국가보안시설, 국가보호장비 및 보호지역에 대하여 보안측정을 한다(국가정보원법 제4조, 보안업무규정 제32조 제1항, 제33조 제1항, 제2항, 제35조 제1항). 통합방위법상 국가중요시설은 그 관리자ㆍ소유자가 경비ㆍ보안 및 방호책임을 지며 적의 침투ㆍ도발이나 그 위협 등에 대비하여 자체방호계획을 수립하여야 하는 것 외에도, 시ㆍ도경찰청장 및 지역군사령관이 관할 지역 안의 국가중요시설에 대하여 군ㆍ경찰ㆍ예비군 및 민방위대 등의 국가방위요소를 통합하는 것을 내용으로 하는 방호지원계획을 별도로 수립ㆍ시행하여야 하고, 경찰이 경찰서 단위의 방호지원계획을 수립ㆍ시행하는 한편 군은 대대 단위의 방호지원계획을 수립ㆍ시행하여야 하며, 국가중요시설의 평시 경비ㆍ보안활동에 대한 지도ㆍ감독은 관계 행정기관의 장과 국가정보원장이 수행한다(통합방위법 제21조 제1항 내지 제3항, 같은 법 시행령 제32조 제2호). 또한 각급 소방관서는 화재예방 실태점검ㆍ안전진단, 을지연습 등 민관군경 합동훈련, 대테러 특별경계근무 등을 통하여 국가중요시설의 소방 상황을 중점 관리하고 있기도 하다. 이러한 업무체계에서, 특수경비업자는 특수경비원으로 하여금 배치된 경비구역의 관할 경찰서장 및 공항경찰대장 등 국가중요시설의 경비책임자(이하 ‘관할 경찰서장’이라 한다)와 경비대상시설의 소유자 또는 관리자(이하 ‘시설주’라 한다)의 감독을 받아, 특수경비업자와 시설주 간의 경비업무도급계약 범위 내에서 시설을 경비하고 도난ㆍ화재 그 밖의 위험의 발생을 방지하는 업무를 수행하게 한다(경비업법 제2조 제1호, 제14조 제1항). 즉 특수경비원의 경비대상시설은 특수경비원뿐만 아니라 다양한 권한ㆍ전문성ㆍ장비 등을 갖춘 특정직 공무원(군인, 경찰공무원, 소방공무원, 국가정보원 직원, 경호공무원 등), 방호직렬 일반직 공무원 등 쟁의행위가 금지되는 공무원들이 법률에 따라 경비 등 위험 발생 방지 업무를 감독ㆍ분담하고 있다. 국가중요시설에 특수경비원이 배치된 경우라 하더라도 특수경비원은 단독으로 국가중요시설의 경비업무를 수행하거나 전담할 수 없고, 관계 공무원의 감독하에 권한 범위 내의 경비업무만을 담당하는 것이다. 4) 또한 특수경비원과 특수경비원이 속한 노동조합의 쟁의행위에 관하여 이미 현행 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(이하 ‘노동조합법’이라 한다) 등 관련 법령에 아래와 같은 다양한 규제가 존재하므로 이를 엄중히 집행하면 특수경비원의 쟁의행위로 인한 업무 공백을 예측하여 대비할 수 있고, 쟁의행위가 남발하거나 지나치게 장기화되어 국민 경제나 국민의 일상생활을 위태롭게 하는 사태를 예방할 수 있다. 노동조합법상 쟁의행위는 ‘노동조합과 사용자 또는 사용자단체간에 임금ㆍ근로시간ㆍ복지ㆍ해고 기타 대우등 근로조건의 결정에 관한 주장의 불일치로 인하여 발생한 분쟁상태’인 노동쟁의를 전제로 하는데(제2조 제5호), 그 조합원의 직접ㆍ비밀ㆍ무기명투표에 의한 조합원 과반수의 찬성으로 결정하지 아니하면 이를 행할 수 없고(제41조 제1항), 그 목적ㆍ방법 및 절차가 법령 기타 사회질서에 위반되어서는 아니 된다(제37조 제1항). 쟁의행위로 인하여 발생하는 민형사상 책임을 면책 받기 위해서는 정당한 쟁의행위이어야 하고(제4조), 조합원은 노동조합에 의하여 주도되지 아니한 쟁의행위를 하여서는 아니 되며(제37조 제2항), 쟁의행위는 폭력이나 파괴행위 또는 생산 기타 주요업무에 관련되는 시설과 이에 준하는 시설로서 대통령령이 정하는 시설을 점거하는 형태로 이를 행할 수 없다(제42조 제1항). 위와 같은 노동조합법상의 규정을 위반하여 쟁의행위를 하면 형사처벌을 받을 수 있다(제88조 내지 제91조). 또한 노동조합은 쟁의행위가 적법하게 수행될 수 있도록 지도ㆍ관리ㆍ통제할 책임이 있다(제38조 제3항). 사업장의 안전보호시설에 대하여 정상적인 유지ㆍ운영을 정지ㆍ폐지 또는 방해하는 행위는 쟁의행위로서 이를 행할 수 없고, 이러한 행위에 대하여 행정관청은 노동위원회의 의결을 얻어 행위의 중지를 통보하여야 하며, 시간적 여유가 없을 때에는 즉시 통보 후 사후승인을 받아야 한다(제42조 제2항 내지 제4항). 노동조합법상 쟁의행위에는 노동위원회의 조정 절차에 관하여 조정전치주의가 적용되고(제45조 제2항), 노동위원회는 관계 당사자의 일방이 노동쟁의의 조정을 신청한 때에는 지체 없이 조정을 개시하여야 하며 관계 당사자 쌍방은 이에 성실히 임하여야 하고(제53조), 조정서의 내용은 단체협약과 동일한 효력을 가진다(제61조 제2항). 또한 고용노동부장관은 쟁의행위가 공익사업에 관한 것이거나 그 규모가 크거나 그 성질이 특별한 것으로서 현저히 국민 경제를 해하거나 국민의 일상생활을 위태롭게 할 위험이 현존하는 때에는 긴급조정의 결정을 할 수 있다(제76조 제1항). 긴급조정의 결정이 공표된 때에는 즉시 쟁의행위를 중지하여야 하고, 공표일부터 30일이 경과하지 아니하면 쟁의행위를 재개할 수 없으며(제77조), 이를 위반하면 형사처벌된다(제90조). 노동위원회는 관계 당사자의 쌍방이 함께 중재를 신청한 때 또는 관계 당사자의 일방이 단체협약에 의하여 중재를 신청한 때 중재를 행하고(제62조), 노동쟁의가 중재에 회부된 때에는 그 날부터 15일간은 쟁의행위를 할 수 없으며(제63조), 중재재정의 내용은 단체협약과 동일한 효력을 가진다(제70조 제1항). 노동조합법의 위와 같은 규정들은 노동관계 당사자가 직접 노사협의 또는 단체교섭에 의하여 근로조건 기타 노동관계에 관한 사항을 정하거나 노동관계에 관한 주장의 불일치를 조정하고 이에 필요한 노력을 하는 것을 방해하지 아니하고(제47조) 노동관계 당사자 간의 사적 조정ㆍ중재도 허용되며(제52조), 국가 및 지방자치단체는 노동관계 당사자 간에 노동관계에 관한 주장이 일치하지 아니할 경우에 노동관계 당사자가 이를 자주적으로 조정할 수 있도록 조력함으로써 쟁의행위를 가능한 한 예방하고 노동쟁의의 신속ㆍ공정한 해결에 노력하여야 한다(제49조). 노동조합법에 의하면, 특수경비원의 업무는 그 경비대상시설 및 업무의 내용에 따라 필수공익사업의 업무 중 그 업무가 정지되거나 폐지되는 경우 공중의 생명ㆍ건강 또는 신체의 안전이나 공중의 일상생활을 현저히 위태롭게 하는 업무로서 대통령령이 정하는 필수유지업무에 해당할 수 있다(제42조의2 제1항). 필수유지업무의 정당한 유지ㆍ운영을 정지ㆍ폐지 또는 방해하는 행위는 쟁의행위로서 이를 행할 수 없고(제42조의2 제2항), 노동관계 당사자는 쟁의행위기간 동안 필수유지업무의 정당한 유지ㆍ운영을 위하여 필수유지업무의 필요 최소한의 유지ㆍ운영 수준, 대상직무 및 필요인원 등을 정한 필수유지업무협정을 노동관계 당사자 쌍방이 서명 또는 날인하여 서면으로 체결하여야 하며, 필수유지업무협정이 체결되지 아니하는 때에 노동관계 당사자 쌍방 또는 일방의 신청을 받은 노동위원회는 사업 또는 사업장별 필수유지업무의 특성 및 내용 등을 고려하여 필수유지업무의 필요 최소한의 유지ㆍ운영 수준, 대상직무 및 필요인원 등을 결정할 수 있고, 노동조합은 필수유지업무협정이 체결되거나 노동위원회의 결정이 있는 경우 사용자에게 필수유지업무에 근무하는 조합원 중 쟁의행위기간 동안 근무하여야 할 조합원을 통보하여야 하며, 사용자는 이에 따라 근로자를 지명하고 이를 노동조합과 그 근로자에게 통보하여야 한다(제42조의3 내지 제42조의 6). 또한 필수공익사업에 대해서는 쟁의행위 기간 중의 대체근로 제한(제43조 제1항, 제2항)에 대한 특례가 적용되어, 사용자는 쟁의행위 기간 중에 한하여 당해 사업 또는 사업장 파업참가자의 100분의 50을 초과하지 않는 범위 안에서 당해 사업과 관계없는 자를 채용 또는 대체하거나 그 업무를 도급 또는 하도급 줄 수 있다(제43조 제3항, 제4항). 즉 필수유지업무에 해당하는 특수경비업무의 경우에는 쟁의행위로 인한 업무 공백이 상당 부분 완화될 수 있다. 5) 특수경비원은 다른 일반근로자와 달리 근무 중에 무기를 휴대할 수 있으므로 쟁의행위를 허용하는 것이 위험하다는 견해가 있으나, 관계 법령상 특수경비원은 예외적인 경우에만 무기를 휴대할 수 있고 이와 관련하여 시민의 안전을 확보하기 위한 사전적ㆍ사후적 통제 절차가 마련되어 있다. 시ㆍ도경찰청장은 국가중요시설에 대한 경비업무의 수행을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 관할경찰관서장으로 하여금 시설주의 신청에 의하여 시설주로부터 국가에 기부채납된 무기를 대여하게 하고, 시설주는 이를 특수경비원으로 하여금 휴대하게 할 수 있으며, 이 경우 특수경비원은 정당한 사유 없이 무기를 소지하고 배치된 경비구역을 벗어나서는 아니 되고(경비업법 제14조 제4항), 이러한 의무를 위반하면 처벌을 받는다(경비업법 제28조 제3항). 시설주 및 관할 경찰관서장이 무기의 관리책임을 지고, 관할 경찰관서장은 시설주 및 특수경비원의 무기관리상황을 지도ㆍ감독하면서 매월 1회 이상 점검하여야 한다(경비업법 제14조 제5항, 같은 법 시행령 제21조). 시설주는 특수경비원이 휴대할 무기를 대여받고자 하는 때에는 무기대여신청서를 관할경찰관서장을 거쳐 시ㆍ도경찰청장에게 제출하여야 하고, 시설주는 관할경찰관서장으로부터 대여받은 무기를 특수경비원에게 휴대하게 하는 경우에는 관할경찰관서장의 사전승인을 얻어야 한다. 관할경찰관서장은 사전승인을 할 때 국가중요시설에 총기 또는 폭발물의 소지자나 무장간첩 침입의 우려가 있는지의 여부 등을 고려하는 등 특수경비원에게 무기를 지급하여야 할 필요성이 있는지의 여부에 관하여 판단하여야 하고, 시설주는 무기지급의 필요성이 해소되었다고 인정되는 때에는 특수경비원으로부터 즉시 무기를 회수하여야 한다(경비업법 시행령 제20조 제1항 내지 제4항). 나아가 경비업법은 특수경비원이 무기를 휴대하고 경비업무 수행 중에 무기의 안전수칙을 위반하여 폭행ㆍ상해 등의 죄를 범한 경우 그 죄에 정한 형의 2분의 1까지 가중처벌하고(제29조 제1항), 경비원이 휴대할 수 있는 장비 외에 흉기 또는 그 밖의 위험한 물건을 휴대하고 폭행ㆍ상해 등의 죄를 범한 경우에도 그 죄에 정한 형의 2분의 1까지 가중처벌한다(제29조 제2항). 특수경비원에게 위와 같은 경비업법 규정 외에도 형법을 비롯한 각종 형사법령들이 적용됨은 물론이다. 앞서 살펴보았듯 노동조합법상 쟁의행위는 노동쟁의를 전제로 하고 조정전치주의를 준수하여야 하므로 시설주는 통상적으로 특수경비원의 쟁의행위를 예측할 수 있고, 노동조합법이 위법ㆍ부당하거나 폭력적인 쟁의행위를 처벌하고 있다는 점 또한 함께 고려할 필요가 있다. 이상의 사정을 종합하면, 특수경비원이 근무 중에 예외적으로 무기를 휴대할 가능성이 있다고 하더라도 이를 들어 특수경비원이 쟁의행위 시에 무기를 휴대하거나 오용할 위험성이 크다고 단정하는 것은 타당하지 않다. 6) 특수경비원은 물론 여타 일반근로자의 경우에도 그 업무가 쟁의행위로 인하여 일시 중단되면 사회적 혼란이나 사건ㆍ사고가 발생할 수 있고, 근무시설의 중요성이나 담당 업무의 중요도에 따라 그러한 혼란이 더욱 커질 가능성도 있다. 그러나 이는 헌법이 일반근로자에게 정상적인 업무의 저해를 본질로 하는 쟁의권을 단체행동권의 일환으로 보장함으로써 필연적으로 예정된 부분이므로, 그러한 혼란을 이유로 기본권 자체를 제한하기보다는 입법목적을 달성하면서도 일반근로자인 특수경비원의 단체행동권 제한을 최소화하는 방법을 모색하여야 한다. 특수경비원의 쟁의행위가 야기할 수 있는 업무 공백이나 무기 휴대의 위험성 등에 대한 우려를 고려하여, 특수경비원의 경우 쟁의행위에 돌입할 수 있는 절차적 요건을 강화하는 방안, 쟁의행위의 구체적인 방법이나 기간을 제한하거나 비상 상황 발생 시 군경 등 대체 경비인력을 조속하게 투입할 수 있는 체계를 마련하는 방안, 쟁의행위에 관하여 별도의 직권 조정ㆍ중재 제도를 두는 방안, 쟁의행위 시 무기 휴대를 금지하고 이를 위반 시 엄중하게 처벌하는 방안 등과 같이, 특수경비원의 단체행동권을 덜 제한하면서도 국가중요시설의 안전과 같은 공익을 달성할 수 있는 다양한 대안이 존재한다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 특수경비원의 근로가 잠시라도 중단되어서는 안 된다는 전제하에, 특수경비원의 쟁의행위를 전면 금지함으로써 가장 획일적이고 강력한 방법으로 특수경비원의 단체행동권을 제한한다. 7) 만에 하나 특수경비업무의 공공성을 이유로 특수경비원의 쟁의행위를 전면 금지하는 것이 도저히 불가피하다고 보더라도, 근로자는 근로조건의 향상을 위하여 단체행동권을 비롯한 근로3권을 가지므로(헌법 제33조 제1항), 근로조건 향상의 측면에서 특수경비원의 단체행동권이 보장되었을 때와 유사한 효과를 기대할 수 있는 별도의 분쟁해결절차를 단체행동권 제한에 대한 보상의 취지로 설계하여 제공하거나, 나아가 특수경비원의 근로조건 향상을 직접적으로 보장하는 제도를 마련할 필요가 있다. 즉 쟁의행위의 전면 금지로 인하여 단체행동권이 대폭 제한되는 특수경비원의 불이익을 감소시키고 단체행동권의 보장과 동일하거나 유사한 효과를 거둘 수 있는 조치가 충분한 수준으로 제공되는 경우에는 이로 인하여 기본권 제한의 정당화 가능성이 증가하나, 이러한 최소한의 조치마저도 없는 경우에는 기본권 제한의 정당화가 더욱 어려워진다고 볼 수 있다. 그러나 심판대상조항 자체는 물론 경비업법을 비롯한 어느 법률에서도, 특수경비원의 쟁의행위 금지라는 극심한 기본권 제한 상황을 보완하거나 보충하려는 취지로 설계된 조치를 발견할 수 없다. 기각의견은 특수경비원의 노동쟁의가 발생한 경우 심판대상조항에 의하여 쟁의행위는 금지되지만 노동관계 당사자는 쌍방의 합의 또는 단체협약에 따라 사적 조정 등에 의하여 노동쟁의를 해결할 수 있고(노동조합법 제52조), 노동위원회에 노동쟁의의 조정을 신청할 수 있으며(노동조합법 제53조 제1항), 관계 당사자의 쌍방이 함께 중재를 신청하거나 일방이 단체협약에 의하여 중재를 신청할 수도 있으므로(노동조합법 제62조), 심판대상조항으로 인한 특수경비원의 단체행동권 제한을 보상하는 조치가 존재한다고 본다. 그러나 위와 같은 노동조합법상 일반 조항들은 쟁의행위가 허용되는 일반근로자 모두에게 적용되는 조항으로서, 심판대상조항으로 인하여 단체행동권이 극도로 제한된 특수경비원에 대하여 단체행동권의 제한을 보상하는 조치로 보기 어렵다. 오히려 앞서 보았듯, 위 조항들은 특수경비원의 쟁의행위를 허용하더라도 쟁의행위의 남발이나 쟁의행위로 인한 업무공백의 장기화를 방지할 수 있는 여러 제도적 장치 중 하나일 뿐으로 이해된다. 특수경비원과 부분적으로 유사한 업무를 수행하는 경찰공무원, 경호공무원, 군인, 군무원, 방호직렬 공무원 등의 경우, 국가공무원(특정직 공무원 또는 일반직 공무원)으로서 그 신분이 보장되고 평생 동안 공무원으로 근무할 것이 예정되며(국가공무원법 제2조 제2항), 일정 수준 이상의 근로조건이 지속적으로 보장될 것으로 기대되고, 공무원을 위한 각종 복지제도가 적용된다. 또한 행정기관 소속 공무원의 징계처분, 그 밖에 그 의사에 반하는 불리한 처분이나 부작위에 대한 소청을 심사ㆍ결정하게 하기 위하여 인사혁신처에 소청심사위원회를 둔다(국가공무원법 제9조 제1항). 특수경비원과 그 권한 등의 차이는 있으나 역시 일반근로자로서 국가중요시설의 경비를 담당하고 쟁의행위가 금지되는 청원경찰의 경우, 비록 국가공무원과 같은 수준은 아니지만 청원경찰법 및 같은 법 시행령에 신분보장 및 근로조건의 향상을 위한 최소한의 장치가 마련되어 있다. 청원경찰은 형의 선고, 징계처분 또는 신체상ㆍ정신상의 이상으로 직무를 감당하지 못할 때를 제외하고는 그 의사에 반하여 면직되지 않고(청원경찰법 제10조의4 제1항), 일정 수준의 봉급 및 각종 수당, 보상금, 퇴직금이 보장되며(청원경찰법 제6조 내지 제7조의2), 특히 봉급과 수당은 경찰공무원의 봉급 및 수당과 일정 부분 연동되어 있어 그 지속적인 상승이 기대된다. 반면 특수경비원은 일반근로자로서 자신의 보호를 위하여 근로기준법상 규제 및 근로3권에 의존할 수밖에 없는데, 사용자에 대한 유일한 직접적 압박 수단이라고 할 수 있는 쟁의행위가 심판대상조항에 의하여 원천 금지되고 있는 실정이다. 8) 이상의 내용을 종합하여 보면, 특수경비원은 국가중요시설의 전체 경비업무 중 일부를 분담하고 있고, 일반근로자의 쟁의행위를 제한하는 각종 규제가 관계 법령에 존재할 뿐더러, 심판대상조항의 입법목적을 달성하면서도 특수경비원의 단체행동권을 덜 제한할 수 있는 대안이 존재한다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 기본권 제한을 완화하거나 보상할 수 있는 어떠한 조치조차 없이, 단체행동권이 철저하게 보장되어야 하는 민간인 신분의 일반근로자인 특수경비원에 대하여 단체행동권의 핵심이라 할 수 있는 쟁의행위를 획일적ㆍ전면적으로 금지하고 있다. 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성을 갖추지 못하였다. (다) 법익의 균형성 1) 심판대상조항은 공공의 안전을 확보하기 위한 조항이고, 노동쟁의 상황에서 국가중요시설의 안전을 도모하고 방호 혼란을 방지하는 기능이 있음을 부정하긴 어렵다. 그러나 심판대상조항은 기본권 제한의 정도가 특수경비원의 단체행동권을 사실상 박탈하는 수준에 이르렀을 뿐만 아니라, 평상시에 아래와 같이 특수경비원의 전문성 확보를 어렵게 함으로써 오히려 공공의 안전을 저해할 위험이 있기도 하다. 2) 특수경비업무가 국가의 안보와 시민의 안전을 위하여 중요하고 높은 공공성을 갖는다면, 그에 걸맞은 대우가 이뤄져야만 우수한 인재가 특수경비원으로서 전문성을 키우면서 근무할 수 있다. 즉 특수경비원의 적정 근로조건을 보장하는 것은 공공의 안전이라는 공익을 보호하기 위해서도 반드시 필요하다. 그런데 실제 특수경비원의 근로조건은 매우 열악한 것으로 드러난다. 특수경비원은 임금이 최저임금을 조금 웃돌 뿐 근로시간이 길고 고용이 불안정하여 장기근속 자체가 어려울 뿐더러, 장기근속 시에도 임금 상승 폭이 크지 않아 이직률이 매우 높게 나타난다. 이는 특수경비원의 전문성을 떨어뜨리고 궁극적으로 경비업무의 질을 크게 저하시키는 요인이 되기 때문에, 경비업 관련 현장과 학계에서도 지속적으로 문제를 제기하고 있다. 특수경비원은 법률에 따라 상사에 대한 복종 의무를 부담하는 등 엄격한 상명하복의 근무체계에서 근무하므로, 근로자 개인으로서 사용자에게 근로조건에 관하여 목소리를 내는 것이 다른 일반근로자에 비해서도 특히 곤란하다. 또한 특수경비원 제도의 도입 목적 자체에 경비 비용 절감을 비롯한 경비업무의 효율화가 포함되어 있는 만큼, 근로자가 근로조건의 향상을 주장하는 것이 쉽지 않다. 그렇다면 특수경비원이 근무 중에 부당한 일을 겪거나 근로조건의 위협을 받는 경우 이에 대하여 문제제기를 하거나 인간의 존엄성을 지키기 위한 근로조건을 확보하기 위해서는 노동조합의 협상력이 절실하다고 할 수 있다. 이러한 현실에서 심판대상조항은 특수경비원의 쟁의행위를 전면적으로 금지하면서도, 특수경비원의 근로조건을 보장하기 위한 제도적 장치는 전혀 마련하지 않고 있다. 쟁의행위가 일절 금지되어 단체행동권이 사실상 박탈된 노동조합이 사용자와 실질적으로 대등한 입장에서 단체교섭을 진행하여 특수경비원의 근로조건을 향상시키기란 매우 어렵다. 그렇다면 심판대상조항이 장기적으로 특수경비원의 근로조건과 전문성의 저하를 야기하고, 나아가 공공 안전을 저해할 가능성이 있다. 3) 결국 심판대상조항은 공공의 안전이라는 공익 실현의 측면에서 양면적인 효과가 있는 반면, 심판대상조항으로 인하여 직접 제한되는 기본권의 정도가 매우 크므로, 심판대상조항은 법익의 균형성을 갖추지 못하였다. (라) 소결 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 나머지 청구인들의 단체행동권을 침해한다. 6. 결론 그렇다면 청구인 박○○의 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하고, 나머지 청구인들의 심판청구에 대하여는 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진은 기각의견이고 재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선은 위헌의견으로, 위헌의견이 다수이기는 하나, 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호에서 정한 헌법소원심판 인용 결정을 위한 심판정족수에는 이르지 못하므로 이들의 심판청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 재판장,유남석,이선애,이석태,이은애,이종석,이영진,김기영,문형배,이미선 【별 지】 [별지]청구인 명단 1. ~ 18. 박○○ 외 17인 청구인들의 대리인 변호사 서창효, 서치원, 유승희, 조영신, 최정규

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2019헌마937

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

통합방위법 제21조

청원경찰법시행령

헌법재판소법 제23조

대한민국헌법 제33조 제37조 제113조

형법

노동조합법 제42조 제45조