전원재판부 2019헌마1331, 2022. 8. 31.

【판시사항】 6ㆍ25전쟁 중(1950년 6월 25일부터 1953년 7월 27일 군사정전에 관한 협정 체결 전까지를 말한다) 본인의 의사에 반하여 북한에 의하여 강제로 납북된 자(이하 ‘전시납북자’라 한다) 및 그 가족에 대한 보상입법을 마련하지 아니한 입법부작위에 대한 심판청구가 적법한지 여부(소극) 【결정요지】 헌법은 전시납북자와 그 가족에 대한 보상에 관한 법률을 제정할 것을 명시적으로 위임하고 있지 아니하므로 헌법 규정으로부터 직접 도출되는 입법의무는 없다. 나아가 헌법 제30조에 따라 ‘법률이 정하는 바에 의하여’ 범죄피해자구조청구권을 보장하기 위해서는 입법자에 의한 범죄피해자구조청구권의 구체적 형성이 불가피하고, 전시납북피해에 대하여 국가가 보상을 할 것인지 여부는 국가 책임의 정도와 태양, 예산, 사회적ㆍ경제적 여건 등을 종합적으로 고려할 사안으로서 입법재량의 영역이다. 정부에서 전시납북피해 신고를 받아 그 규모를 파악하고 있으므로 전시납북피해에 대해 이를 보상하는 방법을 강구한다면 바람직할 수 있겠으나, 그렇다고 하여 현행 헌법하에서 그러한 입법이 헌법상 의무로 강제된다고 보기는 어렵다. 그러므로 헌법 제30조의 해석만으로는 전시납북자와 그 가족에 대한 보상입법의무가 곧바로 도출된다고 볼 수 없고, 그 밖에 헌법 전문이나 제10조 등을 해석하여 보더라도 그와 같은 입법의무가 직접적으로 도출된다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 심판청구는 헌법소원의 대상이 될 수 없는 진정입법부작위를 대상으로 한 것으로서 부적법하다. 【참조조문】 헌법 전문, 제10조, 제30조 6ㆍ25전쟁 납북피해 진상규명 및 납북피해자 명예회복에 관한 법률(2018. 10. 16. 법률 제15790호로 개정된 것) 제1조, 제2조, 제3조, 제4조 제1항, 제2항 군사정전에 관한 협정 체결 이후 납북피해자의 보상 및 지원에 관한 법률(2021. 4. 20. 법률 제18082호로 개정된 것) 제1조, 제2조, 제4조, 제6조, 제8조, 제9조, 제10조, 제11조 【참조판례】 헌재 2003. 6. 26. 2000헌마509등, 판례집 15-1, 741, 749 헌재 2009. 6. 25. 2008헌마393, 판례집21-1하, 915, 922 헌재 2011. 12. 29. 2009헌마354, 판례집 23-2하, 795, 800-801 【전문】 [당 사 자] 청　구　인　[별지 1] 청구인 명단과 같음 [주 문] 청구인들의 심판청구를 모두 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인들은 6ㆍ25전쟁 중 본인의 의사에 반하여 북한에 의하여 강제로 납북되어 북한에 억류 또는 거주하게 된 자(이하 ‘전시납북자’라 한다)의 직계비속 또는 형제자매이다. 나. 청구인들은 ‘6ㆍ25전쟁 납북피해 진상규명 및 납북피해자 명예회복에 관한 법률’(이하 ‘6ㆍ25납북자법’이라 한다)에 기초하여 설립된 6ㆍ25전쟁납북피해진상규명및납북피해자명예회복위원회(이하 ‘진상규명위원회’라 한다)에 피해신고를 하여 6ㆍ25납북자법 제4조 등에 따라 전시납북자인 가족에 대하여 납북자 결정을 받았다. 다. 청구인들은 군사정전에 관한 협정 체결 이후 납북과 관련하여 피해를 입은 자 또는 그 유족에 대하여는 ‘군사정전에 관한 협정 체결 이후 납북피해자의 보상 및 지원에 관한 법률’(이하 ‘전후납북자법’이라 한다)에서 보상 및 지원에 관한 규정을 두고 있음에 반하여 전시납북자 및 그 가족에 대하여는 그러한 법률을 제정하지 아니한 입법부작위가 청구인들의 평등권 등을 침해한다고 주장하며, 2019. 11. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 전시납북자와 그 가족에 대하여 보상에 관한 법률을 제정하지 아니한 입법부작위(이하 ‘이 사건 입법부작위’라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 관련조항은 [별지 2]와 같다. 3. 청구인들의 주장 가. 북한의 납북 범죄로 인하여 전시납북자들은 생명과 신체의 안전에 중대한 침해를 당하였고 이는 국가에 귀책사유가 있음이 명백하다. 또한 납북으로 인하여 가족을 잃은 전시납북자의 가족들은 국가의 보호대상이 되어야 함에도 오히려 연좌제 등 국가폭력의 대상이 되었다. 헌법 전문과 제10조, 제12조 제1항, 제15조, 제25조, 제29조 제1항, 제30조 등을 종합하여 해석해 보면, 국가는 납북 범죄로부터 국민을 보호할 의무가 있으며 그러한 의무를 다하지 못하여 발생한 전시납북자와 그 가족들의 피해를 보상하여야 할 입법의무가 있다. 그럼에도 불구하고 입법자는 6ㆍ25전쟁이 발발한 지 70년이 지난 현재까지 어떠한 보상입법도 제정하지 아니하였는바 이 사건 입법부작위는 청구인들의 범죄피해자구조청구권 등 기본권을 침해한다. 나. 전후납북자법은 군사정전에 관한 협정 체결 이후 납북과 관련하여 피해를 입은 자 또는 그 유족에 대하여 보상금을 지급하도록 규정하고 있다. 전시납북피해자와 전후납북피해자는 납북의 시점에만 차이가 있을 뿐 납북으로 인한 피해의 측면에서는 본질적으로 동일하다. 그런데 전시납북피해에 대하여는 아무런 보상입법이 마련되어 있지 아니한 반면 전후납북피해에 대하여만 전후납북자법에서 보상에 관한 규정을 두고 있는 것은 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급하는 것으로서 합리적 이유 없는 차별이다. 따라서 이 사건 입법부작위는 청구인들의 평등권을 침해한다. 4. 판단 가. 진정입법부작위에 대한 헌법소원의 적법요건 진정입법부작위에 대한 헌법소원심판청구는 헌법에서 기본권 보장을 위하여 법률에 명시적으로 입법위임을 하였음에도 입법자가 이를 이행하지 아니한 경우이거나, 헌법 해석상 특정인에게 구체적인 기본권이 생겨 이를 보장하기 위한 국가의 행위의무 내지 보호의무가 발생하였음이 명백함에도 불구하고 입법자가 아무런 입법조치를 취하지 아니한 경우에 한하여 허용된다(헌재 2003. 6. 26. 2000헌마509등 참조). 나. 입법의무가 있는지 여부 우선 헌법은 전시납북자와 그 가족에 대한 보상에 관한 법률을 제정할 것을 명시적으로 위임하고 있지는 않으므로 헌법 규정으로부터 직접 도출되는 전시납북자와 그 가족에 대한 보상입법의무는 없다. 다음으로 헌법 해석상 입법의무가 발생하는지 여부에 관하여 본다. 북한에 의한 강제 납북은 우리 국민에 대한 범죄행위이고, 헌법은 제30조에서 타인의 범죄행위로 말미암아 생명을 잃거나 신체상의 피해를 입은 국민이나 그 유족이 가해자로부터 충분한 피해배상을 받지 못한 경우에 국가에 대하여 일정한 보상을 청구할 수 있는 범죄피해자구조청구권을 보장하고 있다. 다만 헌법 제30조에 따라 ‘법률이 정하는 바에 의하여’ 범죄피해자구조청구권을 보장하기 위해서는 입법자에 의한 범죄피해자구조청구권의 구체적 형성이 불가피하고(헌재 2011. 12. 29. 2009헌마354 참조), 전시납북피해에 대하여 국가가 보상을 할 것인지 여부는 국가 책임의 정도와 태양, 국가예산 내지 사회적ㆍ경제적 여건 등을 종합적으로 고려하여 결정할 사안으로서 입법자는 이에 관하여 광범위한 입법재량을 가진다고 할 것이다. 그런데 전시납북자는 전시라는 특수한 상황에서 국가의 공권력이 유효하게 행사될 수 없었던 시기에 납북된 자들로서 전쟁이라는 국가적 비상사태에 국가가 자국민의 납치를 막지 못한 것은 어느 정도 불가항력적인 상황임을 부인하기 어렵다(헌재 2009. 6. 25. 2008헌마393 참조). 이러한 점에서 입법자는 전시납북과 관련하여서는 보상에 관한 입법조치를 취하지 아니하고, 다만 국가의 공권력이 유효하게 행사될 수 있었음에도 국가가 자국민 보호책임을 다하지 못하여 발생한 전후납북피해에 대해서는 보상입법을 마련하고 있는 것이다. 물론 진상규명위원회가 전시납북피해 신고를 받아 해당 위원회의 활동이 종료된 2017년경까지 총 4,777명을 전시납북자로 결정하여 그 숫자를 파악하고 있으므로 전시납북피해에 대해서도 이를 보상하는 방법을 강구한다면 바람직할 수 있겠으나, 그렇다고 하여 현행 헌법하에서 그러한 입법이 헌법상 의무로 강제된다고 보기는 어렵다. 따라서 헌법 제30조의 해석만으로는 전시납북자와 그 가족에 대한 보상입법의무가 곧바로 도출된다고 볼 수 없고, 그 밖에 헌법 전문이나 인간의 존엄과 가치를 규정한 헌법 제10조 등을 해석하여 보더라도 그와 같은 입법의무가 직접적으로 도출된다고 보기 어렵다. 나아가 국가는 전시납북과 관련하여 직접 보상입법을 마련하고 있지는 않지만 국가배상법의 제정을 통해 스스로의 불법행위로 인한 손해를 배상함으로써 그 피해를 회복하여 주는 국가배상제도를 마련하고 있으므로, 청구인들이 실제로 연좌제 등 국가의 불법행위로 인하여 손해를 입었다면 국가배상법에 따라 손해배상을 청구할 수 있을 것이다. 따라서 국가배상법과 같은 기존의 입법 외에 청구인들이 주장하는 피해에 대하여 이를 보상하기 위한 특별법 등을 제정할 입법의무가 새롭게 발생된다고 볼 수도 없다. 다. 소결 결국 이 사건 심판청구는 헌법소원의 대상이 될 수 없는 입법부작위를 대상으로 한 것으로서 부적법하다. 5. 결론 그렇다면 청구인들의 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 [별지 1] 청구인 명단 1. ～ 26. 이○○ 외 청구인들의 대리인 법무법인 봄담당변호사 양규응 [별지 2] 관련조항 6ㆍ25전쟁 납북피해 진상규명 및 납북피해자 명예회복에 관한 법률(2018. 10. 16. 법률 제15790호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 6ㆍ25전쟁 중 발생한 납북사건들의 진상과 납북자 및 납북자가족들의 피해를 규명하고, 이들의 명예회복을 통하여 인권회복과 국민화합에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "전시납북자"란 남한에 거주하고 있던 대한민국 국민(군인을 제외한다)으로서 6ㆍ25전쟁 중(1950년 6월 25일부터 1953년 7월 27일 군사정전에 관한 협정 체결 전까지를 말한다) 본인의 의사에 반하여 북한에 의하여 강제로 납북되어 북한에 억류 또는 거주하게 된 자를 말한다. 2. "전시납북자가족"이란 납북자의 배우자, 직계 존속ㆍ비속 및 형제자매를 말한다. 제3조(국가의 책무) 국가는 납북자의 생사 확인 및 송환(유해 송환을 포함한다. 이하 같다), 서신교환ㆍ가족상봉을 위한 정책을 수립ㆍ시행하여야 한다. 제4조(6ㆍ25전쟁납북피해진상규명및납북피해자명예회복위원회) ① 6ㆍ25전쟁 납북사건의 진상을 규명하고 이 법에 따른 전시납북자(이하 "납북자"라 한다)와 전시납북자가족(이하 "납북자가족"이라 한다)의 심사ㆍ결정 및 명예회복에 관한 사항을 심의ㆍ의결하기 위하여 국무총리 소속으로 6ㆍ25전쟁납북피해진상규명및납북피해자명예회복위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둔다. ② 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의ㆍ의결한다. 1. 6ㆍ25전쟁 중 납북사건 진상조사에 관한 사항 2. 납북자 조사를 위한 국내외 관련 자료의 수집 및 분석에 관한 사항 3. 납북자 및 납북자가족의 심사ㆍ결정에 관한 사항 4. 납북자 및 납북자가족의 명예회복에 관한 사항 5. 진상조사보고서 및 명부 작성에 관한 사항 6. 납북자의 생사 확인 및 송환, 서신교환ㆍ가족상봉의 의견 및 건의에 관한 사항 7. 기념사업, 납북자가족 단체 등에 대한 재정지원에 관한 사항 8. 그 밖에 진상규명과 명예회복을 위하여 대통령령으로 정하는 사항 군사정전에 관한 협정 체결 이후 납북피해자의 보상 및 지원에 관한 법률(2021. 4. 20. 법률 제18082호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 군사정전에 관한 협정 체결 이후 납북과 관련하여 피해를 입은 자 또는 그 유족에 대하여 국가가 보상 및 지원을 하고, 귀환한 납북자가 대한민국에 재정착하는 데에 필요한 지원을 함으로써 이들의 생활안정을 도모하고 남북분단에 따른 아픔을 치유하며 나아가 국민화합에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "납북자"란 대한민국 국민으로서 1953년 7월 27일 한국 군사정전에 관한 협정이 체결된 이후에 본인의 의사에 반하여 남한(군사분계선 이남지역을 말한다. 이하 같다)에서 북한(군사분계선 이북지역을 말한다. 이하 같다)에 들어가 거주하게 된 자를 말한다. 2. "귀환납북자"란 북한을 벗어나 남한으로 귀환한 납북자를 말한다. 다만, 남한으로 귀환한 후 「국가보안법」 제4조, 제5조 및 제7조부터 제9조까지의 규정을 위반한 이유로 처벌 받은 자를 제외한다. 3. "납북피해자"란 다음 각 목에 해당하는 자를 말한다. 가. 3년 이상 납북된 귀환납북자 나. 3년 이상 납북되어 귀환하지 못하고 있거나 북한에 거주 중 사망한 납북자의 가족과 가목에 해당하는 자의 가족 다. 납북자의 가족 또는 귀환납북자 중에서 납북과 관련하여 국가공권력의 행사로 인하여 사망하거나 상이를 입은 자 제4조(국가의 책무) 국가는 납북자의 생사 확인 및 송환, 그 가족과의 상봉과 귀환납북자의 안정적인 재정착을 위하여 노력하여야 한다. 제6조(납북피해자보상및지원심의위원회) 납북피해자의 보상 및 지원에 관한 다음 각 호의 사항을 심의ㆍ의결하기 위하여 통일부장관 소속으로 납북피해자보상및지원심의위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둔다. 1. 납북피해자에 해당하는지 여부에 관한 사항 2. 납북피해자에 대한 제8조에 따른 정착금, 제9조에 따른 피해위로금, 제10조에 따른 보상금 및 제11조에 따른 의료지원금 등의 지급 및 귀환납북자의 보호ㆍ지원에 관한 사항 3. 상이를 입은 납북피해자에 대한 요양기간 및 장해등급의 판정에 관한 사항 4. 납북자 문제에 관한 실태조사 등 납북자 문제의 해결을 위하여 필요한 사항 5. 납북자 가족의 권리침해 등에 대한 조사 및 보상ㆍ명예회복에 관한 사항 6. 그 밖에 납북피해자의 보상 및 지원 등과 관련하여 대통령령이 정하는 사항 제8조(정착금 등) ① 제2조 제3호 가목에 해당하는 납북피해자에 대하여는 당해 귀환납북자의 정착여건 및 생계유지 능력 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 정착금을 지급하고, 필요한 경우에는 대한민국에 신속히 적응ㆍ정착할 수 있도록 보호ㆍ지원할 수 있다. 제9조(피해위로금) ① 제2조 제3호 나목에 해당하는 납북피해자에 대하여는 피해위로금을 지급한다. 제10조(보상금) ① 제2조 제3호 다목에 해당하는 납북피해자 및 그 유족에 대하여는 다음 각 호의 구분에 따라 산출한 금액에 보상 결정시까지의 법정이율에 따른 이자를 가산한 보상금을 지급한다. 1. 납북과 관련하여 국가공권력의 행사로 인하여 사망한 자의 유족에 대하여는 사망한 때를 기준으로 그 당시의 월급액ㆍ월실수입액 또는 평균임금에 장래의 취업가능기간을 곱한 금액에서 법정이율에 따른 단할인법으로 중간이자를 공제한 금액 2. 납북과 관련하여 국가공권력의 행사로 인하여 상이를 입은 자 또는 그 유족에 대하여는 다음 각 목의 금액을 합한 금액 가. 위원회에서 필요하다고 인정한 요양으로 인하여 월급액ㆍ월실수입액 또는 평균임금의 수입에 손실이 있는 경우에는 그 요양기간의 손실액 나. 상이를 입은 자가 신체에 장해가 있는 경우에는 그 장해로 인한 노동력 상실정도에 따라 상이를 입은 때를 기준으로 그 당시의 월급액ㆍ월실수입액 또는 평균임금에 노동력 상실률 및 장래의 취업가능기간을 곱한 금액에서 법정이율에 따른 단할인법으로 중간이자를 공제한 금액 제11조(의료지원금) ① 제2조 제3호 다목에 해당하는 납북피해자 중에서 그 상이로 인하여 계속 치료를 요하거나 상시 보호 또는 장애인보조기구의 사용이 필요한 자에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 치료ㆍ보호 및 장애인보조기구 구입에 실질적으로 사용되는 비용을 일시에 지급한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2019헌마1331

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