전원재판부 2018헌바205, 2020. 3. 26., 합헌

【판시사항】 가. 분양전환승인 신청을 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장이 대통령령으로 정하는 분양전환가격에 따라 분양전환승인을 하도록 정한 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것) 제21조 제4항(이하 ‘시장 등 승인조항’이라 한다) 및 임대사업자가 임대의무기간 경과 후 6개월 이상 분양전환승인을 신청하지 아니하는 경우에는 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우는 임차인대표회의를 말한다)이 그 총수의 3분의 2 이상의 동의를 받아 직접 분양전환승인을 신청할 수 있도록 한 구 임대주택법(2009. 12. 29. 법률 제9863호로 개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것) 제21조 제5항 중 ‘제1항에 따른 임대의무기간 경과 후’에 관한 부분(이하 ‘임차인 분양전환신청조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 영업의 자유를 침해하는지 여부(소극) 나. 분양전환의 방법, 절차 및 가격 등에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 한 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것) 제21조 제10항(이하 ‘위임조항’이라 한다)이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(소극) 다. 구 임대주택법이 2008. 3. 21. 법률 제8966호로 개정되어 시행될 당시 종전의 규정에 따라 분양전환계획서를 제출하거나 분양전환의 허가를 신청한 임대사업자에 대하여만 제21조의 개정규정을 적용하지 않도록 규정한 임대주택법 부칙(2008. 3. 21. 법률 제8966호) 제3조 본문 중 같은 법 제21조 제4항, 제5항 및 제10항에 관한 부분(이하 ‘임대주택법 부칙조항’이라 한다)이 소급입법금지원칙 또는 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부(소극) 라. ‘공공주택 특별법’에 따른 공공주택사업자가 아닌 자가 건설하였거나 건설하는 주택에 대하여 종전의 임대주택법 규정을 적용하도록 한 구 ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 부칙(2015. 8. 28. 법률 제13499호) 제6조(2018. 1. 16. 법률 제15356호로 개정되기 전의 것) 제2항(이하 ‘민간임대주택법 부칙조항’이라 한다)이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 시장 등 승인조항 및 임차인 분양전환신청조항은 분양전환 지연 문제를 해결하고 임차인의 우선분양전환권을 보장하기 위한 것으로서 정당하며 이러한 목적 달성에 적합한 수단이다. 한편 구 임대주택법 조항들은 임차인들이 분양전환의 신청 등 권한을 남용하지 못하도록 요건을 엄격히 정하고 있고, 이에 상응하는 임대사업자의 권리도 보장하고 있다. 나아가 임차인의 주거안정, 주택임대사업의 효율적 추진 등과 같은 공익은 임대사업자가 받는 영업상 불이익보다 크다. 따라서 시장 등 승인조항 및 임차인 분양전환신청조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 영업의 자유를 침해하지 아니한다. 나. 분양전환의 방법ㆍ절차 및 가격을 정하는 것은 전문적ㆍ정책적 고려를 요하거나 매우 기술적인 사항에 해당하므로 이를 대통령령에 위임할 필요성이 있고, 분양전환가격 산정기준은 감정평가액, 임대사업자의 수익, 무주택 임차인의 자력 등을 고려하도록 하위법령에 규정될 것임을 예견할 수 있고, 구 임대주택법 제21조를 체계적으로 해석한다면 분양전환의 방법ㆍ절차와 관련하여도 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있으므로 위임조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다. 다. 임대주택법 부칙조항은 아직 진행 중에 있는 사항을 규율하므로 소급입법금지원칙에 위배되지 않으며 주택임대사업에 관한 기존의 법적 규율 상태가 아무런 변경 없이 존속할 것이라는 임대사업자의 신뢰이익은 임차인들의 주거안정 등 공익에 비해 크지 않으므로 신뢰보호원칙에도 위배되지 아니한다. 라. 민간임대주택법 부칙조항이 영리를 추구하는, ‘공공주택 특별법’에 따른 공공주택사업자가 아닌 자에 대하여만 분양전환의무에 관한 종전 임대주택법 규정이 적용되도록 한 데에는 임차인의 우선분양전환권 보장이라는 합리적인 이유가 있으므로 이는 평등원칙에 위배되지 아니한다. 【심판대상조문】 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호로 민간임대주택에 관한 특별법으로 전부개정되기 전의 것) 제21조 제4항, 제10항 구 임대주택법(2009. 12. 29. 법률 제9863호로 개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 민간임대주택에 관한 특별법으로 전부개정되기 전의 것) 제21조 제5항 중 ‘제1항에 따른 임대의무기간 경과 후’에 관한 부분 임대주택법 부칙(2008. 3. 21. 법률 제8966호) 제3조 본문 중 같은 법 제21조 제4항, 제5항 및 제10항에 관한 부분 구 민간임대주택에 관한 특별법 부칙(2015. 8. 28. 법률 제13499호) 제6조(2018. 1. 16. 법률 제15356호로 개정되기 전의 것) 제2항 【참조조문】 헌법 제11조 제1항, 제13조 제2항, 제15조, 제35조 제3항, 제37조 제2항, 제75조 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되기 전의 것) 제15조 구 임대주택법(2015. 8. 28. 법률 제13499호 민간임대주택에 관한 특별법으로 전부개정되기 전의 것) 제1조, 제2조, 제16조 제1항, 제2항, 제20조 제1항, 제21조 제1항, 제3항, 제6항 내지 제9항 구 임대주택법 시행령(2015. 12. 28. 대통령령 제26763호로 전부개정되기 전의 것) 제13조 제1항, 제23조 구 임대주택법 시행규칙(2015. 12. 29. 국토교통부령 제270호로 전부개정되기 전의 것) 제9조, 제13조, 제14조 민간임대주택에 관한 특별법 부칙(2015. 8. 28. 법률 제13499호) 제6조 제1항 공공주택 특별법(2015. 8. 28. 법률 제13498호로 개정된 것) 제50조의3 【참조판례】 가. 헌재 2009. 5. 28. 2006헌바86, 판례집 21-1하, 503, 518-519헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등, 판례집 22-2상, 404, 413-415헌재 2013. 5. 30. 2011헌바74, 판례집 25-1, 243, 250-251 나. 헌재 2015. 11. 26. 2014헌바416, 판례집 27-2하, 253, 259-261헌재 2016. 7. 28. 2014헌바158등, 판례집 28-2상, 21, 28 다. 헌재 2003. 4. 24. 2002헌바9, 판례집 15-1, 406, 414-415헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등, 판례집 22-2상, 404, 418헌재 2013. 7. 25. 2012헌바44, 6-7 라. 헌재 2013. 5. 30. 2011헌바74, 판례집 25-1, 243, 249-250 【전문】 [당 사 자] 청 구 인주식회사 ○○ 대표이사이○○, 김○○, 최○○, 이□□, 이△△, 신○○, 이▽▽ 대리인 [별지 1] 명단과 같음 당해사건[별지 2] 목록과 같음 [주 문] 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것) 제21조 제4항, 제10항, 구 임대주택법(2009. 12. 29. 법률 제9863호로 개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것) 제21조 제5항 중 ‘제1항에 따른 임대의무기간 경과 후’에 관한 부분, 임대주택법 부칙(2008. 3. 21. 법률 제8966호) 제3조 본문 중 같은 법 제21조 제4항, 제5항 및 제10항에 관한 부분, 구 ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 부칙(2015. 8. 28. 법률 제13499호) 제6조(2018. 1. 16. 법률 제15356호로 개정되기 전의 것) 제2항은 모두 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 2018헌바205, 2018헌바486 (1) 청구인은 토목, 건축, 부동산임대 및 분양을 목적으로 하는 임대사업자로서 1994. 12. 12. 임대사업자로 등록한 이후 현재까지 주택임대사업을 영위하여 왔다. 청구인은 남원시(주소 생략)에 ○○아파트(이하 ‘이 사건 남원소재아파트’라 한다) 686세대(전용면적 48.9060㎡ 378세대, 전용면적 59.2962㎡ 308세대)를 건설하여 이를 임대하여 왔다. (2) 이 사건 남원소재아파트 임차인대표회의는 2016. 11. 1. 남원시장에 대하여 구 임대주택법 제21조 제5항에 따라 임대주택 분양전환승인을 신청하였고, 남원시장은 2016. 12. 2. 임대주택 분양전환승인을 하였다. (3) 이에 청구인은 2017. 1. 5. 남원시장을 상대로, 주위적으로는 위 승인처분의 무효확인을, 예비적으로는 그 취소를 구하는 소(전주지방법원 2017구합36)를 제기하고, 그 소송 계속 중 구 임대주택법 제21조 제4항, 제5항 중 ‘제1항에 따른 임대의무기간 경과 후’에 관한 부분, 제10항에 대하여 위헌법률심판제청신청(전주지방법원 2017아111)을 하였으나 기각되자, 2018. 5. 11. 위 조항들에 대한 헌법소원심판(2018헌바205)을 청구하였다. (4) 한편, 청구인은 제1심에서 패소하고, 항소심[광주고등법원 (전주)2018누1331] 계속 중 ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 부칙 제6조 제2항에 대하여도 위헌법률심판제청신청[광주고등법원 (전주)2018아1015]을 하였으나 기각되자, 2018. 12. 3. 위 부칙조항에 대한 헌법소원심판(2018헌바486)을 청구하였다. 나. 2019헌바238 (1) 청구인은 강릉시(주소 생략)에 □□아파트(이하 ‘이 사건 강릉소재아파트’라 한다) 495세대(전용면적 49.92㎡ 255세대, 전용면적 59.58㎡ 240세대)를 건설하여 이를 임대하여 왔다. (2) 이 사건 강릉소재아파트 임차인대표회의는 2017. 5.경 강릉시장에 대하여 임대주택 분양전환승인을 신청하였고, 강릉시장은 2018. 4. 27. 임대주택 분양전환승인을 하였다. (3) 이에 청구인은 2018. 7. 13. 강릉시장을 상대로, 주위적으로는 위 승인처분의 무효확인을, 예비적으로는 그 취소를 구하는 소(춘천지방법원 강릉지원 2018구합30342)를 제기하고, 그 소송 계속 중 구 임대주택법 제21조 제4항, 제5항, 제10항에 대하여 위헌법률심판제청신청(춘천지방법원 강릉지원 2018아20079)을 하였으나 기각되자, 2019. 7. 10. 위 조항들에 대한 헌법소원심판을 청구하였다. 다. 2019헌바326 (1) 청구인은 전남 화순군(주소 생략)에 △△아파트(이하 ‘이 사건 화순소재아파트’라 한다) 285세대(전용면적 39.84㎡ 33세대, 전용면적 50㎡ 252세대)를 건설하여 이를 임대하여 왔다. (2) 이 사건 화순소재아파트 임차인대표회의는 2016. 5. 23. 화순군수에 대하여 임대주택 분양전환승인을 신청하였고, 화순군수는 2016. 7. 5. 임대주택 분양전환승인을 하였다. (3) 이에 청구인은 2017. 1. 4. 화순군수를 상대로 위 승인처분의 무효확인을 구하는 소(광주지방법원 2017구합10067)를 제기하고, 그 소송 계속 중 구 임대주택법 제21조 제4항, 제5항 중 ‘제1항에 따른 임대의무기간 경과 후’에 관한 부분, 제10항, 임대주택법 부칙 제3조, ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 부칙 제6조 제2항에 대하여 위헌법률심판제청신청(광주지방법원 2017아5265)을 하였으나 기각되자, 2019. 8. 19. 위 조항들에 대한 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 임대주택법 부칙 제3조 전체에 대하여 심판청구를 하고 있으나, 같은 조 단서 부분은 당해 사건과 관련이 없고 청구인도 이에 대하여 별다른 위헌 주장을 하지 아니하므로 이를 심판대상에서 제외한다. 이에 더하여 청구인은 위 부칙 제3조 본문으로 인해 구 임대주택법 제21조 제4항, 제5항 및 제10항이 소급적용되는 것에 대해서만 문제 삼고 있으므로, 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다. 따라서 이 사건의 심판대상은 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것) 제21조 제4항(이하 ‘시장 등 승인조항’이라 한다), 제10항(이하 ‘위임조항’이라 한다), 구 임대주택법(2009. 12. 29. 법률 제9863호로 개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것) 제21조 제5항 중 ‘제1항에 따른 임대의무기간 경과 후’에 관한 부분(이하 ‘임차인 분양전환신청조항’이라 한다), 임대주택법 부칙(2008. 3. 21. 법률 제8966호) 제3조 본문 중 같은 법 제21조 제4항, 제5항 및 제10항에 관한 부분(이하 ‘임대주택법 부칙조항’이라 한다), 구 ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 부칙(2015. 8. 28. 법률 제13499호) 제6조(2018. 1. 16. 법률 제15356호로 개정되기 전의 것) 제2항(이하 ‘민간임대주택법 부칙조항’이라 하고, 위 조항들을 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 주요 관련조항은 다음과 같고, 나머지 관련조항은 [별지 3]과 같다. [심판대상조항] 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것) 제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 분양전환승인 신청을 받은 경우 30일 이내에 승인을 하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제10항에 따른 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로 승인하여야 하며, 이를 조정하거나 변경하여서는 아니 된다. ⑩ 제1항부터 제9항에 따라 건설임대주택을 우선분양전환하는 경우 분양전환의 방법ㆍ절차 및 가격 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구 임대주택법(2009. 12. 29. 법률 제9863호로 개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것) 제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ⑤ 임대사업자가 제1항에 따른 임대의무기간 경과 후 또는 부도등, 파산, 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우가 발생한 후 각각 6개월 이상 제3항에 따른 분양전환승인을 신청하지 아니하는 경우에는 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우는 임차인대표회의를 말한다)은 임차인 총수의 3분의 2 이상의 동의를 받아 직접 분양전환승인을 신청할 수 있다. 임대주택법 부칙(2008. 3. 21. 법률 제8966호) 제3조(건설임대주택의 분양전환승인에 관한 적용례) 제21조의 개정규정은 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 분양전환계획서를 제출하거나 분양전환의 허가를 신청한 임대사업자에 대하여는 이를 적용하지 아니한다. 다만, 임대사업자가 분양전환계획서의 제출 또는 분양전환의 허가신청을 이 법 시행 이후 6개월 이내에 취소하는 경우에는 그러하지 아니하다. 구 ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 부칙(2015. 8. 28. 법률 제13499호) 제6조(2018. 1. 16. 법률 제15356호로 개정되기 전의 것) 제6조(공공건설임대주택에 관한 경과조치) ② 이 법 시행 당시「공공주택 특별법」에 따른 공공주택사업자가 아닌 자가 건설하였거나 건설하는 주택으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 주택에 대하여는 종전의「임대주택법」제2조 제2호의2에 따른 공공건설임대주택으로 보아 종전의 규정을 적용한다. 1.이 법 시행 당시 국가ㆍ지방자치단체의 재정 또는 주택도시기금의 자금을 지원받아 공공건설임대주택으로 건설하였거나 건설하고 있는 주택 2.이 법 시행 당시 공공사업으로 조성된 택지에 ｢주택법｣ 제16조에 따라 공공건설임대주택으로 사업계획승인을 받아 건설하였거나 건설하고 있는 주택 3.이 법 시행 당시 공공사업으로 조성된 택지를 공공건설임대주택 용도로 공급받아 이 법 시행 후 건설하는 주택 [관련조항] 구 임대주택법(2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것) 제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ① 임대사업자가 임대의무기간이 지난 후「주택법」제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설한 공공건설임대주택을 분양전환하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 임차인에게 우선 분양전환하여야 한다. 1.입주일 이후부터 분양전환 당시까지 해당 임대주택에 거주한 무주택자인 임차인 2.건설임대주택에 입주한 후 상속ㆍ판결 또는 혼인으로 인하여 다른 주택을 소유하게 된 경우 분양전환 당시까지 거주한 자로서 그 주택을 처분하여 무주택자가 된 임차인 3.제19조 단서에 따라 임차권을 양도받은 경우에는 양도일 이후부터 분양전환 당시까지 거주한 무주택자인 임차인 4.선착순의 방법으로 입주자로 선정된 경우에는 분양전환 당시까지 거주한 무주택자인 임차인 5.분양전환 당시 해당 임대주택의 임차인인 국가기관 또는 법인 ③ 제1항 및 제2항에 따라 건설임대주택을 분양전환하고자 하는 경우 임대사업자(국가ㆍ지방자치단체ㆍ한국토지주택공사 또는 지방공사를 제외한다)는 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하고, 분양전환에 관한 승인(이하 “분양전환승인”이라 한다)을 신청하여야 한다. ⑥ 제5항의 경우 임대사업자는 제3항에 따른 분양전환승인 신청서류 작성에 협조하여야 한다. ⑦ 임대사업자가 제4항에 따른 분양전환승인을 받은 이후에도 임차인이 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 임대사업자는 해당 임대주택을 분양전환가격으로 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 제3자에게 매각할 수 있다. ⑧ 임차인이 제4항에 따른 분양전환승인을 받은 이후에도 임대사업자가 4개월 이상 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 임차인은 승인을 받은 분양전환가격에 따라 매도할 것을 청구할 수 있다. ⑨ 분양전환가격 산정을 위한 감정평가는 분양전환승인 신청인이 비용을 부담하는 조건으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 감정평가법인을 선정하여 시행한다. 다만, 감정평가에 대하여 대통령령으로 정하는 사항에 해당하여 임대사업자 또는 임차인 과반수 이상의 동의를 받은 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우 임차인대표회의를 말한다)이 이의신청을 하는 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 1회에 한하여 재평가하게 할 수 있다. ⑩ 제1항부터 제9항에 따라 건설임대주택을 우선분양전환하는 경우 분양전환의 방법ㆍ절차 및 가격 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 3. 청구인의 주장요지 가. 시장 등 승인조항 및 임차인 분양전환신청조항은 임대사업자에게 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 분양전환승인을 받도록 하고 임차인 3분의 2의 동의가 있으면 임대사업자가 반대하는 경우에도 강제로 분양전환이 가능하도록 허용하고 있으므로 과잉금지원칙을 위배하여 청구인의 직업의 자유, 재산권, 기업의 자유(경제활동의 자유) 및 계약의 자유를 침해한다. 한편 임차인 분양전환신청조항으로 인하여 임차인은 임대의무기간이 경과하였더라도 임의로 분양전환 여부를 자유롭게 선택할 수 있는 반면, 임대사업자는 임차인 3분의 2 이상의 동의가 있을 경우 분양전환에 강제로 응할 수밖에 없으므로 위 조항은 임대사업자의 평등권을 침해한다. 나. 위임조항은 건설임대주택을 우선분양전환하는 경우 그 분양전환의 방법ㆍ절차 및 가격 등에 관하여 필요한 사항 일체를 대통령령으로 정하도록 규정하고 있어 포괄위임금지원칙에 위배된다. 다. 임대주택법 부칙조항은 2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정된 임대주택법이 시행될 당시 임대사업자가 종전의 규정에 따라 분양전환계획서를 제출하거나 분양전환의 허가를 신청한 경우에 한하여 제21조 개정규정의 소급 적용을 배제하고 있다. 이로써 임대사업자는 개정 임대주택법이 시행될 당시 임대의무기간이 이미 경과하고 분양전환을 하지 않기로 결정하였는지 여부와는 상관없이 개정규정을 소급 적용받게 되는바, 이는 소급입법에 의한 재산권 침해에 해당하거나 신뢰보호원칙에 위반된다. 라. 민간임대주택법 부칙조항은 공공건설임대주택에 대한 경과조치로서 종전의 임대주택법을 적용함에 있어 ‘공공주택 특별법’에 따른 공공주택사업자와 이에 해당하지 아니하는 자를 합리적 이유 없이 차별하여 평등원칙에 위배된다. 4. 판 단 가. 구 임대주택법의 목적, 분양전환의 의의, 분양전환승인제도의 취지 및 연혁국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다(헌법 제35조 제3항). 구 임대주택법(2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것, 이하 개정연혁과 관계없이 ‘구 임대주택법’이라 한다)은 이와 같은 국가의 의무를 실현하기 위한 법률 가운데 하나로 임대주택의 건설을 촉진하고 국민의 주거생활을 안정시키는 것을 목적으로 한다(제1조). 임대주택제도는 경제적 약자 계층에게 주거기반을 제공하여 주거생활을 안정시킴과 동시에, 일정 기간 경과 후에는 분양전환을 통해 자가주택을 소유할 기회를 제공하는 역할을 하였다(헌재 2015. 11. 26. 2014헌바416 참조). 여기서 분양전환이란 임대주택을 임대사업자가 아닌 자에게 매각하는 것을 말한다(구 임대주택법 제2조 제6호). 구 임대주택법이 2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되기 이전에는 임대사업자가 분양전환을 희망할 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 임대주택분양전환계획서 등 서류를 제출하기만 하면 되었고, 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 구체적인 승인을 받아야 하는 것은 아니었다. 그런데 기존의 분양전환계획서 제출방식으로는 임대사업자와 임차인의 이해관계가 대립되어 분양전환이 지연되거나 중단됨으로 인해 임차인이 받게 되는 피해를 방지하기 어려웠다. 이에 입법자는 임차인이 안정적으로 임대주택을 분양받을 수 있도록 함으로써 임차인의 주거불안 등의 피해를 방지하고 주택임대사업의 효율적인 추진을 가능토록하기 위해, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 소정의 기준에 따른 분양전환가격으로 승인해주어야만 임대사업자가 분양전환을 할 수 있도록 하면서, 동시에 임차인도 분양전환승인을 신청할 수 있도록 권한을 부여하는 새로운 제도를 도입했다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등 참조). 이에 2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정된 구 임대주택법은 ① 임대사업자가 분양전환을 할 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 승인을 신청하도록 하고(제21조 제3항), ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 분양전환승인 신청을 받은 경우 30일 이내에 대통령령이 정하는 가격으로 승인하도록 하며(시장 등 승인조항), ③ 임대사업자가 임대의무기간 경과 후 6개월 이상 분양전환승인을 신청하지 아니할 경우 임차인도 직접 분양전환승인을 신청할 수 있도록 하는 조항(임차인 분양전환신청조항) 등을 마련하였다. 나. 이 사건 심판대상조항에 대한 판단 (1) 쟁점의 정리 이 사건의 쟁점은 ① 시장 등 승인조항 및 임차인 분양전환신청조항이 아래에서 보는 바와 같이 임대사업자의 직업의 자유(영업의 자유)를 침해하는지, ② 위임조항이 포괄위임금지원칙에 위배되는지, ③ 임대주택법 부칙조항이 소급입법에 의한 재산권 침해에 해당하거나 신뢰보호원칙에 위배되는지 및 ④ 민간임대주택법 부칙조항이 평등원칙에 위배되는지 여부이다. 한편, 청구인은 임차인의 경우 임대의무기간이 경과하였더라도 임의로 분양전환을 선택하지 않을 수 있는 반면 임대사업자는 임차인 분양전환신청조항으로 인해 임차인 3분의 2 이상의 분양전환 신청이 있으면 분양전환절차에 강제로 응할 수밖에 없어 위 조항이 임대사업자의 평등권을 침해한다고 주장한다. 그러나 청구인의 이와 같은 주장은 임차인 분양전환신청조항에 따라 임대사업자의 영업의 자유 등이 침해된다는 주장과 크게 다르지 않다. 따라서 이에 대해서 별도로 판단하지 아니한다. 그리고 청구인은 위임조항이 명확성 원칙에도 위배된다고 주장한다. 그러나 포괄위임금지원칙은 하위 법령에 입법을 위임하는 수권법률의 명확성원칙에 관한 것으로서 법률의 명확성원칙이 하위 법령과의 관계에서 구체화된 특별규정이라고 할 수 있으므로 수권법률조항의 명확성원칙 위배 여부는 포괄위임금지원칙의 위반 여부에 대한 심사로써 충족된다(헌재 2015. 4. 30. 2013헌바55 참조). 따라서 이에 관하여는 포괄위임금지원칙 위배 주장에 대한 판단에서 함께 살펴본다. (2) 시장 등 승인조항 및 임차인 분양전환신청조항에 대한 판단 (가) 제한되는 기본권 임차인이 임차인 분양전환신청조항에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 분양전환승인신청을 하게 되면, 시장 등 승인조항에 의해 승인 여부에 대한 재량이 없는 시장ㆍ군수 또는 구청장은 대통령령이 정하는 분양전환가격으로 분양전환승인을 하게 되고, 이로써 임대사업자는 자신의 의사에 반하여 주어진 가격에 따라 임차인에게 임대주택에 대한 소유권을 이전하여 줄 의무를 부담하게 된다. 이는 임대사업자가 임대사업 영업활동의 일환으로 분양전환 여부 및 그 시기 또는 가격과 같은 조건을 결정할 자유, 즉 영업방식을 선택할 자유를 제한한다. 나아가 임대사업자가 임대주택에 대한 소유권을 이전하게 되면 더 이상 주택임대사업을 영위할 수 없게 된다. 이러한 측면에서 보았을 때, 시장 등 승인조항 및 임차인 분양전환신청조항은 헌법 제15조의 직업의 자유에 의하여 보장되는 영업의 자유를 제한한다. 한편 임대주택 분양전환의 상대방 및 분양전환가격을 자유롭게 정하여 계약을 체결할 자유를 제한한다는 측면에서는 계약의 자유가 제한된다고도 볼 수 있다. 그런데 위 조항들은 임대사업자가 임차인의 우선분양전환권을 실질적으로 보장하고 분양전환을 둘러싼 분쟁을 사전에 예방하는 데에 부합하는 방향으로 임대사업을 영위하도록 하는 데에 그 취지가 있다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등 참조). 비록 그 과정에서 임대사업자는 분양전환의 시기와 상대방 등을 정할 자유를 제한받기는 하나 이는 위와 같은 입법목적 실현을 위한 분양전환제도로 인한 영업의 자유 제한에 따른 부수적인 결과일 뿐이다. 따라서 아래에서는 위 조항들과 가장 밀접한 관계에 있는 영업의 자유 침해 여부를 중심으로 판단한다. (나) 심사기준 헌법 제15조에서 보장되는 영업의 자유도 다른 기본권과 마찬가지로 공익을 이유로 제한될 수 있지만, 이 경우에도 이러한 기본권이 공익실현을 위하여 필요한 정도를 넘어 과도하게 제한되어서는 아니 된다는 과잉금지원칙이 준수되어야 한다(헌법 제37조 제2항). 그런데 이 사건은 임대주택의 분양전환방식, 절차를 어떻게 규율하고 분양전환승인신청권을 누구에게 부여할 것인지의 문제로서, 개인의 본질적이고 핵심적 자유영역에 속하는 사항이라기보다는 사회적 연관관계에 놓여지는 경제적 활동을 규제하는 경제사회적인 입법사항에 해당하므로 과잉금지원칙의 적용에 있어서도 보다 완화된 심사기준이 적용된다고 할 것이다(헌재 2009. 5. 28. 2006헌바86; 헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등 참조). (다) 과잉금지원칙 위배 여부 1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 앞서 본 바와 같이 구 임대주택법은 임대주택 건설을 촉진하고 국민의 주거생활을 안정시키는 것을 목적으로 임대주택의 건설ㆍ공급 및 관리와 주택임대사업에 필요한 사항을 정하고 있다(제1조). 시장 등 승인조항과 임차인 분양전환신청조항은 임대사업자와 임차인의 이해관계가 대립되어 분양전환이 지연되는 문제를 해결하고 임차인의 우선분양전환권을 실질적으로 보장하며 분양전환을 둘러싼 분쟁을 사전에 예방하여 주택임대사업의 효율적인 추진을 가능하도록 하는 데에 그 목적이 있다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등 참조). 이러한 입법목적은 정당성이 인정되고, 위 조항들로 인해 임차인들이 분양전환에 관한 복잡한 분쟁을 피하고 분양전환권을 보장받을 수 있어 위 조항들은 국민의 주거생활안정이라는 목적 달성에도 적합하다 할 것이므로 수단의 적합성도 인정된다. 2) 침해의 최소성 위 조항들로 인해 임대사업자는 분양전환가격이나 분양전환시기를 자유롭게 정하지 못함으로써 이윤을 극대화하지 못하게 되거나, 자신의 경영판단에 따라 임대주택을 분양전환하지 아니하고 이를 계속 소유할 자유를 제한받게 된다. 그러나 임대주택의 분양전환은 국민의 주거생활 안정을 도모하기 위한 것이므로 이를 실효적으로 보장하기 위해서는 분양전환과 관련하여 임대사업자의 사업 운영을 어느 정도 제한할 수밖에 없다. 다만 이 경우 임대사업자의 이익이 일방적으로 침해되지 않도록 임대사업자와 임차인 사이의 이해를 적절히 조정하는 것이 필요하다. 그런데 임차인 분양전환신청조항은 임차인이 임대사업자가 임대의무기간 경과 후 6개월 이상 분양전환승인신청을 하지 않았을 경우에 한하여, 임차인 총수의 3분의 2 이상의 동의를 받아야만 스스로 분양전환을 신청할 수 있도록 규정하고 있다. 또한 구 임대주택법 제21조 제8항은 임대사업자가 4개월 이상 분양전환에 응하지 않아야 임차인이 임대사업자에게 임대주택 매도청구를 할 수 있도록 하되, 이 때 임차인은 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 승인한 분양전환가격에 따라서만 매도청구를 할 수 있도록 규정하고 있다. 한편, 이에 상응하여 구 임대주택법 제21조 제7항은 위와 반대로 임차인이 6개월 이상 분양전환에 응하지 아니할 경우, 임대사업자가 제3자에게 임대주택을 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 승인받은 분양전환가격으로 매도할 수 있도록 허용하고 있다. 위와 같이 구 임대주택법은 임차인들이 분양전환승인의 신청 및 매도청구를 함에 있어 함부로 권한을 남용하지 않도록 엄격한 요건을 정하고 있고, 이에 상응하는 임대사업자의 권리도 보장하고 있다고 볼 수 있다(헌재 2013. 5. 30. 2011헌바74 참조). 청구인은 분양전환에 관한 법률관계가 사인간의 매매에 해당한다는 전제 하에, 임차인 분양전환신청조항이 임대사업자에 대하여 계약의 상대방뿐만 아니라 계약 체결의 여부까지 직접 강제적으로 결정하고 있어 기본권을 과도하게 제한한다고 주장한다. 그런데 헌법재판소는 구 임대주택법상의 여러 조항들의 내용에 비추어 보았을 때 분양전환의 본질을 순전히 사인간 매매로 볼 수는 없다고 판단한 바 있다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등 참조). 구 임대주택법이 임대주택 건설 촉진을 위하여 임대사업자에게 각종 지원을 하면서 이에 상응하는 제한으로 임차인의 자격ㆍ선정방법ㆍ임대보증금ㆍ임대료 등 임대 조건에 관한 기준을 대통령령으로 정하도록 하고(제20조), 공공성이 높은 임대주택의 임대사업자에게 우선분양전환의 부담을 지도록 한 점(제21조) 등을 고려하면, 분양전환에 관한 법률관계는 공익적 성격이 강하다고 할 것이므로, 순수한 사인간 매매의 경우에 비하여 당사자에게 더 많은 제한이 가해진다고 하여 곧바로 과도한 제약이라고 보기 어렵다. 한편 구 임대주택법은 임대주택의 원활한 건설을 촉진하기 위하여 건설임대사업자에게 국민주택기금을 장기저리(長期低利)로 융자하여 주고 택지를 우선 공급하여 주는 등 각종 혜택을 부여하고 있었다. 그리고 시장 등 승인조항으로 인해 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 분양전환승인을 할 경우 반드시 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로만 승인이 가능하고 이를 조정하거나 변경하지 못하는바, 임대사업자로서도 임차인과 가격 등을 협상하는 번거로움 없이 신속히 분양전환을 추진하여 사업이익을 회수할 수 있게 된다는 점에서 위 조항이 임대사업자에게 반드시 불리하다고 단정할 수도 없다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등 참조). 또한 청구인은 임대사업자가 임대주택을 분양전환하지 않더라도 임대사업을 계속 함으로써 임차인의 주거안정이라는 목적은 달성될 수 있다고 주장하나, 주택을 소유하는 것과 임차하는 것은 주거안정의 측면에서 큰 차이가 있으므로, 임차인의 주거안정이 분양전환과 마찬가지의 수준으로 달성될 수는 없다. 따라서 이와 같은 사정을 종합적으로 고려해 보았을 때 시장 등 승인조항과 임차인 분양전환신청조항이 침해의 최소성 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 3) 법익의 균형성 시장 등 승인조항과 임차인 분양전환신청조항으로 보호하려는 공익은 임차인의 주거안정, 분양전환절차의 지연 방지 및 주택임대사업의 효율적인 추진 등에 있는바, 위와 같은 공익이 임대사업자가 받는 영업상 불이익보다 더 크다고 할 것이다. 따라서 시장 등 승인조항과 임차인 분양전환신청조항은 법익균형성도 갖추었다 할 것이다. 4) 소결 시장 등 승인조항과 임차인 분양전환신청조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 영업의 자유를 침해하지 아니한다. (3) 위임조항에 대한 판단 (가) 포괄위임금지원칙의 의의 헌법 제75조는 ‘대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다’고 규정하여 위임입법의 근거 및 그 범위와 한계를 제시하고 있다. 여기에서 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 이미 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어 누구라도 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하는데, 그 예측가능성의 유무를 판단함에 있어서는 당해 특정조항 하나만 가지고 판단할 것이 아니고 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합ㆍ판단하여야 하며, 대상법률의 성질에 따라 구체적이고 개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2016. 7. 28. 2014헌바158등 참조). (나) 위임의 필요성 법률이 일정한 사항에 대하여 직접 규정하지 않고 하위법령에 위임하기 위해서는 예측가능성과 함께 위임의 필요성이 인정되어야 한다(헌재 2016. 7. 28. 2014헌바158등 참조). 구 임대주택법의 입법목적은 임대주택을 건설ㆍ공급하여 무주택 서민의 주거안정을 도모하려는 데에 있고, 이러한 입법목적을 달성하기 위해서 건설임대주택의 우선 분양전환을 규정함에 있어 사회ㆍ경제적 상황을 고려하여 분양전환의 방법ㆍ절차 및 가격을 정해야 한다. 특히 분양전환가격을 정함에 있어서는 주택공급 상황, 주택가격 동향, 사회 전반의 경제사정, 임대주택의 공급주체, 임대기간 등 임대주택의 공급과 분양전환에 영향을 미치는 다양한 요소를 종합적으로 고려하여야 하는데, 이러한 요소들은 전문적ㆍ기술적 능력과 정책적 고려가 요구될 뿐만 아니라 시기에 따라 수시로 변화할 가능성도 있다(헌재 2015. 11. 26. 2014헌바416 참조). 그러므로 국회가 임대주택의 분양전환가격에 관한 세부적 사항을 일일이 법률로 정하는 것보다는 대통령령에 위임할 필요성이 인정된다. 그리고 분양전환승인신청을 할 경우 임대사업자 또는 임차인이 어떠한 서류를 제출하여야 하는지를 정하는 것과 같은, 분양전환의 구체적인 방법 및 절차를 규율하는 것은 매우 기술적인 영역에 속하므로 이에 관한 사항 또한 대통령령에 위임할 필요가 있다. (다) 예측가능성 분양전환가격을 대통령령에 위임하도록 한 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’ 부분이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부가 문제된 사건에서 헌법재판소는 제21조 제9항에 비추어 보았을 때 감정평가액이 하나의 요소로 고려되어 분양전환가격이 산정될 것임을 충분히 예측할 수 있고, 우선분양전환대상자를 정하고 있는 제1항 및 임차인의 자격을 무주택자로 한정한 관련 규정에 비추어 무주택 저소득층이 그 자력의 범위 내에서 매수할 수 있도록 합리적인 범위 내에서 분양전환가격이 산정될 것임을 예견할 수 있으며, 위임조항의 수범자인 임대사업자는 건설사업의 전문가이므로 위임조항과 유사한 조항인 구 주택법 조항이 분양가격 산정에 사용하고 있는 요소들인 건축비나 택지비 등이 감정평가금액과 함께 분양전환가격을 산정하는 요소로 사용될 수 있을 것이라고 예상할 수 있다고 본 바 있다(헌재 2015. 11. 26. 2014헌바416 참조). 나아가 헌법재판소는 임대주택법의 입법 목적, 기능, 구 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’ 부분의 취지와 내용 및 관련조항의 내용을 종합적으로 고려하면, 임대주택의 건설을 촉진하여 원활한 공급을 도모한다는 측면에서 임대사업자의 수익을 적정하게 보장하면서도 무주택자인 임차인의 우선분양전환권이 형해화되지 않을 정도의 합리적인 수준에서, 건축비나 택지비, 감정평가액 등을 요소로 하여 분양전환가격의 산정기준을 정하는 내용이 하위법령에 규정될 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있다고 판단한 바 있다(헌재 2015. 11. 26. 2014헌바416 참조). 이 사건에서 위와 달리 볼만한 사정변경은 보이지 않는 바, 위 규정들을 임대주택의 입법목적의 범위 내에서 유기적ㆍ체계적으로 해석할 경우 분양전환가격에 관하여 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있다. 한편, 분양전환의 방법ㆍ절차와 관련하여 구 임대주택법 제21조 제3항은 임대사업자가 건설임대주택을 분양전환하기를 희망할 경우 반드시 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 분양전환승인을 신청해야 한다고 규정하고 있고, 시장 등 승인조항(제4항)은 시장ㆍ군수 또는 구청장이 분양전환승인신청을 받은 경우 30일 이내에 대통령령으로 정해진 분양전환가격으로만 이를 승인하도록 의무를 부과하고 있으며, 임차인 분양전환신청조항(제5항)은 임차인에게 분양전환승인신청권을 부여하고 있다. 이처럼 구 임대주택법 제21조 제3항 내지 제5항은 분양전환승인의 신청방법, 절차, 신청ㆍ승인권자 등에 관하여 상당히 구체적으로 규정하고 있다. 나아가 앞서 살펴본 바와 같이 구 임대주택법 제21조 제7항 및 제8항은 임대사업자 또는 임차인이 분양전환승인을 받았음에도 상대방이 이에 응하지 아니할 경우 임대사업자에게는 임대주택을 제3자에게 매각할 권한을, 임차인에게는 매도청구권을 부여함으로써 분양전환승인제도의 실효성을 확보하는 방법도 구체적으로 마련하고 있다. 따라서 위 규정들은 이미 분양전환절차에 관해 상세히 기술하고 있다고 보이며, 이를 국민의 주거생활을 안정시키는 것을 목적으로 하는 범위 내에서 유기적ㆍ체계적으로 해석한다면 분양전환의 방법ㆍ절차와 관련하여도 대통령령에 규정될 내용의 대강을 충분히 예측할 수 있다. (라) 소결 그러므로 위임조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다. (4) 임대주택법 부칙조항에 대한 판단 (가) 소급입법금지원칙 위반 여부 소급입법은, 신법이 이미 종료된 사실관계에 작용하는지(과거에 완성된 사실 또는 법률관계를 규율대상으로 하는지), 아니면 과거에 시작되었으나 아직 완성되지 아니하고 현재 진행 중에 있는 사실관계에 작용하는지에 따라 이른바 ‘진정소급입법’과 ‘부진정소급입법’으로 구분되는바, 전자는 헌법적으로 허용되지 않는 것이 원칙인 반면, 후자는 원칙적으로 허용되지만 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호의 요청 사이의 교량과정에서 신뢰보호의 관점이 입법자의 형성권에 제한을 가하게 된다(헌재 2003. 4. 24. 2002헌바9 참조). 임대주택법 부칙조항은 2008. 3. 21. 법률 제8966호로 개정된 구 임대주택법이 시행될 당시 이미 임대사업자가 분양전환계획서를 제출하였거나 분양전환허가를 받은 경우에 한하여 제21조 개정규정을 적용하지 않도록 규정하고 있다. 청구인은 개정된 구 임대주택법이 시행되기 전에 이미 임대의무기간이 경과한 임대사업자가 자신이 소유하고 있는 임대주택을 분양전환하지 않기로 결정하였다면 이로써 해당 사실관계 및 법률관계는 종료되었다 할 것임에도, 이 경우에 대해서 개정규정을 소급 적용하도록 하는 임대주택법 부칙조항은 진정소급입법에 해당한다고 주장한다. 그런데 구 임대주택법은 개정 전, 후를 불문하고 임대의무기간이 경과한 때 곧바로 분양전환을 하도록 규정하는 등과 같은 방법으로 분양전환을 할 수 있는 시기를 한정하고 있지 않으므로, 비록 법 개정 전에 임대의무기간이 경과하였다고 하더라도 임대주택에 관한 임대사업자와 임차인 사이의 임대차관계가 지속되고 있다면 분양전환에 관한 사실관계와 법률관계는 진행 중에 있다고 보아야 한다. 그렇다면 임대주택법 부칙조항은 부진정소급입법에 해당한다. (나) 신뢰보호원칙 위반 여부 주택임대사업과 같은 경제활동을 규율하는 법률의 경우 사회적ㆍ경제적 상황에 따라 새로운 법적 규율을 가하는 것이 일반적이며, 임대주택 분양전환절차의 구체적인 내용이 불변적이라고 보기는 어렵다. 임대주택 분양전환절차도 당시의 사회적ㆍ경제적 상황을 고려하면서 임대주택의 원활한 공급과 임차인 보호의 적정한 조화를 이루려는 정책적인 목적을 달성하기 위해 그동안 여러 차례 변하였다. 가령, 2002년 임대주택건설 활성화를 위하여 전용 면적 60㎡를 초과하는 민간사업자의 공공건설임대주택의 경우에 한하여 분양전환가격의 자율적 결정 방식이 처음 허용되었다가, 2005년에 그 기준이 전용 면적 85㎡ 초과로 변경되어 그 허용 기준이 강화되었으며, 다시 2008년에 전부 개정된 임대주택법을 통하여 그 시행 이후 분양전환을 하는 경우에는 개정 법률 시행 이전에 입주자 모집을 했던 경우에도 전부 적용하는 방향으로 개정되었다. 이러한 일련의 법령 개정 과정에 비추어 볼 때 주택임대사업에 관한 기존의 법적 규율 상태가 아무런 변경 없이 존속할 것이라는 기대 또는 신뢰의 보호가치는 그리 크다고 보기 어렵다. 나아가 임대사업자의 분양전환과 관련한 절차ㆍ방법에 대한 기존의 신뢰는 반드시 “이미 입주자 모집공고를 한 임대주택에 대해서는 현 제도 그대로의 분양전환절차 방식에 따른다.”는 데에 관한 것으로는 볼 수도 없어 임대사업자의 기대가 신뢰보호를 받아야 할 확고한 이익이라고는 보기 어렵다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌마581등; 헌재 2013. 7. 25. 2012헌바44 참조). 반면, 임대주택법 부칙조항이 구 임대주택법 제21조의 개정규정을 적용함으로써 이루고자 하는 공익은 분양전환이 지연되는 문제를 조속히 시정하고 임차인들의 주거안정을 도모하려는 데에 있는바, 임대주택법 부칙조항을 통하여 달성하려고 하는 공익은 임대사업자의 신뢰이익에 비해 크다고 보아야 한다. (다) 소결 따라서 임대주택법 부칙조항이 신뢰보호원칙을 위배하였다고 보기 어렵다. (5) 민간임대주택법 부칙조항에 대한 판단 (가) 차별취급의 존재 여부 청구인은 ‘공공주택 특별법’에 따른 공공주택사업자(이하 ‘공공주택사업자’라 한다)가 신법인 ‘공공주택 특별법’을 적용받는 것과 달리, 민간임대주택법 부칙조항으로 인해 ‘공공주택 특별법’에 따른 공공주택사업자가 아닌 자(이하 ‘민간임대사업자’라 한다)는 종전의 임대주택법을 적용받게 되므로 이로써 양자에 대한 차별 취급이 발생한다는 취지로 주장한다. 그런데 차별취급이 존재하는지를 확인하기 위해서는 단순히 구법의 적용 여부에 있어 달리 취급한다는 사실뿐만 아니라 민간임대주택법 부칙조항의 적용 결과 민간임대사업자와 공공주택사업자가 적용받는 법적 효과의 구체적 차이를 살펴보아야 한다. 그런데 신법인 ‘공공주택 특별법’에는 임대의무 기간 경과 후 무주택자 등에 대하여 우선분양전환을 하도록 강제하는 우선분양전환 규정이 존재할 뿐(공공주택 특별법 제50조의3), 구 임대주택법에 있는 시장 등 승인조항이나 임차인 분양전환신청조항과 같은, 분양승인에 관한 규정이나 임차인에게 분양전환신청권을 부여하는 조항은 없다. 따라서 민간임대사업자는 공공주택사업자와 달리 위 부칙조항으로 인해 임차인의 분양전환승인신청에 따른 분양전환의무 등의 부담을 져야 하므로 그 점에서 차별취급은 존재한다. (나) 차별에 합리적 이유가 있는지 여부 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우와 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되는 경우에는 그렇지 않은 경우보다 엄격한 기준을 적용하여 평등권 침해 여부를 심사하여야 한다. 그런데 청구인이 주장하는 위와 같은 차별은 헌법에서 특별히 평등을 요구하거나 관련 기본권의 중대한 제한이 문제되는 경우에 해당하지는 않는다. 따라서 이 사건에서는 민간임대주택법 부칙조항으로 인한 차별이 본질적으로 같은 것을 다르게 취급하고 있는지 여부와 이러한 차별 취급을 정당화하는 객관적이고 합리적인 이유가 있는지 여부를 심사하여 자의적인 차별이 있는지를 따져 보아야 한다(헌재 2013. 5. 30. 2011헌바74 참조). 살피건대 분양승인제도와 임차인 분양전환승인신청제도가 임대사업자와 임차인 사이에 갈등이 발생하여 분양전환이 지연되는 문제를 예방하고 임차인의 주거안정을 꾀할 목적으로 마련되었다는 것은 앞서 살펴본 바와 같다. 그런데 분양전환이 지연되는 등의 문제는 일반적으로 경제적 이익 측면에서 임대사업자와 임차인 사이에 의견이 합치되지 못할 경우 발생한다. 영리를 추구하는 민간임대사업자가 아닌 지방자치단체, 한국주택공사 등과 같은 공공주택사업자들은 분양전환에 있어 임차인과 갈등이 발생할 여지가 상대적으로 작은 반면, 민간임대사업자는 그 가능성이 상대적으로 크다. 따라서 민간임대사업자가 국가ㆍ지방자치단체의 재정 또는 주택도시기금의 자금을 지원받거나 공공사업으로 조성된 택지에 공공건설임대주택으로 건설한 임대주택에 대하여 구법상의 분양전환에 관한 규정을 적용하지 않을 경우, 임대사업자가 이윤을 추구하기 위한 목적으로 분양전환절차를 진행하지 않게 되는 등 임차인의 우선분양전환권이 충분히 보장받지 못하게 될 우려가 있다. 그리고 공공주택사업자 또한 민간임대사업자와 마찬가지로 분양전환을 원할 경우에는 법이 정하는 임차인에게 우선분양전환해야 할 의무는 여전히 부담하는바, 공공주택사업자들이 임대주택에 대한 자유로운 처분권을 보유하고 있다고 볼 것은 아니므로 민간임대사업자들이 공공주택사업자들에 비해 심한 부담을 받는다고 단정하기도 어렵다. 한편 청구인은 ‘공공주택 특별법’ 제4조 제1항 제1호 내지 제4호의 규정 중 어느 하나에 해당하는 공공주택사업자가 총지분의 100분의 50을 초과하여 출자ㆍ설립한 법인도 공공주택사업자로 취급되어 ‘공공주택 특별법’의 적용을 받게 되고(공공주택 특별법 제4조 제1항 제5호), 주택법 제4조에 따른 주택건설사업자 중 원래는 공공주택사업자에 해당되지 아니할 자 또한 국토교통부장관에 의해 위와 같은 공공주택사업자와 함께 공동 공공주택사업자로 지정되게 되면 마찬가지로 ‘공공주택 특별법’의 적용을 받게 되는데(공공주택 특별법 제4조 제2항), ‘공공주택 특별법’의 적용 대상을 이와 같이 정하는 것은 자의적인 차별에 해당한다고 주장한다. 그러나 입법자에게는 주택의 공급을 촉진하고 국민의 주거생활을 안정시키는 공익을 달성하기 위하여 공공주택사업자로 인정할 수 있기 위해 담보되어야 하는 공공성의 기준을 결정할 입법재량이 있다고 할 것이며, 위에서 언급된 경우에 해당하는 사업자는 적어도 민간임대사업자보다는 공공성이 더 강하다고 할 것이어서 이들과 민간임대사업자를 달리 취급하는 것이 자의적이라고 볼 수는 없다. 이상의 점을 종합할 때, 민간임대주택법 부칙조항이 민간임대사업자와 공공주택사업자를 다르게 취급하는 데에는 합리적인 이유가 있다. (다) 소결 따라서 민간임대주택법 부칙조항은 평등원칙에 위배되지 않는다. 5. 결 론 그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 [별지 1] 대리인 명단 1. 법무법인 서울(2018헌바205)담당변호사 이석연, 정무원 2. 법무법인(유한) 한결(2018헌바205)담당변호사 송두환, 유기성, 김윤기 3. 변호사 이명웅(2018헌바205) 4. 법무법인(유한) 클라스(2018헌바205) 담당변호사 황찬현, 강동세, 손왕석, 안현주, 이주은 5. 법무법인(유한) 클라스(2018헌바486) 담당변호사 황찬현, 강동세, 손왕석, 안현주 6. 변호사 고석주(2019헌바238, 2019헌바326) [별지 2] 당해 사건 목록 1.전주지방법원 2017구합36 임대주택분양전환승인 무효확인(2018헌바205) 2.광주고등법원 (전주)2018누1331 임대주택분양전환승인 무효확인(2018헌바486) 3.춘천지방법원 강릉지원 2018구합30342 임대주택분양전환승인처분무효확인 등(2019헌바238) 4.광주지방법원 2017구합10067 임대주택분양전환승인 무효확인(2019헌바326) [별지 3] 관련조항 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되기 전의 것) 제15조(건설임대주택의 우선분양전환) ① 임대사업자는 임대의무기간이 경과된 후「주택법」제16조의 규정에 의하여 사업계획승인을 얻어 건설한 주택 중「주택법」제60조의 규정에 의하여 국민주택기금의 자금을 지원받아 건설하거나 공공사업에 의하여 조성된 택지에 건설하는 임대주택을 분양전환하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 임차인에게 우선분양전환하여야 한다. 1.입주일 이후부터 분양전환 당시까지 당해 임대주택에 거주한 무주택자인 임차인 2.건설임대주택에 입주한 후 상속ㆍ판결 또는 혼인으로 인하여 다른 주택을 소유하게 된 경우 분양전환 당시까지 당해 주택을 처분하여 무주택자로 된 임차인 3.제13조 단서의 규정에 의하여 임차권을 양도받은 경우에는 양도일 이후부터 분양전환 당시까지 무주택자인 임차인 4.선착순의 방법으로 입주자로 선정된 경우에는 분양전환 당시까지 무주택자인 임차인 5.분양전환 당시 당해 임대주택의 임차인인 국가기관 또는 법인 ② 제1항의 규정에 불구하고 임대사업자의 부도 등 대통령령이 정하는 경우에는 분양전환 당시 당해 임대주택에 거주하는 임차인에게 우선 분양전환할 수 있다. ③ 제1항의 규정에 의하여 건설임대주택을 우선분양전환하는 경우 분양전환의 방법ㆍ절차 및 가격 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구 임대주택법(2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 임대주택의 건설ㆍ공급 및 관리와 주택임대사업에 필요한 사항을 정하여 임대주택 건설을 촉진하고 국민의 주거생활을 안정시키는 것을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1.“임대주택”이란 임대 목적에 제공되는 건설임대주택 및 매입임대주택을 말한다. 1의2. “전세후 임대주택”이란 국가, 지방자치단체, ｢한국토지주택공사법｣에 따른 한국토지주택공사(이하 “한국토지주택공사”라 한다) 또는 ｢지방공기업법｣ 제49조에 따라 주택사업을 목적으로 설립된 지방공사(이하 “지방공사”라 한다)가 전세계약의 방식으로 임차하여 공급하는 주택을 말한다. 2.“건설임대주택”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 주택을 말한다. 가.임대사업자가 임대를 목적으로 건설하여 임대하는 주택[임대사업자가 토지를 임차하여 건설ㆍ임대하는 주택(이하 “토지임대부 임대주택”이라 한다)을 포함한다] 나.「주택법」제9조에 따라 등록한 주택건설사업자가 같은 법 제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설한 주택 중 사용검사 때까지 분양되지 아니한 주택으로서 제6조에 따른 임대사업자 등록을 마치고국토교통부령으로 정하는 바에 따라 임대하는 주택 2의2. “공공건설임대주택”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건설임대주택을 말한다. 다만, 대통령령으로 정하는 주택은 제외한다. 가.국가 또는 지방자치단체의 재정으로 건설하는 임대주택 나.「주택도시기금법」에 따른 주택도시기금의 자금을 지원받아 건설하는 임대주택 다.공공사업으로 조성된 택지에「주택법」제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설하는 임대주택 2의3. “민간건설임대주택”이란 공공건설임대주택이 아닌 건설임대주택을 말한다. 3.“매입임대주택”이란 임대사업자가 매매 등으로 소유권을 취득하여 임대하는 주택[「주택법」 제2조 제1호의2에 따른 준주택 중 대통령령으로 정하는 오피스텔(이하 “오피스텔”이라 한다)을 포함한다]을 말한다. 3의2. “장기전세주택”이란 국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사 또는 지방공사가 임대할 목적으로 건설 또는 매입하는 주택으로서 20년의 범위에서 전세계약의 방식으로 공급하는 임대주택을 말한다. 3의3. “준공공임대주택”이란 국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사 또는 지방공사 외의 임대사업자가 10년 이상 계속하여 임대하는 임대주택으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 주택을 말한다. 다만, 공공건설임대주택은 제외한다. 가. 전용면적 85제곱미터 이하의 주택 나.「건축법」제2조 제2항 제1호의 단독주택 중 대통령령으로 정하는 다가구주택 4.“임대사업자”란 국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사, 지방공사, 제6조에 따라 주택임대사업을 하기 위하여 등록한 자 또는 제7조에 따라 설립된 임대주택조합을 말한다. 6.“분양전환”이란 임대주택을 임대사업자가 아닌 자에게 매각하는 것을 말한다. 제16조(임대주택의 매각 제한 등) ① 임대주택은 다음 각 호의 기간(이하 “임대의무기간”이라 한다)이 지나지 아니하면 매각할 수 없다. 1.건설임대주택 중 국가나 지방자치단체의 재정 으로 건설하는 임대주택 또는 주택도시기금의 자금을 지원받아 영구적인 임대를 목적으로 건설한 임대주택은 그 임대주택의 임대개시일부터 50년 2.건설임대주택 중 국가나 지방자치단체의 재정과 주택도시기금의 자금을 지원받아 건설되는 임대주택은 임대개시일부터 30년 2의2. 장기전세주택은 그 임대주택의 임대개시일부터 20년 3.제1호와 제2호 외의 건설임대주택 중 제26조에 따라 임대 조건을 신고할 때 임대차 계약기간을 10년 이상으로 정하여 신고한 주택은 그 임대주택의 임대개시일부터 10년 4.제1호부터 제3호까지의 규정에 해당하지 아니하는 건설임대주택 및 매입임대주택은 대통령령으로 정하는 기간 ② 임대주택을 매각하는 매매계약서에는 임대주택을 매입하는 자가 임대주택을 매각하는 자의 임대사업자로서의 지위를 승계한다는 뜻을 분명하게 밝혀야 한다. 제20조(임대주택의 임대 조건 등) ① 임대주택의 임차인의 자격, 선정 방법, 임대보증금, 임대료 등 임대 조건에 관한 기준은 대통령령으로 정한다. 구 임대주택법 시행령(2015. 12. 28. 대통령령 제26763호로 전부개정되기 전의 것) 제13조(임대주택의 임대의무기간 등) ① 법 제16조 제1항 제4호에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 다음 각 호의 구분에 따른 기간을 말한다. 1.준공공임대주택으로 등록한 민간건설임대주택 또는 매입임대주택: 준공공임대주택의 임대 개시일부터 10년. 이 경우 임대사업자가 준공공임대주택으로 등록하기 전에 임대하고 있는 주택을 법 제6조의2 제1항 및 이 영 제8조의2 제1호에 따라 준공공임대주택으로 등록한 경우에는 5년의 범위에서 준공공임대주택으로 등록하기 전에 임대한 기간의 2분의 1에 해당하는 기간을 임대의무기간에 포함하여 산정한다. 2. 그 밖의 임대주택: 임대 개시일부터 5년 제23조(분양전환가격 산정을 위한 감정평가 등) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제21조 제9항에 따라 감정평가를「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 시행령」제7조 제2항에 따라 국토교통부장관이 고시하는 기준을 충족하는 감정평가법인(「국유재산법 시행령」제2조에 따른 주식회사 한국감정원을 포함한다. 이하 “감정평가법인”이라 한다) 두 곳에 의뢰하여야 한다. ② 제1항에 따라 감정평가를 의뢰받은 감정평가법인은 임대사업자 또는 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우 임차인대표회의를 말한다)이 감정평가법인을 선정하여 줄 것을 요청한 날을 기준으로 평가한다. ③ 감정평가법인은 제1항에 따라 감정평가를 의뢰받은 날부터 20일 이내에 감정평가를 완료하여야 한다. 다만, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정하는 부득이한 사유가 있는 경우에는 10일의 범위에서 이를 연장할 수 있다. ④ 법 제21조 제9항 단서에 따른 이의신청은 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 감정평가결과를 통보받은 날부터 30일 이내에 하여야 한다. ⑤ 법 제21조 제9항 단서의 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 경우를 말한다. 1.관계 법령을 위반하여 감정평가가 이루어진 경우 2. 부당하게 평가되었다고 인정하는 경우 ⑥ 법 제21조 제9항 단서에 따른 재평가(“재평가”라 한다. 이하 이 조에서 같다)는 그 사유를 명시하여 제1항에 따르되, 당초 감정평가한 감정평가법인에 의뢰하여서는 아니 된다. ⑦ 재평가의 기한에 관하여는 제3항을 준용하며, 재평가의 비용은 이의신청을 한 자가 부담한다. ⑧ 법 제21조 제1항부터 제9항까지의 규정에 따라 공공건설임대주택(제13조 제5항 각 호의 공공건설임대주택은 제외한다)을 분양전환하는 경우 분양전환가격 산정의 기준ㆍ방법 및 절차 등에 관하여 제1항부터 제7항까지에 규정된 것 외에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. 구 임대주택법 시행규칙(2015. 12. 29. 국토교통부령 제270호로 전부개정되기 전의 것) 제9조(분양전환가격의 산정 기준) ① 영 제13조 제5항 및 제23조의3 제3항 제2호에 따른 공공건설임대주택의 분양전환가격의 산정 기준은 별표 1과 같다. 다만, 분납임대주택의 경우에는 별표 1의2와 같다. ② 영 제21조 제2항 후단에 따른 공공건설임대주택의 건설원가의 산정 기준은 별표 1의 제2호 가목에 따른다. 제13조(공공건설임대주택 등의 분양전환) ① 법 제21조 제3항 및 같은 조 제5항에 따라 분양전환에 관한 승인을 신청하려는 자는 별지 제13호 서식의 임대주택 분양전환 승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에 제출하여야 한다. 다만, 같은 조 제5항에 따라 임차인(임차인대표회의가 구성 된 경우는 임차인대표회의를 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 신청할 경우에는 제4호 및 제5호의 서류는 제외한다. 1. 분양받기를 희망하지 아니하는 임차인 명단 2.분양포기확인서 등 분양받기를 희망하지 아니한다는 사실을 증명하는 서류 3. 분양전환가격 산정의 근거서류 4. 특별수선충당금 적립통장 사본 5. 하자보수보증금 예치증서 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 입주자 모집 공고 및 임대조건 신고 내용을 고려하여 임대의무기간이 끝나는 날 6개월 전에 임대사업자 및 임차인에 대하여 분양전환을 위하여 필요한 준비를 하도록 권고할 수 있다. ③ 임대사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항 제2호의 서류를 제출하지 아니할 수 있다. 1.영 제13조 제2항 제2호에 해당되거나 입주자 모집 공고 또는 임대차계약서에 분양전환 시기 및 분양전환가격의 산정 기준을 명기한 경우 2.임차인 총수(總數)의 3분의 2 이상과 분양전환가격, 하자보수범위 등에 관하여 합의한 경우 ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 임대사업자 또는 임차인이 제출한 분양전환 승인신청서에 대하여 보완 또는 보정이 필요하면 분양전환 승인신청서를 접수한 날부터 10일 이내에 그 보완 또는 보정을 요구할 수 있다. ⑤ 임대사업자는 법 제21조 제7항에 따라 분양전환하고 남은 임대주택이 20세대 이상인 경우에는 그 남은 임대주택을「주택공급에 관한 규칙」이 정하는 바에 따라 공급하여야 한다. 제14조(공공건설임대주택의 분양전환가격 산정 기준) 영 제23조 제8항에 따른 공공건설임대주택의 분양전환가격 산정 기준에 관하여는 제9조 제1항을 준용한다. 구 ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 부칙(2015. 8. 28. 법률 제13499호) 제6조(공공건설임대주택에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시「공공주택 특별법」에 따른 공공주택사업자에 해당하는 자가 건설하였거나 건설하고 있는 주택은 「공공주택 특별법」의 규정을 적용한다. 공공주택 특별법(2015. 8. 28. 법률 제13498호로 개정된 것) 제50조의3(공공임대주택의 우선 분양전환) ① 공공주택사업자는 임대 후 분양전환을 할 목적으로 건설한 공공건설임대주택을 임대의무기간이 지난 후 분양전환하는 경우에는 분양전환 당시까지 거주한 무주택자, 국가기관 또는 법인으로서 대통령령으로 정한 임차인에게 우선 분양전환하여야 한다. 이 경우 분양전환의 방법ㆍ절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ② 임차인이 대통령령으로 정하는 기간 이상 제1항에 따른 우선 분양전환에 응하지 아니하는 경우에는 공공주택사업자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 해당 공공건설임대주택을 제3자에게 매각할 수 있다. ③ 분양전환가격 산정을 위한 감정평가는 공공주택사업자가 비용을 부담하는 조건으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 감정평가법인을 선정하여 시행한다. 다만, 감정평가에 대하여 대통령령으로 정하는 사항에 해당하여 공공주택사업자 또는 임차인 과반수 이상의 동의를 받은 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우 임차인대표회의를 말한다)이 이의신청을 하는 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이의신청을 한 자가 비용을 부담하는 조건 등 대통령령으로 정하는 바에 따라 한 차례만 재평가하게 할 수 있다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2018헌바205

댓글 0개

로그인 하시면, 판례 댓글을 등록하실 수 있습니다.

네이버 검색 블로그 카페 뉴스 웹사이트

[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

임대주택법시행규칙

주택공급에관한규칙

주택법 제4조

대한민국헌법 제11조 제15조 제75조

공공주택특별법

부동산가격공시및감정평가에관한법률시행령 제7조