전원재판부 2016헌바14, 2018. 5. 31., 합헌

【판시사항】 가. 택시운전자격을 취득한 사람이 강제추행 등 성범죄를 범하여 금고 이상의 형의 집행유예를 선고받은 경우 그 자격을 취소하도록 규정한 ‘여객자동차 운수사업법’(2014. 1. 28. 법률 제12377호로 개정된 것) 제87조 제1항 단서 제3호의 제24조 제4항 제2호 가운데 제1호 다목 중 ‘아동ㆍ청소년의 성보호에 관한 법률’ 제7조 제3항에 관한 부분, 제1호 나목 중 ‘성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법’ 제2조 제1항 제3호의 형법 제298조에 관한 부분, 제1호 나목 중 ‘성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법’ 제2조 제1항 제3호의 형법 제299조에 관한 부분(이하 이를 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법상 적법절차원칙에 위배되는지 여부(소극) 나. 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 청구인은 2012. 2. 1. 개정된 여객자동차 운수사업법 조항이 적법절차원칙에 위배된다고 주장하나, 이 사건에서 당해사건에 적용되어 재판의 전제성이 인정되는 법률조항은 2014. 1. 28. 개정된 조항이므로, 적법절차원칙 위반이 문제되지 않는다. 나. 택시를 이용하는 국민을 성범죄 등으로부터 보호하고, 여객운송서비스 이용에 대한 불안감을 해소하며, 도로교통에 관한 공공의 안전을 확보하려는 심판대상조항의 입법목적은 정당하고, 또한 해당 범죄를 범한 택시운송사업자의 운전자격의 필요적 취소라는 수단의 적합성도 인정된다. 택시 승객은 운전자와 접촉하는 빈도와 밀도가 높고 야간에도 택시를 이용하는 등 위험에 노출될 확률이 높다. 범죄의 개별성ㆍ특수성을 일일이 고려하여 해당 운전자의 준법의식 구비 여부를 가리는 방법은 매우 번잡한 절차가 필요하므로, 심판대상조항과 같이 명백하고 일률적인 기준을 설정하는 것은 불가피하다. 법원이 범죄의 모든 정황을 고려한 다음 금고 이상 형의 집행유예를 선택하였다면 사회적 비난가능성도 적지 않다. 이러한 점을 종합하면 임의적 운전자격 취소만으로는 입법목적을 달성하는 데 충분하다고 보기 어려우므로, 침해의 최소성도 인정된다. 운전자격이 취소되더라도 집행유예기간이 경과하면 다시 운전자격을 취득할 수 있으므로 운수종사자가 받는 불이익은 제한적인 반면, 심판대상조항으로 달성되는 입법목적은 매우 중요하므로, 법익의 균형성 요건도 충족한다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되지 않는다. 재판관 김창종의 반대의견 국회의장이 본회의에서 의결된 법률안을 정리하면서 본회의에서 의결된 내용과는 실질적으로 다른 내용으로 수정하여 법률안을 정리한 다음 이를 정부에 이송하고 대통령이 그 법률안을 그대로 공포하였다면, 이것은 국회에서 의결된 바 없는데도 법률로서 공포된 것으로서 헌법 제40조 및 제53조에 정면으로 위반되는 것이다. 2011. 12. 29. 국회 본회의에서 의결된 개정 법률안에는 여객자동차 운수사업법 제87조 제1항 제3호를 임의적 취소사유로만 규정하고 있었다. 그런데 본회의 의결 후 국회의장이 법률안 정리 과정에서 제3호를 필요적 자격취소로 규정하는 단서 규정을 임의로 추가하여 법률안을 정리한 다음 이를 정부에 이송하고, 2012. 2. 1. 이를 대통령이 공포한 사실이 확인된다. 이는 ‘본회의에서 의결된 법률안의 실질적 내용에 변경을 초래하는 것’으로서, 중대하고 명백한 입법절차상 하자이다. 여객자동차 운수사업법 제87조 제1항 단서는 2014. 1. 28. 개정된 바 있으나, 그 개정 내용은 단지 제87조 제1항 단서의 필요적 취소사유에 ‘제6호의2’를 추가한 것일 뿐, 단서 ‘제3호’의 개정과는 아무런 관련이 없다. 개정 과정에서 국회가 ‘제3호’에 대한 과거의 입법절차상 하자를 인식하고 이를 새롭게 심의ㆍ의결하였다는 내용은 전혀 발견되지 않는다. 따라서 단서 ‘제3호’ 부분에 관하여 2012. 2. 1.부터 존재하는 입법절차상의 하자로 인한 위헌성은 현재까지도 유지되고 있다. 결국 여객자동차 운수사업법 제87조 제1항 단서 제3호 부분은 국회의 의결 없이 공포된 법률조항이므로 헌법 제40조, 제53조 제1항 및 적법절차원칙에 위배된다. 재판관 강일원의 법정의견에 대한 보충의견 2014년 여객자동차 운수사업법 제87조 제1항 개정 과정에서 국회 회의록 등에 종전 입법과정의 실수를 보완하기 위하여 개정하는 것이라는 취지의 기재가 없는 것은 사실이나, 이러한 사정만으로 국회가 심판대상조항에 관련된 부분에 대하여 실질적 심의ㆍ의결을 하지 않았다고 단정할 수 없다. 지금까지 헌법재판소는 국회에서 법률이 제정 또는 개정되어 공포되었다면, 다른 분명한 반대증거가 제출되지 않는 한, 적법한 절차를 거친 것으로 보고 실질적 심의와 의결을 거쳤는지를 따로 확인하지 않았다. 국회가 문제된 법률조항을 다시 개정하였다면 해당 조항에 대한 과거의 입법절차상의 흠은 치유되었다고 보아야 법적 안정성을 유지하고 국민 생활의 혼란을 막을 수 있다. 여객자동차 운수사업법 제87조 제1항 단서 신설 당시 입법절차에는 문제가 있었지만 2014년의 개정절차에는 문제가 없었다. 그렇다면 심판대상조항은 적법한 절차를 통하여 입법된 것으로 보고 그 실질적 위헌 여부를 심사하는 것이 타당하다. 【심판대상조문】 여객자동차 운수사업법(2014. 1. 28. 법률 제12377호로 개정된 것) 제87조 제1항 단서 제3호의 제24조 제4항 제2호 가운데 제1호 다목 중 ‘아동ㆍ청소년의 성보호에 관한 법률’ 제7조 제3항에 관한 부분, 제1호 나목 중 ‘성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법’ 제2조 제1항 제3호의 형법 제298조에 관한 부분, 제1호 나목 중 ‘성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법’ 제2조 제1항 제3호의 형법 제299조에 관한 부분 【참조조문】 헌법 제12조 제1항, 제15조, 제37조 제2항 아동ㆍ청소년의 성보호에 관한 법률(2012. 12. 18. 법률 제11572호로 전부개정된 것) 제7조 제3항 형법(1995. 12. 29. 법률 제5057호로 개정된 것) 제298조 형법(2012. 12. 18. 법률 제11574호로 개정된 것) 제299조 【참조판례】 나. 헌재 2001. 5. 31. 99헌바94, 판례집 13-1, 1150, 1161 헌재 2013. 9. 26. 2012헌마365, 판례집 25-2하, 94, 102 헌재 2015. 12. 23. 2013헌마575등, 판례집 29-2상, 585, 597 헌재 2017. 9. 28. 2016헌바339, 판례집 29-2상, 466, 472-473 【전문】 [당 사 자] 제청법원 창원지방법원 제청신청인 박○흠 대리인 변호사 장진성 청 구 인 1. 정○우(2016헌바14) 대리인 법무법인 한승 담당변호사 홍상훈 외 2인 2. 이○용(2017헌바376) 대리인 법무법인 동연 담당변호사 장준동 외 2인 당해사건 1. 서울행정법원 2015구합74784 개인택시운송사업면허취소처분취소(2016헌바14) 2. 창원지방법원 2016구합52741 운수종사자격 및 개인택시운송사업면허취소처분취소청구(2017헌가24) 3. 부산지방법원 2016구합24572 택시운전자격취소처분취소(2017헌바376) [주 문] ‘여객자동차 운수사업법’(2014. 1. 28. 법률 제12377호로 개정된 것) 제87조 제1항 단서 제3호의 제24조 제4항 제2호 가운데 제1호 다목 중 ‘아동ㆍ청소년의 성보호에 관한 법률’ 제7조 제3항에 관한 부분, 제1호 나목 중 ‘성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법’ 제2조 제1항 제3호의 형법 제298조에 관한 부분, 제1호 나목 중 ‘성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법’ 제2조 제1항 제3호의 형법 제299조에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 개인택시운송사업을 하던 제청신청인과 청구인들이 강제추행죄나 준강제추행죄 등으로 기소되어 집행유예의 판결이 확정되자, 관할 지방자치단체장은 그들의 택시운전자격을 취소하였다. 이에 제청신청인과 청구인들은 그 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고, 그 소송 계속 중 ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서 제3호 등에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다. 제청법원은 제청신청인의 신청 중 ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서에 대한 신청을 받아들여 2017. 6. 29. 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다. 한편, 청구인들의 신청은 모두 기각되었고, 청구인 정○우는 2016. 1. 6., 청구인 이○용은 2017. 8. 18. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 가. 2016헌바14 사건 청구인은 ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 제3호 중 “제4항에 해당하게 된 경우” 부분에 대하여 심판청구를 하였으나, 당해 사건은 ‘성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법’ 제2조 제1항 제3호의 형법 제298조 강제추행죄를 범하여 금고 이상의 형의 집행유예를 선고받고 그 집행유예기간 중에 있다는 이유로 택시운전자격을 취소한 처분을 다투는 것이므로, 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정한다. 나. 2017헌가24 사건 제청법원은 ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서 전부에 대하여 심판청구를 하였으나, 당해 사건은 ‘아동ㆍ청소년의 성보호에 관한 법률’ 제7조 제3항 위반죄로 금고 이상의 형의 집행유예를 선고받고 그 집행유예기간 중에 있다는 이유로 택시운전자격을 취소한 처분을 다투는 것이므로, 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정한다. 다. 2017헌바376 사건 청구인은 ‘여객자동차 운수사업법’ 제24조 제4항 제2호, 같은 항 제1호 나목 중 “성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법 제2조 제1항 제2호부터 제4호까지” 부분, 같은 법 제87조 제1항 단서 제3호 모두에 대하여 심판청구를 하였으나, 당해 사건은 ‘성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법’ 제2조 제1항 제3호의 형법 제299조 준강제추행죄를 범하여 금고 이상의 형의 집행유예를 선고받고 그 집행유예기간 중에 있다는 이유로 택시운전자격을 취소한 처분을 다투는 것이므로, 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정한다. 라. 심판대상조항 이 사건 심판대상은 ‘여객자동차 운수사업법’(2014. 1. 28. 법률 제12377호로 개정된 것) 제87조 제1항 단서 제3호의 제24조 제4항 제2호 가운데 ① 제1호 다목 중 ‘아동ㆍ청소년의 성보호에 관한 법률’ 제7조 제3항에 관한 부분, ② 제1호 나목 중 ‘성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법’ 제2조 제1항 제3호의 형법 제298조에 관한 부분, ③ 제1호 나목 중 ‘성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법’ 제2조 제1항 제3호의 형법 제299조에 관한 부분이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 여객자동차 운수사업법(2014. 1. 28. 법률 제12377호로 개정된 것) 제87조(운수종사자의 자격 취소 등) ① 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 제24조 제1항의 자격을 취득한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 자격을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 자격의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제3호 및 제6호의2에 해당하는 경우에는 그 자격을 취소하여야 한다. 3. 제24조 제3항 또는 제4항에 해당하게 된 경우 3. 제청법원의 위헌제청이유 및 청구인들의 주장 가. ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서는 위법의 정도나 비난가능성의 정도가 미약한 경우에도 택시운전자격을 반드시 취소하도록 규정하고 있으므로 과잉금지원칙에 위배되어 직업의 자유를 침해하고 평등원칙에 위배된다. 나. 이에 더하여 청구인 이○용은 다음과 같이 주장한다. 국회 국토해양위원장이 2011. 12. 28. 제안하여 다음 날 본회의에서 원안가결된 ‘여객자동차 운수사업법’ 일부개정법률안에는 제24조 제3항 또는 제3항의 결격사유가 있는 경우에 운전업무 종사자격을 필요적으로 취소하도록 하는 제87조 제1항 단서가 존재하지 않았고, 같은 항 본문에는 임의적 취소만이 규정되어 있었다. 그런데 2012. 1. 19. 국회에서 정부로 이송되어 2012. 2. 1. 법률 제11295호로 공포된 ‘여객자동차 운수사업법’에는 제87조 제1항 단서가 규정되었다. 이는 법률안의 실질적 내용에 변경을 초래하는 것으로서 그 입법절차가 헌법상 적법절차의 원칙에 위배된다. 4. 판단 가. 쟁점 정리 심판대상조항은 택시운전자격을 취득한 사람이 강제추행 등 성범죄를 범하여 금고 이상의 형의 집행유예를 선고받은 경우 그 자격을 취소하도록 규정하여 택시운송사업에 종사할 수 없도록 하고 있으므로, 이와 가장 밀접한 관계에 있는 기본권은 직업의 자유다(헌재 2017. 9. 28. 2016헌바339 참조). 청구인들은 심판대상조항이 일반적 행동의 자유 등도 침해한다고 주장하지만, 직업의 자유 침해 여부를 판단하는 이상 판단이 중복되는 나머지 기본권 침해 여부에 대하여는 별도로 판단하지 않는다. 제청법원과 청구인들의 평등원칙 위반에 대한 지적도 강제추행죄를 저지른 사람은 살인 등 더 무거운 범죄를 저지른 사람과 본질적으로 다름에도 불구하고 같게 취급하고 있다는 것인데, 이런 지적은 강제추행 등 성범죄를 범하여 금고 이상의 형의 집행유예를 선고받은 경우 택시운전자격을 필요적으로 취소하도록 한 것이 지나치다는 것이다. 이는 결국 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되는지 여부에 관한 것이므로 평등원칙 위반 여부에 대하여도 별도로 살피지 아니한다. 따라서 이 사건 쟁점은 심판대상조항의 입법절차가 헌법상 적법절차원칙에 위배되는지 여부 및 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 직업의 자유를 침해하는지 여부이다. 나. 적법절차원칙 위배 여부 이 사건에서 당해사건에 적용되어 재판의 전제성이 인정되는 심판대상조항은 2014. 1. 28. 법률 제12377호로 개정된 ‘여객자동차 운수사업법’ 조항들이다. 청구인 이○용은 2012. 2. 1. 법률 제11295호로 개정된 ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서가 적법절차원칙에 위배되어 위헌이라고 주장하나, 이는 심판대상조항의 입법절차에 관한 하자가 아니다. 심판대상조항에 대하여는 적법절차원칙 위반이 문제되지 않는다. 다. 과잉금지원칙 위배 여부 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 심판대상조항은 택시를 이용하는 국민을 성범죄 등으로부터 보호하고, 일반 공중의 여객운송서비스 이용에 대한 불안감을 해소하며, 도로교통에 관한 공공의 안전을 확보하려는 것으로서, 이런 입법목적은 정당하다. 심판대상조항이 반사회적 범죄인 ‘아동ㆍ청소년의 성보호에 관한 법률’ 제7조 제3항, 형법 제298조, 형법 제299조에 규정된 죄를 범한 택시운송사업 종사자의 운전자격을 필요적으로 취소하도록 함으로써, 택시운송사업 종사자로 하여금 해당 범죄를 저지르지 않도록 사전에 경고하고 이런 범죄의 발생을 억제하고 있다. 이는 입법목적을 달성할 수 있는 방법으로 수단의 적합성도 인정된다(헌재 2017. 9. 28. 2016헌바339 참조). (2) 침해의 최소성 일반 공중의 생활과 밀접한 관련을 가진 여객자동차운송사업의 특성상 준법의식이 부족한 사람이 그 운전업무에 종사하지 못하도록 해야 할 공익상 필요가 인정된다. 특히, 택시운송사업의 경우 운전자와 승객의 접촉빈도가 높고, 버스 등 다른 여객자동차운송수단에 비해 공간이 좁고 승객의 수도 적어 접촉의 밀도도 높다. 또한, 목적지나 도착 시간이 매우 다양하고 심야에도 운행되므로, 승객이 위험에 노출될 확률이 버스와 같은 다른 대중교통수단에 비해 현저히 높다. 이러한 점들을 고려해 보면 택시운전자격에 대해서는 비교적 강한 규제를 할 필요가 있다(헌재 2015. 12. 23. 2013헌마575등 참조). 심판대상조항에 규정된 죄를 범하여 금고 이상 형의 집행유예를 선고받은 사람은 준법의식이 부족하다고 볼 수 있다. 심판대상조항은 일정한 죄를 범하여 금고 이상의 형의 집행유예를 선고받은 것을 택시운전자격의 취소사유로 규정함으로써 해당 유죄판결에 내포된 사회적 비난가능성을 준법의식의 확보라는 차원에서 고려하고 있다. 심판대상조항에 규정된 범죄의 개별성과 특수성을 일일이 고려하여 해당 운전자의 준법의식 구비 여부를 개별적으로 가리는 방법은 현실적으로 매우 번잡한 절차가 필요하다. 또 그 범죄에 내포된 사회적 비난가능성의 내용과 정도를 일일이 가려 판단하기가 쉽지 않고, 운영의 투명성을 기하기도 어려우므로, 심판대상조항과 같이 금고 이상의 형의 집행유예의 선고라는 객관적으로 명백하고 일률적인 기준을 설정하는 것은 불가피하다(헌재 2001. 5. 31. 99헌바94; 헌재 2017. 9. 28. 2016헌바339 참조). 형사소송 체계에 따르면 검사는 범죄의 혐의가 인정되더라도 범인의 성행, 환경, 범행의 동기와 수단 및 결과, 범죄 후의 정황 등을 고려하여 공소를 제기하지 않을 수 있다. 공소가 제기되더라도 법관은 다양한 양형 조건을 고려하여 형의 종류 및 형량을 선택한다. ‘아동ㆍ청소년의 성보호에 관한 법률’ 제7조 제3항, 형법 제298조, 형법 제299조가 각각 벌금형을 규정하고 있음에도 불구하고 법원이 범죄의 모든 정황을 고려한 다음 금고 이상 형의 집행유예를 선택하였다면 이는 사회적 비난가능성이 결코 적지 않음을 뜻한다(헌재 2013. 9. 26. 2012헌마365; 헌재 2017. 9. 28. 2016헌바339 참조). 대중교통에서 택시가 차지하는 비중, 교통수단으로서 택시의 특수성, 심판대상조항에 규정된 범죄의 중대성, 해당 범죄로 금고 이상 형의 집행유예를 선고받은 사람에 대한 사회적 비난가능성 등을 종합하여 고려하면, 심판대상조항에 규정된 죄를 범하여 금고 이상의 형의 집행유예를 선고받은 사람의 택시운전자격을 임의적으로 취소할 수 있도록 규정하는 것만으로는, 준법의식이 부족한 사람을 택시운송사업의 운전업무에 종사할 수 없도록 하여 국민을 범죄로부터 보호하고 일반 공중의 여객운송서비스 이용에 대한 불안감을 해소하며, 도로교통에 관한 공공의 안전을 심판대상조항과 같은 정도로 확보하기에 충분하다고 보기 어렵다. 심판대상조항은 침해의 최소성 요건을 갖추고 있다. (3) 법익의 균형성 심판대상조항에 따라 택시운전자격이 취소되더라도 집행유예기간이 지나면 다시 자격을 취득할 수 있으므로 운수종사자가 받는 불이익은 제한적이다. 반면, 심판대상조항에 규정된 죄를 저질러 금고 이상 형의 집행유예를 선고받은 사람을 택시운송사업의 운전업무에서 배제하여 국민을 범죄로부터 보호하고 일반 공중의 여객운송서비스 이용에 대한 불안감을 해소하며, 도로교통에 관한 공공의 안전을 확보한다는 공익은 매우 중요하다. 심판대상조항은 법익의 균형성 요건도 충족한다. 5. 결론 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 김창종의 반대의견과 7.과 같은 재판관 강일원의 법정의견에 대한 보충의견이 있는 외에는 관여 재판관의 일치된 의견에 따른 것이다. 6. 재판관 김창종의 반대의견 나는 ‘여객자동차 운수사업법 제87조 제1항 단서 제3호 부분’은 국회의 의결 없이 공포된 법률조항이므로 헌법에 위반된다고 생각한다. 그 이유는 다음과 같다. 가. 국회의장의 법률안 정리(국회법 제97조)와 국회의결 없이 공포된 법률의 효력 헌법 제12조 제1항 후문과 제3항에 규정된 적법절차의 원칙은 형사절차상의 제한된 범위뿐만 아니라 국가작용으로서 모든 입법 및 행정작용에도 광범위하게 적용되는 헌법상의 기본원칙이다(헌재 1992. 12. 24. 92헌가8; 헌재 2009. 6. 25. 2007헌마451 참조). 헌법과 국회법의 조항들을 종합하여 보면, 국회 본회의에서 법률안이 의결되면 국회의장은 이를 정부에 이송하고, 대통령은 그 법률안을 공포함으로써 법률로서 확정되는 것이므로, 국회 본회의에서 의결된 법률안과 대통령이 공포하여 확정된 법률은 원칙적으로 그 형식과 내용이 일치되어야 한다. 그런데 국회법에 독회(讀會) 절차가 마련되어 있지 않은 관계로, 본회의에서 법률안이 의결된 후라도 그 확인 과정에서 오식ㆍ누락 기타 모순ㆍ상충되는 내용이 발견되는 등 법률안에 대한 정리가 불가피한 경우가 적지 않다. 이에 국회법 제97조는 “본회의는 의안의 의결이 있은 후 서로 저촉되는 조항ㆍ자구ㆍ숫자 기타의 정리를 필요로 할 때에는 이를 의장 또는 위원회에 위임할 수 있다.”고 규정하여, 본회의에서 의결된 법률안 가운데 조문이나 자구ㆍ숫자, 법률안의 체계나 형식 등의 정비가 필요한 경우 의결된 내용이나 취지를 변경하지 않는 범위 안에서 국회의장 또는 위원회에 위임하여 정리하도록 하였다. 국회는 실무상 본회의에서 법률안을 심의ㆍ의결하면서 그 정리에 대하여 위임하는 의결을 하지 아니한 경우에도 관행에 따라 국회의장의 명을 받아 법제사법위원회, 전문위원이나 국회사무처 의사국(의안과)에서 법률안을 정리하고 있다. 그러므로 본회의의 위임 의결이 없더라도 국회의장은 본회의에서 의결된 법률안의 조문이나 자구ㆍ숫자, 법률안의 체계나 형식 등의 정비가 필요한 경우 의결된 내용이나 취지를 변경하지 않는 범위 안에서 이를 정리할 수 있다고 봄이 상당하고, 국회의장이 본회의의 위임 없이 법률안을 정리하더라도 그러한 정리가 본회의에서 의결된 법률안의 실질적 내용에 변경을 초래하는 것이 아닌 한 헌법이나 국회법상의 입법절차에 위반된다고 볼 수는 없다 할 것이다(헌재 2009. 6. 25. 2007헌마451 참조). 이처럼 본회의의 위임 의결이 없다 하더라도 국회의장은 본회의에서 의결된 법률안의 체계나 형식 등을 정비할 필요가 있는 경우 의결된 법률안의 내용이나 취지를 변경하지 않는 범위 안에서 이를 정리할 수 있다 할 것이므로, 본회의에서 의결된 개정 법률안의 내용에 어떠한 변경을 초래한 것이 아니라면 공포된 법률이 본회의 의결안과 규정의 형식이나 체계가 다소 상이하다는 이유만으로 그 입법절차가 헌법상 적법절차의 원칙에 위배된다 할 수 없다. 그러나 국회의장이 국회법 제97조에 근거하여 본회의에서 의결된 법률안을 정리하면서 본회의에서 의결된 내용과는 실질적으로 다른 내용으로 수정하여 법률안을 정리한 다음 이를 정부에 이송하고 대통령이 그 법률안을 그대로 공포하였다면 이것은 국회에서 의결된 바 없는데도 법률로 공포된 것으로서 “입법권은 국회에 속한다.”고 선언한 헌법 제40조 및 “국회에서 의결된 법률안은 --- 대통령이 공포한다.” 고 규정한 헌법 제53조 제1항에 정면으로 위반되는 것이라 하지 않을 수 없으므로, 비록 대통령에 의하여 법률로서 공포되었다고 하더라도 그 법률은 법률로서의 효력을 가질 수 없다고 보아야 한다. 나. ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서의 입법 및 개정 과정 (1) 국토해양위원회의 일부개정 법률안 대안 제출 ‘여객자동차 운수사업법’ 개정과 관련하여 2010. 3. 16.부터 2011. 5. 17.까지 국회에 모두 7건의 일부개정 법률안이 발의되었다. 국회 국토해양위원회는 2011. 6. 30. 이 중 4건의 법률안을 통합ㆍ조정하여 마련한 ‘여객자동차 운수사업법’ 일부개정 법률안 대안(의안번호 1813798)을 제출하기로 결정하였다. 위 대안 제24조 제4항에는 택시운전자격을 한층 강화하여 살인ㆍ성범죄ㆍ마약범죄 등을 저지르고 금고 이상의 실형을 받은 경우 20년간 택시운전자격을 취득할 수 없도록 하는 내용은 포함되어 있었으나, 택시운전자격을 필요적으로 취소하는 내용은 포함되어 있지 않았다. (2) 법제사법위원회의 체계ㆍ자구심사

법제사법위원회는 2011. 11. 9. ‘안 제87조 제1항 제3호는 안 제24조 제3항 및 제4항에서 20년간 운전자격을 취득하지 못하게 한 취지와 달리 이미 운전업무 종사자격을 취득한 사람이 안 제24조 제3항 또는 제4항에 해당하는 경우에 운전업무 종사자격을 취소하거나 정지할 수 있도록 임의규정화하고 있으므로, 같은 항에 단서를 신설하여 강행규정으로 수정함이 타당하다’는 내용의 체계ㆍ자구심사 결과를 국토해양위원회에 통보하였다. 국토해양위원회의 대안과 법제사법위원회의 수정의견은 아래 표와 같다. (3) 국토해양위원장의 일부개정 법률안 대안의 철회 그런데 국토해양위원장은 음주운전을 운전자격 결격사유로 규정한 개정안 제24조 제3항 제3호의 표현을 수정하기 위해 2011. 11. 14. 위 대안(의안번호 1813798)을 철회하였다. (4) 국토해양위원장의 번안 제출 및 국회 본회의의 의결 국토해양위원장은 2011. 12. 28. 종전 대안(의안번호 1813798)의 번안인 ‘여객자동차 운수사업법’ 일부개정 법률안 대안(의안번호 1814302)을 법제사법위원회의 체계ㆍ자구심사를 거쳐 같은 날 이를 국회의장에게 제출하였다. 국회 본회의는 2011. 12. 29. 제304회 국회 임시회 제2차 본회의에서 위 새로운 대안(의안번호 1814302)을 원안대로 의결하였다. 그런데 국회 본회의에서 의결된 위 새로운 대안에는 택시운전자격 필요적 취소제도를 규정하는 내용은 포함되어 있지 않았다. (5) 법률안의 이송과 공포 이후 국회의장은 위와 같이 본회의에서 의결된 ‘여객자동차 운수사업법’ 일부개정 법률안 제87조 제1항을 수정하여 “다만, 제3호에 해당하는 경우에는 그 자격을 취소하여야 한다.”라는 내용의 단서를 추가한 뒤 2012. 1. 19. 정부에 이송하였고, 대통령은 2012. 2. 1. 이를 그대로 공포하였다. 이로 말미암아 국회가 의결한 법률안 내용과 다른 내용의 법률이 공포되기에 이르렀다. 이를 표로 나타내면 아래와 같다.

(6) ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서의 개정 ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서는 2014. 1. 28. 법률 제12377호로 개정되었는데, 이것은 국토교통위원장이 2013. 12. 30. 제출한 ‘여객자동차 운수사업법’ 일부개정 법률안 대안(의안번호 1908901)에 대하여 2013. 12. 31. 국회 본회의에서 원안대로 의결한 것이다. 위 대안의 의안원문에는 「제87조 제1항 각 호 외의 부분 단서 중 “제3호”를 “제3호 및 제6호의2”로 하고, 같은 항에 제6호의2를 다음과 같이 신설한다. 6의2. 교통사고와 관련하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보험금을 청구하여 금고 이상의 형을 선고받고 그 형이 확정된 경우」라고 기재되어 있고, 위 의안원문에 첨부된 신ㆍ구조문대비표의 내용은 아래와 같다.

다. 헌법상 입법절차(적법절차원칙) 위배 및 ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서 제3호 부분의 위헌 여부 (1) 앞서 본 것처럼, 국토해양위원장이 국회의장에게 처음 제출하였던 ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항의 개정 법률안 대안에는 그 단서를 신설하여 ‘제3호’를 필요적 취소사유로 규정하고 있었으나, 그 대안은 국토해양위원장에 의하여 2011. 11. 14. 철회되었고, 2011. 12. 29. 국회 본회의에서 실제로 심의ㆍ의결된 새로운 ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항의 개정 법률안(의안번호 1814302)에는 택시운전자격 임의적 취소제도(본문)만 규정되어 있었을 뿐 필요적 취소제도(단서)는 존재하지 않았다. 이처럼 국토해양위원장이 국회의장에게 처음 제출한 개정 법률안 대안을 철회하고, 다시 그 대안의 번안을 마련하는 과정에서 아마도 국회사무처 직원의 실수로 제87조 제1항 단서 필요적 취소제도 부분이 누락된 번안을 마련하여 국회의장에게 제출한 것으로 보이지만, 그 구체적인 경위가 어떠하든 국회 본회의는 국회의장에게 최종적으로 제출되고 본회의에 실제로 상정된 개정 법률안에 대하여만 심의하고 의결한 것이므로, 국회 본회의에서 실제로 의결한 법률안과 대통령이 공포하여 확정되는 법률은 그 형식과 내용이 일치하여야 한다. 그럼에도 불구하고 국회의장이 본회의에서 의결된 법률안을 국회법 제97조에 따라 법률안을 정리하면서 필요적 취소제도에 관한 단서조항(“다만, 제3호에 해당하는 경우에는 그 자격을 취소하여야 한다.” 부분)을 새롭게 추가함으로써, 국회 본회의에서 의결된 법률안 내용과는 실질적으로 다른 내용으로 변경한 다음 이를 정부에 이송하였고, 이를 대통령이 2012. 2. 1. 법률 제11295호로 공포하였다. 따라서 2012. 2. 1. 법률 제11295호로 개정된 ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서 부분은 국회 본회의의 의결도 없이 공포된 것으로서, 국회 입법절차를 규정한 헌법 제40조, 제53조 제1항을 위반한 것이 명백하고, 이는 중대하고 명백한 입법절차상의 하자에 해당한다. 그러므로 2012. 2. 1. 법률 제11295호로 개정된 ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서 부분은 비록 대통령에 의하여 법률로서 공포되었다고 하더라도 법률로서의 효력을 가질 수 없는 것이다. (2) ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서가 2014. 1. 28. 법률 제12377호로 개정될 때 국회 본회의에서 단서 ‘제3호’ 부분에 대하여도 실질적으로 함께 심의ㆍ의결한 것으로 볼 수 있는지에 관하여 본다. 앞서 본 것처럼 2013. 12. 31. 국회 본회의에서 국토교통위원장이 제안한 ‘여객자동차 운수사업법’ 일부개정 법률안 대안(의안번호 1908901)을 원안대로 심의ㆍ의결하였는데, 이는 그 당시 제출된 모두 8건의 일부개정 법률안의 내용을 통합ㆍ조정하여 마련된 대안을 심의ㆍ의결한 것이다. 그런데 위 대안을 마련하는 과정에서 여러 차례 열린 국토교통위원회나 교통법안심사소위원회 회의에서는 물론 이 대안을 의결한 국회 본회의에서도 제87조 제1항 단서 ‘제3호’의 과거의 입법절차상 하자를 인식한 상태에서 이에 대하여 새롭게 심의하고 의결을 한 바는 전혀 없었고(2013. 12. 26. 국토교통위원회의 제출안, 2013. 12. 26. 국토교통위원회 회의록, 2013. 12. 30. 수석전문위원의 체계ㆍ자구검토보고서 및 법제사법위원회 회의록, 2013. 12. 31. 국회 본회의 회의록 등에도 제87조 제1항 단서 ‘제3호’에 대한 과거의 입법절차상 하자를 인식하고 이를 합법적으로 다시 규정하기 위한 새로운 심의나 의결을 하였다는 내용이 전혀 없음은 물론이다.), 단지 보험사기가 지속적으로 증가하고 있고, 보험료 증가로 국민이 피해를 입게 되므로 운수종사자의 보험범죄 가담방지를 위해 교통사고와 관련하여 부당한 이익을 취한 후 금고이상의 형의 선고를 받은 경우는 면허나 자격을 취소할 필요가 있어서 그러한 내용을 ‘제6호의2’로 신설하고, 이를 단서의 필요적 취소사유에 추가한다는 것에 관하여만 심의하고 의결하였을 뿐이다. 따라서 2014. 1. 28. 법률 제12377호로 ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서에 ‘제6호의2’를 추가하는 개정을 할 때 국회 본회의에서 단서 ‘제3호’ 부분에 대하여도 실질적으로 함께 심의, 의결한 것으로 볼 수는 없다. (3) 다수의견은 이 사건에서 당해사건에 적용되어 재판의 전제성이 인정되는 심판대상조항은 2014. 1. 28. 법률 제12377호로 개정된 ‘여객자동차 운수사업법’ 조항들이므로, 청구인 이○용이 2012. 2. 1. 법률 제11295호로 개정된 ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서가 적법절차원칙에 위배되어 위헌이라고 주장하나, 이는 심판대상조항의 입법절차에 관한 하자가 아니라고 판단하고 있다. 다수의견은 아마도 ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서가 2014. 1. 28. 법률 제12377호로 개정될 때 국회 본회의에서 단서 ‘제3호’ 부분에 대하여도 실질적으로 함께 심의ㆍ의결함으로써 과거의 입법절차상의 하자가 치유되었다는 것을 전제로 하여 위와 같이 판단한 것으로 보인다. 그러나 ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서는 2014. 1. 28. 법률 제12377호로 개정되었지만, 이 때 개정된 내용은 단지 ‘제6호의2’를 신설하면서 단서(필요적 취소사유)에 ‘제6호의2’를 추가하는 것이었을 뿐이지, 단서 중 ‘제3호’ 부분에 대하여는 어떠한 심의나 의결도 없었다는 점은 앞서 본 바와 같고, ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서 ‘제3호’ 부분은 2012. 2. 1. 법률 제11295호로 개정될 때 국회의 의결 없이 공포되어 시행된 이래 현재까지 법문상으로나 내용상으로나 아무런 변화 없이 동일하다. 따라서 2014. 1. 28. 개정 내용은 단지 단서의 필요적 취소사유에 ‘제6호의2’를 추가한 것일 뿐, 단서 ‘제3호’의 개정과는 아무런 관련이 없으므로, 단서 ‘제3호’ 부분에 관하여 2012. 2. 1.부터 존재하는 입법절차상의 하자(본회의 의결 없이 법률로 공포된 하자)로 인한 위헌성은 현재까지도 변함없이 그대로 유지되고 있다고 보아야 한다. 그러므로 이 사건 심판대상조항의 연혁을 “여객자동차 운수사업법(2012. 2. 1. 법률 제11295호로 개정된 것) 제87조 제1항 단서 제3호의 ---”로 표시하는 것이 정확하고 타당하다고 생각하지만, 설사 다수의견과 같이 심판대상조항의 연혁표시를 종래의 헌법재판소의 실무관행, 즉 행정부처의 명칭변경, 한글화, 자구수정 등 형식적 문언만이 개정되고 실체적 내용의 변경이 없는 경우에도 법령의 개정이 있었던 것으로 보아 심판대상조항을 특정하는 방식(이른바 형식설)에 따라 “여객자동차 운수사업법(2014. 1. 28. 법률 제12377호로 개정된 것) 제87조 제1항 단서 제3호의 ---”로 표시한다 하더라도, ‘제3호’ 부분은 2012. 2. 1. 개정 시부터 현재까지 법문상으로나 내용상으로나 아무런 변화 없이 동일하므로, 심판대상조항에는 ‘2012. 2. 1. 법률 제11295호로 개정되고 2014. 1. 28. 법률 제12377호로 개정되기 전의 것’까지 포함되어 있다고 봄이 타당하다(헌재 2004. 6. 24. 2002헌가27 참조). 따라서 청구인 이○용의 적법절차원칙 위배 주장을 심판대상조항의 입법절차에 관한 하자가 아니라고 보는 다수의견에는 찬성할 수 없다. (4) ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서 제3호 부분을 위헌으로 선언하더라도, 같은 법 제87조 제1항 본문에 따라 제3호는 여전히 임의적 취소사유에 해당하므로, 행정청으로서는 이를 통해 죄질이 나쁜 성범죄를 저지른 운전사의 택시운전자격의 취소 문제에 적절히 대처할 수 있다. 그리고 새롭게 국회 본회의에서 심의ㆍ의결을 거쳐 제87조 제1항 단서에 제3호를 필요적 취소사유의 하나로 다시 규정할 것인지 여부는 국회가 결정할 입법재량의 영역에 속하는 문제라 할 것이다(현재 유효한 법률인 것처럼 시행되고 있는 단서 제3호 부분을 어떻게 처리하고, 어떠한 방식으로 제3호를 다시 단서에 규정할 것인가는 단지 입법기술상의 문제에 지나지 않는다.). 라. 결론 ‘여객자동차 운수사업법 제87조 제1항 단서 제3호 부분’은 국회의 의결이 없이 대통령에 의하여 공포된 것이므로 헌법 제40조, 제53조 제1항 및 적법절차원칙에 위반한 것이 명백하여 법률로서의 효력을 가질 수 없는 것이고, 이를 확인하는 의미에서 헌법에 위반된다는 선언을 하여야 한다. 나도 합법적이고 정상적인 입법절차에 따라 ‘단서 제3호’부분을 필요적 취소사유로 규정하였다면 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되지 않는다는 점에 관하여는 전적으로 다수의견과 견해를 같이한다. 그러나 아무리 ‘제3호’ 부분을 필요적 취소사유로 규정하여야 할 규범적인 필요성이 인정된다 할지라도 국회에서 의결되지도 않은 법률 개정안이 공포되어 유효한 법률로서 시행되어서는 아니 되고, 이를 쉽게 허용한다면 권력분립원칙이나 의회민주주의 기본원리를 정면으로 훼손하는 일이 될 것이기 때문에 이에 부득이 위헌의견을 밝히는 것이다. 7. 재판관 강일원의 법정의견에 대한 보충의견 국회의장이 본회의 위임 없이 본회의에서 의결된 법률안의 실질적 내용에 변경을 초래하는 정도로 법률안을 정리하는 것은 헌법과 국회법이 정한 입법절차에 위배된다. 이런 법리는 이미 헌법재판소가 분명히 밝힌 바 있다(헌재 2009. 6. 25. 2007헌마451 참조). ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항 단서는 2012. 2. 1. 법률 제11295호로 개정되면서 신설된 것인데, 이 개정절차에 반대의견이 지적하는 문제점이 있었던 것은 분명하다. 따라서 이와 같이 신설된 단서 조항이 헌법에 위배된다는 점에 대해서는 별다른 의문이 없다. 그런데 이 사건 심판대상은 2014. 1. 28. 다시 개정된 심판대상조항이다. 반대의견은 2014. 1. 28. 개정 당시 국회에서 과거 입법절차의 흠을 인식하고 이에 대하여 새롭게 심의하고 의결한 바 없으므로 그 위헌성이 심판대상조항에까지 유지된다고 보고 있다. 반대의견이 지적하는 것처럼 국회 회의록과 법률안 심의기록 등에 입법과정의 실수를 보완하기 위하여 심판대상조항을 개정한다는 취지의 기재가 없는 것은 사실이다. 그러나 이러한 사정만으로 국회가 2014. 1. 28. ‘여객자동차 운수사업법’ 제87조 제1항을 개정할 때 심판대상조항에 관련된 부분에 대하여 실질적 심의ㆍ의결을 하지 않았다고 단정할 수 없다. 국회의 입법 관련 기록에 적혀 있는 사항만 국회에서 심의하고 의결한 것으로 볼 수는 없는 것이다. 국회의 입법과정은 비공개 회의나 원내교섭단체 사이의 막후 협상 등 공식 기록에 기재되지 않는 절차를 통해서도 이루어진다. 공개된 자료에 적혀 있지 않다고 하여 국회의 실질적 심의와 의결이 없었다고 볼 수는 없다. 지금까지 헌법재판소는 당해 사건에 적용되는 법률을 심판대상으로 삼으면서 그 법률이 실질적 심의와 의결을 통해 제정 또는 개정된 것인지 확인하지 않았다. 이는, 국회에서 법률이 제정 또는 개정되어 공포되었다면, 다른 분명한 반대증거가 제출되지 않는 한, 적법한 절차를 거쳐 법률이 제정 또는 개정된 것으로 보아 왔기 때문이다. 국회의 입법과정에 절차상 흠결이 생기는 경우는 얼마든지 있을 수 있다. 행정부와 사법부도 업무 처리 과정에서 실수를 하기 마련이지만 이를 수정하는 제도적 장치가 마련되어 있다. 그런데 국회의 입법과정에 대해서는 법률안이 의결되어 공포된 이상 개정절차 이외에는 실수를 바로잡을 방법이 없다. 국회가 문제된 법률조항을 다시 개정하면 해당 조항에 대한 과거의 입법절차상의 흠은 치유되었다고 보아야 법적 안정성을 유지하고 국민 생활의 혼란을 막을 수 있다. 반대의견의 논리에 따라 국회가 2012. 2. 1. 신설한 단서 규정의 입법절차상의 문제를 치유하려면 그 단서 규정과 같은 내용의 단서 규정을 두는 개정절차를 거칠 수밖에 없다. 즉, 종전 규정과 동일한 내용의 규정을 그대로 기재하고, 다시 말하면 형식적으로는 개정이 아니라 종전 규정이 유지되는 내용을 기재하고, 종전 입법절차의 흠을 치유하기 위해 개정한다는 설명을 붙일 수밖에 없는 것이다. 하지만 이처럼 형식적 내용의 법률 개정절차를 강제하는 것은 자칫 권력분립의 원칙을 훼손하는 결과를 초래할 수도 있다. 국회가 실수를 고백하고 이를 서류에 분명히 남기지 않는 한, 실질적 심의와 의결이 없어 법률 개정으로서의 효력이 없다고 볼 수는 없는 것이다. 2012. 2. 1. 단서 신설 당시 입법절차에는 문제가 있었지만 2014년의 개정절차에는 문제가 없었다. 그렇다면 심판대상조항은 일단 적법한 절차를 통하여 입법된 것으로 보고 그 실질적 위헌 여부를 심사하는 것이 옳다. 반대의견과 같이 입법절차의 흠이 이를 명시적으로 지적한 개정이 있을 때까지 유지된다고 보면, 법적 안정성이 무너지고 국민 생활에 큰 혼란이 초래될 수 있다. 재판관 이진성 김이수 김창종 안창호 강일원 서기석 이선애 유남석

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2016헌바14

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[ 참조조문 ]

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대한민국헌법 제12조 제40조 제53조 제87조

형법 제87조 제298조 제299조

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99헌바94
2012헌마365
2013헌마575
2016헌바339

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