전원재판부 2016헌마442, 2018. 8. 30., 각하

【판시사항】 테러 및 테러위험인물의 개념을 정의한 ‘국민보호와 공공안전을 위한 테러방지법’(2016. 3. 3. 법률 제14071호로 제정된 것, 이하 ‘테러방지법’이라 한다) 제2조 제1호 가목 및 라목, 제3호(이하 위 조항들을 합하여 ‘이 사건 정의조항’이라 한다)와 국가정보원장으로 하여금 테러위험인물에 대하여 정보수집 등 각종 조치를 할 수 있도록 한 테러방지법 제9조(이하 ‘이 사건 정보수집 등 조항’이라 한다)에 대한 헌법소원심판청구가 기본권 침해의 자기관련성 요건을 갖추었는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 이 사건 정의조항은 테러방지법에서 사용하는 “테러”, “테러위험인물”의 개념에 관하여 정의하고, 이 사건 정보수집 등 조항은 테러위험인물을 대상으로 국가정보원장이 취할 수 있는 여러 조치에 관하여 규정하고 있을 뿐이므로, 심판대상조항이 청구인들을 직접적인 상대방으로 하고 있다고 볼 수 없다. 또한 테러위험인물에 해당하지 않아 제3자에 불과한 청구인들의 기본권을 심판대상조항이 직접적이고 법적으로 침해하고 있다고 볼 만한 예외적 사정 역시 인정되지 아니한다. 청구인들은 그동안 제주 강정해군기지 건설반대, 용산참사 진상규명 및 관련자 처벌 요구 등 다양한 사회적 활동을 해 왔는데, 그동안 자신들이 행한 활동이 반정부적 활동으로 분류되어 테러위험인물로 지정될 가능성이 있고, 심판대상조항은 광범위한 민간인 사찰 도구로 악용될 수 있다고 주장한다. 그러나 청구인들의 위와 같은 사회적 활동이 이 사건 정의조항에서 규정하고 있는 테러의 개념에 해당하지 않는다는 점은 문언상 명백하다. 청구인들의 위 주장은 막연한 권리침해의 가능성 내지 우려를 표명한 것에 불과하다. 따라서 청구인들의 이 사건 헌법소원심판청구는 자기관련성 요건을 갖추었다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 국민보호와 공공안전을 위한 테러방지법(2016. 3. 3. 법률 제14071호로 제정된 것) 제2조 제1호 가목 및 라목, 제3호, 제9조 【참조조문】 헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것) 제68조 제1항 【참조판례】 가. 헌재 1993. 3. 11. 91헌마233, 판례집 5-1, 104, 111 헌재 1994. 6. 30. 92헌마61, 판례집 6-1, 680, 684, 685 헌재 2011. 10. 25. 2010헌마661, 판례집 23-2하, 101, 116 헌재 2014. 3. 27. 2012헌마404, 판례집 26-1상, 523, 528, 529 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 1. 문○현 2. 김○욱 청구인들의 대리인 [별지 1] 기재와 같다. [주 문] 이 사건 심판청구를 모두 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 청구인들은 천주교 신부로서 제주 강정해군기지 건설반대, 용산참사 진상규명 및 관련자 처벌요구 등 다양한 사회적 활동에 참여해 온 사람들이다. 국회는 2016. 3. 3. 테러로부터 국민의 생명과 재산을 보호하고 국가 및 공공의 안전을 확보하기 위한 목적에서 ‘국민보호와 공공안전을 위한 테러방지법’을 제정하였는데, 청구인들은 위 법률 제2조 제1호 가목 및 라목, 제3호, 제9조가 자신들의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2016. 5. 31. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 ① ‘국민보호와 공공안전을 위한 테러방지법’(2016. 3. 3. 법률 제14071호로 제정된 것, 이하 ‘테러방지법’이라 한다) 제2조 제1호 가목 및 라목, 제3호(이하 위 조항들을 통칭할 때에는 ‘이 사건 정의조항’이라 한다), ② 테러방지법 제9조(이하 ‘이 사건 정보수집 등 조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 [별지 2] 기재와 같다. [심판대상조항] 국민보호와 공공안전을 위한 테러방지법(2016. 3. 3. 법률 제14071호로 제정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “테러”란 국가ㆍ지방자치단체 또는 외국 정부(외국 지방자치단체와 조약 또는 그 밖의 국제적인 협약에 따라 설립된 국제기구를 포함한다)의 권한행사를 방해하거나 의무 없는 일을 하게 할 목적 또는 공중을 협박할 목적으로 하는 다음 각 목의 행위를 말한다. 가. 사람을 살해하거나 사람의 신체를 상해하여 생명에 대한 위험을 발생하게 하는 행위 또는 사람을 체포ㆍ감금ㆍ약취ㆍ유인하거나 인질로 삼는 행위 라. 사망ㆍ중상해 또는 중대한 물적 손상을 유발하도록 제작되거나 그러한 위력을 가진 생화학ㆍ폭발성ㆍ소이성(燒夷性) 무기나 장치를 다음 각각의 어느 하나에 해당하는 차량 또는 시설에 배치하거나 폭발시키거나 그 밖의 방법으로 이를 사용하는 행위 1) 기차ㆍ전차ㆍ자동차 등 사람 또는 물건의 운송에 이용되는 차량으로서 공중이 이용하는 차량 2) 1)에 해당하는 차량의 운행을 위하여 이용되는 시설 또는 도로, 공원, 역, 그 밖에 공중이 이용하는 시설 3) 전기나 가스를 공급하기 위한 시설, 공중의 음용수를 공급하는 수도, 전기통신을 이용하기 위한 시설 및 그 밖의 시설로서 공용으로 제공되거나 공중이 이용하는 시설 4) 석유, 가연성 가스, 석탄, 그 밖의 연료 등의 원료가 되는 물질을 제조 또는 정제하거나 연료로 만들기 위하여 처리ㆍ수송 또는 저장하는 시설 5) 공중이 출입할 수 있는 건조물ㆍ항공기ㆍ선박으로서 1)부터 4)까지에 해당하는 것을 제외한 시설 3. “테러위험인물”이란 테러단체의 조직원이거나 테러단체 선전, 테러자금 모금ㆍ기부, 그 밖에 테러 예비ㆍ음모ㆍ선전ㆍ선동을 하였거나 하였다고 의심할 상당한 이유가 있는 사람을 말한다. 제9조(테러위험인물에 대한 정보 수집 등) ① 국가정보원장은 테러위험인물에 대하여 출입국ㆍ금융거래 및 통신이용 등 관련 정보를 수집할 수 있다. 이 경우 출입국ㆍ금융거래 및 통신이용 등 관련 정보의 수집에 있어서는 「출입국관리법」, 「관세법」, 「특정 금융거래정보의 보고 및 이용 등에 관한 법률」, 「통신비밀보호법」의 절차에 따른다. ② 국가정보원장은 제1항에 따른 정보 수집 및 분석의 결과 테러에 이용되었거나 이용될 가능성이 있는 금융거래에 대하여 지급정지 등의 조치를 취하도록 금융위원회 위원장에게 요청할 수 있다. ③ 국가정보원장은 테러위험인물에 대한 개인정보(「개인정보 보호법」상 민감 정보를 포함한다)와 위치정보를 「개인정보 보호법」 제2조의 개인정보처리자와 「위치정보의 보호 및 이용 등에 관한 법률」 제5조의 위치정보사업자에게 요구할 수 있다. ④ 국가정보원장은 대테러활동에 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 대테러조사 및 테러위험인물에 대한 추적을 할 수 있다. 이 경우 사전 또는 사후에 대책위원회 위원장에게 보고하여야 한다. 3. 청구인들의 주장 이 사건 정의조항에서 규정하고 있는 “테러”, “테러위험인물” 등의 개념이 지나치게 모호하고 추상적이어서 자의적 법집행을 가능하게 할 우려가 현저하므로 명확성원칙에 위반된다. 이 사건 정보수집 등 조항에 근거한 국가정보원장의 테러위험인물에 대한 각종 조치들에 대하여 사전영장 등 통제장치가 마련되어 있지 않으므로 영장주의 및 적법절차원칙에 위반된다. 심판대상조항을 통한 테러방지라는 목적달성의 가능성은 추상적인데 반해 국가정보원의 광범위한 민간인 사찰과 정치개입 현실화 등 심판대상조항으로 인한 폐해는 매우 심각하다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 사생활의 비밀과 자유, 통신의 비밀, 일반적 행동의 자유, 정치적 표현 및 집회ㆍ결사의 자유 등을 침해한다. 4. 판단 가. 헌법소원에 있어서는 원칙적으로 공권력의 행사 또는 불행사의 직접적인 상대방만이 자기관련성이 인정되고, 다만 공권력 작용의 직접적인 상대방이 아닌 제3자라고 하더라도 공권력 작용이 그 제3자의 기본권을 직접적이고 법적으로 침해하고 있는 경우에는 예외적으로 그 제3자에게 자기관련성이 인정될 수 있다(헌재 1993. 3. 11. 91헌마233; 헌재 1994. 6. 30. 92헌마61; 헌재 2011. 10. 25. 2010헌마661; 헌재 2014. 3. 27. 2012헌마404). 나. 이 사건 정의조항은 테러방지법에서 사용하는 “테러”, “테러위험인물”의 개념에 관하여 정의하고, 이 사건 정보수집 등 조항은 테러위험인물을 대상으로 국가정보원장이 취할 수 있는 여러 조치에 관하여 규정하고 있을 뿐이다. 국가정보원장은 청구인들을 이 사건 정의조항에서 정한 테러위험인물로 지정하지 않았고, 청구인들을 상대로 이 사건 정보수집 등 조항에 근거한 각종 조치를 취한 적도 없으므로, 심판대상조항이 청구인들을 직접적인 상대방으로 하고 있다고 볼 수 없다. 또한 테러위험인물에 해당하지 않아 제3자에 불과한 청구인들의 기본권을 심판대상조항이 직접적이고 법적으로 침해하고 있다고 볼 만한 예외적 사정 역시 인정되지 아니한다. 이에 대하여 청구인들은 그동안 강정해군기지 건설반대, 용산참사 진상규명 및 관련자 처벌 요구 등 다양한 사회적 활동을 해 왔는데, 그동안 자신들이 행한 활동이 반정부적 활동으로 분류되어 테러위험인물로 지정될 가능성이 있고, 심판대상조항은 광범위한 민간인 사찰 도구로 악용될 수 있다고 주장한다. 그러나 청구인들의 위와 같은 사회적 활동이 이 사건 정의조항에서 규정하고 있는 테러의 개념에 해당하지 않는다는 점은 문언상 명백하다. 청구인들의 위 주장은 막연한 권리침해의 가능성 내지 우려를 표명한 것에 불과하다. 따라서 청구인들의 이 사건 헌법소원심판청구는 자기관련성이 결여되어 부적법하다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 헌법소원심판청구는 부적법하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 이진성 김이수 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애 유남석 [별지 1] 청구인들 대리인 1. 법무법인 다산 담당변호사 조지훈 2. 법무법인 양재 담당변호사 김용민 3. 법무법인 상록 담당변호사 천낙붕 4. 법무법인 향법 담당변호사 하주희 5. 법무법인 디.엘.에스. 담당변호사 윤영태 6. 변호사 김인숙 7. 변호사 김지미 8. 변호사 김하나 9. 변호사 서채완 10. 변호사 채희준 [별지 2] 관련조항 국민보호와 공공안전을 위한 테러방지법(2016. 3. 3. 법률 제14071호로 제정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. “외국인테러전투원”이란 테러를 실행ㆍ계획ㆍ준비하거나 테러에 참가할 목적으로 국적국이 아닌 국가의 테러단체에 가입하거나 가입하기 위하여 이동 또는 이동을 시도하는 내국인ㆍ외국인을 말한다. 5. “테러자금”이란 「공중 등 협박목적 및 대량살상무기확산을 위한 자금조달행위의 금지에 관한 법률」 제2조 제1호에 따른 공중 등 협박목적을 위한 자금을 말한다. 6. “대테러활동”이란 제1호의 테러 관련 정보의 수집, 테러위험인물의 관리, 테러에 이용될 수 있는 위험물질 등 테러수단의 안전관리, 인원ㆍ시설ㆍ장비의 보호, 국제행사의 안전확보, 테러위협에의 대응 및 무력진압 등 테러 예방과 대응에 관한 제반 활동을 말한다. 7. “관계기관”이란 대테러활동을 수행하는 국가기관, 지방자치단체, 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관을 말한다. 8. “대테러조사”란 대테러활동에 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 현장조사ㆍ문서열람ㆍ시료채취 등을 하거나 조사대상자에게 자료제출 및 진술을 요구하는 활동을 말한다. 부칙 제2조(다른 법률의 개정) ① 통신비밀보호법 일부를 다음과 같이 개정한다. 제7조 제1항 각 호 외의 부분 중 “국가안전보장에 대한 상당한 위험이 예상되는 경우”를 “국가안전보장에 상당한 위험이 예상되는 경우 또는 「국민보호와 공공안전을 위한 테러방지법」 제2조 제6호의 대테러활동에 필요한 경우”로 한다. ② 특정 금융거래정보의 보고 및 이용 등에 관한 법률 일부를 다음과 같이 개정한다. 제7조 제1항 각 호 외의 부분 중 “조사 또는 금융감독 업무”를 “조사, 금융감독업무 또는 테러위험인물에 대한 조사업무”로, “중앙선거관리위원회 또는 금융위원회”를 “중앙선거관리위원회, 금융위원회 또는 국가정보원장”으로 한다. 제7조 제4항 중 “금융위원회(이하 “검찰총장등”이라 한다)는”을 “금융위원회, 국가정보원장(이하 “검찰총장등”이라 한다)은”으로 한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2016헌마442

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[ 참조조문 ]

위치정보의보호및이용등에관한법률 제5조

공중등협박목적및대량살상무기확산을위한자금조달행위의금지에관한법률 제2조

헌법재판소법

개인정보보호법 제2조

통신비밀보호법

출입국관리법