전원재판부 2015헌바358, 2016. 10. 27.

【판시사항】 가. 원자력발전소(이하 ‘원전’이라 한다) 건설을 내용으로 하는 전원개발사업 실시계획에 대한 승인권한을 산업통상자원부장관에게 부여하고 있는 전원개발촉진법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제5조 제1항 본문(이하 ‘이 사건 승인조항’이라 한다)이 국가의 기본권 보호의무를 위반하는지 여부(소극) 나. 인근 주민 및 관계 전문가 등(이하 ‘주민등’이라 한다)으로부터의 의견청취절차의 시행주체를 전원개발사업자로 하고 있는 구 전원개발촉진법(2009. 1. 30. 법률 제9376호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13862호로 개정되기 전의 것) 제5조의2 제1항 본문(이하 ‘이 사건 의견청취조항’이라 한다)이 적법절차원칙에 위배되는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 전원개발사업을 실시할 때에는 우리나라 전체의 전력수급상황이나 장기적인 에너지 정책에 부합하는지 여부 등을 고려하여 그 필요성을 따져보아야 하므로, 이를 종합적으로 검토하기 위하여 전원개발사업 실시 단계에서 일률적으로 산업통상자원부장관의 승인을 받도록 한 것은 그 타당성이 있다. 다만 원전 사고로 인한 피해의 심각성을 고려할 때 원자력의 특성을 도외시하고 다른 전원 개발과 동일한 절차만으로 원전을 건설ㆍ운영할 수 있도록 한다면, 이는 국민의 생명ㆍ신체의 안전에 상당한 위협이 될 수 있다. 그런데 국가는 원전의 건설ㆍ운영을 산업통상자원부장관의 전원개발사업 실시계획 승인만으로 가능하도록 한 것이 아니라, ‘원자력안전법’에서 규정하고 있는 건설허가 및 운영허가 등의 절차를 거치도록 하고 있다. 원전 사고로 인한 방사능 피해는 전원개발사업 실시계획 승인 단계에서가 아니라 원전의 건설ㆍ운영과정에서 발생하므로 원전 건설ㆍ운영의 허가 단계에서 보다 엄격한 기준을 마련하여 원전으로 인한 피해가 발생하지 않도록 조치들을 강구하고 있다. 따라서 이 사건 승인조항에서 원전 건설을 내용으로 하는 전원개발사업 실시계획에 대한 승인권한을 다른 전원개발과 마찬가지로 산업통상자원부장관에게 부여하고 있다 하더라도, 국가가 국민의 생명ㆍ신체의 안전을 보호하기 위하여 필요한 최소한의 보호조치를 취하지 아니한 것이라고 보기는 어렵다. 나. 객관성과 공정성 담보에 특별한 문제가 없다면, 이해관계인의 의견을 수렴함에 있어 그 주체를 반드시 행정기관이나 독립된 제3의 기관으로 하는 것이 헌법의 적법절차 원칙상 필수적으로 요구되는 것이라고는 할 수 없다. 이 사건 의견청취조항은 주민등으로부터의 의견청취절차를 시행하는 주체를 전원개발사업자로 정하고 있으나, 전원개발촉진법 시행령은 의견청취 방법 및 절차를 규정함에 있어 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등 지방자치단체의 장을 통하여 진행하도록 하는 일련의 규정을 두고 있는바, 이는 의견청취절차의 주체를 전원개발사업자로 하면서도 그 객관성과 공정성을 담보하고자 마련한 보완장치라 할 수 있다. 또한 산업통상자원부장관이 실시계획을 승인하려는 경우에는 미리 해당 전원개발사업구역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사의 의견을 들어야 하는바, 이들이 주민의 선거에 의하여 선출된 민주적 정당성을 가진 기관이라는 점을 감안하면, 이 역시 의견청취절차의 주체를 전원개발사업자로 정함으로써 발생할 수 있는 객관성과 공정성에 대한 우려를 어느 정도 제거하고 있다고 볼 수 있다. 따라서 이 사건 의견청취조항은 적법절차원칙에 위배되지 아니한다. 【심판대상조문】 구 전원개발촉진법(2009. 1. 30. 법률 제9376호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13862호로 개정되기 전의 것) 제5조의2 제1항 본문 전원개발촉진법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제5조 제1항 본문 【참조조문】 헌법 제10조, 제12조 제1항 구 전원개발촉진법(2016. 1. 27. 법률 제13862호로 개정되기 전의 것) 제5조, 제5조의2, 제6조, 제6조의2 원자력안전법(2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정된 것) 제10조, 제11조, 제20조, 제21조 원자력안전위원회의 설치 및 운영에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11715호로 개정된 것) 제3조, 제4조 구 전원개발촉진법 시행령(2016. 7. 28. 대통령령 제27405호로 개정되기 전의 것) 제15조 제3항, 제5항, 제18조, 제18조의2, 제18조의3, 제18조의4 원자력안전법 시행규칙(2013. 6. 21. 총리령 제1025호로 제정된 것) 제7조 제1항 【참조판례】 가. 헌재 1997. 1. 16. 90헌마110등, 판례집 9-1, 90, 93 헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419등, 판례집 20-2하, 960, 975 나. 헌재 1992. 12. 24. 92헌가8, 판례집 4, 853, 876-877 헌재 1998. 5. 28. 96헌바4, 판례집 10-1, 610, 618 헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25, 판례집 15-2상, 1, 18 헌재 2005. 12. 22. 2005헌마19, 판례집 17-2, 785, 796 헌재 2006. 5. 25. 2004헌바12, 판례집 18-1하, 58, 67 헌재 2007. 4. 26. 2006헌바10, 공보 127, 503, 508 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 별지 1 내지 3 목록과 같다. 대리인 변호사 김석연, 김영희 당해사건 서울행정법원 2014구합7978 전원개발실시계획승인처분취소 [주 문] 1. 전원개발촉진법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제5조 제1항 본문 및 구 전원개발촉진법(2009. 1. 30. 법률 제9376호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13862호로 개정되기 전의 것) 제5조의2 제1항 본문은 헌법에 위반되지 아니한다. 2. 별지 2, 3 목록 기재 청구인들의 심판청구를 모두 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 산업통상자원부장관은 2014. 1. 29. 한국수력원자력 주식회사(이하 ‘한수원’이라 한다)를 사업시행자로 하여 울산 울주군 ○○면 ○○리 일대 2,570,466㎡의 사업구역에 신고리 원자력발전소 5, 6호기(이하 ‘원자력발전소’를 ‘원전’이라 하고, ‘신고리 원자력발전소 5, 6호기’를 ‘이 사건 원전’이라 한다)를 건설하는 것을 내용으로 하는 전원개발사업 실시계획을 승인ㆍ고시하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 나. 청구인들은 2014. 4. 28. 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2014구합7978), 그 소송계속 중에 전원개발촉진법 제2조 제1호, 제5조 제1항 본문 및 구 전원개발촉진법 제5조의2 제1항 본문에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다(서울행정법원 2015아10804). 다. 서울행정법원은 2015. 9. 24. 별지 2, 3 목록 기재 청구인들에 대하여는 원고적격이 없다는 이유로 소 각하 판결을, 별지 1 목록 기재 청구인들에 대하여는 청구기각 판결을 선고하면서 위헌법률심판제청신청을 모두 기각하였다. 청구인들은 서울고등법원에 항소를 제기하는 한편(서울고등법원 2015누61810), 2015. 10. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 가. 청구인들은 전원개발촉진법 제2조 제1호, 제5조 제1항 본문 및 구 전원개발촉진법 제5조의2 제1항 본문에 대하여 심판청구를 하고 있다. 그 중 전원개발촉진법 제2조 제1호는 ‘전원설비(電源設備)’란 용어를 정의한 규정에 불과하고, 청구인들이 다투는 것은 원전 건설을 내용으로 하는 전원개발사업 실시계획에 대한 승인권한을 산업통상자원부장관에게 부여한 것의 위헌성으로서 이는 전원개발촉진법 제5조 제1항 본문의 위헌성을 살펴보는 것으로 충분하므로, 전원개발촉진법 제2조 제1호는 심판대상에서 제외한다. 나. 따라서 이 사건 심판대상은 전원개발촉진법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제5조 제1항 본문(이하 ‘이 사건 승인조항’이라 한다) 및 구 전원개발촉진법(2009. 1. 30. 법률 제9376호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13862호로 개정되기 전의 것) 제5조의2 제1항 본문(이하 ‘이 사건 의견청취조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 별지 4와 같다. [심판대상조항] 전원개발촉진법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제5조(전원개발사업 실시계획의 승인) ① 전원개발사업자는 전원개발사업 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 수립하여 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 한다. (단서 생략) 구 전원개발촉진법(2009. 1. 30. 법률 제9376호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13862호로 개정되기 전의 것) 제5조의2(주민등의 의견청취) ① 전원개발사업자는 제5조에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받으려는 경우에는 승인 또는 변경승인을 신청하기 전에 사업시행계획의 열람 및 설명회를 통하여 대상사업의 시행으로 영향을 받게 되는 지역의 주민 및 관계 전문가 등(이하 “주민등”이라 한다)의 의견을 들어야 한다. (단서 생략) 3. 청구인들의 주장 요지 가. 원전은 다른 전원설비와 달리 정상가동 중에도 다량의 방사능물질이 배출될 뿐만 아니라 후쿠시마 사고 등에서 볼 수 있는 바와 같이 방사능 대량유출에 따른 위험으로 인하여 인근 주민의 생명권, 건강권, 환경권, 재산권 등을 심각하게 침해한다. 그럼에도 이 사건 승인조항이 전문성과 독립성을 갖추지 못한 산업통상자원부장관으로 하여금 원전 건설을 내용으로 하는 전원개발사업 실시계획을 승인하도록 하는 것은, 국민의 기본권을 과도하게 침해하는 것일 뿐만 아니라 헌법상 적법절차 원칙에도 위배된다. 나. 인근 주민 및 관계 전문가 등으로부터의 의견수렴절차는 피해보상 문제는 물론, 원전의 안전성 확보와 미래세대에 대한 고려에 이르기까지 원전 건설에 관한 모든 측면에서 매우 중요한 기능을 하는 제도인데, 사업추진에 이해관계를 가진 전원개발사업자로 하여금 이러한 의견수렴절차를 주도하도록 하고 있는 이 사건 의견청취조항은, 주체면의 독립성과 절차적 공정성이 결여된 것으로서, 국민의 기본권을 과도하게 침해하고 헌법상 적법절차 원칙에도 위배된다. 4. 적법요건에 대한 판단 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구에서 재판의 전제성이 충족되려면 당해사건이 법원에 ‘적법’하게 계속될 것을 요하므로, 만일 당해사건이 그 자체로 부적법한 것이어서 법률의 위헌 여부를 따져 볼 필요조차 없이 각하를 면할 수 없는 것일 때에는 재판의 전제성이 결여되어 부적법하다(헌재 2005. 3. 31. 2003헌바113; 헌재 2012. 11. 29. 2011헌바251 등 참조). 당해사건 법원은 방사선환경영향평가 대상지역인 이 사건 원전 부지 반경 80km 밖에 거주하는 별지 2, 3 목록 기재 청구인들에 대하여 원고 적격이 없다는 이유로 소 각하 판결을 선고하였고, 위 청구인들은 이에 불복하여 항소를 제기하였으나 2016. 1. 28. 항소 기각되었으며(서울고등법원 2015누61810), 2016. 5. 26. 상고 역시 심리불속행 기각됨으로써(대법원 2016두34295) 위 판결이 확정되었다. 그렇다면, 이와 같이 별지 2, 3 목록 기재 청구인들에 대한 당해사건 재판이 부적법한 것으로 확정된 이상, 위 청구인들의 심판청구는 재판의 전제성 요건이 흠결되어 부적법하다. 5. 본안에 관한 판단 가. 이 사건 승인조항 부분 (1) 쟁점 및 심사기준 (가) 청구인들은 이 사건 승인조항이 청구인들의 생명권, 건강권, 환경권, 재산권을 침해한다고 주장하나, 위 조항은 전원개발사업자를 수범자로 하여 전원개발사업 시행을 위한 요건을 설정한 규정으로, 청구인들이 주장하는 기본권이 위 조항에 의하여 직접 제한되는 것은 아니다. 그러나 한편, 원전 사업자가 위 조항에 의하여 전원개발사업 실시계획 승인을 받아 원전을 건설ㆍ운영하는 경우에 있어서는 인근 주민들의 생명ㆍ신체의 안전에 위험이 발생할 수도 있으므로, 원전 건설을 내용으로 하는 전원개발사업 실시계획에 대한 승인권한을 산업통상자원부장관에게 부여하는 것이 원전의 건설ㆍ운영과 관련된 국민의 생명ㆍ신체의 안전을 위한 조치로서 국가의 기본권 보호의무를 위반하는 것은 아닌지를 살펴 볼 필요가 있다. 청구인들은 이 사건 승인조항이 적법절차 원칙에도 위반된다고 주장하나, 그 주장 취지는 청구인들의 위 기본권 침해 주장과 크게 다르지 아니하고, 이와 관련하여 이 사건 승인조항의 국가의 기본권 보호의무 위반 여부를 판단하기로 한 이상, 위 주장에 대하여는 별도로 판단하지 않는다. (나) 국가가 국민의 생명ㆍ신체의 안전을 보호할 의무를 진다 하더라도, 국가의 보호의무를 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자가 어떻게 실현할 것인가 하는 문제는 원칙적으로 권력분립과 민주주의의 원칙에 따라 국민에 의하여 직접 민주적 정당성을 부여받고 자신의 결정에 대하여 정치적 책임을 지는 입법자의 책임범위에 속하므로, 헌법재판소는 단지 제한적으로만 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자에 의한 보호의무의 이행을 심사할 수 있다. 그렇다면 국가가 국민의 생명ㆍ신체의 안전에 대한 보호의무를 다하지 않았는지 여부를 헌법재판소가 심사할 때에는, 국가가 이를 보호하기 위하여 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는지를 기준으로 삼아야 한다(헌재 1997. 1. 16. 90헌마110등; 헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419등 참조). (2) 국가의 기본권 보호의무 위반 여부 (가) 원전을 건설ㆍ운영하려고 하는 원전 사업자는 수력, 화력 등 다른 전원개발사업자와 마찬가지로 이 사건 승인조항에 따라 전원개발사업 실시계획을 수립하여 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 한다. 전원개발촉진법은 전원개발사업을 효율적으로 추진함으로써 전력수급의 안정을 도모하고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 제정된 것으로(제1조), 우리나라 전체의 전력수급상황이나 장기적인 에너지 정책에 부합하는지 여부 등을 고려하여 전원개발의 필요성을 따져보아야 하므로, 이를 종합적으로 검토하기 위하여 수력, 화력, 원자력 등 그 종류를 불문하고 전원개발사업 실시 단계에서 일률적으로 주무부처인 산업통상자원부장관의 승인을 받도록 한 것은 그 타당성이 있다. (나) 다만, 외국의 원전 사고로 인한 방사능 피해의 심각성에서 볼 수 있는 바와 같이, 원전 개발은 다른 전원 개발과 달리 취급하여야 할 필요성이 있다. 원전 사고로 인한 피해는 그 규모가 크고 광범위할 뿐만 아니라 치명적이므로, 전원개발의 효율성만을 앞세워 원자력의 특성을 도외시하고 다른 전원 개발과 동일한 절차만으로 원전을 건설ㆍ운영할 수 있도록 한다면, 이는 국민의 생명ㆍ신체의 안전에 상당한 위협이 될 수 있기 때문이다. 그런데 국가는 원전의 건설ㆍ운영을 산업통상자원부장관의 전원개발사업 실시계획 승인만으로 가능하도록 한 것이 아니라, 원자력의 안전규제를 위하여 별도로 마련한 ‘원자력안전법’에서 규정하고 있는 건설허가 및 운영허가 등의 절차를 거치도록 하고 있다. 즉, 원전을 건설ㆍ운영하려는 자는 산업통상자원부장관으로부터 전원개발사업 실시계획 승인을 받는 이외에도, 원자력안전위원회로부터 발전용원자로 및 관계시설에 대한 건설허가를 받아야 하고(제10조 제1항), 건설허가를 받은 후에도 다시 운영허가를 받아야 한다(제20조 제1항). 그리고 원전 사고로 인한 방사능 피해는 전원개발사업 실시계획 승인 단계에서가 아니라 원전의 건설ㆍ운영과정에서 실제로 발생하게 된다는 점에서 전원개발사업 실시계획 승인 이후의 단계인 원전 건설ㆍ운영의 허가 단계에서 보다 엄격한 기준을 마련하여 원전의 건설ㆍ운영으로 인한 피해가 발생하지 않도록 조치들을 강구하고 있다. 원자력안전법은 건설허가 신청서에 방사선환경영향평가서, 예비안정성 분석보고서, 건설에 관한 품질보증계획서, 발전용원자로 및 관계시설의 해체계획서와 그 밖에 총리령으로 정하는 서류를 첨부하고(제10조 제2항), 운영허가 신청서에 발전용원자로 및 관계시설에 관한 운영기술지침서, 최종안전성분석보고서, 사고관리계획서(중대사고관리계획을 포함한다), 운전에 관한 품질보증계획서, 방사선환경영향평가서, 발전용원자로 및 관계시설의 해체계획서(제10조 제2항에 따라 제출된 방사선환경영향평가서 및 해체계획서와 달라진 부분만 해당), 액체 및 기체 상태의 방사성물질 등의 배출계획서 및 총리령으로 정하는 서류를 첨부하도록 함으로써 전원개발사업자가 원전 건설 및 운영에 있어 안전기준을 충실히 이행할 수 있는지를 심사ㆍ검토할 수 있도록 하는 한편(제20조 제2항), 건설ㆍ운영 허가의 기준으로 ① 발전용원자로 및 관계시설의 위치ㆍ구조 및 설비와 그 성능이 위원회규칙으로 정하는 기술기준에 적합하여 방사성물질등에 따른 인체ㆍ물체 및 공공의 재해방지에 지장이 없을 것과, ② 발전용원자로 및 관계시설의 건설ㆍ운영으로 인하여 발생되는 방사성물질등으로부터 국민의 건강 및 환경상의 위해를 방지하기 위하여 대통령령으로 정하는 기준에 적합할 것 등을 요구하는(제11조, 제21조) 등 원전 건설ㆍ운영허가에 있어 원자력 안전에 관한 사항들을 규제할 수 있는 여러 장치들을 마련해 두고 있다. 또한 위와 같은 원전 건설ㆍ운영에 관한 허가 권한을 가진 원자력안전위원회의 독립성과 공정성 확보는 무엇보다 중요하므로, ‘원자력안전위원회의 설치 및 운영에 관한 법률’ 제3조, 제4조에서 원자력안전위원회를 9명의 위원으로 구성하고 국무총리 소속으로 두며 정부조직법 제2조에 따른 중앙행정기관으로 본다고 규정하여, 원자력 안전에 관한 업무를 수행하도록 하고 있다. 따라서 이 사건 승인조항에서 원전 건설을 내용으로 하는 전원개발사업 실시계획에 대한 승인권한을 다른 전원개발과 마찬가지로 산업통상자원부장관에게 부여하고 있다 하더라도, 국가가 원전의 건설ㆍ운영으로 인한 위험에 있어 국민의 생명ㆍ신체의 안전을 보호하기 위하여 필요한 최소한의 보호조치를 취하지 아니한 것이라고 보기는 어렵다. (다) 한편, 전원개발사업자가 실시계획의 승인을 받았을 때에는 전원개발촉진법 제6조 각 호에서 규정하고 있는 관련 법령상의 허가ㆍ인가ㆍ면허ㆍ결정ㆍ지정ㆍ승인ㆍ해제ㆍ협의 또는 처분 등을 받은 것으로 의제되고 전원개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수도 있게 된다(전원개발촉진법 제6조, 제6조의2). 특히 이 사건 처분 당시 적용법률인 구 전원개발촉진법(2016. 1. 27. 법률 제13862호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 전원개발촉진법’이라 한다) 제6조 제1항 제17호는 사업자가 전원개발실시계획 승인을 받았을 때 원자력안전법 제10조 제3항에 따른 부지 사전승인을 받은 것으로도 의제하고 있다. 원자력안전법 제10조 제3항 및 제4항은 “위원회는 발전용 원자로 및 관계 시설을 건설하려는 자가 건설허가신청 전에 부지에 관한 사전 승인 신청을 하면 이를 검토한 후에 승인할 수 있고, 이에 따라 부지에 관한 승인을 받은 자는 총리령으로 정하는 범위에서 공사를 할 수 있다”고 규정하고 있는데, 전원개발사업자가 산업통상자원부장관으로부터 전원개발실시계획 승인을 받는 경우에는 원자력안전법 제10조 제3항에서 정한 부지 사전승인을 받은 것으로 의제되어 원자력안전위원회의 승인 없이도 총리령으로 정하는 범위에서 사전 공사를 할 수 있으므로, 이 사건 승인조항이 이러한 의제 규정과 결합하여 원자력안전법 제10조 제3항을 형해화함으로써 국민의 생명ㆍ신체에 위험을 초래한다는 의심을 불러올 수 있다. 그러나 구 전원개발촉진법은 전원개발사업자가 부지의 사전승인을 얻고자 하는 경우 원자력안전법 제10조 제5항에 따른 부지사전승인신청서, 방사선환경영향평가서 및 부지조사보고서를 첨부하여 그 부지에 관한 사항을 전원개발사업 실시계획에 미리 포함시키도록 함으로써{구 전원개발촉진법 제5조 제3항 제7호, 구 전원개발촉진법 시행령(2016. 7. 28. 대통령령 제27405호로 개정되기 전의 것) 제15조 제3항 제5호 및 제15조 제5항}, 전원개발사업 실시계획 승인 단계에서 원자력안전법상 부지 사전승인의 요건을 함께 심사하도록 하였다. 또한 구 전원개발촉진법 제5조 제4항은 산업통상자원부장관이 전원개발사업 실시계획에 대한 승인을 함에 있어서 미리 해당 전원개발사업구역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 전원개발사업추진위원회의 심의를 거치도록 하고 있다. 그런데 위에서 본 바와 같이 원자력안전위원회는 ‘원자력안전위원회의 설치 및 운영에 관한 법률’ 제3조 제2항 본문에 따라 정부조직법 제2조에 따른 중앙행정기관으로 보게 되므로, 산업통상자원부장관은 전원개발사업실시계획에 대한 승인을 함에 있어 원자력안전위원회와의 협의도 거치게 된다. 뿐만 아니라 부지 사전승인에 따라 원전사업자가 사전 공사를 할 수 있는 범위는 ‘원자로시설을 설치할 지점의 굴착과 그 지점의 암반의 보호 및 보강을 위한 콘크리트공사’에 불과하고(원자력안전법 시행규칙 제7조 제1항), 원전의 본격적인 건설과 운영을 위해서는 원자력안전위원회의 건설 및 운영 허가를 별도로 받아야 한다. 따라서 구 전원개발촉진법 제6조 제1항 제17호에서 원전부지 사전승인에 대한 의제 규정을 두고 있다는 사정만으로, 원자력안전법이 원자력안전위원회로 하여금 원전 건설ㆍ운영에 관한 안전규제업무를 담당하도록 한 취지가 몰각된다고 보기는 어렵다. 한편, 원전부지의 사전승인에 대한 불필요한 오해를 불식시키고 원자력안전위원회로 하여금 원자력 안전문제를 통일적으로 관리ㆍ감독하도록 하기 위하여 위 의제규정은 2016. 1. 27. 전원개발촉진법 개정 시 삭제되었다. (라) 이러한 사정들을 종합적으로 고려하면, 이 사건 승인조항이 국민의 생명ㆍ신체의 안전에 관한 국가의 기본권 보호의무를 위반하였다고 볼 수 없다. 나. 이 사건 의견청취조항 부분 (1) 쟁점 및 심사기준 (가) 청구인들은, 이 사건 의견청취조항 역시 청구인들의 생명권, 건강권, 환경권, 재산권을 침해하고 적법절차 원칙에 위반된다고 주장한다. 위 조항은 전원개발사업자가 전원개발사업 실시계획 승인을 받기 전에 주민 및 관계 전문가 등으로부터의 의견청취절차를 밟도록 하는 내용으로, 사인의 국민에 대한 생명ㆍ신체 침해행위와 관련하여 불이익을 받게 되는 당사자에게 제공되는 절차 참여의 의미를 가지고, 청구인들의 주장 취지도 이러한 의견청취절차가 객관성과 독립성이 결여된 사업의 일방당사자인 전원개발사업자에게 맡겨져 있어 공정성을 담보할 수 없다는 것이므로, 이와 가장 밀접하게 관련된 적법절차 원칙 위반 여부에 관하여만 살펴보기로 한다. (나) 헌법 제12조 제1항이 천명하고 있는 적법절차 원칙은 형사소송 절차에 국한되지 않고 모든 국가작용 전반에 대하여 적용된다고 할 것이나(헌재 1992. 12. 24. 92헌가8; 헌재 1998. 5. 28. 96헌바4; 헌재 2007. 4. 26. 2006헌바10 등 참조), 이 원칙이 구체적으로 어떠한 절차를 어느 정도로 요구하는지 일률적으로 정하기 어렵고, 이는 규율되는 사항의 성질, 관련 당사자의 사익, 절차의 이행으로 제고될 가치, 국가작용의 효율성, 절차에 소요되는 비용, 불복의 기회 등 다양한 요소들을 형량하여 개별적으로 판단할 수밖에 없다(헌재 2003. 7. 28. 2001헌가25; 헌재 2005. 12. 22. 2005헌마19; 헌재 2006. 5. 25. 2004헌바12 등 참조). (2) 적법절차 위반 여부 (가) 최근 원전 개발이나 고압 송전탑 건설 등 전원개발사업을 둘러싼 사회적 갈등과 분쟁에서 볼 수 있는 바와 같이, 산업통상자원부장관 등 관련 국가기관이 국민의 생명ㆍ신체의 안전에 영향을 미치는 전원개발사업 실시계획 승인 여부를 결정함에 있어서는, 지역주민들을 비롯하여 이해관계인의 의견을 사전에 충분히 수렴하는 것이 바람직하다. 그러나 한편, 국민의 생명ㆍ신체의 안전 등 기본권을 보호할 의무를 어떠한 절차를 통하여 실현할 것인가에 대하여도 국가에게 폭 넓은 형성의 자유가 인정된다 할 것인바, 객관성과 공정성 담보에 특별한 문제가 없다면, 이해관계인의 의견을 수렴함에 있어 그 주체를 반드시 행정기관이나 독립된 제3의 기관으로 해야 하는 것이 헌법의 적법절차 원칙상 필수적으로 요구되는 것이라고는 할 수 없다. (나) 이 사건 의견청취조항은 전원개발사업 실시계획 승인에 있어 주민 및 관계전문가 등(이하 ‘주민등’이라 한다)으로부터의 의견청취절차를 규정하면서 그 시행 주체를 전원개발사업자로 정하고 있다. 그런데 전원개발촉진법 제5조의2 제3항은 “주민등의 의견청취 방법 및 절차에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”고 규정하고 있고, 그 위임을 받은 전원개발촉진법 시행령 제18조 내지 제18조의4는 주민등으로부터 의견청취를 하려는 사업시행자로 하여금 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등 지방자치단체의 장에게 전원개발사업의 목적, 시행자, 개요와 위치, 시행기간 등이 포함된 사업시행계획을 제출하도록 하고, 이를 접수한 지방자치단체의 장으로 하여금 일간신문 공고와 인터넷 홈페이지 게재 방법으로 주민등이 이를 열람할 수 있도록 하며, 이를 열람한 주민들로 하여금 지방자치단체의 장에게 의견을 제출할 수 있도록 하고, 지방자치단체의 장이 주민등의 의견을 전원개발사업자에게 알리면 전원개발사업자는 그 의견에 대한 검토서를 작성하도록 하고 있으며, 전원개발촉진법 시행령 제15조 제3항 제6호는 위와 같이 작성된 검토서를 전원개발사업 실시계획에 포함하여 제출하도록 하고 있다. 이러한 일련의 규정들은, 의견청취절차를 시행하는 주체를 형식적으로는 전원개발사업자로 하면서도, 실질적으로는 지방자치단체의 장을 통하여 그 절차를 진행하도록 하고 있는 것으로, 이는 객관성과 공정성을 담보하고 전원개발사업자의 자의적 진행을 방지하고자 마련한 보완장치라 할 수 있다. 또한 산업통상자원부장관이 실시계획을 승인 또는 변경승인을 하려는 경우에는 미리 해당 전원개발사업구역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사의 의견을 들어야 하는바(전원개발촉진법 제5조 제4항, 2016. 1. 27. 법률 개정으로 해당 구역을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등 기초 지방자치단체장으로부터도 의견을 듣도록 개정되었다), 이는 전원개발사업자가 실시계획 승인과 관련하여 주민등으로부터 의견청취를 하여야 하는 절차와는 독립된 별개의 절차로서 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사가 주민의 선거에 의하여 선출된 민주적 정당성을 가진 기관이라는 점을 감안하면, 주민등의 의견청취 주체를 사업실시 주체인 전원개발사업자로 정함으로써 발생할 수 있는 객관성과 공정성에 대한 우려를 어느 정도 제거하고 있다고 볼 수 있다. (다) 따라서 이 사건 의견청취조항은 적법절차 원칙에 위반되지 아니한다. 6. 결론 그렇다면 별지 2, 3 목록 기재 청구인들의 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 이 사건 심판대상조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [별지 1] 조○수 외 528인 [별지 2] 김○영 외 233인 [별지 3] 강○자 외 556인 [별지 4] [관련조항] 전원개발촉진법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 전원개발사업(電源開發事業)을 효율적으로 추진함으로써 전력수급의 안정을 도모하고, 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “전원설비(電源設備)”란 발전(發電)ㆍ송전(送電) 및 변전(變電)을 위한 전기사업용 전기설비와 그 부대시설을 말한다. 구 전원개발촉진법(2016. 1. 27. 법률 제13862호로 개정되기 전의 것) 제5조(전원개발사업 실시계획의 승인) ③ 실시계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. (1. 내지 6. 생략) 7. 그 밖에 전원개발사업에 관하여 대통령령으로 정하는 사항 ④ 산업통상자원부장관이 제1항 또는 제2항에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 하려는 경우에는 미리 해당 전원개발사업구역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 위원회의 심의를 거쳐야 한다. 제5조의2(주민등의 의견청취) ② 전원개발사업자는 제1항에 따라 청취한 주민등의 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 실시계획에 반영하여야 한다. ③ 제1항에 따른 주민등의 의견청취 방법 및 절차에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제6조(다른 법률과의 관계) ① 전원개발사업자가 제5조에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받았을 때에는 다음 각 호의 허가ㆍ인가ㆍ면허ㆍ결정ㆍ지정ㆍ승인ㆍ해제ㆍ협의 또는 처분 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)을 받은 것으로 보고, 같은 조 제5항에 따른 고시가 있은 때에는 다음 각 호의 인ㆍ허가등의 고시 또는 공고가 있은 것으로 본다. 1.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정, 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획 시설사업 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가,「도시개발법」제9조 제5항에 따른 도시개발구역에서의 행위의 허가 (2. 내지 16. 생략) 17.「원자력안전법」제10조 제3항에 따른 부지 사전승인 제6조의2(토지수용) ① 전원개발사업자는 전원개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다. (②항 생략) ③ 제1항을 적용할 때 제5조에 따른 실시계획의 승인ㆍ변경승인 및 고시가 있는 때에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제20조 제1항에 따른 사업인정 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다. 구 전원개발촉진법 시행령(2016. 7. 28. 대통령령 제27405호로 개정되기 전의 것) 제15조(실시계획에 포함될 사항) ③ 법 제5조 제3항 제7호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다. (1. 내지 4. 생략) 5. 발전용 원자로 및 관계시설을 건설하려는 경우로서「원자력안전법」제10조 제3항에 따라 부지에 관한 사전승인을 받으려는 경우에는 그 부지에 관한 사항 ⑤ 제3항 제5호에 따른 발전용 원자로 및 관계 시설의 부지에 관한 사항을 표시하는 경우에는「원자력안전법」제10조 제5항에 따른 부지사전승인신청서, 방사선환경영향평가서 및 부지조사보고서를 첨부하여야 한다. 제18조(사업시행계획의 공고ㆍ열람 등) ① 전원개발사업자가 법 제5조의2에 따라 주민 및 관계 전문가 등(이하 “주민등”이라 한다)의 의견을 들으려는 경우에는 같은 조 제1항에 따른 사업시행계획(이하 “사업시행계획”이라 한다)을 작성하여 다음 각 호의 행정기관의 장에게 제출하여야 한다. 1. 해당 전원개발사업구역을 관할하는 시장(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제17조 제2항에 따른 행정시장을 포함한다. 이하 같다)ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다). 전원개발사업구역이 둘 이상의 시(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제15조 제2항에 따른 행정시를 포함한다. 이하 같다)ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다)에 걸치는 경우에는 그 전원개발사업구역의 면적 또는 길이가 가장 많이 포함되는 지역을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 말한다. 2. 제1호의 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “주관 시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다) 외에 해당 전원개발사업의 시행으로 인하여 영향을 받게 되는 지역을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “관계 시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다) 3. 산업통상자원부장관 ② 제1항에 따른 사업시행계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 전원개발사업의 목적 2. 전원개발사업의 시행자 3. 전원설비의 개요 4. 전원개발사업구역의 위치(토지등의 명세를 포함한다) 및 면적 5. 전원개발사업의 시행기간 ③ 주관 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 사업시행계획이 접수된 날부터 10일 이내에 다음 각 호의 사항을 하나 이상의 전국을 보급지역으로 하여 발행하는 일간신문과 해당 지역을 주된 보급지역으로 하여 발행하는 일간신문에 각각 1회 이상 공고하고, 해당 기관의 인터넷 홈페이지에 14일 이상 게재하여 주민등이 사업시행계획을 열람할 수 있게 하여야 한다. 1. 전원개발사업의 개요 2. 사업시행계획에 대한 열람기간 및 열람장소 3. 사업시행계획에 대한 설명회 개최일시 및 개최장소 4. 사업시행계획에 대한 의견 제출기간 및 제출방법 5. 그 밖에 주민등의 의견청취에 필요한 사항 ④ 주관 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 공고를 하려면 열람기간 및 열람장소 등에 대하여 미리 관계 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 의견을 들어 그 내용을 결정하여야 하며, 관계 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 관할 구역에 열람장소가 한 곳 이상 포함되도록 하여야 한다. 제18조의3(제출된 의견의 처리) ① 주민등은 제18조 제3항 제4호에 따른 의견 제출기간에 주관 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 관계 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 의견을 제출할 수 있다. 이 경우 주민등으로부터 의견을 제출받은 관계 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제출받은 의견을 주관 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 통지하여야 한다. ② 주관 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 제출받거나 통지받은 의견을 제18조 제3항 제2호의 열람기간이 끝난 날부터 14일 이내에 전원개발사업자에게 알려야 한다. 이 경우 사업시행계획에 대하여 주관 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 관계 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 의견이 있으면 그 의견을 함께 알릴 수 있다. ③ 전원개발사업자는 제2항에 따라 통지받은 주관 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 관계 시장ㆍ군수ㆍ구청장 및 주민등의 의견에 대한 검토서를 작성하여야 한다. 제18조의4(설명회의 개최) ① 전원개발사업자는 법 제5조의2 제1항에 따라 주민등의 의견을 듣기 위한 설명회를 제18조 제3항 제2호에 따른 열람기간에 개최하여야 한다. 이 경우 대상지역이 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구에 걸치는 경우에는 각각의 시ㆍ군ㆍ구에서 설명회를 개최하되, 전원개발사업자가 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의한 경우에는 설명회를 통합하여 개최할 수 있다. ② 전원개발사업자는 제18조 제3항에 따라 공고한 설명회가 개최 방해 등의 사유로 개최되지 못하거나 개최는 되었으나 정상적으로 진행되지 못한 경우에는 설명회를 생략할 수 있다. 이 경우 전원개발사업자는 다음 각 호의 조치를 하여야 하며, 그 밖에 주민등에게 해당 전원개발사업에 대한 설명을 하거나 주민등의 의견을 듣기 위하여 노력하여야 한다. 1. 설명회를 생략하게 된 사유 등을 제18조 제3항에 따른 방법으로 공고 2. 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 그 기관의 인터넷 홈페이지에 설명자료의 게시 요청 ③ 전원개발사업자는 제1항에 따른 설명회 개최 시 제출된 주민등의 의견에 대한 검토서를 작성하여야 한다. 원자력안전법(2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정된 것) 제10조(건설허가) ① 발전용원자로 및 관계시설을 건설하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 위원회의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. 다만, 총리령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때에는 이를 신고하여야 한다. ② 제1항에 따른 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 방사선환경영향평가서, 예비안전성 분석보고서, 건설에 관한 품질보증계획서, 발전용원자로 및 관계시설의 해체계획서와 그 밖에 총리령으로 정하는 서류를 첨부하여 위원회에 제출하여야 한다. ③ 위원회는 발전용원자로 및 관계시설을 건설하려는 자가 건설허가신청 전에 부지에 관한 사전 승인을 신청하면 이를 검토한 후에 승인할 수 있다. ④ 제3항에 따라 부지에 관한 승인을 받은 자는 총리령으로 정하는 범위에서 공사를 할 수 있다. ⑤ 제3항에 따른 부지승인을 받으려는 자는 승인신청서에 방사선환경영향평가서ㆍ부지조사보고서와 그 밖에 총리령으로 정하는 서류를 첨부하여 위원회에 제출하여야 한다. 제11조(허가기준) 제10조 제1항의 허가기준은 다음과 같다. 1. 총리령으로 정하는 발전용원자로 및 관계시설의 건설에 필요한 기술능력을 확보하고 있을 것 2. 발전용원자로 및 관계시설의 위치ㆍ구조 및 설비가 원자력안전위원회규칙(이하 “위원회규칙”이라 한다)으로 정하는 기술기준에 적합하여 방사성물질등에 따른 인체ㆍ물체 및 공공의 재해방지에 지장이 없을 것 3. 발전용원자로 및 관계시설의 건설로 인하여 발생되는 방사성물질등으로부터 국민의 건강 및 환경상의 위해를 방지하기 위하여 대통령령으로 정하는 기준에 적합할 것 4. 제10조 제2항에 따른 품질보증계획서의 내용이 위원회규칙으로 정하는 기준에 적합할 것 5. 제10조 제2항에 따른 해체계획서의 내용이 위원회규칙으로 정하는 기준에 적합할 것 제20조(운영허가) ① 발전용원자로 및 관계시설을 운영하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 위원회의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. 다만, 총리령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때에는 이를 신고하여야 한다. ② 제1항의 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 발전용원자로 및 관계시설에 관한 운영기술지침서, 최종안전성분석보고서, 사고관리계획서(중대사고관리계획을 포함한다), 운전에 관한 품질보증계획서, 방사선환경영향평가서(제10조 제2항에 따라 제출된 방사선환경영향평가서와 달라진 부분만 해당한다), 발전용원자로 및 관계시설의 해체계획서(제10조 제2항에 따라 제출된 해체계획서와 달라진 부분만 해당한다), 액체 및 기체 상태의 방사성물질등의 배출계획서[부지별, 기간별, 핵종군(核種群)별 배출총량을 포함한다] 및 총리령으로 정하는 서류를 첨부하여 위원회에 제출하여야 한다. 제21조(허가기준) ① 제20조 제1항의 허가기준은 다음과 같다. 1. 위원회규칙으로 정하는 발전용원자로 및 관계시설의 운영에 필요한 기술능력을 확보하고 있을 것 2. 발전용원자로 및 관계시설의 성능이 위원회규칙으로 정하는 기술기준에 적합하여 방사성물질등에 따른 인체ㆍ물체 및 공공의 재해방지에 지장이 없을 것 3. 발전용원자로 및 관계시설의 운영으로 인하여 발생되는 방사성물질등으로부터 국민의 건강 및 환경상의 위해를 방지하기 위하여 대통령령으로 정하는 기준에 적합할 것 4. 제20조 제2항에 따른 품질보증계획서의 내용이 위원회규칙으로 정하는 기준에 적합할 것 5. 제20조 제2항에 따른 해체계획서의 내용이 위원회규칙으로 정하는 기준에 적합할 것 6. 제20조 제2항에 따른 사고관리계획서의 내용이 위원회규칙으로 정하는 기준에 적합할 것 원자력안전법 시행규칙(2013. 6. 21. 총리령 제1025호로 제정된 것) 7조(부지의 사전승인 및 공사의 범위) ① 법 제10조 제4항에서 “총리령으로 정하는 범위”란 원자로시설을 설치할 지점의 굴착과 그 지점의 암반의 보호 및 보강을 위한 콘크리트공사를 말한다. 다만, 위원회는 원자로시설의 안전성을 높이기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 그 범위를 조정할 수 있다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2015헌바358

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

원자력안전법 제10조

헌법재판소법 제68조

원자력안전법시행규칙

대한민국헌법 제10조 제12조

전원개발촉진법시행령 제15조

정부조직법 제2조