전원재판부 2012헌마131, 2013. 2. 28.

【판시사항】 가.세종특별자치시의회를 신설하면서 지방의회의원선거를 실시하지 아니하고 연기군의회의원 등에게 세종특별자치시의회의원의 자격을 취득하도록 규정하고 있는 세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법 부칙 제4조 제1항, 제2항 전단(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)이 충남 연기군 주민의 선거권 및 공무담임권을 침해하는지 여부(소극) 나.세종특별자치시의 시장 및 교육감 선거는 실시함에도 불구하고 지방의회의원선거는 실시하지 않도록 규정하고 있는 이 사건 부칙조항이 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가.이 사건 부칙조항은 연기군의회의원 등의 임기를 최대한 보장하고 지방의회의원선거 실시로 인한 비용과 노력의 소모를 막아 세종특별자치시의회를 안정적으로 구성하기 위한 것으로서 입법목적이 정당하고, 세종특별자치시의회의원선거를 별도로 실시하지 않고 연기군의회의원 등에게 그 자격을 부여하는 것은 그러한 입법목적 달성을 위한 적절한 수단이다. 신설 지방의회를 구성함에 있어 세종특별자치시의회의원선거도 실시하도록 한다면 주민의 선거권 및 공무담임권에 대한 보호는 더 두터워지겠지만, 폐지되는 지방자치단체 지방의회의원의 임기를 종료시키고 새로운 선거를 실시할 경우 이들의 공무담임권 제한문제가 발생하게 되므로 입법자가 이와 같이 충돌ㆍ대립하는 헌법적 이익을 고려하여 세종특별자치시의회의원선거를 실시하지 않도록 정한 것이라면 그것이 입법목적의 달성에 필요한 정도를 벗어난 과도한 제한이라고 보기는 어렵다. 또한 이 사건 부칙조항으로 인한 충남 연기군 주민의 기본권 제한의 내용은 세종특별자치시의회의원을 선출할 수 없다거나 세종특별자치시의회의원으로 선출될 수 없게 된 것이 아니라 그러한 기본권을 행사할 수 있는 시기가 늦춰진 것에 불과한 반면, 세종특별자치시의회를 안정적으로 구성하고 세종특별자치시를 차질 없이 출범시키고자 하는 공익은 위와 같은 불이익에 비하여 매우 중요하여 이 사건 부칙조항은 법익균형성의 원칙에도 위배되지 아니하므로 선거권 등을 침해하지 아니한다. 나.세종특별자치시를 신설함에 있어, 세종특별자치시에 편입되는 종전 행정구역의 일부를 대표하는 단체장은 나머지 선거구 주민을 대표할 민주적 정당성이 흠결되어 있으므로 그러한 단체장 중 1인을 임의로 정하여 세종특별자치시의 단체장으로 인정하는 것은 불가능한 반면, 세종특별자치시에 편입되는 선거구에서 이미 선출된 지방의회의원에게 세종특별자치시의회의원의 자격을 부여하더라도 민주적 정당성이 문제될 것은 없으므로 세종특별자치시의 시장 및 교육감과 달리 세종특별자치시의회의원선거를 실시하지 아니하기로 한 데에는 합리적인 이유가 있으므로, 이 사건 부칙조 항은 평등권을 침해하지 아니한다. 【심판대상조문】 세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법(2010. 12. 27. 법률 제10419호) 부칙 제4조 제1항, 제2항 전단 【참조조문】 헌법 제118조 제1항, 제2항 세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법 부칙 제1조, 제3조 제1항, 제4조 제2항 후단, 제3항 【참조판례】 가. 헌재 1994.12. 29. 94헌마201, 판례집 6-2, 510, 526-528헌재 2010. 6. 24. 2010헌마167, 판례집 22-1하, 656, 667-668 【전문】 [당사자] 청 구 인이○상 (선정당사자) 국선대리인 변호사 김영수 [주문] 이 사건 심판청구를 기각한다. [이유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인 및 선정자들(별지 목록과 같음)은 이 사건 헌법소원심판청구일인 2012. 2. 10. 충남 연기군에 거주하던 주민들인데, ‘세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법’에 의하여 2012. 7. 1.부터 연기군은 폐지되고 세종특별자치시(이하 ‘세종시’라 한다)에 편입되었다. 그런데 위 특별법 부칙에 의하면, 세종특별자치시장(이하 ‘세종시장’이라 한다) 및 세종특별자치시교육감(이하 ‘세종시교육감’이라 한다) 선거는 2012년 국회의원 총선일(4. 12.)에 실시할 예정인 반면(제3조), 시의회의원선거는 실시하지 않고 위 법 시행당시 연기군의회의원과 연기군에서 선출된 충청남도의회의원은 자동적으로 세종특별자치시의회의원(이하 ‘세종시의회의원’이라 한다)의 자격을 취득하며, 충남 공주시의회의원, 충북 청원군의원 등 선거구에 해당하는 구역의 일부가 세종시에 편입된 의원의 경우에는 세종특별자치시의회(이하 ‘세종시의회’라 한다)와 종전의 지방의회 중 자신이 속할 지방의회를 선택할 수 있고(이하 자동으로 혹은 선택에 따라 세종시의회의원의 자격을 취득하는 지방의회의원들을 ‘연기군의회의원 등’이라 한다), 그 임기는 2014. 6. 30.까지로 하도록 규정되어 있다(제4조 제1항 및 제2항). 이에 청구인은 위 특별법 부칙 제1조, 제3조 제1항 및 제4조로 인하여 세종시의회의원선거가 실시되지 아니함에 따라 청구인의 선거권, 공무담임권 등이 침해되었다고 주장하면서, 2012. 2. 10. 위 조항들의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인은 ‘세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법’ 부칙 제1조, 제3조 제1항 및 제4조 전체를 심판대상으로 구하고 있다. 그런데 같은 법 부칙 제1조는 위 특별법의 시행일을 규정하고 있으며, 같은 법 부칙 제3조 제1항은 세종시장 및 세종시교육감 선거에 대하여 규정하고 있으나, 청구인은 이 사건에서 지방의회의원에 대한 경과조치의 위헌성을 주장하고 있을 뿐이고 세종시 설립 이전에 세종시장 및 세종시교육감 선거를 실시하는 것의 위헌성을 다투고 있는 것은 아니다. 또한 같은 법 부칙 제4조 제2항 후단은 세종시의회의원으로 신고한 경우 주민등록이전의무 및 신고하지 않은 경우 신고간주 등에 대한 규정이고, 이러한 내용은 신설 세종시의 지방의회를 어떻게 구성할 것인지와는 직접 관련되어 있지 않다. 같은 조 제3항 또한 세종시의회의원 정수에 대한 규정인데 청구인은 이 사건 심판청구를 통하여 세종시의회의원 정수를 다투고자 하는 것도 아니다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 ‘세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법’(2010. 12. 27. 법률 제10419호, 이하 ‘세종시특별법’이라 한다) 부칙 제4조 제1항, 제2항 전단(이하 위 조항들을 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부로 한정함이 상당하다. 이 사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법(2010. 12. 27. 법률 제10419호) 부칙 제4조(지방의회의원에 대한 경과조치 등) ① 이 법 시행 당시 연기군의회의원과 연기군에서 선출된 충청남도의회의원은 세종특별자치시의회의원의 자격을 취득하며, 그 임기는 2014년 6월 30일까지로 한다. ② 선거구에 해당하는 구역의 일부가 세종특별자치시에 편입된 충청남도 공주시의회의원과 충청남도의회의원, 충청북도 청원군의회의원과 충청북도의회의원은 「공직선거법」제28조제1호에따라세종특별자치시가 설치된 날부터 14일 이내에 자신이 속할 지방의회를 선택하여 해당 지방의회에 서면으로 신고하여야 하고, 세종특별자치시의회를 선택한 경우 종전의 지방의 회의원의 자격을 상실하고 세종특별자치시의회의원의 자격을 취득하며 그 임기는 2014년 6월 30일까지로 한다. [관련조항] 세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법(2010. 12. 27. 법률 제10419호) 부칙 제1조(시행일) 이 법은 2012년 7월 1일부터 시행한다. 다만, 제8조, 제9조, 제16조 제1항 및 제17조, 부칙 제3조는 공포한 날부터 시행한다. 제3조(세종특별자치시장 및 세종특별자치시교육감에 대한 선거 등) ① 세종특별자치시가 설치되는 경우 세종특별자치시장 및 세종특별자치시교육감은 새로 선거를 통하여 선출하되,「공직선거법」제35조 제2항 제2호ㆍ같은 조 제5항 제5호ㆍ제203조 제2항 및「지방교육자치에관한법률」제49조제1항(「공직선거법」 제35조 제2항 제2호ㆍ같은 조 제5항 제5호ㆍ제203조 제2항을 준용하는 경우를 말한다)에도 불구하고 2012년 7월 1일 전에 실시하는 임기만료에 의한 국회의원선거의 선거일에 실시한다. 제4조(지방의회의원에 대한 경과조치 등) ② (전단 생략) 이 경우 세종특별자치시의회의원의 자격을 취득한 지방의회의원의 주민등록이 종전의 지방자치단체의 관할구역 안에 되어 있는 때에는 그 구역이 변경된 날부터 14일 이내에 세종특별자치시의 관할구역으로 주민등록을 이전하여야 하며, 그 구역이 변경된 날부터 14일 이내에 자신이 속할 지방의회를 신고하지 아니한 때에는 그 구역이 변경된 날부터 14일이 되는 날 현재 해당 지방의회의원의 주민등록지를 관할하는 지방자치단체의 지방의회에 신고한 것으로 본다. ③ 세종특별자치시의회의원의 정수는 2014년 6월 30일까지제16조와「공직선거법」제22조에도불구하고 그 재직의원수로 하며, 2014년 7월 1일부터는 제16조에 따른 의회의원의 정수를 적용한다. 2. 청구인의 주장요지 가. 세종시를 신설하면서 세종시의회의원선거를 실시하지 않는 것은 지방자치제도의 본질에 반하며 세종시 주민들은 이로 인해 지방의회의원 선거권의 본질적 내용을 침해받는다. 또한 국회의원, 시장, 교육감 선거를 별도로 실시하는 상황에서 시의회의원선거만을 실시하지 않는 것은 선거비용 절약에도 도움이 되지 않는다. 뿐만 아니라 이 사건 부칙조항에 의하여 연기군을 대표하는 연기군의회의원들이 별도의 추인절차 없이 세종시의회의원의 자격을 취득하는 것은 직접선거원칙에 반하며, 인구가 집중되는 세종시의 도심지역에서 새로운 선거구를 획정하여 세종시의회의원을선출하지않는것은 세종시의 도심지역과 농촌지역 주민들의 투표가치의 등가성을 침해하여 평등선거원칙에도 반한다. 나. 청구인은 장차 출범할 세종시의 지방의회의원으로 입후보하고자 하였으나 세종시의회의원선거가 실시되지 아니함에 따라 공무담임의 기회가 원천적으로 봉쇄되어 공무담임권의 본질적 내용을 침해받았다. 다. 지방의회의원은 지방자치법의 목적에 비추어 지방자치단체의 장 및 교육감과 유사한 지위에 있는 선출직 공무원임에도 불구하고 세종시를 신설하면서 세종시장과 세종시교육감은 선출하고 세종시의회의원은 선출하지 않는 것은 양자를 합리적 이유 없이 차별하는 것이므로 청구인의 평등권을 침해한다. 3. 판 단 가. 세종시특별법 제정 및 세종시 설립 경위 ‘신행정수도의 건설을 위한 특별조치법’에 대한 헌법재판소의 위헌결정(헌재 2004. 10. 21. 2004헌마554등, 판례집 16-2하, 1) 이후 정부와 국회에서는 그 후속입법에 대하여 논의하였고, 그 결과 2005. 3. 18. ‘신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법’(이하 ‘행정복합도시특별법’이라 한다)이 제정되어 2005. 5. 19.부터 시행되었다. 행정복합도시특별법은 행정중심복합도시 예정지역을 충남 연기군 및 공주시의 지역 중에서 건설교통부장관이 지정ㆍ고시하도록규정하였고(제11조제1항,제2항), 행정중심복합도시의 명칭, 지위, 행정구역 등에 대하여는 따로 법률로 정하도록 하였다(제5조). 이에 행정복합도시특별법에 따른 행정중심복합도시에 세종시를 설치하고 그 법적 지위와 관할구역 등 관련된 사항을 규정함으로써 주민생활의 편익증진, 지역개발 및 국가 균형발전과 경쟁력 강화에 이바지한다는 목적에 따라 2010. 12. 27. 세종시특별법이 제정되었고 2012. 7. 1.부터 시행되고 있다. 세종시특별법은 세종시를 ‘정부 직할 특별자치시’로 규정하고 있으며(제5조 제1항), 충남 연기군을 폐지하고 충북 청원군과 충남 공주시 일부 지역을 그 관할구역에서 제외한 후 그 지역을 세종시의 관할구역으로 정하고 있다(제6조 제1항, 제2항). 2012. 4. 11. 제19대 총선이 실시되었고 세종시 관할구역에서는 국회의원선거와 함께 지방선거 및 교육감 선거도 함께 치러져 세종시장 및 세종시교육감이 선출되었다. 반면 세종시의회의원선거는 함께 실시되지 않았고 종전 지방선거에서 지방의회의원으로 선출된 제6 대 연기군의원 10명, 제9대 충남도의원 3명, 제5대 공주시의원 1명, 제6대 청원군의원 1명이 초대 세종시의회의원으로 임명됨으로써 15인의 시의원으로 세종시의회가 구성되었고, 이로써 세종시는 2012. 7. 1. 출범하였다. 나. 선거권 및 공무담임권 침해 여부 (1) 선거권 및 공무담임권의 제한과 심사기준 (가) 이 사건 부칙조항에 의하여 연기군의회의원 등이 자동적으로 혹은 선택에 따라 세종시의회의원의 자격을 취득하였고 세종시의회의원선거는 실시되지 않았다. 따라서 세종시 주민이 된 청구인은 지방의회의원선거에 후보자로 출마하거나 선거에 참여하여 투표할 수 없게 되었으므로 선거권과 공무담임권을 제한받았다. (나) 헌법 제118조 제1항 및 제2항은 지방의회의 설치와 지방의회의원선거를 규정함으로써 주민들이 지방의회의원을 선출할 수 있는 선거권 및 주민들이 지방의회의원이라는 선출직공무원에 취임할 수 있는 공무담임권을 기본권으로 보호하고 있으므로 이 사건 부칙조항 역시 헌법 제37조 제2항의 기본권제한의 입법적 한계를 넘는 지나친 것이어서는 아니 된다. 다만, 지방자치단체 폐치ㆍ분합의 경우 입법자는 지방자치단체 기관구성에 대하여 광범위한 입법형성권을 가진다고 할 것이고(헌재 2010. 6. 24. 2010헌마167, 판례집 22-1하, 656, 667-668 참조), 이 사건 부칙조항 또한 지방자치단체의 폐치ㆍ분합에 관한 내용을 포함하고 있다는 점에서, 이 사건 부칙조항은 완화된 기준의 과잉금지원칙에 따라 심사한다. (2) 선거권 및 공무담임권 침해 여부 (가) 이 사건 부칙조항은 세종시를 신설하면서 별도의 지방의회의원선거를 실시하지 아니하고 연기군의회의원 등에게 자동적으로 혹은 선택에 따라 세종시의회의원의 자격을 부여함으로써, 충남 연기군 등의 폐지에도 불구하고 연기군의회의원 등의 임기를 최대한 보장하고 지방의회의원선거 실시로 인한 비용과 노력의 소모를 막아 세종시가 출범하는 2012. 7. 1.까지 세종시의회를 안정적으로 구성하고 나아가 세종시를 차질 없이 출범시키기 위한 것으로서, 그 입법목적의 정당성이 인정된다. (나) 세종시의회의원들은 세종시 신설 과정의 행정구역 변경에도 불구하고 이 사건 부칙조항에 의하여 종전 임기까지 지방의회의원의 직무를 수행할 수 있게 되었고, 세종시의회의원선거가 실시되지 아니한 만큼 선거로 인한 사회적 비용은 절감되었을 것이므로, 이 사건 부칙조항은 세종시의회를 안정적으로 구성하고 세종시를 차질 없이 출범시키고자 하는 입법목적 달성을 위한 적절한 수단으로 보인다. (다) 새로운 지방의회를 구성함에 있어 즉시 선거를 실시할 것인지 아니면 종전에 선출되어 있던 지방의회의원을 통해 지방의회를 구성하고 그들의 임기가 종료된 후에 새로운 선거를 실시할 것인지 여부는 원칙적으로 입법자의 입법형성의 자유에 속하는 사항이므로, 지방자치단체 신설과 동시에 혹은 신설 과정에서 새로운 지방의회의원선거가 헌법적으로 반드시 요청된다고 보기는 어렵다. 물론, 신설 지방의회를 구성함에 있어 2012. 4. 11. 세종시의회의원선거도 실시하도록 한다면 새로운 대표를 선출하거나 새로운 지방자치단체 공무원에 취임하고자 하는 주민들의 선거권 및 공무담임권에 대한 보호는 더 두터워진다. 그러나 지방자치단체 폐치ㆍ분합과정에서 폐지되는 지방자치단체 공무원의 지위 유지 또한 입법자가 고려해야 할 중요한 헌법적 이익 중 하나인데(헌재 1994. 12. 29. 94헌마201, 판례집 6-2, 510, 526-528 참조), 폐지되는 지방자치단체 지방의회의원들의 임기를 종료시키고 새로운 선거를 실시할 경우 이들의 공무담임권 제한문제가 발생하게 된다. 입법자가 이와 같이 충돌ㆍ대립하는 헌법적 이익을 고려하여 세종시의회의원선거를 실시하지 않도록 정한 것이라면 그것이 입법목적의 달성에 필요한 정도를 벗어난 과도한 제한이라고 보기는 어렵다. 더욱이 신설 지방의회인 세종시의회가 구성되기 전에 세종시 주민들이 그들을 대표할 세종시의회의원을 선출할 수 있는 기회는 보장되지 않았다 하더라도 2014. 6. 30. 이후에는 새로운 세종시의회의원이 선출될 것이므로 새로운 지방의회선거가 2년 정도 연기된 것에 불과하고, 청구인은 그 기간이 지난 후에는 선거권을 행사하여 세종시의회의원을 선출하거나 청구인 스스로 세종시의회의원에 입후보하여 선출될 수 있는 기회도 보장받게 되므로, 이 사건 부칙조항은 세종시 주민들의 선거권 및 공무담임권에 대한 제한을 최소화하고 있어 침해최소성의 원칙에 위배되지 않는다. (라) 이 사건 부칙조항으로 인한 청구인들의 기본권 제한의 내용은 세종시의회의원을 선출할 수 없다거나 세종시의회의원으로 선출될 수 없게 된 것이 아니라 그러한 기본권을 행사할 수 있는 시기가 늦춰진 것에 불과하다. 반면에, 세종시 신설 과정에서 폐지되는 지방의회의원의 지위를 보장하고 새로운 선거로 인한 비용과 노력의 소모를 방지함으로써 세종시의회를 안정적으로 구성하고 세종시를 차질 없이 출범시킨다는 공익은 위와 같은 불이익에 비하여 매우 중요하다. 따라서 이 사건 부칙조항은 법익균형성의 원칙에도 위배되지 아니한다. (마) 한편, 청구인은 이 사건 부칙조항이 직접선거의 원칙 및 평등선거의 원칙에 위반된다고 주장하나, 이 사건 부칙조항은 폐지되는 지방의회의원들에게 세종시의회의원의 자격을 부여하는 방식으로 지방의회를 구성하고 별도의 지방의회의원선거를 실시하지 않는다는 내용이므로, 공무원선거를 실시함에 있어 적용되는 직접선거의 원칙 내지 평등선거의 원칙이 이 사건 부칙조항에 대한 위헌심사 기준으로 직접 적용될 여지는 없다. 결국 이 사건 부칙조항은 청구인의 선거권 및 공무담임권을 침해하지 아니한다. 다. 평등권 침해 여부 세종시를 신설함에 있어, 세종시에 편입되는 종전 행정구역의 일부를 대표하는 단체장은 나머지 선거구 주민들을 대표할 민주적 정당성이 흠결되어 있으므로 그러한 단체장 중 1인을 임의로 정하여 세종시의 단체장으로 인정하는 것은 불가능하다. 따라서 세종시의 시장이나 교육감에 대해서는 새로이 선거를 하지 않을 수 없다. 반면에 세종시의회를 구성함에 있어서는 세종시에 편입되는 선거구에서 이미 선출된 지방의회의원들이 있으므로 이들에게 세종시의회의원의 자격을 부여하더라도 민주적 정당성이 문제될 것은 없다. 따라서 세종시의회를 구성함에 있어서는 기존 의원들에게 의원자격을 부여하거나 새로운 선거를 하는 방법 중 하나를 선택할 수 있다. 결국 세종시의회의원은 세종시장, 세종시교육감과 마찬가지로 선거에 의해 선출되는 공무원이기는 하나, 세종시 출범시 세종시장, 세종시교육감과 달리 새로운 선거를 하지 아니하기로 한 데에는 합리적인 이유가 있으므로, 이 사건 부칙조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [별지] 선정자 목록 이○상 외 101명

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2012헌마131

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

공직선거법 제28조

대한민국헌법 제37조 제118조

[ 참조판례 ]

94헌마201
2010헌마167

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[ 따름판례 ]