전원재판부 2008헌마715, 2011. 6. 30.

【판시사항】 가. 고엽제후유의증환자가 사망한 때에도 유족에게 교육지원과 취업지원을 한다는 내용의 ‘고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률’(2007. 12. 21. 법률 제8793호로 개정된 것) 제7조 제9항을 위 법률 시행일 이후 사망한 고엽제후유의증환자부터 적용한다고 규정한 위 개정법률 부칙 제2조(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라고 한다)가 위 법률 시행일 이전에 사망한 고엽제후유의증환자의 유족인 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(적극) 나. 합리적인 이유가 없는 기준으로 시혜적인 조치를 받을 대상자를 한정한 것이 평등권을 침해한다고 판단하면서 조문의 구조상 헌법불합치결정을 할 특별한 필요성이 인정되지 않아 단순위헌결정을 한 사례 【결정요지】 가. 종래에는 고엽제후유의증환자가 생존 중인 경우에만 가족들에게 교육지원과 취업지원을 하다가 2007. 12. 21. 개정된 ‘고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률’ 제7조 제9항과 이 사건 부칙조항에서 사망한 고엽제후유의증환자 중 일부의 유족들도 교육지원과 취업지원을 받을 수 있도록 규정한 것은 제도의 단계적인 개선에 해당한다고 볼 수 있으므로 지원을 받을 유족의 범위를 한정한 것 자체는 평등권 침해의 문제가 되지 않으나, 그 경우에도 수혜자를 한정하는 기준은 합리적인 이유가 있어 그 혜택으로부터 배제되는 자들의 평등권을 해하지 않는 것이어야 한다. 이 사건 부칙조항이 수혜자 한정의 기준으로 정한 고엽제후유의증환자의 사망시기는 고엽제후유의증의 종류에 따라 이환의 시기와 정도 및 질병의 진행속도 등이 다르다는 우연한 사정에 기인하는 결과의 차이일 뿐, 보상여부의 근거가 될 수 있는 희생과 공헌의 정도 또는 유족의 생계곤란의 정도나 지원의 필요성을 판정하는 기준이 된다고 할 수 없으므로 환자의 사망시기를 기준으로 그 유족이 혜택을 받을 수 있는지 여부를 달리 취급하는 것은 합리적인 이유가 있는 차별이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 부칙조항은 청구인들의 평등권을 침해하는 것이다. 나. 이 사건에서 고엽제후유의증환자가 사망한 경우에도 유족에게 교육지원과 취업지원을 한다는 내용은 개정된 ‘고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률’ 제7조 제9항에서 규정한 것이고, 이 사건 부칙조항은 그 수혜자의 범위를 한정하는 내용일 뿐이므로 이 사건 부칙조항에 대하여 단순위헌을 선언한다고 하더라도 기존의 수혜자들에 대한 수혜의 근거가 사라지지 않고, 어떠한 법적 공백이나 혼란을 초래하지 않으며, 달리 헌법불합치결정을 할 특별한 필요성이 인정되지 않는다. 따라서 청구인들의 평등권 침해 상태를 바로 회복시킬 수 있는 단순위헌결정을 한다. 재판관 이강국, 재판관 박한철의 주문에 관한 반대의견 이 사건 부칙조항은 (i) 고엽제후유의증환자의 유족 중 일부에게만 한정하여 교육지원과 취업지원을 하겠다는 입법자의 결단과 (ii) 그 구체적인 방안으로서 2007. 12. 21. 이후 사망환자의 유족에 한하여 지원토록 기준을 정하겠다는 입법자의 결단을 포함하고 있는바, 그 중 후자의 결단부분에만 평등권 침해라는 위헌요소가 존재하므로 전체로서의 입법자의 입법형성적 결정에 합헌인 부분과 위헌인 부분이 결합되어 있는 경우에 해당한다. 이 사건에서 단순위헌을 선언하는 경우에는 고엽제후유의증환자의 유족 전부에게 지원을 하는 결과가 되므로 국가의 충분치 못한 재정형편 등을 고려한 입법자의 정당한 재량권 행사로서 위헌성이 없는 전자의 결단부분도 효력을 상실시키게 된다. 따라서 이 사건 부칙조항에 대하여 헌법불합치선언을 함으로써 입법자로 하여금 개선입법에 의하여 해당자의 일부만으로 수혜자를 제한한 합헌부분은 유지하되, 위헌적인 기준설정 부분은 합리적 기준을 다시 세워 합헌적인 규정으로 개선할 수 있도록 하는 것이 타당하다. 【심판대상조문】 고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률 일부개정법률(2007. 12. 21. 법률 제8793호) 부칙 제2조 【참조조문】 헌법 제10조, 제11조, 제32조 제6항 구 고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률(2006. 3. 3. 법률 제7873호로 개정되고, 2007. 12. 21. 법률 제8793호로 개정되기 전의 것) 제7조 제9항 고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8793호로 개정된 것) 제7조 제9항 【참조판례】 가. 헌재 1991. 2. 11. 90헌가27, 판례집 3, 11, 25헌재 2005. 9. 29. 2004헌바53, 판례집 17-2, 174, 185 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 이○진외 2인 국선대리인 변호사 박민수 [주 문] ‘고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률’ 일부개정법률(2007. 12. 21. 법률 제8793호) 부칙 제2조는 헌법에 위반된다. [이 유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인 이○진(2008헌마715 사건)의 부 이○철, 청구인 신○훈(2009헌마39 사건)의 부 신○진 및 청구인 김○구(2009헌마87 사건)의 부 김○용은 각 월남전에 참전하고 전역한 후 고엽제후유의증의 범위에 속하는 악성종양이 발병함에 따라 국가보훈처로부터 고엽제후유의증 고도판정을 받은 사람들인바, 이○철은 2007. 9. 9., 신○진은 2005. 1. 8., 김○용은 2006. 6. 20. 각 사망하였다. (2) ‘고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률’(2007. 12. 21. 법률 제8793호로 개정된 것) 제7조 제9항은 ‘고엽제후유의증환자가 사망한 때에도 교육지원과 취업지원을 한다.’라는 내용을 추가하여 규정함으로써, 종래 고엽제후유의증환자가 생존하고 있어야 그 가족이 교육지원과 취업지원을 받을 수 있었던 것을, 고엽제후유의증환자가 사망한 경우라도 유족이 지원을 받을 수 있도록 변경하였다. 그러나 위 개정법률 부칙 제2조에서는 위 제7조 제9항을 위 법률 시행일인 2007. 12. 21. 이후 사망한 고엽제후유의증환자부터 적용한다고 규정하여 그 대상을 한정하였다. (3) 청구인들은 위 개정법률 부칙 제2조가 합리적인 이유 없이 고엽제후유의증 환자의 사망시기에 따라 위 개정법률 제7조 제9항의 적용 여부가 결정되도록 정함으로써 그 적용에서 배제된 청구인들의 평등권, 행복추구권을 침해하였다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 ‘고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률’ 일부개정법률(2007. 12. 21. 법률 제8793호) 부칙 제2조(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라고 한다.)가 청구인들의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부이다. [심판대상조항] ‘고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률’ 일부개정법률(2007. 12. 21. 법률 제8793호) 부칙 제2조(고엽제후유의증환자가 사망한 경우 교육지원과 취업지원에 관한 적용례) 제7조 제9항의 개정규정은 이 법 시행 이후 사망한 고엽제후유의증환자부터 적용한다. [관련조항] 구 ‘고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률’(2006. 3. 3. 법률 제7873호로 개정되고, 2007. 12. 21. 법률 제8793호로 개정되기 전의 것) 제7조(고엽제후유의증환자 등에 대한 진료 등) ⑨ 처장은 제7항 본문의 규정에 의한 수당의 지급대상자중 고엽제후유의증환자와 그 가족에 대하여 제3조의 규정에 불구하고 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 및 제4장의 규정을 준용하여 교육보호 및 취업보호를 행하되, 그 보호를 받을 수 있는 가족의 범위는 동법 제5조 제1항 제1호ㆍ제2호 및 동조 제2항의 규정에 해당하는 자로 한다. 다만, 교육보호의 경우에는 동법 제5조 제1항 제1호의 규정에 해당하는 자를 제외한다. ‘고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률’(2007. 12. 21. 법률 제8793호로 개정된 것) 제7조(고엽제후유의증환자 등에 대한 진료 등) ⑨ 국가보훈처장은 제7항 본문에 따른 수당의 지급대상자 중 고엽제후유의증환자와 그 가족에 대하여는 제3조에도 불구하고 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」제3장 및 제4장을 준용하여 교육지원과 취업지원을 하되, 그 지원을 받을 수 있는 가족의 범위는 같은 법 제5조 제1항 제1호ㆍ제2호 및 같은 조 제2항에 해당하는 자로 하며, 고엽제후유의증환자가 사망한 때에도 교육지원과 취업지원을 한다. 다만, 교육지원의 경우에는 같은 법 제5조 제1항 제1호에 해당하는 자는 제외한다. 2. 청구인들의 주장과 이해관계인의 의견 가. 청구인들의 주장 (1) 이 사건 부칙조항에 의하여 개정법률의 시행일인 2007. 12. 21.을 기준으로 그 이후 사망한 고엽제후유의증환자의 유족은 환자의 사망 이후라도 교육지원과 취업지원을 받을 수 있음에도, 그 이전에 사망한 환자의 유족은 지원을 받을 수 없게 된다. 이와 같은 차별취급은 고엽제후유의증환자의 유족이라는 점에서는 동일함에도 불구하고 아무런 합리적 이유 없이 개정법률 시행일 이전에 사망한 환자의 유족들을 자의적으로 차별하는 것이다(청구인들). (2) 자신의 부모가 국가를 위하여 전투에 나아가 고엽제의 부작용으로 사망하였다면 국가로부터 교육지원과 취업지원 등 도움을 받을 권리가 있을 것임에도 부모의 사망일자가 개정법률의 시행일 이전이라는 이유로 국가의 지원을 받을 수 없도록 규정한 것은 행복추구권을 침해한 것이다(청구인 신○훈, 김○구). (3) 개정법률의 시행 전에 사망한 고엽제후유의증환자의 유족들에게 교육지원과 취업지원을 하지 않는 것은 헌법 제32조 제6항에 규정된 국가유공자의 유가족에 대한 우선적인 근로의 기회제공의무 규정에 위반된다(청구인 신○훈). 나. 국가보훈처장의 의견 (1) 적법요건에 관하여 (가) 이 사건 부칙조항에 의하여 청구인들의 권리가 침해당했다면 행정심판이나 행정소송 등의 구제절차를 거쳐야 하는 것임에도 청구인들은 이를 거치지 아니하고 헌법소원을 제기하였으므로 보충성 요건을 위반하였다. (나) 이 사건 부칙조항이 2007. 12. 21.에 공포ㆍ시행되었음에도 청구인 신○훈은 2009. 1. 20., 청구인 김○구는 2009. 2. 13.이 되어서야 이 사건 심판청구를 하였으므로 청구기간이 도과되었다. (다) 청구인 김○구의 부 김○용이 2006. 6. 20.에 사망함에 따라 위 청구인이 그 때 이미 교육지원과 취업지원의 권리를 상실한 이상, 그 후인 2007. 12. 21. 개정된 ‘고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률’에서 정한 지원을 받지 못하게 되었다고 하여도 위 청구인의 권한에는 아무런 차이가 없으므로 이 사건 부칙조항에 의하여 위 청구인의 기본권이 직접 침해되었다고 할 수 없다. (2) 본안에 관하여 (가) 국가는 교육지원과 취업지원제도의 구체적인 내용이나 대상범위, 방법과 기간 등을 설정함에 있어서 광범위한 형성의 자유를 갖는다. 이 사건 부칙조항은 교육지원의 경우 국가와 교육기관의 재정적 부담을, 취업지원의 경우 취업을 희망하는 취업대기자, 기업체 등의 고용의무 부담정도 등을 각 고려하여 추가적으로 지원할 고엽제후유의증환자의 유족의 범위를 정한 것이므로 입법형성권의 범위를 벗어난 것이 아니다. 이 사건 부칙조항에서 정한 기준은, 고엽제후유의증환자의 사망으로 모든 지원이 종결되는 점을 고려하여 환자의 사망까지는 지원대상이던 유족들의 기득권을 보호한다는 측면과 환자의 사망에 따라 생계가 곤란해지는 등 지원할 필요성이 있다는 측면 및 지원대상이 과도하게 발생하는 경우에는 취업지원 대상자 간의 취업경쟁을 유발할 수 있고, 민간기업체의 고용부담이 늘어날 수 있으며, 일반인의 공무담임권도 침해할 수 있다는 점 등을 고려하여 정한 것이다. 이러한 점을 종합해 볼 때, 이 사건 부칙조항에서 정한 기준이 합리적인 근거를 갖는 것임을 인정할 수 있으므로 청구인들의 평등권을 침해한다고 할 수 없다. (나) 이 사건 부칙조항은 고엽제후유의증 환자 등에 대한 교육 및 취업지원 대상자의 범위를 한정한 것일 뿐, 청구인들의 자유권을 제한한다든지 인간으로서의 인격이나 본질적 가치를 훼손했다고 볼 수 없으므로 행복추구권을 침해하였다고 할 수 없다. (다) 헌법 제32조 제6항은 국가유공자 등의 유가족은 법률이 정하는 바에 따라서 우선적으로 근로의 기회를 부여받는다고 규정하고 있는바, 청구인 신○훈의 부 신○진과 같은 고엽제후유의증환자는 당시 법률상 국가유공자 등의 범위에 속하지 않았으므로, 위 헌법규정에 따른 취업지원을 받을 권리를 갖는다고 할 수 없다. 3. 적법요건에 관한 판단 가. 자기관련성 일반적으로 침해적 법률에 있어서는 법률의 수규자가 당사자로서 자신의 기본권 침해를 주장하게 되지만, 이 사건에서와 같이 혜택을 주는 법규정 또는 공권력 행사의 경우에는 수혜범위에서 제외된 청구인이 국가가 다른 집단에게 부여한 혜택으로부터 자신이 속한 집단을 평등원칙에 위배되게 배제하였다는 주장을 할 수 있고, 헌법재판소가 심판대상의 평등권 위반을 확인한다면 그 결과로 혜택규정에 의하여 배제되었던 혜택에 참여할 가능성이 있는 경우에는 청구인의 자기관련성을 인정할 수 있다(헌재 2006. 6. 29. 2006헌마87, 판례집 18-1하, 510, 521-522). 청구인들이 이 사건 부칙조항의 규율에 의하여 직접 권리를 침해당하는 것은 아니지만, 만약 헌법재판소가 고엽제후유의증환자의 유족 중 일부에게 혜택부여를 제한하는 이 사건 부칙조항에 관하여 위헌선언을 한다면, 청구인들이 종래 이 사건 부칙조항에 의하여 배제되어 있던 교육지원과 취업지원의 혜택에 참여하게 될 가능성이 있으므로 앞서 본 법리에 따라 자기관련성을 인정할 수 있다. 나. 보충성 헌법재판소법 제68조 제1항 단서는 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 헌법소원심판을 청구할 수 없도록 규정하고 있으나 법령 자체에 의한 직접적인 기본권 침해가 문제될 때에는 그 법령 자체의 효력을 직접 다투는 것을 소송물로 하여 일반법원에 소송을 제기하는 길이 없어 구제절차가 있는 경우가 아니므로 바로 헌법소원을 제기할 수 있다(헌재 2006. 6. 29. 2006헌마87, 판례집 18-1하, 510, 522). 이 사건 부칙조항은 고엽제후유의증 환자가 사망한 경우에도 교육지원과 취업지원을 하는 대상에 관하여 2007. 12. 21. 이후에 사망한 고엽제후유의증환자의 유족들로만 한정한다고 규정함으로써 집행행위를 매개하지 않은 채 직접적으로 그 이전 사망환자의 유족들을 혜택에서 배제하고 있다. 따라서 청구인들로서는 이 사건 부칙조항 자체의 효력을 직접 다투어야 할 것이나, 일반법원에 법령 자체를 소송물로 하여 소송을 제기할 길이 없으므로 다른 구제수단이 있는 경우에 해당한다고 할 수 없어 이 사건에서 보충성 원칙은 문제되지 아니한다. 다. 청구기간 청구인 이○진은 이 사건 부칙조항의 시행일로부터 1년 이내인 2008. 12. 5. 이 사건 심판청구를 하였으므로 청구기간을 준수하였음이 분명하다. 한편 국선대리인의 선임신청이 있는 경우에는 그 신청일을 기준으로 청구기간의 준수 여부를 판정하여야 하는바(헌법재판소법 제70조 제1항), 청구인 신○훈, 김○구는 2008. 12. 5.과 같은 달 18. 각 국선대리인 선임신청을 하였고, 이는 이 사건 부칙조항의 시행일인 2007. 12. 21.로부터 1년 이내임이 역수상 명백하므로 위 청구인들의 심판청구 역시 청구기간을 준수한 것이다. 4. 본안에 관한 판단 가. 고엽제후유의증 환자의 가족에 관한 지원규정의 변천 미국에서의 고엽제 관련 소송 내용이 국내에 소개되어 고엽제의 후유증에 관하여 알려지기 시작하자 월남전에 참전하고 전역한 자들과 일부 사회단체가 보상 등을 청원하였고, 이에 따라 1993. 1. 3. 법률 제4547호로 한시법인 고엽제후유의증환자진료등에관한법률이 제정되었다. 위 법에서는 월남전에 참전하고 전역한 자 중 고엽제로 인한 질병을 얻은 고엽제후유증환자에 대하여는 국가유공자예우등에관한법률의 전상군경으로, 이미 사망한 환자의 유족에 대하여는 같은 법의 전몰군경의 유족으로 각 보아 보상을 행하기로 하였고, 한편 월남전에 참전하고 전역한 자 중 고엽제로 인하여 발생되었다고 의심되는 질병을 얻은 고엽제후유의증환자에 대하여는 그 질병에 대한 진료를 행하도록 규정하였다. 고엽제후유의증환자와 그 가족에 대하여는 질병에 대한 진료 외에는 아무런 보상이나 지원을 규정하지 아니하였다. 그 후 1995. 12. 30. 법률 제5147호로 위 법률이 개정되어 고엽제후유의증환자지원등에관한법률로 법률명이 변경되면서, 고엽제후유의증환자에 대하여도 장애등급에 따른 수당을 지급하고(제6조 제7항), 환자 본인과 배우자 및 자녀에 대하여 교육보호 및 취업보호를 하도록 규정하였다(제6조 제9항). 다만, 교육보호 및 취업보호의 지원은 고엽제후유의증환자가 생존 중인 경우에만 지원되는 것이었다. 그러다가 2007. 12. 21. 법률 제8793호로 위 법률이 개정되면서 고엽제후유의증환자가 사망한 후에도 그 자녀 등이 건전한 사회인으로 자립할 수 있도록 지원을 계속한다는 취지에서 ‘고엽제후유의증환자가 사망한 때에도 교육지원과 취업지원을 한다.’는 내용을 추가하였다(제7조 제9항). 다만, 이 사건 부칙조항을 규정하여 위 개정법률의 시행일인 2007. 12. 21. 이후에 사망한 환자의 가족은 환자의 사망에도 불구하고 계속 교육지원과 취업지원을 받는 반면, 그 이전에 사망한 환자의 가족은 환자가 사망하였을 때 종료되었던 교육지원과 취업지원을 다시 받게 되지는 않는 것으로 정하였다. 한편, 고엽제후유의증환자의 가족들이 받을 수 있는 교육지원의 내용은 수업료등의 면제(국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제25조), 학자금의 지급(제26조)이고, 취업지원의 내용은 채용시험 시의 가점(제31조), 기능직공무원 등 채용(제32조), 취업지원대상자에 대한 기업체의 우선고용과 고용명령(제33조의2, 제34조), 직업훈련(제38조), 능력개발 장려금의 지급(제39조) 등이다. 나. 평등권의 침해 여부에 관한 판단 (1) 차별취급의 존재 이 사건 부칙조항은 고엽제후유의증환자가 사망한 경우에도 배우자와 자녀에게 교육지원과 취업지원을 하도록 하는 ‘고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률’ 제7조 제9항을 2007. 12. 21. 이후 사망한 고엽제후유의증환자의 유족에게만 적용하도록 함으로써 그 이전에 사망한 환자의 유족들과 그 이후 사망한 환자의 유족들을 차별취급하고 있다. 따라서 이러한 차별취급이 2007. 12. 21. 이전에 사망한 환자의 유족들의 평등권을 침해하는 것인지 여부가 문제된다. (2) 제도의 단계적 개선의 문제 헌법재판소는 "헌법상 평등의 원칙은 국가가 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 하여 기본권에 관한 사항이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것을 방해하지 않는다. 말하자면 국가는 합리적인 기준에 따라 능력이 허용하는 범위 내에서 법적 가치의 상향적 구현을 위한 제도의 단계적인 개선을 추진할 수 있는 길을 선택할 수 있어야 한다. 그것이 허용되지 않는다면 모든 사항과 계층을 대상으로 하여 동시에 제도의 개선을 추진하는 예외적인 경우를 제외하고는 어떠한 제도의 개선도 평등의 원칙 때문에 그 시행이 불가능하다는 결과에 이르게 되어 불합리할 뿐만 아니라 평등의 원칙이 실현하고자 하는 가치에도 어긋나기 때문이다."라고 반복적으로 판시하여(헌재 1991. 2. 11. 90헌가27, 판례집 3, 11, 25; 2005. 9. 29. 2004헌바53, 판례집 17-2, 174, 185 등 다수) 제도의 단계적 개선의 경우는 평등원칙의 예외가 되는 것으로 인정해 왔다. 이 사건도 앞서 본 바와 같이 애초 고엽제후유의증환자의 가족에 대하여 아무런 지원을 하지 아니하던 것을, 생존환자의 가족에게만 교육지원, 취업지원을 실시하도록 개선하고 다시 일부 사망환자의 가족에게도 그와 같은 지원을 확대하기로 한 입법의 변천과정에 비추어 볼 때, 제도의 단계적인 개선에 해당하는 것으로 볼 수 있다. 이러한 경우 수혜자의 수업료 등 교육비를 부담해야 하는 교육기관과 국가의 재정능력, 채용시험 시 가산점을 부여받는 사람들이 늘어남에 따른 일반인의 공무담임권 제약 정도 등을 고려하여 모든 대상자 중 일부로 수혜자를 한정하는 것이 정당화될 수 있다. 그러나 앞의 선례에서도 국가가 제도의 단계적 개선을 추진하는 경우에 해당한다고 하더라도 능력이 허용하는 범위 내에서 ‘합리적인 기준’에 따를 것을 요구하였던 것처럼, 국가가 모든 대상자 중 일부로 수혜자를 한정하는 경우에 그러한 입법적 형성은 무제약적 자유의 영역에 속하는 것이라고 할 수는 없는 것이고, 수혜자 한정의 기준은 어디까지나 합리적인 이유가 인정되어 그로부터 배제되는 자들의 평등권을 해하지 않는 것이어야 한다. (3) 기준설정에 관한 심사기준 이 사건 부칙조항에 의한 2007. 12. 21. 이전 사망한 고엽제후유의증환자의 유족과 그 이후 사망한 환자의 유족 사이의 차별은, 헌법이 차별의 근거로 삼아서는 아니된다고 한 기준에 의한 차별 또는 차별을 금지하고 있는 영역에서의 차별에 해당하지 아니하고, 이러한 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하는 경우에 해당된다고 할 수도 없다. 또한 앞의 선례에서도 인정하였던 바와 같이 제도의 단계적 개선을 추진하는 경우에 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 하여 기본권에 관한 사항이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것은 입법자에게 형성의 자유가 인정되는 부분이다. 따라서 이 사건에서는 입법자의 기준설정에 합리적인 이유가 있는지 여부만을 심사하는 완화된 심사기준을 적용하여 판단한다. (4) 기준설정에 합리적인 이유가 있는지 여부 입법과정과 이해관계인 국가보훈처장의 답변에 의하여 확인할 수 있는 이 사건 부칙규정을 둔 이유는, 개정법률 시행 시까지 고엽제후유의증환자가 생존하고 있어 교육지원과 취업지원을 받고 있던 유족들의 기득권을 보호하고, 환자의 사망에 따라 이들의 생계가 곤란해지는 등 지원할 필요성이 있다는 것과 지원대상이 과도하게 발생하는 경우에는 취업지원 대상자 간의 취업경쟁을 유발할 수 있고, 민간기업체의 고용부담이 늘어날 수 있으며, 일반인의 공무담임권을 침해할 여지가 있으며, 국가의 재정부담이 증가할 수 있다는 것이다. 위 각 사유 중 취업지원 대상자 간의 경쟁 유발에 따른 취업대기의 장기화, 민간기업의 고용부담, 일반인의 공무담임권 침해 가능성 및 국가의 재정부담 증가는 고엽제후유의증환자의 유족들 중 일부로 수혜자를 한정한 것 자체에 관한 정당화 사유에 해당할 뿐, 2007. 12. 21. 이후 사망한 환자의 가족만으로 한정한다는 이 사건 부칙조항의 기준설정이 정당화되는 이유에 해당한다고 할 수는 없다. 따라서 이 사건 부칙조항과 같은 기준설정의 이유라고 보이는 기득권 보호와 지원의 필요성이 과연 차별취급의 합리적인 이유에 해당한다고 볼 수 있는지 여부를 살펴본다. 우선 기득권 보호의 문제에 관하여 본다. 이 사건 부칙조항이 규정된 2007. 12. 21.의 개정법률 전에는 고엽제후유의증환자의 생존 중에만 가족들에게 교육지원, 취업지원이 행해지는 것으로 규정되어 있었기 때문에 당시 환자의 가족들이 가지고 있던 지원에 관한 권리는 고엽제후유의증환자의 사망 시를 불확정기한으로 하는 기한부권리였을 뿐이고, 그들의 기대나 신뢰도 그러한 범위 내의 것이었다. 그 후 2007. 12. 21. 개정법률로 환자의 사망 후에도 지원을 받을 수 있게 된 것은 종래의 권리나 기대 내지 신뢰에 포함되어 있지 아니하던 사항에 관한 새로운 혜택 부여에 해당하므로 이러한 내용까지 종래 개정 전 법률에 따른 환자 가족들의 권리나 기대 내지 신뢰에 포함되어 있었다고 할 수는 없다. 그러므로 2007. 12. 21. 이후 사망한 환자의 가족들이 그 이전에 사망한 환자의 가족들과 구별되는 어떠한 기득권 또는 기대나 신뢰를 가지고 있다고 할 수 없다. 다음으로 지원의 필요성에 관하여 보더라도 고엽제후유의증환자의 유족의 생계곤란의 정도는 구체적인 경우에 따라 달라질 것이지만, 2007. 12. 21. 이후에 사망한 환자의 유족들의 경우 생계곤란의 정도가 더 심할 것이라는 일반적 판단은 아무런 근거가 없다. 오히려 먼저 사망한 환자의 경우에는 나중에 사망한 환자보다 고도의 질환을 가지고 있었을 가능성이 있다는 점을 고려해 보면, 고도의 질환을 가지고 있어 경제활동에 종사하지 못했던 환자의 가족보다 경도의 질환으로 보다 긴 기간 동안 경제활동에 종사하였던 환자의 가족을 더 중하게 보호하는 셈이 될 수도 있는 것이다. 그러므로 2007. 12. 21. 이후에 사망한 환자의 유족들을 지원해야 할 필요성이 그 이전에 사망한 환자의 유족들을 지원할 필요성보다 더 크다고 할 수 없다. 고엽제후유의증환자의 사망시기의 차이는 고엽제후유의증의 종류가 다르고, 그 이환의 시기 및 정도가 다르며, 질병의 진행속도가 다르다는 등의 우연한 사정에 기인하는 결과의 차이일 뿐이지, 이러한 차이로 보상의 근거가 되는 ‘희생과 공헌의 정도’(국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제2조) 또는 유족의 생계곤란의 정도나 지원의 필요성이 달라진다고 할 수는 없다. 따라서 고엽제후유의증환자의 사망시기에 따라 그 유족들에 대한 지원 여부를 차별취급하는 것은 아무런 합리적인 이유를 찾을 수 없는 차별취급에 해당한다. 게다가 환자가 가지고 있는 질환의 내용과 정도 또는 환자 유족의 생활수준 등 지원의 취지에 맞도록 생계곤란이나 지원의 필요성에 보다 부합하는 기준을 설정하는 것이 불가능하지도 아니하므로 더욱 그러하다. (5) 소결론 이 사건 부칙조항이 차별취급의 기준으로 삼은 환자의 사망시기는 우연적 사정에 기인한 결과의 차이일 뿐, 차별의 합리적인 이유가 될 수 없으므로 이를 기준으로 한 차별취급은 청구인들의 평등권을 침해한 것이다. 다. 청구인들의 기타 주장에 관한 판단 (1) 행복추구권 침해 주장 부분 헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가진다(헌재 2000. 6. 1. 98헌마216, 판례집 12-1, 622, 648-649). 국가에 대하여 교육지원과 취업지원을 요구하는 것이 자유권의 영역에 속한다고 볼 수 없는 이상, 이를 요구할 권리가 포괄적인 자유권인 행복추구권의 내용에 포함된다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 부칙조항이 교육지원과 취업지원이라는 혜택을 주는 대상을 한정한다고 하여도 그것이 청구인들의 행복추구권을 침해한다고 할 수 없다. (2) 우선적인 근로의 기회제공의무 위반 주장 부분 "국가유공자ㆍ상이군경 및 전몰군경의 유가족은 법률이 정하는 바에 의하여 우선적으로 근로의 기회를 부여받는다."라고 규정한 헌법 제32조 제6항의 문언을 엄격하게 해석하면, 위 조항에 의하여 우선적인 근로의 기회를 부여받는 대상자는 ‘국가유공자’, ‘상이군경’, 그리고 ‘전몰군경의 유가족’이라고 봄이 상당하다(헌재 2006. 2. 23. 2004헌마675, 판례집 18-1상, 269, 284 참조). 2011. 3. 29. 법률 제10471호로 개정된 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’에서는 고엽제후유의증환자도 참전유공자로서 국가유공자에 포함하고 있기는 하나(제4조 제1항 제9의2호 나목), 앞서 본 헌법 제32조 제6항의 해석에 의할 때 전몰군경의 유가족을 제외한 국가유공자의 가족은 위 헌법조항에 의한 보호대상에 포함된다고 할 수 없으므로 이 사건 부칙조항이 국가유공자의 가족인 청구인들을 교육지원과 취업지원의 대상에서 배제한다고 하여 헌법 제32조 제6항의 우선적 근로의 기회제공의무를 위반한 것이라고 할 수는 없다. 라. 주문의 형태 이 사건에서 고엽제후유의증환자가 사망한 경우에도 유족에게 교육지원과 취업지원을 한다는 내용은 2007. 12. 21. 개정된 ‘고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률’ 제7조 제9항에서 규정한 것이고, 이 사건의 심판대상인 이 사건 부칙조항은 위 조항을 2007. 12. 21. 이후 사망한 환자의 유족에게만 적용한다고 규정하여 그 수혜자의 범위를 한정하는 내용일 뿐이다. 그러므로 이 사건 부칙조항에 대하여 위헌선언을 한다고 하더라도 여전히 위 법률 제7조 제9항이 효력을 갖고 있는 이상 기존의 수혜자들에 대해서까지 수혜의 근거가 사라지는 것이 아니고, 어떠한 법적 공백이나 혼란을 초래하게 된다고 할 수도 없으며, 달리 헌법불합치결정을 할 특별한 필요성이 인정되지 않는다. 따라서 이 사건에서는 청구인들의 평등권 침해 상태를 바로 회복시킬 수 있는 단순위헌의 주문을 취하는 것이 옳다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 부칙조항은 청구인들의 평등권을 침해한 것으로서 헌법에 위반되므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 주문에 관한 재판관 이강국, 재판관 박한철의 아래 6.과 같은 헌법불합치의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 의견이 일치되었다. 6. 재판관 이강국, 재판관 박한철의 헌법불합치의견 우리는 이 사건 부칙조항에 대하여 단순위헌이 아니라 헌법불합치를 선언하여야 한다고 생각하므로 다음과 같이 따로 의견을 밝힌다. 앞서 평등권의 침해 여부에 관한 판단 부분에서 보았듯이 고엽제후유의증환자 가족들에게 교육지원과 취업지원을 하는 것은 연혁적으로 법적 가치의 상향적 구현을 위한 제도의 단계적 개선조치에 해당한다고 볼 수 있다. 따라서 헌법재판소가 반복적으로 판시해 온 바와 같이 입법자들이 단계적 입법개선 작업을 하는 과정에서 먼저 해당자의 일부만으로 수혜범위를 한정하는 것 자체로는 평등권의 침해 문제를 야기하지 않는다. 이 사건의 법정의견에서도 수혜자의 범위를 한정함에 있어 아무런 합리적인 이유를 찾을 수 없는 기준을 설정하였다는 것만이 평등권을 침해한 것으로 판단되었을 뿐이다. 즉, 이 사건 부칙조항은 (ⅰ) 고엽제후유의증환자의 유족 중 일부에게만 한정하여 교육지원과 취업지원을 하겠다는 입법자의 결단과 (ⅱ) 그 구체적 방안으로서 2007. 12. 21. 이후 사망환자의 유족에 한하여 지원토록 기준을 정하겠다는 입법자의 결단이라는 두 가지 부분을 포함하고 있는바, 그 중 전자의 결단부분에는 아무런 위헌요소가 없고, 후자의 결단부분에만 평등권 위반이라는 위헌요소가 존재한다. 따라서 이는 전체로서의 입법자의 입법형성적 결정에 합헌인 부분과 위헌인 부분이 결합되어 있는 경우에 해당한다. 그런데, 이 사건에서 법정의견과 같이 이 사건 부칙조항에 대하여 단순위헌을 선언을 하는 경우에는 고엽제후유의증환자의 사망시점이 2007. 12. 21. 이후인지 여부를 불문하고 그 유족 전부에게 교육지원과 취업지원을 하는 결과가 되므로 이 사건 부칙조항에 내포된 입법자의 위 두 가지 결단부분 중 위헌성이 없는 부분 즉, 제도의 단계적인 개선과정으로서 우선 수혜자를 그 해당자 중 일부분으로만 한정하겠다는 입법형성적 결정부분도 그 효력을 상실시키는 결과가 된다. 그러나 국가가 능력이 허용하는 범위 내에서 법적 가치의 상향적 구현을 위한 제도의 단계적 개선을 추진함에 있어 언제, 어디에서, 어떤 계층을 대상으로 하여 제도의 개선을 시작할 것인지는 입법자의 광범한 재량의 영역에 속하는 것이므로(헌재 1991. 2. 11. 90헌가27, 판례집3, 11, 25) 헌법재판소의 결정에 의하여 입법자의 정당한 재량권 행사에 해당하는 입법형성적 결단부분까지도 효력을 상실하게 하는 것은 결코 바람직하지 않다. 더욱이 이 사건에서 입법자가 고엽제후유의증환자의 가족 중 일부만으로 수혜자의 범위를 한정하는 결정을 한 것은 먼저 국가의 충분치 못한 재정형편을 고려함과 아울러, 교육지원을 받는 대상자의 수가 급격히 늘어나는 경우 교육기관과 국가의 재정적 부담이 지나치게 커질 수 있다는 점, 또 취업지원을 받는 대상자의 수가 급격히 늘어나는 경우 민간기업체의 고용부담이 증가하고 취업지원 대상자 간의 과도한 경쟁을 유발할 수 있으며, 가산점 대상자가 늘어남으로써 일반인의 공무담임권에 대한 제약도 심해질 수 있다는 점 등을 종합적으로 고려한 조치로서, 이러한 사정들은 현재에도 변함없이 여전히 입법자가 입법형성권을 행사함에 있어서는 반드시 고려해야 하는 중요요소 중의 하나이기 때문에 더욱 그러하다. 그러므로 입법권을 존중하여야 하는 헌법재판소로서는 가능한 한 이 사건 부칙조항 중 위헌부분만을 제거하고, 입법자의 정당한 정책판단에 속하는 합헌부분은 효력을 유지하도록 함으로써 입법자가 자신의 입법형성권에 근거하여 수혜자를 제한하는 여러 기준 중 더욱 합리적인 것이라고 인정되는 기준을 선택하여 스스로 위헌성을 해소할 수 있도록 하는 것이 바람직할 것이다. 그런데, 이 사건 부칙조항은 앞서 본 바와 같은 합헌부분과 위헌부분이 서로 뒤섞여 있어 헌법재판소로서는 위헌부분만을 분리하여 그 부분만을 한정하여 위헌이라고 선언하는 것이 사실상 불가능한 것으로 보인다. 그러므로 이 사건 부칙조항에 대하여 단순위헌을 선고하는 것보다는 헌법불합치선언을 함으로써 입법자로 하여금 개선입법에 의하여 해당자의 일부만으로 수혜자를 제한하고 있는 합헌부분은 유지하되, 위헌적인 기준설정 부분은 합리적 기준을 다시 세워 합헌적인 규정으로 개선할 수 있도록 하는 것이 타당할 것이다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2008헌마715

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

헌법재판소법 제68조

대한민국헌법 제10조 제32조

고엽제후유의증환자진료등에관한법률

국가유공자등예우및지원에관한법률 제5조

[ 참조판례 ]

90헌가27
2004헌바53