대법원 1999. 4. 9. 선고 98두6982 판결

[개발부담금부과처분취소][공1999.5.15.(82),900] 【판시사항】 [1] 구 개발이익환수에관한법률 제10조 제3항 소정의 개발사업 착수시점 지가 산정의 기초가 되는 '공시지가에 의한 가액'의 의미 [2] 주택건설을 위하여 시행하는 대지조성사업에 있어서 구 개발이익환수에관한법률 제9조 제3항 제2호 소정의 개발사업 완료시점이 되는 개발사업의 목적용도로 사용을 개시한 시기(=주택건설공사 착공시) [3] 개발이익환수에관한법률상 개발사업인 주택건설을 위한 대지조성사업의 범위 [4] 개발이익환수에관한법률 제15조 제2항 소정의 개발부담금 부과권 존속기간의 법적 성질(=제척기간)과 위 규정 시행 이전에 발생한 개발부담금 부과권에 있어서 납입고지가 시효의 중단사유가 되는지 여부(적극) 및 위 납입고지에 의한 부과처분이 추후 취소되면 시효중단의 효력이 상실되는지 여부(소극) 【판결요지】

[1] 구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항에 규정된 개발사업 착수시점 지가 산정의 기초가 되는 '공시지가에 의한 가액'이라 함은 개별토지가격이 결정·공고된 토지의 경우 그 개별토지가격의 결정에 잘못이 있다거나 개별토지가격 결정 당시의 토지현황이 현저히 변동되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한 원칙적으로 개별토지가격을 가리키고 그와 다른 토지가격은 인정되지 아니하며, 이는 같은 법 시행 이전에 개발사업이 개시되었으나 같은 법 시행 당시 완료되지 아니하여 같은 법 부칙 제2조에 의하여 같은 법의 적용 대상이 되면서 같은 법 시행일인 1990. 1. 1.이 사업착수일로 의제되는 개발사업에 있어서도 마찬가지라고 할 것이다. [2] 주택건설을 위하여 시행하는 대지조성사업에 있어서 구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 제9조 제3항 제2호 소정의 '개발사업의 목적용도'란 '주택건설'을 가리키므로 사업시행자가 주택건설을 위하여 대지조성을 마친 후 그 토지에 주택건설공사를 착공하였으면 그 착공시기가 바로 개발사업의 완료시점이 되는 '개발사업의 목적용도로 사용을 개시한 때'가 된다. [3] 구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것)상의 개발사업인 주택건설을 위한 대지조성사업에는 절토, 성토, 정지작업, 매립 등 토지형질변경행위를 통하여 대지가 아닌 토지를 대지화하는 경우는 물론 본래 대지인 토지라도 대지로서의 효용을 높이기 위한 공사를 하는 경우도 포함된다. [4] 구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것)은 개발부담금의 부과권의 존속기간에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 아니하였으나, 1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 개발이익환수에관한법률 제15조 제2항은 개발부담금은 이를 부과고지할 수 있는 날부터 5년이 경과한 후에는 부과할 수 없다.고 규정하고 있는 데, 개정법이 규정하고 있는 이러한 부과권의 존속기간은 법문의 내용과 형식 등에 비추어 볼 때 부과권의 제척기간을 규정하고 있는 것이라 할 것인바, 개정법은 그 부칙 제1조에서 개정법은 공포 후 2월이 경과한 날부터 시행한다.고 규정하고 있을 뿐 제척기간에 관한 위 규정의 적용에 관하여 별도의 경과규정을 두고 있지 않으므로 개정법의 시행 이전에 개발사업이 이미 완료되어 부담금의 부과권을 행사할 수 있게 된 경우에는 부과권의 제척기간에 관한 개정법의 위 규정은 적용될 수 없고, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리에 관하여 5년의 소멸시효기간을 규정하고 있는 일반 규정인 예산회계법 제96조 제1항이 적용될 수 있을 뿐이고, 따라서 개정법 시행 이전에 발생한 개발부담금의 부과권에 있어서는 예산회계법 제98조에 의하여 법령의 규정에 의한 납입고지는 시효의 중단사유가 되고, 이러한 납입고지에 의한 시효의 중단은 그 납입고지에 의한 부과처분이 추후 취소되더라도 그 효력이 상실되지 않는다. 【참조조문】 [1] 구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항, 부칙(1989. 12. 30.) 제2조/ [2] 구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 제1호, 제9조 제3항 제2호/ [3] 구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 제1호, 제10조 제1항, 구 개발이익환수에관한법률시행령(1993. 8. 12. 대통령령 제13956호로 개정되기 전의 것) 제4조, 제9조 제2항/ [4] 개발이익환수에관한법률 제15조 제2항, 부칙(1993. 6. 11.) 제1조, 예산회계법 제96조 제1항, 제98조, 민법 제168조 【참조판례】 [1] 대법원 1994. 4. 26. 선고 93누7617 판결(공1994상, 1509)/[2] 대법원 1994. 3. 22. 선고 93누7495 전원합의체 판결(공1994상, 1345), 대법원 1996. 3. 8. 선고 95누13913 판결(공1996상, 1277), 대법원 1997. 11. 28. 선고 97누9147 판결(공1998상, 138)/[3] 대법원 1994. 3. 22. 선고 93누6256 판결(공1994상, 1343)/[4] 대법원 1996. 3. 8. 선고 95누12804 판결(공1996상, 1275) 【전 문】【원고,상고인】 원고 1 외 3인 (원고들 소송대리인 변호사 박승환) 【피고,피상고인】 부산광역시 서구청장 【원심판결】 부산고법 1998. 2. 25. 선고 97구12228 판결 【주문】 상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들의 부담으로 한다. 【이유】 상고이유를 판단한다. 1. 개발사업 착수시점의 지가에 관한 부분에 대하여 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것, 이하 이를 '법'이라고 하고, 개정 후의 법률을 '개정법'이라고 한다) 제10조 제3항에 규정된 개발사업 착수시점 지가 산정의 기초가 되는 '공시지가에 의한 가액'이라 함은 개별토지가격이 결정·공고된 토지의 경우 그 개별토지가격의 결정에 잘못이 있다거나 개별토지가격 결정 당시의 토지현황이 현저히 변동되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한 원칙적으로 개별토지가격을 가리키고 그와 다른 토지가격은 인정되지 아니하며(대법원 1994. 4. 26. 선고 93누7617 판결 참조), 이는 법 시행 이전에 개발사업이 개시되었으나 법 시행 당시 완료되지 아니하여 법 부칙 제2조에 의하여 법의 적용 대상이 되면서 법 시행일인 1990. 1. 1.이 사업착수일로 의제되는 개발사업에 있어서도 마찬가지라고 할 것이다. 원심판결 이유를 이러한 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 법 시행 당시 아직 완료되지 아니한 원고들의 이 사건 개발사업의 착수시점 지가는 법 부칙 제2조에 의하여 사업착수일로 의제되는 1990. 1. 1. 당시의 개별토지가격에 의하여 산정하여야 한다고 판단한 조치는 정당하고, 거기에 개발사업 착수시점의 지가 산정에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유는 받아들일 수 없다. 2. 개발사업 종료시점에 관한 부분에 대하여 주택건설을 위하여 시행하는 대지조성사업에 있어서 법 제9조 제3항 제2호 소정의 '개발사업의 목적용도'란 '주택건설'을 가리키므로 사업시행자가 주택건설을 위하여 대지조성을 마친 후 그 토지에 주택건설공사를 착공하였으면 그 착공시기가 바로 개발사업의 완료시점이 되는 '개발사업의 목적용도로 사용을 개시한 때'가 된다고 할 것이다(대법원 1994. 3. 22. 선고 93누7495 전원합의체 판결 참조). 원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면, 원고들의 이 사건 개발사업의 완료시점이 대지조성공사를 마치고 그 지상에 아파트를 건립하기 위한 기초공사를 시행하던 무렵인 1991. 2. 18.경이라고 본 원심의 조치는 수긍이 가고, 거기에 상고이유에서 들고 있는 바와 같은 채증법칙의 위배나 개발사업 완료시점에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다. 3. 개발사업종료시점의 지가에 관한 부분에 대하여 법상의 개발사업인 주택건설을 위한 대지조성사업에는 절토, 성토, 정지작업, 매립 등 토지형질변경행위를 통하여 대지가 아닌 토지를 대지화하는 경우는 물론 본래 대지인 토지라도 대지로서의 효용을 높이기 위한 공사를 하는 경우도 포함되고(대법원 1994. 3. 22. 선고 93누6256 판결 참조), 한편 법 제10조 제1항과 법시행령(1993. 8. 12. 대통령령 제13956호로 개정되기 전의 것) 제9조 제2항에 의하면, 개발사업 완료시점의 지가는 공시지가를 기준으로 둘 이상의 감정평가업자가 평가한 가액의 산술평균가액에 의하여 산정하되, 개발사업 대상 토지의 면적이 10,000㎡ 미만인 경우에는 공시지가에 의한 가액에 의하여 산정하여야 한다. 원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면, 원고들의 이 사건 개발사업의 시행면적이 대지로서의 효용을 높이기 위한 공사를 시행한 면적까지 포함하여 10,000㎡를 초과하는 것임이 분명하므로, 같은 취지에서 이 사건 개발사업 대상 토지의 완료시점의 지가는 둘 이상의 감정가액을 산술평균한 금액에 의하여 산정하여야 한다고 판단한 원심의 조치는 그 결론에 있어 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 채증법칙의 위배나 완료시점의 지가에 관한 법리오해의 위법이 없다. 이 점에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다. 4. 개발비용에 관한 부분에 대하여 원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 이 사건 개발사업의 착수시점으로 의제되는 1990. 1. 1. 이후 지출한 개발비용을 그 판시와 같은 금액으로 인정한 조치는 수긍이 가고, 거기에 채증법칙을 위배하거나 그 입증책임에 관한 법리오해의 위법이 없다. 이 점에 관한 상고이유 역시 받아들일 수 없다. 5. 소멸시효와 그 중단에 관한 부분에 대하여 가. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 피고가 이 사건 개발사업이 종료시점인 1991. 2. 18.로부터 5년이 경과되기 전인 1993. 5. 17.자로 개발부담금 부과처분(이하 '1차 처분'이라고 한다)을 하였다가 부산고등법원 1996. 6. 21. 선고 94구(사건번호 1 생략) 판결에서 산정방법의 위법을 이유로 1차 처분이 취소되고 그 무렵 그 판결이 확정되자 그 판결에서 지적된 위법사항을 시정하여 1997. 1. 6.자로 다시 이 사건 처분을 하기에 이른 사실을 인정한 다음, 그에 터잡아, 개정법(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 법률) 제15조 제2항의 규정은 개발부담금의 부과권에 대하여 5년의 소멸시효를 규정한 것으로 해석되므로, 이 사건 개발사업의 종료시점인 1991. 2. 18.부터 3개월이 경과한 날로부터 5년이 경과하기 전에 이루어진 1차 처분에 의하여 이 사건 개발사업에 대한 부담금 부과권의 소멸시효가 중단되었고, 이 사건 처분은 그로부터 다시 5년의 소멸시효가 완성되기 전에 이루어진 것이어서 적법하다고 판단하고 있다. 나. 법은 개발부담금의 부과권의 존속기간에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 아니하였으나, 개정법 제15조 제2항은 개발부담금은 이를 부과고지할 수 있는 날부터 5년이 경과한 후에는 부과할 수 없다.고 규정하고 있는 데, 개정법이 규정하고 있는 이러한 부과권의 존속기간은 법문의 내용과 형식 등에 비추어 볼 때 부과권의 제척기간을 규정하고 있는 것이라 할 것이다. 그런데 개정법은 그 부칙 제1조에서 개정법은 공포 후 2월이 경과한 날부터 시행한다.고 규정하고 있을 뿐 제척기간에 관한 위 규정의 적용에 관하여 별도의 경과규정을 두고 있지 않으므로 개정법의 시행 이전에 개발사업이 이미 완료되어 부담금의 부과권을 행사할 수 있게 된 경우에는 부과권의 제척기간에 관한 개정법의 위 규정은 적용될 수 없고, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리에 관하여 5년의 소멸시효기간을 규정하고 있는 일반 규정인 예산회계법 제96조 제1항이 적용될 수 있을 뿐이다. 따라서 개정법 시행 이전에 발생한 개발부담금의 부과권에 있어서는 예산회계법 제98조에 의하여 법령의 규정에 의한 납입고지는 시효의 중단사유가 되고, 이러한 납입고지에 의한 시효의 중단은 그 납입고지에 의한 부과처분이 추후 취소되더라도 그 효력이 상실되지 않는다고 할 것이다(대법원 1996. 3. 8. 선고 95누12804 판결 등 참조). 그러므로 개정법 제15조 제2항의 규정이 시행되기 이전에 발생한 이 사건 개발사업에 대한 개발부담금의 부과권은 예산회계법상의 소멸시효와 그 중단에 관한 규정이 적용되고, 5년의 소멸시효 기간 내에 일단 1차 처분이 있었던 이상 그것이 추후 취소되었다고 하더라도 그에 의하여 소멸시효는 중단된 것이라고 할 것이므로, 원심의 판단은 그 결론에 있어 정당하고, 거기에 소멸시효와 그 중단에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 양향을 미친 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유도 받아들일 수 없다. 6. 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 상고인인 원고들의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다. 대법관 정귀호(재판장) 김형선 이용훈(주심) 조무제

[출처] 대한민국 법원 : 종합법률정보 - 98두6982 (2105527)

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[ 참조조문 ]

개발이익환수에관한법률시행령 제4조 제9조

예산회계법 제96조 제98조

개발이익환수에관한법률 제5조 제9조 제10조 제15조

부칙 제1조 제2조

민법 제168조

[ 참조판례 ]