서울고법 2023. 12. 21. 선고 2022나2052639 판결

[장애인차별중지등] 상고[각공2024상,137] 【판시사항】 갑은 상지기능의 심한 장애와 하지기능의 심하지 않은 장애를 가진 장애인으로서 장애인복지법 시행규칙 제28조에서 정한 ‘보행상 장애가 있는 자’에 해당하는데, 을 지방자치단체의 장으로부터 교통약자의 이동편의 증진법 제2조 제8호의 특별교통수단인 장애인콜택시의 관리 및 운행을 위탁받은 병 공단이 갑의 장애인콜택시 이용 신청에 대하여 갑은 ‘보행상의 장애가 심한 자’가 아니므로 구 교통약자의 이동편의 증진법 시행규칙 제6조 제1항 제1호에 해당하지 않는다는 이유로 갑의 신청을 거부하였고, 이에 관한 갑의 민원에 대하여 을 지방자치단체 담당 공무원도 같은 취지의 거부 답변을 한 사안에서, 장애가 어느 부위에 관한 것이든 ‘장애인복지법 시행규칙 [별표 1]에 따른 장애의 정도가 심한 장애인’이면 구 교통약자의 이동편의 증진법 시행규칙 제6조 제1항 제1호에서 정한 요건을 충족하므로 갑은 ‘특별교통수단을 이용할 수 있는 교통약자’에 해당하고, 위와 같은 거부행위는 장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률 제4조 제1항 제3호 및 제26조 제1항에 위반된 차별행위이므로 을 지방자치단체와 병 공단은 갑에 대하여 장애인콜택시를 이용할 수 있도록 허가하는 한편 위자료를 지급할 의무가 있다고 한 사례 【판결요지】 갑은 상지기능의 심한 장애와 하지기능의 심하지 않은 장애를 가진 장애인으로서 장애인복지법 시행규칙 제28조에서 정한 ‘보행상 장애가 있는 자’에 해당하는데, 을 지방자치단체의 장으로부터 교통약자의 이동편의 증진법(이하 ‘교통약자법’이라 한다) 제2조 제8호의 특별교통수단인 장애인콜택시의 관리 및 운행을 위탁받은 병 공단이 갑의 장애인콜택시 이용 신청에 대하여 갑은 ‘보행상의 장애가 심한 자’가 아니므로 구 교통약자의 이동편의 증진법 시행규칙(2023. 7. 20. 국토교통부령 제1236호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 교통약자법 시행규칙’이라 한다) 제6조 제1항 제1호에 해당하지 않는다는 이유로 갑의 신청을 거부하였고, 이에 관한 갑의 민원에 대하여 을 지방자치단체 담당 공무원도 같은 취지의 거부 답변을 한 사안이다. 구 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호에서 정한 특별교통수단 이용대상자에 해당하기 위해서는 ‘㉠ 장애인복지법 시행규칙 제28조 제1항에 따른 보행상의 장애인, ㉡ 같은 규칙 [별표 1]에 따른 장애의 정도가 심한 장애인, ㉢ 버스·지하철 등의 이용이 어려운 사람’ 세 경우에 모두 해당하여야 하는데, ① 관련 법령상 ‘보행상의 장애의 정도가 심한 장애인’인지를 판단할 수 있는 근거가 없는 점, ② ‘보행상의 장애인인지 여부’와 ‘심한 장애인지 여부’는 서로 무관한 요건으로 판단 기준도 다른 점, ③ 교통약자법의 입법 취지를 고려한다면 대중교통 이용에 어려움이 있는 교통약자가 특별교통수단 이용에서 배제되지 않도록 이용대상자 범위를 지나치게 축소하지 않을 필요가 있는 점 등에 비추어 ㉡ 요건은 장애가 어느 부위에 관한 것이든 ‘장애인복지법 시행규칙 [별표 1]에 따른 장애의 정도가 심한 장애인’이면 그 요건을 충족하고, 반드시 ‘보행상 장애의 정도가 심한 장애인’일 것을 요구하는 규정이라고 보기는 어려우므로, 갑은 보행상의 장애인이고, 상지기능의 장애의 정도가 심한 장애인이며, 버스·지하철 등의 이용이 어려운 사람으로서 구 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호에서 정한 ‘특별교통수단을 이용할 수 있는 교통약자’에 해당하고, 위와 같은 거부행위는 장애인인 갑이 자신의 권리를 보장받기 위해 필요한 서비스인 장애인콜택시의 이용을 신청함에 대하여 정당한 사유 없이 갑을 차별하여 해당 서비스를 제공하지 않은 것으로, 장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률 제4조 제1항 제3호 및 제26조 제1항에 위반된 차별행위이므로, 을 지방자치단체와 병 공단은 갑에 대하여 장애인콜택시를 이용할 수 있도록 허가하는 한편 위자료를 지급할 의무가 있다고 한 사례이다. 【참조조문】 교통약자의 이동편의 증진법 제2조 제6호, 제8호, 제16조 제1항, 제12항, 구 교통약자의 이동편의 증진법(2022. 1. 18. 법률 제18784호로 개정되기 전의 것) 제16조 제7항(현행 제16조 제9항 참조), 구 교통약자의 이동편의 증진법 시행규칙(2023. 7. 20. 국토교통부령 제1236호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항 제1호, 장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률 제4조 제1항 제3호, 제26조 제1항, 제46조 제1항, 제48조 제2항, 장애인복지법 시행규칙 제2조 제1항 [별표 1], 제28조 제1항 【전 문】【원고, 항소인】 원고 (소송대리인 변호사 임한결 외 2인) 【피고, 피항소인】 서울특별시 외 1인 (소송대리인 법무법인 린 외 1인) 【제1심판결】 서울중앙지법 2022. 12. 9. 선고 2022가합512794 판결 【변론종결】 2023. 11. 23. 【주 문】 1. 제1심판결을 다음과 같이 변경한다. 가. 피고들은 원고에 대하여 장애인콜택시를 이용할 수 있도록 허가하고, 나. 피고들은 공동하여 원고에게 3,000,000원 및 이에 대하여 피고 서울특별시는 2022. 3. 22.부터, 피고 서울시설공단은 2022. 3. 29.부터 각 2023. 12. 21.까지는 연 5%, 그다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라. 다. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 2. 소송 총비용 중 1/10은 원고가, 나머지는 피고들이 각 부담한다. 3. 제1의 나.항은 가집행할 수 있다. 【청구취지 및 항소취지】 제1심판결을 취소한다. 피고들은 원고에 대한 장애인차별행위를 중지하고 장애인콜택시를 이용할 수 있도록 허가하라. 피고들은 공동하여주1) 원고에게 5,000,000원 및 이에 대하여 이 사건 소장 부본 송달일 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 비율로 계산한 돈을 지급하라. 【이 유】 1. 기초 사실 가. 당사자들의 지위 1) 원고는 (생년월일 생략)에 출생한 남성으로, 1994. 3. 2.경 「장애인복지법」에 따른 장애인으로 등록되었다. 원고의 장애인 증명서(갑 제1호증)상 ‘주장애 및 장애 정도’란에는 ‘지체(상지기능)장애 장애의 정도가 심한 장애인’, ‘부장애 및 장애 정도’란에는 ‘지체(하지기능)장애 장애의 정도가 심하지 않은 장애인’, ‘종합 장애 정도’란에는 ‘장애의 정도가 심한 장애인’이라고 각 기재되어 있다. 또한 원고는 2021. 2. 8. 장애정도 심사를 신청한 결과 「장애인복지법 시행규칙」 제28조 및 관련 고시에 의거한 “보행상 장애가 있는 자”에 해당한다는 결과를 통보받았다. 2) 피고 서울특별시의 대표자인 서울특별시장은 「교통약자의 이동편의 증진법」(이하 ‘교통약자법’이라 한다) 제2조 제6호에서 정한 ‘교통행정기관’으로, 같은 법 제2조 제8호의 ‘특별교통수단’을 운행하여야 할 의무가 있고(교통약자법 제16조 제1항), 특별교통수단의 효율적인 관리 및 운행을 위하여 피고 서울시설공단(이하 ‘피고 공단’이라고 한다)에 그 관리 및 운행을 위탁할 수 있다(교통약자법 제16조 제12항,주2) 「서울특별시 교통약자의 이동편의 증진에 관한 조례」제13조 제1항 제1호). 3) 피고 공단은 위 규정에 따라 서울특별시장으로부터 특별교통수단인 장애인콜택시의 관리 및 운행을 위탁받은 단체로, 공무수탁사인이다. 나. 원고의 장애인콜택시 이용 신청 및 피고들의 거부 1) 원고는 2020. 11.경 피고 공단에 장애인콜택시 이용을 신청하였으나, 피고 공단은 원고가 구 「교통약자의 이동편의 증진법 시행규칙」(2023. 7. 20. 국토교통부령 제1236호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 교통약자법 시행규칙’이라 한다) 제6조 제1항 제1호의 자에 해당하지 않는다는 이유로 원고의 신청을 거부하였다. 2) 이에 원고는 피고 서울특별시에 장애인콜택시를 이용하게 해달라는 취지의 민원을 제기하였으나, 피고 서울특별시 담당 공무원은 피고 공단과 같은 취지의 답변을 하였다(이하 피고 공단의 거부행위와 피고 서울특별시 담당 공무원의 거부행위를 통틀어 ‘이 사건 거부행위’라 한다). 다. 관련 규정 이 사건과 관련된 규정은 별지 1과 같다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 11, 12호증, 을나 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 당사자들의 주장 요지 가. 원고의 주장 요지 원고는 보행상의 장애인이고, 장애의 정도가 심한 장애인이며, 버스·지하철 등의 이용이 어려운 사람이므로, 구 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호에서 규정한 “특별교통수단(장애인콜택시)을 이용할 수 있는 교통약자”에 해당한다. 그럼에도 피고들은 고의 또는 과실로 관련 규정을 자의적으로 해석함으로써 원고의 장애인콜택시 이용 신청을 거부하는 이 사건 거부행위를 하였다. 이는 재화·용역 등의 제공에 있어서의 차별금지를 규정한 「장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률」(이하 ‘장애인차별금지법’이라 한다) 제15조 제2항, 이동 및 교통수단 등에서의 차별금지를 규정한 같은 법 제19조 제1항, 사법·행정절차 및 서비스 제공에 있어서의 차별금지를 규정한 같은 법 제26조 제1항, 제4항을 위반한 것으로서 같은 법 제4조 제1항 제3호의 ‘정당한 편의제공 거부에 의한 차별’에 해당한다. 설령 이 사건 거부행위가 앞서의 장애인차별금지법 제15조 제2항, 제19조 제1항, 제26조 제1항, 제4항을 위반한 것이 아니라 하더라도, 위 규정들은 예시 조항에 불과하므로, 이 사건 거부행위는 장애인차별금지법 제4조에서 금지하는 차별행위로 규정한 정당한 편의제공 거부에 의한 차별(제1항 제3호) 또는 직접 차별(제1항 제1호)에 해당한다. 따라서 피고들은 장애인차별금지법 제48조 제2항에 따라 원고에 대한 장애인차별행위를 중지하고 장애인콜택시 이용을 허가하는 적극적 조치를 행할 의무가 있고, 공동하여 원고에게 장애인차별금지법 제46조 제1항 또는 국가배상법 제2조 제1항(피고 서울특별시의 경우)과 민법 제750조(피고 공단의 경우)에 따라 그동안의 차별행위로 인한 정신적 손해배상으로 5,000,000원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 나. 피고들의 주장 요지 원고가 내세우는 구 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호는 ‘보행상 장애의 정도가 심한 자일 것’을 요구하는 규정이다. 원고가 ‘보행상 장애인’임을 부정하지는 않지만 이용가능한 장애인콜택시의 수가 제한되어 있는 등의 현실적 어려움을 고려한다면, 보행의 어려움이 적은 ‘보행상의 장애가 심하지 않은 자’까지 그 대상을 넓히기보다는 보행의 어려움이 큰 ‘보행상의 장애가 심한 자’만을 대상으로 하는 것이 타당하다. 따라서 피고들이 한 이 사건 거부행위는 관련 규정의 정당한 해석에 따른 것이어서 위법하지 않고, 장애인차별금지법에서 정한 차별행위라고 볼 수도 없다. 설령 구 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호의 해석을 달리하더라도, 구 교통약자법 시행규칙의 개정 경위, 위 규정의 해석에 관한 선례가 없었던 점 등에 비추어 보면, 피고들의 고의·과실이 인정될 수 없다. 3. 판단 가. 관련 법리 장애인차별금지법 제1장 ‘총칙’ 편의 제4조 제1항은 금지하는 차별행위의 유형으로 ‘장애인을 장애를 사유로 정당한 사유 없이 제한·배제·분리·거부 등에 의하여 불리하게 대하는 경우’(제1호), ‘정당한 사유 없이 장애인에 대하여 정당한 편의 제공을 거부하는 경우’(제3호) 등을 규정하고, 제2장 ‘차별금지’ 편에서는 제1절부터 제6절까지 고용, 교육, 재화와 용역의 제공 및 이용, 사법·행정절차 및 서비스와 참정권, 모·부성권, 성 등, 가족·가정·복지시설, 건강권 등의 항목으로 나누어 해당 영역에서의 차별금지 내용을 규정하고 있다. 그중 원고가 내세우는 장애인차별금지법 제15조 제2항(재화·용역 등의 제공자는 장애인이 해당 재화·용역 등을 이용함으로써 이익을 얻을 기회를 박탈하여서는 아니 된다)과 제19조 제1항(교통약자법 제2조 제5호 및 제6호에 따른 교통사업자 및 교통행정기관은 이동 및 교통수단 등을 접근·이용함에 있어서 장애인을 제한·배제·분리·거부하여서는 아니 된다)은 제3절에, 장애인차별금지법 제26조 제1항(공공기관 등은 장애인이 생명, 신체 또는 재산권 보호를 포함한 자신의 권리를 보호·보장받기 위하여 필요한 사법·행정절차 및 서비스 제공에 있어 장애인을 차별하여서는 아니 된다)과 제4항(공공기관 및 그 소속원은 사법·행정절차 및 서비스를 장애인이 장애인 아닌 사람과 실질적으로 동등한 수준으로 이용할 수 있도록 제공하여야 하며, 이를 위하여 정당한 편의를 제공하여야 한다)은 제4절에 각 속하는바, 위 각 규정들은 장애인차별금지법 제4조 제1항에서 열거한 차별행위 유형에 따른 차별금지 의무의 내용 등을 해당 영역, 즉, 재화·용역 등의 제공 영역, 이동 및 교통수단 등 영역, 사법·행정절차 및 서비스 제공 영역에서 각 구체화한 조항이라고 할 것이다. 위와 같은 관련 법령의 규정 내용과 체계에 따르면 해당 영역에서 장애인차별금지법이 금지하는 차별행위에 해당하기 위해서는 위 제4조 제1항 및 제15조 제2항이나 제19조 제1항 또는 제26조 제1항이나 제4항에서 열거한 차별행위의 유형에 포섭될 수 있어야 한다(대법원 2022. 2. 17. 선고 2019다217421 판결 등 참조). 나. 이 사건 거부행위가 장애인차별금지법상 차별행위에 해당하는지 여부 피고들의 이 사건 거부행위는 장애인인 원고가 자신의 권리를 보장받기 위해 필요한 서비스인 장애인콜택시의 이용을 신청함에 대하여 정당한 사유 없이 원고를 차별하여 해당 서비스를 제공하지 않은 것으로, 장애인차별금지법 제4조 제1항 제3호 및 제26조 제1항에 위반된 차별행위라고 판단된다. 그 이유는 다음과 같다. 1) 앞서 본 기초 사실과 증거들, 갑 제12, 15호증, 을가 제2 내지 4호증, 을나 제6 내지 8호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음의 사실 또는 사정을 종합하면, 이 사건 거부행위는 구 교통약자법 및 그 시행규칙 제6조를 위반한 행위이다. 가) 구 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호는 특별교통수단 이용대상으로 “장애인복지법 시행규칙 제28조 제1항에 따른 보행상의 장애인으로서 같은 규칙 [별표 1]에 따른 장애의 정도가 심한 장애인으로서 버스·지하철 등의 이용이 어려운 사람”을 규정하였다. 이에 해당하기 위해서는 ㉠ 장애인복지법 시행규칙 제28조 제1항에 따른 보행상의 장애인, ㉡ 같은 규칙 [별표 1]에 따른 장애의 정도가 심한 장애인, ㉢ 버스·지하철 등의 이용이 어려운 사람 세 경우에 모두 해당하여야 한다(이하 ㉡ 요건을 ‘이 사건 쟁점요건’이라고 한다). 나) 원고가 장애인복지법 시행규칙 제28조 제1항에 따른 보행상의 장애인에 해당하고(㉠), 버스·지하철 등의 이용이 어려운 사람이라는 점(㉢)은 충분히 인정되고, 이 사건 거부행위와 이 사건 제소 이후 현재까지의 경위에 비추어 볼 때 피고들 역시 이에 관하여는 다투지 않고 있다. 다만 이 사건 쟁점요건의 해석에 관하여, 원고는 어느 부분의 장애이든지 그 정도가 심하면 되고 반드시 ‘보행상의 장애’가 심할 것을 요하지 않으므로 종합 장애의 정도가 심한 장애인인 원고가 그 요건을 충족한다는 취지로 주장하는 반면, 피고들은 일관하여, 반드시 ‘보행상의 장애가 심한 자’이어야만 이 사건 쟁점요건을 충족한다고 주장하고 있다. 다) 그런데 아래 ① 내지 ⑥항과 같은 이유로, 이 사건 쟁점요건은 장애가 어느 부위에 관한 것이든 ‘장애인복지법 시행규칙 [별표 1]에 따른 장애의 정도가 심한 장애인’이면 그 요건을 충족한다고 판단되고, 반드시 ‘보행상 장애의 정도가 심한 장애인’일 것을 요구하는 규정이라고 보기는 어렵다. ① 장애인복지법 시행규칙 제28조 제1항에 따른 ‘보행상의 장애인’인지 여부는 「장애정도판정기준」(이 사건 거부행위 당시에 시행되던 2020. 10. 30. 보건복지부고시 제2020-238호 고시이다. 이하 ‘이 사건 고시’라고 한다)에 따르게 되는데, 이 사건 고시 어디에서도 ‘심한’ 보행상 장애와 ‘심하지 않은’ 보행상 장애를 구분하는 내용은 찾아볼 수 없으므로, 결국 관련 법령상 ‘보행상의 장애의 정도가 심한 장애인’인지 여부를 판단할 수 있는 근거는 없다. 즉, 이 사건 고시는, 보행상 장애인에 관하여 “도로 교통을 이용하는 데 있어 걷기 및 이동능력이 저하된 사람으로 다리(또는 팔)나 척추 부위의 장애로 인하여 보행에 제한이 있는 사람, 시각 및 평형기능에 장애가 있어 보행에 제한이 있는 사람, 정신 및 인지 행동장애로 도로 교통을 이용할 때 타인의 지속적인 보호 관찰이 필요한 사람, 내부기관의 장애로 인하여 보행에 현저한 제한이 있는 사람 등”이라고 정의하면서(Ⅰ의 1.의 가.항), 보행상 장애의 판정 목적은 도로 교통 이용의 편의를 지원하는 것임을 밝히고(Ⅰ의 1.의 나.항), 장애 유형별로 보행상 장애를 판정하는 기준을 자세히 설시하는(Ⅰ의 2.항) 한편, 그 기준을 요약하여 표로 첨부하고 있다(별지 2 〈보행상 장애 표준 기준표〉, 이하 ‘이 사건 고시 기준표’라고 한다). 이 사건 고시 기준표에 따르면 보행상 장애 여부를 판정할 때에 장애 유형 및 ‘심한 장애’인지 ‘심하지 않은 장애’인지에 따라 판정 기준이 달라지기는 하지만(예를 들어 ㉮ ‘하지절단의 심한 장애’는 무조건 보행상 장애에 해당하지만, ‘하지절단의 심하지 않은 장애’는 보행상 장애 판정 기준에 따라 보행상 장애에 해당하는지 여부의 판단이 달라지고, ㉯ ‘하지 기능’의 장애는 ‘심한 장애’와 ‘심하지 않은 장애’ 모두 무조건 보행상 장애에 해당하며, ㉰ ‘언어 장애’는 ‘심한 장애’와 ‘심하지 않은 장애’ 모두 보행상 장애에 해당하지 않는다), 그 판정의 결과는 ‘보행상 장애’에 해당하는지 아닌지의 양자 중 하나일 뿐이고, ‘심한 보행상 장애’ 또는 ‘심하지 않은 보행상 장애’라고 판정될 수는 없다. 결국 관련 법령상 피고들이 주장하는 개념인 ‘보행상의 장애의 정도가 심한 장애인’ 내지 ‘심한 보행상 장애’를 판단할 기준이 존재하지 않는다(장애인복지법의 주관부처인 보건복지부도 2023. 6. 9. 원고의 민원에 대하여 “보행상 장애 정도를 경증과 중증으로 나누어 구분하진 않고 있다.”라고 답변하였다). ② 피고들은, 원고의 민원에 대한 국토교통부의 2023. 6. 13. 자 회신(갑 제14호증)에 의하더라도 ‘보행상 장애의 정도가 심한 장애인’이란 보행상 장애의 원인이 된 장애가 이 사건 고시 기준표상 ‘심한 장애’에 해당하는 경우를 의미한다고 해석되고, 그 경우 그 판단 기준이 명확하므로 자의적 판단의 염려도 없다고 주장하나, 이 역시 받아들이기 어렵다. 원고의 민원에 대해 국토교통부가 2023. 6. 13.에 구 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호에 해당하는 사람은 “…이 사건 고시 제4장 보행상 장애가 있는 사람 판정기준 중 보행상 장애 표준 기준표(이 사건 고시 기준표)상 심한 장애에 해당되는 장애인으로서…”라고 답변한 바 있기는 하다. 그러나 이 사건 고시 기준표의 ‘심한 장애’와 ‘심하지 않은 장애’는 각 유형별(지체장애, 청각장애, 뇌병변장애 등) 장애가 심한지 여부를 구분한 것에 불과한데(즉, “보행상의 장애인인지 여부”와 “심한 장애인지 여부”는 서로 무관한 요건으로 그 판단 기준도 다르다) 장애의 부위와 유형에 따라 보행에 미치는 어려움의 정도는 다를 수 있으므로, 반드시 이 사건 고시 기준표상의 ‘심한 장애’가 ‘심하지 않은 장애’보다 보행을 어렵게 한다고 단정할 수 없다. 만약 피고들 주장처럼 보행상 장애의 원인이 된 장애가 이 사건 고시 기준표상 ‘심한 장애’에 해당하는 경우를 ‘보행상 장애의 정도가 심한 장애인’이라고 해석한다면, 결국 보행상의 어려움 정도와 무관하게 행정 편의에 따라 장애인을 구분하여 특별교통수단의 제공을 달리하는 결과에 이르게 된다. ③ 교통약자법 제16조 제1항 및 구 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항은 대중교통을 이용하기 어려운 교통약자에게 특별교통수단을 제공함으로써 그들의 이동의 자유를 보장하여 주는 규정이다. 이러한 교통약자법의 입법 취지를 고려한다면, 위 법령을 해석함에 있어 대중교통 이용에 어려움이 있는 교통약자가 특별교통수단 이용에서 배제되지 않도록 그 이용대상자 범위를 지나치게 축소하지 않을 필요가 있다. 관련 법령상 보행상 장애가 통상적 의미에서 심한지 여부와 상관없이 ‘보행상의 장애인’에 해당한다고 판정되고, 어느 부위의 장애이든 그 장애의 정도가 심한 장애인이자 버스·지하철 등의 이용이 어려운 사람이라면, 장애인콜택시와 같은 특별교통수단을 이용하지 않고서는 이동이 곤란하다고 할 수 있고, 그와 같은 사람들에게 특별교통수단을 제공하는 것은 교통약자법의 입법 취지에도 부합한다. ④ 원래 특별교통수단을 이용할 수 있는 교통약자에 관해 규정하고 있던 종전 교통약자법 시행규칙(2019. 7. 5. 국토교통부령 제637호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘종전 교통약자법 시행규칙’이라고 한다) 제6조 제1항 제1호는, “구 장애인복지법 시행규칙(2019. 6. 4. 보건복지부령 제628호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 장애인복지법 시행규칙’이라 한다) 제2조 제1항에 따른 1급 또는 2급 장애인으로서 버스·지하철 등의 이용이 어려운 사람”이라고 규정하고 있었다. 이후 구 장애인복지법 시행규칙이 규정하고 있던 장애인등급제를 폐지하고 장애 정도를 ‘심한 장애’와 ‘심하지 않은 장애’로 분류하는 것으로 개정이 되자, 그에 부합하게 종전 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호도 이 사건 쟁점요건이 포함된 구 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호로 개정된 것으로 보인다. 그런데 종전 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호에 의하면, 특별교통수단의 이용대상자는 구 장애인복지법 시행규칙 제2조 제1항에 따른 1급 또는 2급 장애인이면서 버스·지하철 등의 이용이 어려운 사람이면 족할 뿐, 장애등급 1급 또는 2급인 장애를 보행상의 장애로 한정하지 않았다. 이러한 입법 연혁에 비추어 보더라도, 이 사건 쟁점요건을 해석함에 있어 ‘보행상의 장애가 심할 것’이라고 해석하는 것은 합리적이지 않다. ⑤ 피고들 주장처럼 이용대상자를 합리적으로 제한함으로써 장애인콜택시 이용의 필요성이 절실한 자들의 대기시간을 축소하기 위한 목적에서 현재와 같이 교통약자법 시행규칙이 개정되었을 수도 있다. 그러나 그러한 목적에도 불구하고 개정된 구 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호의 문언이 피고들 주장처럼 해석됨에 의문이 없을 정도로 명확하지 않은 이상, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 합리적으로 법률을 해석함이 타당하다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 등 참조). 앞서 살펴본 것처럼 이 사건 쟁점요건의 해석에 관한 피고들 주장에 따른다고 해서 실제 보행상 어려움의 정도를 기준으로 특별교통수단의 제공을 달리하는 합리적 결과를 가져온다고 보기는 어렵다. 더구나 구 교통약자법 시행규칙상 종전 교통약자법 시행규칙과 달리 ㉠ 요건인 ‘보행상의 장애인’이어야 한다는 요건이 추가되었으므로, 이 사건 쟁점요건을 위와 같이 피고들 주장보다 넓게 해석하여도, 여전히 이용대상자의 범위는 기존보다 줄어들 수도 있다. ⑥ 피고들은 교통약자법의 주관부처인 국토교통부가 구 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호의 해석에 관하여 피고들의 주장에 부합하는 유권해석을 하였으므로, 그와 다른 원고의 해석은 받아들일 수 없다고도 주장하나, 위 주장은 다음과 같은 이유로 받아들일 수 없다. 피고 서울특별시의 대표자인 서울특별시장이 2022. 12. 19. 및 2023. 1. 27. 2차례에 걸쳐 국토교통부장관에게 구 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호에서 정한 특별교통수단 이용대상자의 정의에 관하여 유권해석을 요청한 사실, 국토교통부장관이 2023. 2. 21. “장애인복지법 시행규칙 [별표 1]에 따른 ‘장애정도판정기준 제4장 보행상 장애가 있는 사람 판정기준’ 중 보행상 심한 장애인으로서 버스·지하철 등의 이용이 어려운 사람이 해당됨을 알려드립니다.”라는 내용으로 회신한 사실은 인정되나, 위 회신은 이 사건 소송 진행 중에 피고 서울특별시가 피고들의 주장과 같은 해석을 ‘갑설’로, 원고 주장과 같은 해석을 ‘을설’로 전제한 다음, “…이용자 확대를 제외하고자 … ‘장애의 정도가 심한 보행상 장애인’으로 한정한 입법 취지를 고려할 때 (갑설)로 판단해 주시기 바랍니다.…”라고 요청한 것에 대한 회신인 데다가, 구 교통약자법 시행규칙에 관한 국토교통부의 유권해석이 법원의 판단을 구속한다고 할 수도 없으므로, 위 유권해석만을 근거로 이 사건 쟁점요건을 피고들 주장과 같이 해석하는 것은 타당하지 않다(앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 고시가 보행상 장애인을 보행상 장애의 정도에 따라 ‘심한 장애인’과 ‘심하지 않은 장애인’으로 구분하고 있지 않음이 명백한 이상 위 회신 내용을 피고들 주장과 같이 해석하기도 어렵다). 라) 원고는 지체(상지기능) 장애에 관하여 ‘장애의 정도가 심한 장애인’이므로[장애인 증명서(갑 제1호증)에도 그와 같이 기재되어 있다] 이 사건 쟁점요건을 충족한다. 이에 대하여 피고들은, 이 사건 쟁점요건을 보행상 장애의 원인이 된 장애가 ‘심한 장애’인 경우라고 해석해야 함을 전제로, 원고의 보행상 장애는 ‘하지기능의 심하지 않은 장애’를 원인으로 한 것이므로 원고가 이 사건 쟁점요건인 ‘심한 장애인’에 해당한다고 볼 수 없다고도 주장한다. 그러나 이 사건 쟁점요건 해석에 관한 피고들의 주장을 받아들일 수 없음은 앞서 살펴본 바이다. 그뿐만 아니라 원고는 ‘상지기능의 심한 장애’와 ‘하지기능의 심하지 않은 장애’를 모두 가지고 있고, 두 장애 모두 이 사건 고시 기준표에 의하면 ‘보행상 장애’에 해당하는지 여부를 보행상 장애 판정 기준에 따라 판정받아야 하는 장애인바, 이 사건에 제출된 증거들만으로는 피고들 주장처럼 원고가 ‘보행상 장애인’이라고 판단된 근거가 ‘하지기능의 심하지 않은 장애’이고 ‘상지기능의 심한 장애’는 그 근거가 아니라고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다는 점에서도 피고들의 위 주장은 이유 없다. 원고가 장애인복지법 시행규칙 제28조 제1항에 따른 ‘보행상 장애인’에 해당한다고 알려준 ‘장애정도 심사결과 추가안내문’(갑 제2호증)에 기재된 ‘지체(하지기능)장애, 심하지 않은 장애’라는 문구 역시, 원고의 지체(하지기능)장애가 심하지 않은 장애라는 의미일 뿐 원고의 보행상 장애가 심하지 않은 장애라는 의미로 볼 수는 없고, 이는 원고에 대한 장애정도결정서(갑 제12호증)에 기재된 심사 결정 내용에 의하더라도 명백하다. 마) 원고가 보행상의 장애인(㉠)으로 버스·지하철 등의 이용이 어려운 사람(㉢)임은 앞서 나)항에서 살펴본 바이므로, 결국 원고는 구 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호에서 정한 “특별교통수단을 이용할 수 있는 교통약자”에 해당한다. 2) 물론 장애인차별금지법은 교통약자법과 입법 목적을 달리하는 별개의 법률이므로, 피고들이 이 사건 거부행위를 통해 교통약자법 내지 그 시행규칙을 위반하였다는 사정만으로 곧바로 장애인차별금지법에서 정한 차별행위에 해당한다고 볼 수는 없다. 그러나 장애인차별금지법 제26조 제1항에서 차별금지를 규정한 “행정절차 및 서비스 제공”은 그 문언상 “장애인이 생명, 신체 또는 재산권 보호를 포함한 자신의 권리를 보호·보장받기 위하여 필요한 행정절차 및 서비스 제공”임이 명백한바, 구 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호에 해당하는 교통약자가 특별교통수단을 이용할 수 있는 권리는 장애인차별금지법 제26조 제1항의 “행정절차 및 서비스 제공”에 해당한다. 따라서 이 사건 거부행위는 장애인차별금지법 제26조 제1항에서 열거한 차별행위이고, 이로써 피고들은 장애인인 원고에 대하여 정당한 편의제공을 거부하였다고 할 것이다. 3) 갑 제4, 7, 8, 9, 10, 11호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 피고들의 이 사건 거부행위에 정당한 사유가 있다고 볼 수도 없다. ① 원고는 2020. 11.경 피고 공단에 장애인콜택시 이용을 신청하였고, 피고 서울특별시에 장애인콜택시를 이용하게 해달라는 취지의 민원을 여러 차례 제기하였다. 원고는 피고 서울특별시에 민원을 제기하면서 ‘저는 보행상 장애가 있고, 장애의 정도가 심한 장애인이므로, 결격사유가 없다고 생각한다. 부산이나 여타 시도에서는 결격사유 없이 이용하고 있다.’고 주장하였고, 실제 원고는 이 사건 거부행위 전후로 대전, 부산, 제주 등지에서 장애인콜택시를 여러 차례 이용하였다. ② 원고의 위 신청 내지 민원에 대하여, 피고들의 담당 직원 내지 공무원들은 만연히 ‘원고의 경우 중증인 상지장애에 보행상 장애가 없으므로, 장애인콜택시의 이용대상이 아니다.’라는 취지의 답변만 반복하였고, 그와 같이 해석하는 근거 또는 원고가 이용하였다고 주장하는 다른 지방자치단체와 서울특별시가 구별되어야 하는 근거 등을 밝힌 바 없다. ③ 이 사건 쟁점요건이 포함된 구 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호는 2019. 7. 5. 개정되고 같은 날 시행되었다. 원고의 신청 당시에는 개정 조문이 적용된 지 얼마 되지 않아 선례가 없었다는 피고들의 주장에 의하더라도, 앞서 본 바와 같이 그 문언상 이 사건 쟁점요건의 해석이 명확하였다고 보기 어려웠던 이상, 피고들로서는 그 주장처럼 이 사건 쟁점요건을 해석하는 최소한의 근거를 밝히거나 또는 다른 지방자치단체의 선례를 조사하는 등 객관적이고 합리적인 검토를 거쳐 원고의 장애인콜택시 이용 신청에 대한 답변을 하였어야 했다. 그러나 원고의 신청에 대하여 이루어진 이 사건 거부행위 전후로 그와 같은 검토가 이루어졌음을 인정할 자료는 전혀 찾아볼 수 없다. 서울특별시장이 국토교통부에 유권해석을 요청한 것 역시 이 사건 제1심판결이 선고된 이후이다. 다. 적극적 조치 등의 이행청구에 대한 판단 앞서 살펴본 바와 같이 원고는 구 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호주3) 에서 정한 특별교통수단을 이용할 수 있는 교통약자에 해당함에도 불구하고 피고들은 원고의 장애인콜택시 이용 신청을 거부함으로써 차별적 행위를 하였다고 할 것이므로, 이 법원은 원고의 신청에 따라 피고들에 대하여 원고로 하여금 장애인콜택시를 이용할 수 있도록 허가할 것을 명하기로 한다. 다만 이와 같이 명하는 부분을 초과하여 ‘원고에 대한 장애인차별행위를 중지하라.’는 등의 일반적·추상적인 적극적 조치를 명할 필요가 있다고 보기는 어려우므로, 이 부분 원고의 청구는 받아들이지 아니한다. 라. 손해배상청구에 대한 판단 1) 앞서 본 것처럼, 피고들은 공동으로 장애인차별금지법 제4조 제1항 제3호, 제26조 제1항에 위반되는 이 사건 거부행위를 하였고 그로 인해 원고가 상당한 정신적 고통을 겪었을 것으로 판단된다. 이 사건에 제출된 증거들만으로는 피고들이 고의 또는 과실 없음을 증명하였다고 볼 수도 없으므로, 피고들은 공동하여 원고에게 장애인차별금지법 제46조 제1항에 따라 이 사건 거부행위로 인한 손해를 배상할 책임이 있다. 2) 나아가 위자료의 액수에 관하여 보건대, 원고가 이 사건 거부행위 이후 현재까지 3년 이상의 기간 동안 서울에서 장애인콜택시를 이용하지 못하고 있고 이는 서울에서 거주하고 있는 원고에게 큰 불편을 주었을 것인 점, 원고가 장애인콜택시를 이용하지 못함으로써 다른 대중교통 등을 이용하는 과정에서 겪어야 했을 이동상 어려움의 정도, 앞서 본 바와 같은 피고들의 이 사건 거부행위의 경위와 그 과실의 정도 등을 비롯하여 이 사건 기록에 나타난 여러 사정들을 종합적으로 고려하여, 피고들이 원고에게 배상하여야 할 위자료의 액수를 3,000,000원으로 정한다. 마. 소결론 따라서 피고들은, 원고에 대하여 장애인콜택시를 이용할 수 있도록 허가하는 한편, 공동으로 원고에게 위자료 3,000,000원 및 이에 대하여 원고가 구하는 바에 따라 각 이 사건 소장 부본 송달일 다음 날임이 기록상 명백한 피고 서울특별시는 2022. 3. 22.부터, 피고 공단은 2022. 3. 29.부터 각 피고들이 그 이행의무의 존재 여부나 범위에 관하여 항쟁하는 것이 타당하다고 인정되는 이 법원 판결 선고일인 2023. 12. 21.까지는 민법이 정한 연 5%, 그다음 날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 4. 결론 그렇다면 원고의 피고들에 대한 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 일부 받아들여 제1심판결을 변경하기로 하여 주문과 같이 판결한다. [별 지 1] 관련 규정: 생략 [별 지 2] 〈보행상 장애 표준 기준표〉: 생략 판사 성지용(재판장) 백숙종 유동균 주1) 원고는 청구취지 및 항소취지에 ‘연대하여’로 기재하였으나, 피고들의 이행의무관계는 부진정연대채무라 할 것이므로 ‘공동하여’로 선해한다. 주2) 원고가 피고들을 상대로 장애인콜택시 이용을 신청한 2020. 11.경 당시에 시행되던 구 교통약자법(2022. 1. 18. 법률 제18784호로 개정되기 전의 것)에서는 같은 내용을 제16조 제8항에서 규정하고 있었다. 주3) 2023. 7. 20. 국토교통부령 제1236호로 개정된 현재의 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호는 특별교통수단을 이용할 수 있는 교통약자의 범위에 관하여 “중증보행장애인으로서 버스·지하철 등의 이용이 어려운 사람”이라고 규정되어 있어 그 문구가 구 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호와 달라졌으나, 여기서의 ‘중증보행장애인’은 “장애인복지법 시행규칙 제28조 제1항에 따른 보행상의 장애인으로서 같은 규칙 [별표 1]에 따른 장애의 정도가 심한 장애인”을 의미하는바(교통약자법 시행규칙 제5조 제1항 제1호), 결국 이 사건 쟁점이 되었던 구 교통약자법 시행규칙 제6조 제1항 제1호와 동일한 내용의 규정이다.

[출처] 대한민국 법원 : 종합법률정보 - 2022나2052639 (3314856)

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

교통약자의 이동편의 증진법 제2조 제16조

교통약자의 이동편의 증진법 시행규칙 제6조

장애인복지법 시행규칙 제2조 제28조

장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률 제4조 제15조 제19조 제26조 제46조 제48조

국가배상법 제2조

민법 제750조