광주고법 2023. 4. 19. 선고 2021나25808 판결

[폐기물처리비용등청구] 상고[각공2023하,366] 【판시사항】 갑 지방자치단체와 한국토지주택공사가 공공임대주택인 행복주택 건설사업을 공동으로 시행하기 위하여 체결한 업무협약에서 갑 지방자치단체는 사업을 위한 부지를 제공하고 한국토지주택공사는 주택 건립 등 업무를 수행하기로 하면서 갑 지방자치단체가 착공 전 사업부지 내 지장물 철거 및 폐기물을 처리하기로 정하였는데, 한국토지주택공사가 터파기 공사 중 사업부지에 매립된 폐기물을 발견하여 이를 처리한 후 갑 지방자치단체를 상대로 매립폐기물 처리비용 등의 지급을 구한 사안에서, 위 협약에 따라 갑 지방자치단체가 처리하여야 하는 ‘사업부지 내 폐기물’에는 지하에 매립되어 있는 폐기물도 포함된다고 해석하는 것이 문언의 내용에 부합하는 등 제반 사정을 종합하면, 갑 지방자치단체가 매립폐기물을 처리할 의무를 부담한다고 본 사례 【판결요지】 갑 지방자치단체와 한국토지주택공사가 공공임대주택인 행복주택 건설사업을 공동으로 시행하기 위하여 체결한 업무협약에서 갑 지방자치단체는 사업을 위한 부지를 제공하고 한국토지주택공사는 주택 건립 등 업무를 수행하기로 하면서 갑 지방자치단체가 착공 전 사업부지 내 지장물 철거 및 폐기물을 처리하기로 정하였는데, 한국토지주택공사가 터파기 공사 중 사업부지에 매립된 폐기물을 발견하여 이를 처리한 후 갑 지방자치단체를 상대로 매립폐기물 처리비용 등의 지급을 구한 사안이다. 위 협약에 따라 갑 지방자치단체가 처리하여야 하는 ‘사업부지 내 폐기물’에는 사업부지 지상에 있는 폐기물(지장물 철거로 인한 폐기물)뿐만 아니라 지하에 매립되어 있는 폐기물도 포함된다고 해석하는 것이 문언의 내용에 부합하는 점, 갑 지방자치단체에 사업을 위한 부지 제공 의무가 있고, 여기에서 ‘사업을 위한 부지 제공’은 ‘주택의 건립’이 가능한 상태의 부지 제공을 의미하므로, 갑 지방자치단체가 폐기물이 매립되어 있는 사업부지를 제공한 것은 하자 있는 사업부지를 제공한 것으로서 위 의무를 위반하였다고 할 수 있는 점, 갑 지방자치단체와 한국토지주택공사가 사업을 공동으로 시행하게 된 경위, 위 사업으로 갑 지방자치단체와 한국토지주택공사가 얻게 되는 이익이나 지출액의 규모, 협약에서 정한 업무분담의 내용 등을 고려하였을 때 갑 지방자치단체는 사업부지의 제공 비용을 전부 부담하여야 하고, 위 비용에는 사업부지에 하자가 존재할 경우 하자를 처리하는 비용도 포함된다고 봄이 타당한 점, 갑 지방자치단체에 주택의 건립이 가능할 정도의 사업부지 제공 의무가 있으므로 갑 지방자치단체는 협약 체결 당시 발생을 예상할 수 없었던 폐기물이라 하더라도 이를 처리할 의무가 있고, 협약 체결 당시 갑 지방자치단체가 사업부지에 폐기물이 매립되어 있음을 전혀 예상할 수 없었다고 단정할 수도 없는 점, 갑 지방자치단체는 사업부지의 소유자의 지위에서도 매립폐기물에 대한 처리의무를 부담한다고 봄이 타당한 점을 종합하면, 갑 지방자치단체가 매립폐기물을 처리할 의무를 부담한다고 본 사례이다. 【참조조문】 민법 제105조, 741조, 폐기물관리법 제2조 제1호, 제4조 제1항, 제8조 제2항, 제48조 제1항 제9호, 공공주택 특별법 제1조, 제2조 제1호 (가)목, 제3조 제1항, 공공주택 특별법 시행령 제2조 제1항 제3호 【전 문】【원고, 항소인】 한국토지주택공사 (소송대리인 변호사 박인호) 【피고, 피항소인】 여수시 (소송대리인 법무법인 호안 담당변호사 채진화) 【제1심판결】 광주지법 2021. 12. 3. 선고 2021가합50524 판결 【변론종결】 2023. 3. 8. 【주 문】 1. 제1심판결 중 아래에서 지급을 명하는 부분에 해당하는 원고 패소 부분을 취소한다. 2. 피고는 원고에게 1,604,236,000원 및 이에 대하여 2020. 9. 18.부터 2023. 4. 19.까지는 연 5%, 그다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라. 3. 원고의 나머지 항소를 기각한다. 4. 소송총비용은 피고가 부담한다. 5. 제2항은 가집행할 수 있다. 【청구취지 및 항소취지】 제1심판결을 취소한다. 피고는 원고에게 1,604,236,000원 및 이에 대하여 2020. 9. 18.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지는 연 5%, 그다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라. 【이 유】 1. 기초 사실 이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결 제4쪽 제2행(표 제외)의 “CCTV 1개”를 “CCTV 3개”로 고치는 것 이외에는 제1심판결 이유 중 “1. 기초 사실” 부분 기재와 같으므로, 민사소송법 제420조 본문에 따라 약어를 포함하여 이를 그대로 인용한다. 2. 당사자의 주장 요지 가. 원고 1) 주위적 청구원인 이 사건 협약 제4조 제3항에 의하면 이 사건 사업부지에 매립되어 있는 이 사건 매립폐기물의 처리의무는 피고에게 있음에도 피고가 이를 이행하지 않았고, 이에 원고가 부득이 비용을 들여 이 사건 매립폐기물을 처리하였다. 따라서 피고는 원고에게 이 사건 협약 제4조 제3항에 따라 부당이득 반환으로 이 사건 매립폐기물 처리비용 합계 1,604,236,000원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 2) 제1예비적 청구원인 이 사건 사업은 원고와 피고가 공동으로 시행하는 사업으로서, 이 사건 협약에 따라 피고는 이 사건 사업부지의 사용권을 출자하고, 원고는 이 사건 사업부지에 주택 건설비용을 출자하여 이를 소유·관리·운영하기로 정하였으므로, 이 사건 협약은 조합계약 및 유상계약에 해당한다. 피고는 주택부지로서 통상적으로 기대되는 품질이나 상태를 갖춘 부지를 제공할 의무가 있는데, 이 사건 사업부지에는 이 사건 매립폐기물이 매립되어 있어 그와 같은 품질이나 상태를 갖추지 못한 하자가 존재한다. 따라서 피고는 원고에게 민법 제567조, 제580조에 따른 하자담보책임에 기한 손해배상으로 이 사건 매립폐기물 처리비용 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 3) 제2예비적 청구원인 설령 이 사건 매립폐기물이 이 사건 협약 제4조 제3항에 따라 피고가 처리하여야 하는 폐기물에 해당하지 않는다고 하더라도, 이 사건 매립폐기물의 처리비용은 이 사건 협약 제9조 제2항에 따라 원고와 피고가 상호 협의하여 그 부담자를 정해야 하는데, 이 사건 협약 체결 당시 피고는 이 사건 사업부지의 지하에 폐기물이 매립되어 있는 경우 이를 처리한다는 의사가 있었다고 할 것이므로, 피고는 이 사건 협약 제9조 제2항에 의하더라도 원고에게 이 사건 매립폐기물 처리비용 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다. 나. 피고 1) 이 사건 협약 체결 당시 이 사건 사업부지 지상에는 가옥 8채, 한전주 1개, 통신주 1개, CCTV 3개, 가로등 4개의 이 사건 지장물이 존재하고 있었고, 피고가 이를 철거하여 원고에게 이 사건 사업부지를 제공하기로 하면서 이 사건 협약 제4조 제3항을 정한 것이다. 이 사건 협약 체결 당시 이 사건 사업부지 지하에 이 사건 매립폐기물이 매립되어 있었다는 사실을 예상할 수 없었는바, 이와 같은 이 사건 협약 체결의 경위 등을 고려할 때, 이 사건 협약 제4조 제3항은 이 사건 지장물의 철거와 관련된 폐기물에 적용되는 것일 뿐 이 사건 매립폐기물에까지 적용된다고 볼 수 없다. 또한 터파기 공사 중 발견된 이 사건 매립폐기물의 처리는 시공 과정의 일부로 볼 수 있는데, 이 사건 협약에 따르면 원고가 이 사건 사업의 설계 및 시공을 전부 담당하기로 하였으므로, 이 사건 매립폐기물 처리비용은 원고가 부담하여야 한다. 2) 이 사건 협약에 의하면 피고는 원고에게 이 사건 사업부지를 50년간 무상으로 제공한다는 점에서 사용대차계약의 일종으로 볼 수 있으므로, 피고가 원고에게 이 사건 매립폐기물이 매립된 이 사건 사업부지를 제공하였다고 하더라도 유상계약에 관한 민법 제567조, 제580조의 하자담보책임이 적용될 여지가 없다. 3) 이 사건 협약 제9조 제2항은 ‘본 협약에서 정하지 아니한 사항은 협약 당사자 간 상호 협의하여 처리한다.’고만 정하고 있어서 위 조항을 근거로 피고에게 이 사건 매립폐기물 처리비용을 부담할 의사가 있었다고 볼 수 없고, 위 조항은 협의의 바탕이 되는 최소한의 기준조차 정하고 있지 않으므로, 이 사건 협약 제9조 제2항에 의하더라도 피고가 이 사건 매립폐기물 처리비용을 부담한다고 볼 수 없다. 3. 주위적 청구원인에 관한 판단 가. 관련 법리 처분문서는 그 진정성립이 인정되면 특별한 사정이 없는 한 그 처분문서에 기재되어 있는 문언의 내용에 따라 당사자의 의사표시가 있었던 것으로 객관적으로 해석하여야 하고, 당사자 사이에 계약의 해석을 둘러싸고 이견이 있어 처분문서에 나타난 당사자의 의사해석이 문제 되는 경우에는 문언의 내용, 그와 같은 약정이 이루어진 동기와 경위, 약정에 의하여 달성하려는 목적, 당사자의 진정한 의사 등을 종합적으로 고찰하여 논리와 경험칙에 따라 합리적으로 해석하여야 한다(대법원 2021. 6. 24. 선고 2021다220666 판결 등 참조). 나. 구체적 판단 앞서 본 바와 같이 이 사건 협약에 의하면, 원고는 주택의 건립 및 하자처리, 사업 관련 인허가 신청 및 추진, 주택의 운영·관리 등 업무를 수행하고(제4조 제1항), 이 사건 사업을 추진하면서 관련 법령의 범위 내에서 여수지역 기업 및 생산품의 우선 사용, 지역 인력의 우선 고용, 상주 인력의 여수시 주소 이전에 적극 협조할 의무를 부담하며(제4조 제5항), 주택 건립 및 운영·관리에 필요한 비용을 전액 부담한다(제6조). 반면 피고는 이 사건 사업을 위한 사업부지의 50년간 무상 제공, 관련 부서 협의 등 인허가에 따른 행정지원, 입주자 선정 지원 등의 업무(제4조 제2항, 제5조, 제6조)와 이 사건 사업 착공 전 사업부지 내 지장물 철거 및 폐기물의 처리 업무를 부담한다(제4조 제3항). 위와 같은 이 사건 협약의 내용에 더하여 앞서 든 증거, 갑 제29 내지 31, 33, 35 내지 37호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 피고는 이 사건 협약 제4조 제3항에 따라 이 사건 매립폐기물을 처리할 의무를 부담한다고 봄이 타당하다. 1) 폐기물관리법 제2조 제1호는 폐기물의 의미를 ‘쓰레기, 연소재, 오니, 폐유, 폐산, 폐알칼리 및 동물의 사체 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말한다.’고 정의하고 있고, 폐기물의 사전적 의미는 ‘못 쓰게 되어 버리는 물건’주1) 이다. 이 사건 협약 제4조 제3항은 피고의 ‘사업부지 내 지장물의 철거’ 및 ‘사업부지 내 폐기물의 처리’ 의무를 규정하고 있는데, 그 장소적 범위를 ‘사업부지 내’라고만 정하고 있을 뿐 사업부지 지상으로 제한하지 않았고, 폐기물의 사전적 의미나 통상적인 용례에 따르더라도 폐기물이 지상에 존재하는 것으로 한정된다거나 지장물 철거 과정에서 발생한 폐기물에 한정된다고 해석할 수 없다. 또한 이 사건 협약 제4조 제3항은 ‘지장물’과 구별되는 개념으로 ‘폐기물’이라는 용어를 사용하고 있다. 따라서 이 사건 협약 제4조 제3항에 의하여 피고가 처리하여야 하는 ‘사업부지 내 폐기물’에는 이 사건 사업부지 지상에 있는 폐기물(이 사건 지장물의 철거로 인한 폐기물)뿐만 아니라 지하에 매립되어 있는 폐기물(이 사건 매립폐기물)도 포함된다고 해석하는 것이 문언의 내용에 부합한다. 2) 이 사건 협약 제4조는 이 사건 사업을 위한 원고와 피고의 업무분담을 정하고 있는데, 피고에게는 이 사건 사업을 위한 부지 제공 의무(제4조 제2항)가 있고, 여기에서 ‘사업을 위한 부지 제공’은 이 사건 협약 제4조 제1항에서 정한 원고의 업무인 ‘주택의 건립’이 가능한 상태의 부지 제공을 의미한다. 따라서 피고가 이 사건 매립폐기물이 매립되어 있는 이 사건 사업부지를 원고에게 제공한 것은 하자 있는 사업부지를 제공한 것으로서 위 조항에 따른 의무를 위반하였다고 할 수 있고, 이러한 점에 있어서도 피고에게 이 사건 사업부지 지하에 매립되어 있는 폐기물을 처리할 의무가 있다고 보는 것이 타당하다. 3) 공공주택 특별법은 공공주택의 원활한 건설과 효과적인 운영을 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 서민의 주거안정 및 주거수준 향상을 도모하여 국민의 쾌적한 주거생활에 이바지함을 목적으로 하는데(제1조), 국토교통부장관 등은 주거기본법 제5조에 따른 주거종합계획 및 같은 법 제6조에 따른 시·도 주거종합계획을 수립하는 때에는 공공주택의 공급에 관한 사항을 포함하여야 하고(제3조 제1항), 위 공공주택에는 국가 또는 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 대학생, 사회초년생, 신혼부부 등 젊은 층의 주거안정을 목적으로 공급하는 공공임대주택인 행복주택[제2조 제1호 (가)목, 동법 시행령 제2조 제1항 제3호]이 포함된다. 국토교통부는 2015. 10.경 행복주택에 대한 지방자치단체의 관심과 수요가 급증하자, 지역맞춤형 행복주택을 공급하는 내용의 계획을 수립하고 설명회를 개최하였다. 피고는 행복주택 건설에 소요되는 건설비 약 200억 원을 조달하기 위하여 원고에게 행복주택 건설사업의 참여를 요청하여 원고와 피고가 이 사건 사업을 공동으로 시행하게 되었다. 이처럼 이 사건 사업은 대학생, 신혼부부 등 젊은 층의 주거안정 및 주거복지 향상을 위해 저렴한 임대료로 공급하는 공공임대주택인 행복주택을 건설·운영하는 사업으로서 공공주택 특별법에서 정한 피고의 의무를 이행하기 위하여 추진되었다고 볼 수 있다. 피고는 이 사건 사업으로 인하여 위와 같은 행정상의 의무를 이행하게 되는 동시에 여수시 취약계층의 주거안정을 도모하고, 젊은 층의 인구유입을 통해 지역경제를 활성화할 수 있을 뿐만 아니라 노후된 도시공간을 새롭게 정비하고, 이 사건 사업을 추진하는 과정에서 원고가 행복주택 건설에 자금을 투입함으로써 여수시의 경기 활성화 및 지역민 고용증대 등의 이익을 얻게 된다. 반면 원고는 이 사건 사업에 200억 원에 달하는 사업비를 지출하게 되고, 이 사건 사업부지를 50년간 무상으로 제공받아 행복주택을 소유하면서 임대료 등의 수익을 얻게 되나, 행복주택은 젊은 층 등 취약계층에게 인근 주택의 시세 대비 60~80%의 임대료로 임대하는 주택으로서 이 사건 사업을 위해 조달하는 자금에 대한 금융비용을 제외하면 원고가 얻을 수 있는 수익은 거의 없거나 크지 않을 것으로 보인다. 원고와 피고가 이 사건 사업을 공동으로 시행하게 된 경위, 이 사건 사업으로 원고와 피고가 얻게 되는 이익이나 지출액의 규모, 이 사건 협약에서 정한 업무분담의 내용 등을 고려하였을 때, 이 사건 협약에 따라 피고는 이 사건 사업부지의 제공 비용을 전부 부담하여야 하고, 위 비용에는 이 사건 사업부지에 하자가 존재할 경우 그 하자를 처리하는 비용도 포함된다고 봄이 타당하다. 4) 피고에게 주택의 건립이 가능할 정도의 사업부지 제공 의무가 있음은 앞서 본 바와 같으므로, 피고는 이 사건 협약 체결 당시 그 발생을 예상할 수 없었던 폐기물이라 하더라도 이를 처리할 의무가 있다고 할 수 있다. 설령 이 사건 협약 제4조 제3항의 폐기물이 장래 발생할 가능성이 있는 일체의 폐기물을 의미하는 것이 아니라 이 사건 협약 체결 당시 그 발생을 예상할 수 있었던 폐기물에 한정된다고 하더라도, ① 폐기물관리법은 제4조 제1항에서 시장 등은 관할 구역의 폐기물의 배출 및 처리상황을 파악하여 폐기물이 적정하게 처리될 수 있도록 폐기물처리시설을 설치·운영하여야 하고, 폐기물의 처리방법의 개선 및 관계인의 자질 향상으로 폐기물 처리사업을 능률적으로 수행하는 한편, 주민과 사업자의 청소 의식 함양과 폐기물 발생 억제를 위하여 노력하여야 한다고 규정하여 지방자치단체의 폐기물 관리 및 처리에 대한 책무를 정하고 있는 점, ② 또한 폐기물관리법 제8조 제2항 본문은 누구든지 이 법에 따라 허가 또는 승인을 받거나 신고한 폐기물처리시설이 아닌 곳에서 폐기물을 매립하거나 소각하여서는 아니 된다고 정하고 있으며, 이에 피고는 폐기물의 무단 매립 등의 행위를 신고한 자에 대하여 포상금을 지급하고, 폐기물 불법투기 행위를 단속하기 위하여 불법투기 감시원을 위촉하여 운영하는 내용의 조례를 제정하여 시행하고 있는 점 등을 고려할 때, 이 사건 협약 체결 당시 피고가 이 사건 사업부지에 폐기물이 매립되어 있음을 전혀 예상할 수 없었다고 단정할 수도 없다. 5) 나아가 ① 이 사건 사업부지는 피고가 이 사건 사업을 위하여 협의취득하거나 수용한 토지들로서, 피고는 이 사건 사업을 위하여 그 사용권만 무상으로 제공하였을 뿐 이 사건 사업이 종료되더라도 이 사건 사업부지의 소유권은 여전히 피고에게 있는 점, ② 폐기물관리법 제48조 제1항 제9호는 시장 등은 부적정처리폐기물이 발생하면 ‘부적정처리폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 부적정처리폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자’에게 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있는 점, ③ 현재의 토지 소유자는 폐기물을 매립한 종전 토지 소유자 등을 상대로 폐기물 처리비용 상당의 손해에 대하여 불법행위에 기한 손해배상을 청구할 수 있는 점(대법원 2016. 5. 19. 선고 2009다66549 전원합의체 판결 참조) 등에 비추어 보면, 피고는 이 사건 사업부지의 소유자의 지위에서도 이 사건 매립폐기물에 대한 처리의무를 부담한다고 봄이 타당하고, 이 사건 사업부지가 우연히 이 사건 사업에 제공되었다는 사정만으로 피고가 이 사건 매립폐기물에 대한 처리의무를 면하게 된다거나 그 처리의무가 원고에게 이전된다고 볼 수 없다. 다. 소결론 결국 피고는 이 사건 협약 제4조 제3항에 따라 이 사건 매립폐기물을 처리할 의무가 있음에도 이를 이행하지 않았고, 원고가 피고 대신 위 매립폐기물을 처리함으로써 피고는 법률상 원인 없이 그 처리비용 상당액의 이익을 얻고 원고는 같은 금액 상당의 손해를 입었다고 할 것이므로, 피고는 원고에게 부당이득 반환으로 원고가 지출한 1,604,236,000원 및 이에 대하여 원고의 이행청구일 이후로서 원고가 구하는 2020. 9. 18.부터 피고가 그 이행의무의 존재 여부와 범위에 관하여 항쟁함이 타당하다고 인정되는 이 법원 판결 선고일인 2023. 4. 19.까지는 민법이 정한 연 5%, 그다음 날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다(원고의 주위적 청구원인에 대한 주장을 받아들이므로, 제1, 2예비적 청구원인에 대하여는 나아가 판단하지 않는다). 4. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결의 원고 패소 부분 중 이와 결론을 일부 달리한 부분은 부당하므로 원고의 항소를 일부 받아들여 이를 취소하고 피고에게 위 돈의 지급을 명하며, 원고의 나머지 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 양영희(재판장) 김진환 황진희 주1) 국립국어원 표준국어대사전 참조

[출처] 대한민국 법원 : 종합법률정보 - 2021나25808 (3298886)

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

공공주택 특별법 제1조 제2조 제3조

공공주택 특별법 시행령 제2조

폐기물관리법 제2조 제4조 제8조 제48조

주거기본법 제5조 제6조

민법 제105조 제567조 제580조 제741조

민사소송법 제420조