전원재판부 2020헌마615, 2022. 3. 31.

【전문】 사 건 2020헌마615 무허가 축사 적법화 이행기간 위헌확인 청 구 인 [별지 1] 청구인 명단과 같음 피 청 구 인 1. ○○시 ○○읍장 2. ○○시 □□읍장 [주 문] 청구인들의 심판청구를 모두 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인들은 축산업 허가를 받고 ○○시에 위치한 개발제한구역에서 젖소 등을 사육하는 농가를 운영하는 사람들이다. 나. ‘가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다)은 2014. 3. 24. 법률 제12516호로 개정되면서 기존에 허가나 신고 없이 일정한 규모 이상의 축사 등 배출시설을 설치ㆍ운영하던 자에 대하여도 위 법 시행일인 2015. 3. 25.부터 3년의 기간 내에 배출시설의 허가를 받거나 신고를 하도록 하였고(제11조, 같은 법 부칙 제9조 제1항 제2호), 2015. 3. 24. 대통령령 제26158호로 개정되어 같은 달 25. 시행된 가축분뇨법 시행령은 허가 또는 신고 대상인 배출시설의 규모를 산정함에 있어 소ㆍ젖소가 1일 8시간 이상 상시적으로 머무르는 운동장을 축사로 보도록 규정하였다(같은 법 시행령 제6조 [별표 1]). 이에 청구인들은 위와 같은 운동장을 축사로 포함시킨 면적을 기준으로 가축분뇨법상 배출시설의 허가를 받거나 신고를 하여야 농가를 운영할 수 있게 되었다. 다. 위 3년의 유예기간의 만료가 임박한 2018. 3. 20. 개정되어 같은 날 시행된 가축분뇨법 부칙(법률 제15510호)은 가축분뇨법 부칙(2014. 3. 24. 법률 제12516호)에 제10조의2를 신설하여 추가로 유예기간을 부여할 수 있는 근거를 규정하였고, 이와 관련하여 2018. 3.경 ‘무허가 축사 적법화 이행기간 운영지침’이 시행되었으며, 2019. 9.경 다시금 적법화를 진행 중인 농가 중 추가 이행기간이 필요한 농가에 대하여 이행기간을 부여한다는 내용 등이 담긴 ‘무허가 축사 적법화 지원을 위한 추가 이행기간 운영지침’(이하 ‘이 사건 지침’이라고 한다)이 시행되었다. 라. 청구인 최○○을 제외한 나머지 청구인들은 2019. 10. 18.경 이 사건 지침에 따라 피청구인들에게 헌법소원심판을 청구할 예정임을 이유로(이 사건 심판청구서에는 ‘행정소송을 제기할 예정임을 이유로 추가 이행기간 신청을 하였다.’고 기재되어 있으나, 이 사건 헌법소원심판을 청구한 이외에 다른 소송을 제기한 사실은 발견되지 아니하므로 여기서 ‘행정소송’은 ‘헌법소원’을 지칭하는 것으로 본다. 이하 같다.) 추가 이행기간의 부여를 신청하였고, 피청구인 ○○시 ○○읍장 (이하 ‘피청구인 ○○읍장’이라 한다)은 2020. 1. 21. 청구인 김○○, 임○○, 이○○, 안○○, 이□□, 조○○, 고○○, 심○○, 정○○, 박○○에게, 피청구인 ○○시 □□읍장 (이하 ‘피청구인 □□읍장’이라 한다)은 2020. 2. 24. 청구인 김□□, 김△△에게 이 사건 지침에서 정하는 별도 관리대상에 해당하여 추가 이행기간을 부여한다는 취지의 공문을 각 발송하였다. 마. 청구인들은 피청구인들의 위와 같은 공문 발송 행위가 자신들의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2020. 4. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 피청구인 ○○읍장이 2020. 1. 21.경 청구인 최○○을 제외한 ○○읍에 거주하는 청구인들에게 ‘무허가 축사 적법화 추가 이행기간 부여 알림’이라는 제목의 공문을 보낸 행위 및 피청구인 □□읍장이 2020. 2. 24.경 □□읍에 거주하는 청구인 김□□, 김△△에게 각각 ‘무허가 축사 적법화 추가 이행기간 부여 알림’이라는 제목의 공문을 보낸 행위(이하 이들을 합하여 ‘이 사건 공문 발송 행위’라 하고, 위 공문을 ‘이 사건 공문’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 피청구인들이 보낸 이 사건 공문은 [별지 2]와 같고, 관련조항은 [별지 3]과 같다. 3. 청구인들의 주장 가. 청구인들은 2014. 3. 24. 가축분뇨법 제11조의 개정과 2015. 3. 24. 같은 법 시행령 제6조 [별표 1]의 개정으로 자신들이 설치ㆍ운영하는 축사 등 배출시설이 그 규제대상이 됨에 따라 헌법소원심판을 청구할 예정임을 이유로 추가 이행기간의 신청을 하였는데, 피청구인들은 청구인들에게 적법화 절차가 진행되는 범위 내에서 추가 이행기간을 부여하고, 적법화가 불가능한 경우 철거ㆍ이전조치 대상으로 분류한다는 취지의 이 사건 공문을 발송하였다. 이 사건 공문 발송 행위는 적법화가 가능한 농가에 한하여 추가 이행기간을 부여하고, 적법화가 불가능한 경우 추가 이행기간을 부여함이 없이 철거ㆍ이전조치 대상으로 분류하여 청구인들과 같이 관련 법령에 따른 적법화 조치를 이행하는 것이 불가능한 경우 운영 중인 목장을 철거하거나 이전하여야 하는 상황에 놓이게 하므로 청구인들의 재산권과 직업선택의 자유를 침해한다. 나. 가축분뇨법에 따른 적법화가 가능한 농가와 적법화가 불가능한 농가 모두 관련 법령에 따른 의무를 이행하기 위한 이행기간이 필요한 점은 동일하나, 오히려 적법화가 불가능한 농가의 경우 목장을 폐쇄하거나 목장 전체를 이전해야 하므로 적법화가 가능한 농가에 비하여 적법화를 위한 이행기간을 확보할 필요성이 크다고 할 것이다. 그럼에도 이 사건 지침에 따른 이 사건 공문 발송 행위는 기존에 적법화 이행기간을 부여받은 농가들 중 적법화가 불가능한 농가의 경우 합리적인 이유 없이 추가 이행기간 부여 대상에서 제외하였는바, 적법화가 가능한 농가와 적법화가 불가능한 농가를 차별취급함으로써 청구인들의 평등권을 침해한다. 4. 무허가 축사 적법화 및 이 사건 진행 경과 가. 무허가 축사 적법화를 위한 이행기간의 부여 가축분뇨법은 가축분뇨를 자원화하거나 적정하게 처리하여 환경오염을 방지하고 환경과 조화되는 지속가능한 축산업의 발전 및 국민건강의 향상에 이바지하기 위하여 2006. 9. 27. 법률 제8010호로 제정되었다. 가축분뇨법은 배출시설을 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사ㆍ운동장, 그 밖에 환경부령으로 정하는 것으로 정의하면서(제2조 제3호), 일정한 규모 이상의 배출시설을 설치하고자 하는 자에 대하여 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하도록 하였다(제11조). 그런데 가축분뇨법이 2014. 3. 24. 법률 제12516호로 개정되면서 2013. 2. 20. 이전에 배출시설을 설치ㆍ운영하던 자에 대해서도 그 시행일인 2015. 3. 25.부터 3년의 기간 안에 배출시설의 허가를 받거나 신고를 하도록 하였고(가축분뇨법 제11조, 같은 법 부칙 제9조 제1항), 2018. 3. 20. 다시 위 가축분뇨법 부칙이 개정되면서 위 유예기간에도 불구하고 해당 배출시설의 설치자가 2018. 3. 24.까지 환경부장관이 정하는 바에 따라 허가신청을 하거나 신고하면 적법화 이행기간을 부여할 수 있는 근거를 규정함에 따라[가축분뇨법 부칙(2014. 3. 24. 법률 제12516호) 제10조의2(2018. 3. 20. 법률 제15510호로 개정된 것)] 2018. 3.경 농가별로 관련 법령 위반 해소 및 가축분뇨법상 허가ㆍ신고에 필요한 기간을 검토하여 적법화 이행기간을 최대 1년의 범위 내에서 부여할 수 있도록 하는 ‘무허가 축사 적법화 이행기간 운영지침’이 마련되었다. 이후 환경부장관 등 관계부처는 2019. 9.경 적법화를 완료하지 아니한 농가에 대하여 다시 추가 이행기간을 부여할 수 있는 내용의 이 사건 지침을 마련하여 그 기본방향을 적법화가 진행 중인 농가를 추가 이행기간의 부여대상으로 하되, 개발계획 예정 부지나 소송 진행 부지 등에 무허가 축사가 위치하고 있어 개발계획 확정 등 관련 결정이 이루어진 다음 적법화 진행 여부의 판단이 가능한 농가의 경우 별도 관리대상으로 분류하여 추가 유예기간을 부여할 수 있도록 하였다. 이에 청구인 최○○을 제외한 나머지 청구인들은 피청구인들에게 앞서 본 바와 같이 추가 이행기간을 신청하였고, 피청구인들은 앞서 본 바와 같이 위 청구인들이 운영하는 농가가 이 사건 지침에서 정한 별도 관리대상에 해당하여 관련 소송의 판결 시까지 추가 이행기간을 부여한다는 취지의 이 사건 공문 발송 행위를 하였다. 나. 배출시설의 규모 관련 ‘운동장’에 관한 규율 가축분뇨법 시행령은 젖소 사육시설의 경우 허가대상이 되는 배출시설을 각각 축사 면적 900㎡ 이상 또는 운동장 면적 2,700㎡ 이상으로, 신고대상이 되는 배출시설을 축사 면적 100㎡ 이상 900㎡ 미만 또는 운동장 면적 300㎡ 이상 2,700㎡ 미만으로 규정하고 있고, 젖소를 제외한 소 사육시설의 경우 허가대상이 되는 배출시설을 축사 면적 900㎡ 이상 또는 운동장 면적 450㎡ 이상으로, 신고대상이 되는 배출시설을 축사 면적 100㎡ 이상 900㎡ 미만 또는 운동장 면적 200㎡ 이상 450㎡ 미만으로 규정하고 있다(제6조 [별표 1], 제8조 [별표 2]). 위 ‘운동장’의 의미에 대하여 위 시행령이 2015. 3. 24. 대통령령 제26158호로 개정되기 전에는 ‘휴식이나 운동을 목적으로 젖소가 일시적으로 머무르는 곳’으로 정의되었는데(위 [별표 1]과 [별표 2]의 각 비고 2.), 위 2015. 3. 24. 개정으로 ‘다만, 소ㆍ젖소가 운동장에서 1일 8시간 이상 상시적으로 머무르는 경우에는 이를 축사로 본다.’라는 단서가 추가되어 1일 8시간 이상 상시적으로 머무르는 운동장은 축사의 면적에 포함되도록 하였다. 5. 적법요건에 대한 판단 가. 청구인 최○○의 심판청구 피청구인 ○○읍장이 청구인 최○○에게 이 사건 공문 발송 행위를 하였다는 점에 대하여 이를 인정할 아무런 자료가 없고, 오히려, 피청구인 ○○읍장의 2020. 6. 1.자 사실조회 회신에 따르면, 청구인 최○○은 피청구인 ○○읍장에게 추가 이행기간의 부여 신청을 하지 않았음이 인정될 뿐이다. 따라서 청구인 최○○의 심판청구는 이 사건에서 주장하는 바와 같은 공권력행사가 존재하지 아니하여 부적법하다. 나. 청구인 최○○을 제외한 나머지 청구인들의 심판청구 (1) 헌법재판소법 제68조 제1항은 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자’가 헌법소원을 제기할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기에서 ‘공권력’이란 입법권ㆍ행정권ㆍ사법권을 행사하는 모든 국가기관ㆍ공공단체 등의 고권적 작용을 말하고, 그 행사 또는 불행사로 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시켜 청구인의 법률관계 내지 법적 지위를 불리하게 변화시키는 것이어야 한다(헌재 2012. 8. 23. 2010헌마439; 헌재 2018. 8. 30. 2016헌마483 참조). (2) 위 청구인들은 이 사건 지침에 따른 이 사건 공문 발송 행위가 적법화 추진이 불가능한 경우 추가 이행기간을 부여하지 아니하고 개발제한구역 내의 목장에 대하여 배출시설의 철거 또는 이전 등을 요구하고 있으므로 자신들의 재산권과 직업선택의 자유를 침해받는다고 주장한다. 그런데 피청구인 ○○읍장이 청구인 김○○, 임○○, 이○○, 안○○, 이□□, 조○○, 고○○, 심○○, 정○○, 박○○에게 발송한 공문은 위 청구인들이 별도 관리대상에 해당되어 추가 이행기간을 부여한다는 사실을 알리면서, 헌법소원에 대한 결정이 있을 때까지 행정처분을 유예하며, 나아가 위 청구인들이 승소할 경우, 즉 헌법재판소의 인용 결정이 있을 경우에는 그에 따라 적법화 절차를 진행할 수 있음도 안내하고 있다. 피청구인 □□읍장이 청구인 김□□, 김△△에게 발송한 공문 역시 헌법소원의 진행을 이유로 헌법재판소의 결정이 있을 때까지 위 청구인들에게 추가 이행기간을 부여하면서 그 기간 동안 행정처분이 유예된다는 사실을 알리고, 인용 결정이 있을 경우 적법화 이행에 필요한 추가 이행기간을 추가로 부여할 수 있음을 안내하고 있다. 이처럼 이 사건 공문 발송 행위는 위 청구인들에게 헌법재판소의 결정이 있을 때까지 추가 이행기간을 부여하고 그 기간 동안 행정처분을 유예함으로써 곧바로 위 청구인들이 운영하는 축사를 폐쇄하는 등의 불이익한 조치로 나아가지 않겠다는 취지를 밝히고, 동시에 그 결정의 내용에 따라 적법화를 위한 추가 이행기간을 부여할 수 있음을 알리는 것으로서 위 청구인들에 대한 불이익한 처분을 포함하고 있지 않다. 가사 위 청구인들이 그 주장처럼 더 이상 축사를 운영할 수 없게 된다 하더라도 이는 기존에 설치된 일정한 면적 이상의 배출시설에 대해서도 설치 허가 또는 신고를 요하는 가축분뇨법 제11조와 1일 8시간 이상 가축이 상시 머무르는 운동장을 축사로 보도록 하는 가축분뇨법 시행령(2015. 3. 24. 대통령령 제26158호로 개정된 것) 제6조 [별표 1] 등 관련 법령 등에 의한 것이지, 이 사건 공문에 따른 제한이라고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 공문 발송 행위가 위 청구인들의 재산권이나 직업선택의 자유를 침해할 가능성이 있다고 보기 어렵다. (3) 위 청구인들은 적법화가 불가능한 농가의 경우 적법화가 가능한 농가에 비하여 적법화를 위한 이행기간을 확보할 필요성이 큼에도 이 사건 공문 발송 행위가 적법화가 불가능한 축사를 추가 이행기간의 부여 대상에서 제외함으로써 자신들의 평등권을 침해한다고 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 이 사건 공문 발송 행위는 청구인 최○○을 제외한 나머지 청구인들이 헌법소원의 진행을 이유로 피청구인들에게 추가 이행기간을 신청하여 피청구인들이 위 청구인들의 신청을 받아들이고 이들을 별도 관리대상으로 분류하여 추가 이행기간을 부여한 것일 뿐이다. 이 사건 지침이 추가 이행기간의 부여 대상을 원칙적으로 적법화를 진행하고 있는 농가 중 이행기간 내에 완료하지 못하는 농가로 정하고 있기는 하나, 적법화를 이행할 수 없는 농가라 하더라도 관련 소송이 진행 중인 농가의 경우 별도 관리대상으로 분류되어 추가 이행기간을 부여받을 수 있고, 실제로 위 청구인들의 경우 이 사건 공문 발송 행위에 따라 헌법소원에 대한 결정이 있을 때까지 추가 이행기간을 부여받았으며, 헌법재판소의 인용 결정이 있을 경우 적법화 이행에 필요한 기간을 또다시 부여받을 가능성도 있음을 알리고 있으므로, 적법화가 불가능한 축사를 적법화가 가능한 축사보다 불리하게 취급하고 있다는 취지의 위 청구인들의 주장이 사실에 부합한다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 공문 발송 행위가 위 청구인들의 평등권을 침해할 가능성이 있다고 보기 어렵다. (4) 결국 위 청구인들의 이 사건 심판청구는 기본권침해가능성이 인정되지 않으므로 부적법하다. 6. 결론 그렇다면 청구인들의 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [별지 1] 청구인 명단 1. ~ 13. 김○○ 외 청구인들의 대리인 법무법인(유한) 바른담당변호사 이원일, 하종대 [별지 2] ○ ○ 읍 수신 조남*외 16인 귀하 제목 무허가 축사 적법화 추가 이행기간 부여 알림 1. (생략) 2. 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 등에 따라 무허가 축사 적법화 이행기간이 2019. 9. 27. 만료되어, 귀 사업장이 「무허가축사 적법화 지원을 위한 추가 이행기간 운영지침」에 의거 추가 이행기간 부여 대상(별도관리대상)에 해당되어 추가이행기간을 부여하고 아래와 같이 안내하오니 참고하시기 바랍니다.

3. (생략) ○ ○ 읍 장 □ □ 읍 수신 수신자 참조 제목 무허가 축사 적법화 추가 이행기간 부여 알림 1. (생략) 2. 귀하께서 제출하신 무허가 축사 적법화 추가 이행기간 신청에 대하여 「무허가 축사 적법화 지원을 위한 추가 이행기간 운영지침」(2019. 9.)에 따른 검토결과를 붙임과 같이 알려드리오니, 부여된 추가 이행기간 내 적법화를 이행하시기 바랍니다. <참 고>

3. (생략) 붙임 적법화 추가 이행기간 부여 안내문 1부. 끝. 무허가축사 적법화 추가 이행기간 부여 안내

○ 검토근거: 무허가 축사 적법화 지원을 위한 추가 이행기간 운영지침(2019. 9.) ○ 위와 같이 무허가 축사 적법화 추가 이행기간을 부여하오니 추가 이행기간 내 적법화를 완료하시기 바랍니다. ※ 추가 이행기간 내 행정처분 유예 ○ 다만, 소송 진행 중 또는 건축인허가 심의 중인 농가(진행상황 참조)에서는 판결 또는 심의 완료 시까지 행정처분이 유예되며, 해당 사안별 결정 이후 최초 부여한 이행기간 범위 이내(12개월)에서 실제 적법화 이행 완료에 필요한 추가 이행기간 부여 예정임을 알려드립니다. ○ (생략) 2020년 02월 17일 □ □ 읍 장 [별지 3] 관련조항 구 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2014. 3. 24. 법률 제12516호로 개정되고, 2015. 12. 1. 법률 제13526호로 개정되기 전의 것) 제11조(배출시설의 설치) ① 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. ③ 제1항에 따른 허가대상에 해당하지 아니하는 배출시설 중 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 부칙(2014. 3. 24. 법률 제12516호) 제9조(허가 또는 신고 위반 배출시설에 대한 폐쇄명령 등에 관한 특례) ① 배출시설이 이 법 또는 다른 법률에 따라 설치가 금지된 장소에 위치하지 아니한 경우로서 2013년 2월 20일 이전에 허가나 신고 없이 설치한 배출시설 또는 변경허가나 변경신고 없이 변경한 배출시설의 설치자는 다음 각 호의 기간 내에 제11조의 개정규정에 따라 허가 또는 변경허가를 받거나 신고 또는 변경신고를 하여야 한다. 2. 제1호 외의 배출시설: 3년 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 부칙(2014. 3. 24. 법률 제12516호)(2018. 3. 20. 법률 제15510호로 개정된 것) 제10조의2(허가 또는 신고 위반 배출시설에 관한 경과조치 및 특례) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제11조, 부칙 제8조 및 부칙 제9조 제1항에도 불구하고 해당 배출시설(개 사육시설은 제외한다)의 설치자가 2018년 3월 24일(부칙 제9조 제1항 제1호에 해당하는 배출시설의 설치자는 환경부장관이 별도로 정하는 기한에 따른다)까지 환경부장관이 정하는 바에 따라 허가신청을 하거나 신고하면 환경부장관이 농림축산식품부장관과 협의하여 정하는 기간 이내에 설치허가를 하거나 신고를 수리할 수 있고, 그 기간 중에는 제18조의 규정 중 허가 또는 신고 없이 설치한 것을 이유로 하는 폐쇄명령에 관한 규정과 변경허가 또는 변경신고 없이 변경한 것을 이유로 하는 사용중지명령에 관한 규정을 각각 적용하지 아니한다. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행령(2015. 3. 24. 대통령령 제26158호로 개정된 것) 제6조(허가대상 배출시설) 법 제11조 제1항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 설치허가를 받아야 하는 배출시설은 별표 1과 같다. [별표 1]

[별표 2]

무허가 축사 적법화 지원을 위한 추가 이행기간 운영지침(2019. 9. 관계부처 합동) Ⅱ. 단계별 세부 운영 방안 1. 추가 이행기간 부여 대상 □ (기본방향) 일률적인 연장 불가, 적법화 진행 농가 중 이행기간 내에 완료하지 못하는 농가에 대해 추가 이행기간 부여 □ (대상) 측량 완료, 위반요소 해소* 등 적극 노력하는 진행농가 * 퇴비사 설치, 건폐율 초과부분 철거(타인 토지 침범 부분 사전 철거 등) 등 ○ 진행단계(설계계약 완료, 설계도면 작성, 이행강제금 납부 등)에 있는 농가에 대해 추가 이행기간 부여 □ (별도 관리대상) 개발계획 예정 부지, 소송 진행 부지 등에 무허가 축사가 위치하고 있어, 개발계획 확정 등 결정 이후 적법화 진행여부의 판단이 가능한 농가 3. 접수ㆍ평가 □ (추가 이행기간 부여) 9. 30.부터 기산하여 농가별로 실제 완료에 필요한 추가 이행기간을 부여 ② 별도 관리대상 농가에 대해서는 개발계획 확정 등 해당 사안별 결정시까지 행정처분을 유예하고, 사안별 결정시기를 감안하여 기간 부여 * 별도 관리대상 농가에 대한 추가 이행기간은 최초 부여한 이행기간 범위 이내에서 부여

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2020헌마615

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[ 참조조문 ]

헌법재판소법 제68조

가축분뇨의관리및이용에관한법률

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