전원재판부 2019헌바334, 2020. 5. 27., 합헌

【판시사항】 행정관청으로 하여금 어업단속, 위생관리, 유통질서의 유지나 어업조정을 위하여 필요한 경우 근해어업에 대한 조업구역의 제한이나 금지를 명할 수 있도록 한 수산업법(2009. 4. 22. 법률 제9626호로 전부개정된 것) 제61조 제1항 제2호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극) 【결정요지】 헌법재판소는 2012. 12. 27. 2011헌바354 결정에서 심판대상조항을 구성요건으로 한 구 수산업법(2009. 4. 22. 법률 제9626호로 전부개정되고, 2014. 10. 15. 법률 제12823호로 개정되기 전의 것) 제98조 제8호 중 제61조 제1항 제2호 부분에 대하여, 허가어업으로서의 근해어업의 특성과 관련 법규범의 체계적 해석에 비추어 어떠한 행위가 형사처벌의 구성요건에 해당되는지를 충분히 파악할 수 있으므로 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 않는다고 보았는데, 이러한 판단은 이 사건에서도 그대로 타당하다. 나아가 수산업법 제61조 제1항을 해석하면 이 사건에서 문제된 근해형망어업의 조업구역 제한의 근거는 어업단속 또는 어업조정에 관한 것임을 충분히 예측할 수 있고, 여기서 말하는 ‘어업조정(漁業調整)’이란, 한정된 수산자원을 보호하고 수산업의 발전을 도모하기 위하여 어업 종사자들 사이에 수산동식물의 채취 등을 둘러싼 분쟁이나 갈등이 발생하지 않도록 어업구역이 서로 중첩되지 않게 지역을 구획하거나 채취, 포획이 가능한 수산자원의 종류를 적절히 배분하는 것을 의미하는 것으로 해석할 수 있으므로 심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 아니한다. 【심판대상조문】 수산업법(2009. 4. 22. 법률 제9626호로 전부개정된 것) 제61조 제1항 제2호 【참조조문】 수산업법(2009. 4. 22. 법률 제9626호로 전부개정되고, 2019. 8. 27. 법률 제16568호로 개정되기 전의 것) 제61조 제1항 수산업법(2014. 3. 24. 법률 제12541호로 개정된 것) 제41조 제1항 수산업법(2014. 10. 15. 법률 제12823호로 개정된 것) 제98조 제8호 【참조판례】 헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819, 835 헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 34 헌재 2012. 12. 27. 2011헌바354, 공보 195, 151 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 김○○ 국선대리인 변호사 이병주 당해사건 광주지방법원 해남지원 2018고단328 수산업법위반 [주 문] 수산업법(2009. 4. 22. 법률 제9626호로 전부개정된 것) 제61조 제1항 제2호는 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은 전라남도 완도군 ○○면 선적 근해형망어선 ○○호의 임차인 겸 선장으로 어업에 종사하는 사람인데, 2018. 5. 23. 고창군수로부터 위 선박에 대하여 조업구역이 전라북도 연해 일원으로 제한된 근해형망어업 허가를 받았다. 나. 청구인은 2018. 5. 31. 15:00경부터 15:30경까지 위 조업구역을 벗어난 전라남도 완도군 ○○읍 ○○리 선착장 동방 약 0.45마일 해상 공유수면에서 형망어구 1틀을 투ㆍ양망하여 바지락 약 100kg을 채취함으로써 수산업법을 위반하였다는 혐의로 기소되었다(광주지방법원 해남지원 2018고단328). 다. 청구인은 위 재판 계속 중 수산업법 제61조 제1항 제2호가 죄형법정주의의 명확성원칙 등에 위배된다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나(광주지방법원 해남지원 2019초기2), 2019. 7. 25. 징역 1년을 선고받고 위헌법률심판제청신청 역시 기각되자, 2019. 8. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 수산업법(2009. 4. 22. 법률 제9626호로 전부개정된 것) 제61조 제1항 제2호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 수산업법(2009. 4. 22. 법률 제9626호로 전부개정된 것) 제61조(어업조정 등에 관한 명령) ① 행정관청은 어업단속, 위생관리, 유통질서의 유지나 어업조정을 위하여 필요하면 다음 각 호의 사항을 명할 수 있다. 2. 근해어업에 대한 조업구역의 제한이나 금지 [관련조항] 수산업법(2014. 10. 15. 법률 제12823호로 개정된 것) 제98조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천 만 원 이하의 벌금에 처한다. 8.제61조의 어업조정 등에 관한 명령을 위반한 자 수산업법(2014. 3. 24. 법률 제12541호로 개정된 것) 제41조(허가어업) ① 총톤수 10톤 이상의 동력어선(動力漁船) 또는 수산자원을 보호하고 어업조정(漁業調整)을 하기 위하여 특히 필요하여 대통령령으로 정하는 총톤수 10톤 미만의 동력어선을 사용하는 어업(이하 “근해어업”이라 한다)을 하려는 자는 어선 또는 어구마다 해양수산부장관의 허가를 받아야 한다. 수산업법(2009. 4. 22. 법률 제9626호로 전부개정되고, 2019. 8. 27. 법률 제16568호로 개정되기 전의 것) 제61조(어업조정 등에 관한 명령) ① 행정관청은 어업단속, 위생관리, 유통질서의 유지나 어업조정을 위하여 필요하면 다음 각 호의 사항을 명할 수 있다. 1.양식한 어획물 및 그 제품의 처리에 관한 제한이나 금지 3.근해어업의 허가정수(定數) 제한 등 근해어업 허가에 대한 제한이나 금지 4. 어업자ㆍ어업종사자의 수 또는 자격 5.외국과의 어업에 관한 협정 또는 일반적으로 승인된 국제법규와 외국의 수산에 관한 법령의 시행에 필요한 제한이나 금지 6.수산물의 포장 및 용기(容器)의 제한이나 금지 7.포획ㆍ채취하거나 양식한 수산동식물과 그 제품의 양육장소 및 매매장소의 지정 또는 그 지정의 취소 ② 제1항 각 호에 따른 제한 또는 금지사항 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 3. 청구인의 주장 가. 심판대상조항만으로는 근해형망어업의 조업구역을 제한하는 목적이 어업단속, 위생관리, 유통질서의 유지, 어업조정 중 어느 것에 해당하는지를 명확히 알 수 없고, ‘어업조정’의 의미와 한계도 불명확할 뿐만 아니라, 조업구역에 관한 ‘부도’ 조차 없어 조업구역이 어디인지 예측할 수 없으므로 심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다. 나. 심판대상조항은 형망틀을 이용한 근해형망어업을 일률적으로 규제하여 헌법 제120조의 수산자원 이용권을 침해하고 수산자원 보호의무를 위반하였다. 다. 심판대상조항은 수산자원 이용에 관한 개별적ㆍ합리적 고찰 없이 근해형망어업의 조업구역을 특정 지역으로 제한하여 해당 지역 외에서 어업활동을 해야 하는 어업인들의 수산자원 이용권을 합리적 이유 없이 제한하므로 평등원칙에 위반된다. 4. 판 단 가. 쟁점의 정리 청구인은 어업조정 등에 관한 명령의 근거조항인 심판대상조항의 의미가 불명확하다는 취지로 주장하는바, 심판대상조항은 형사처벌조항인 수산업법 제98조 제8호의 구성요건이므로 죄형법정주의의 명확성원칙 위배 여부가 문제된다. 그 밖에, 청구인은 근해형망어업의 조업구역을 제한하는 것이 헌법 제120조에 위반하여 수산자원 이용에 관한 헌법상 기본권을 침해한다고 주장하나, 헌법 제120조는 자원에 관한 국가적 규제와 조정을 뒷받침하는 헌법적 근거가 되는 조항에 불과하므로(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1; 헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42 참조), 그에 근거한 기본권 침해 주장에 대해서는 살피지 아니한다. 청구인은 수산자원관리법 시행령 [별표 10]에서 근해형망어업의 조업금지구역을 부도로 표시하고 있는 것과는 달리, 조업구역에 대하여는 그러한 부도가 없어 예측이 불가능하다는 주장도 하나, 이는 어업의 종류별로 조업구역을 정하고 있는 수산업법 시행령 제40조 제1항 [별표 3]을 문제 삼는 것에 불과하므로 심판대상조항의 위헌 여부와 직접 관련이 있다고 볼 수 없어 별도로 판단하지 아니한다. 청구인은 전라남도 연해를 근해형망어업의 조업구역으로 정하지 않은 것이 평등원칙에 위반된다는 주장도 하나, 전라남도 연해를 조업구역으로 정하지 않은 것은 행정관청의 어업허가와 관련된 수산업법 시행령 제40조 제1항 [별표 3] 또는 그에 근거한 행정행위로 인하여 발생하는 것이고, 심판대상조항은 행정관청이 근해어업에 대한 조업구역의 제한이나 금지를 명할 수 있다는 것을 그 내용으로 할 뿐이므로 청구인의 주장은 심판대상조항으로 인한 차별 문제로 볼 수 없어 마찬가지로 판단하지 아니한다. 나. 죄형법정주의의 명확성원칙 위배 여부 (1) 헌법재판소의 선례 헌법재판소는 2012. 12. 27. 2011헌바354 결정에서 심판대상조항을 구성요건으로 한 구 수산업법(2009. 4. 22. 법률 제9626호로 전부개정되고, 2014. 10. 15. 법률 제12823호로 개정되기 전의 것) 제98조 제8호 중 제61조 제1항 제2호에 관한 부분이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 않는다고 보았는데, 그 결정의 이유 요지는 다음과 같다. 『근해어업은 허가어업인데, 허가의 특성상 허가받은 구역으로 조업이 제한되고, 허가받지 않은 구역은 조업이 금지된다. 허가 없이 근해형망어업을 영위하는 경우에는 수산업법 제97조 제1항 2호에 따라 처벌되고, 허가한 어업을 제한 또는 정지하거나 어선의 계류(繫留) 또는 출항ㆍ입항을 제한하는 것에 대한 위반은 수산업법 제97조 제1항 제3호에 따라 처벌된다. 나아가 수산업법 또는 수산자원관리법에 따른 어업 외의 어업의 방법으로 수산동식물을 포획ㆍ채취하거나 양식하는 경우에는 수산업법 제97조 제1항 제4호에 따라 처벌되고, 수산자원관리법상의 조업금지구역에서 어업하는 경우에는 구 수산자원관리법(2009. 4. 22. 법률 제9627호로 제정되고, 2015. 3. 27. 법률 제13270호로 개정되기 전의 것) 제65조 제2호에 따라 처벌된다. 그렇다면 허가받은 구역 이외의 구역에서 근해어업의 한 종류인 근해형망어업을 한 경우는 허가어업으로서의 근해어업의 특성과 위와 같은 관련 법규범의 체계적 해석에 비추어 구 수산업법(2009. 4. 22. 법률 제9626호로 전부개정되고, 2014. 10. 15. 법률 제12823호로 개정되기 전의 것) 제98조 제8호에 따라 처벌되는 것으로 이해된다. 따라서 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람들은 어떠한 행위가 구성요건에 해당되는지 여부를 충분히 파악할 수 있다고 판단되고 법집행기관이 위 조항을 자의적으로 확대하여 해석할 염려가 없으므로 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 아니한다.』 (2) 이 사건의 경우 (가) 행정관청의 근해어업에 대한 조업구역의 제한이나 금지를 위반한 자를 처벌한다는 문언이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 않는다고 본 헌법재판소의 위와 같은 판단은 이 사건에서도 그대로 타당하고, 달리 이를 변경하여야 할 사정이 있다고 볼 수 없다. (나) 청구인은 근해형망어업의 조업구역을 제한하는 목적이 ‘어업단속’인지, ‘위생관리’인지, ‘유통질서의 유지’인지, ‘어업조정’인지 그 의미를 명확히 알 수 없다고 주장한다. 수산업법 제61조 제1항은 “어업조정 등에 관한 명령”이라는 제목으로 행정관청으로 하여금 위와 같은 목적 달성에 필요한 일정한 행정명령을 발할 수 있도록 하고 있다. 구체적으로 살펴보면, 양식한 어획물 및 그 제품의 처리에 관한 제한이나 금지(제1호), 근해어업에 대한 조업구역의 제한이나 금지(제2호), 근해어업의 허가정수(定數) 제한 등 근해어업 허가에 대한 제한이나 금지(제3호), 어업자ㆍ어업종사자의 수 또는 자격(제4호), 외국과의 어업에 관한 협정 또는 일반적으로 승인된 국제법규와 외국의 수산에 관한 법령의 시행에 필요한 제한이나 금지(제5호), 수산물의 포장 및 용기(容器)의 제한이나 금지(제6호), 포획ㆍ채취하거나 양식한 수산동식물과 그 제품의 양륙장소 및 매매장소의 지정 또는 그 지정의 취소(제7호)가 그 내용에 포함된다. 그런데 관할청이 행정명령을 발할 수 있는 위 내용들을 자세히 살펴보면, 이들 중 제1호의 양식한 어획물 및 그 제품의 처리에 관한 제한이나 금지는 채취ㆍ포획한 수산동식물의 처리ㆍ관리에 관한 내용을 담고 있다는 점에서 위생관리 목적일 가능성이 높고, 제2호에서 제5호까지의 조업구역, 허가정수 등에 대한 제한이나 금지, 어업종사자 등의 수나 자격, 외국과의 어업협정 등 국제법규 등의 시행에 필요한 제한이나 금지는 수산동식물의 채취나 포획에 관한 제한이라는 점에서 어업단속이나 어업조정과 관련이 있다고 할 것이다. 또한 제6호와 제7호의 수산물의 포장 및 용기의 제한이나 금지, 포획ㆍ채취하거나 양식한 수산동식물과 그 제품의 양륙장소와 매매장소의 지정 또는 취소는 채취 또는 포획한 수산동식물의 거래와 관련된다는 점에서 유통질서의 유지에 관한 것임을 충분히 알 수 있다. 실제 수산업법 제61조 제2항의 위임에 따른 수산업법 시행령 제39조는 수산업법 제61조 제1항 제1호와 관련하여 위생관리 목적으로 제한이나 금지가 가능하도록 하고 있고, 수산업법 시행령 제42조와 제43조는 수산업법 제61조 제1항 제6호, 제7호와 관련하여 유통질서의 유지를 제한이나 금지의 목적으로 정하고 있으며, 수산업법 시행령 제40조와 제41조는 수산업법 제61조 제1항 제2호 내지 제5호와 관련하여 특별히 제한이나 금지의 목적을 기재하고 있지는 않으나 그 내용상 어업단속 또는 어업조정임을 쉽게 짐작할 수 있다. 결국 이 사건에서 문제된 근해형망어업의 조업구역 제한의 근거는 어업단속 또는 어업조정에 관한 것임을 충분히 예측할 수 있다고 할 것이다. (다) 청구인은 근해어업에 대한 조업구역의 제한이나 금지가 어업조정의 목적으로 이루어지는 것이라고 보더라도, ‘어업조정’의 의미 또한 불명확하다고 주장한다. 그런데 주변수역의 수산자원이 감소하고, 배타적 경제수역 제도에 의한 근해어장의 축소 등 어업환경이 급변하면서 어업별 조업구역의 조정문제가 지역간 또는 업종간의 대립으로 나타나고 국제 분쟁으로 심화되기도 함에 따라 이에 대한 갈등과 충돌을 조율할 필요성이 높아지게 된 점, 수산자원의 남획을 방지하여 지속적인 자원 이용이 가능하도록 하고 수산자원과 수면을 효율적으로 이용하여 생산성을 높일 수 있는 제도의 마련을 위해 수산업법이 제정되게 된 점, ‘어업조정 등’을 규정한 수산업법 제6장에서는 조업수역, 허가정수, 선복량, 어구 제한을 두거나, 면허, 허가 또는 신고어업 외의 어업 금지, 그와 관련한 어업감독 공무원의 명령권한 등을 정하고 있는 점(제61조 내지 제73조), 조정(調整)의 사전적 의미는 ‘어떤 기준이나 실정에 맞게 정돈하는 것’인 점 등을 종합하면, ‘어업조정(漁業調整)’이란, 한정된 수산자원을 보호하고 수산업의 발전을 도모하기 위하여 어업 종사자들 사이에 수산동식물의 채취 등을 둘러싼 분쟁이나 갈등이 발생하지 않도록 어업구역이 서로 중첩되지 않게 지역을 구획하거나 채취 또는 포획이 가능한 수산자원의 종류를 적절히 배분하는 것을 의미하는 것으로 해석된다. 따라서 ‘어업조정’의 의미가 불명확하여 수범자의 예측가능성을 해할 정도에 이른다고 볼 수 없다. (라) 결국, 수산업법 제61조 제1항 전체와 그 관련 조항, 수산업법의 입법목적 및 용어의 사전적 의미 등을 종합하였을 때, 심판대상조항의 의미를 충분히 파악할 수 있다고 할 것이고, 특히 수산업법의 수범자는 대부분 어업인이므로 일반인에 비하여 심판대상조항에 따른 조업구역의 제한과 그에 따라 부과되는 의무의 내용을 더 잘 파악할 수 있다는 점에서 심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되었다고 볼 수 없다. 5. 결 론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2019헌바334

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

수산업법시행령 제39조 제40조

수산자원관리법시행령

대한민국헌법 제120조

수산자원관리법

수산업법 제61조 제97조 제98조

[ 참조판례 ]