전원재판부 2019헌바44, 2022. 10. 27.

【판시사항】 가. 당해 사건이 댐사용권 변경으로 인한 손실보상 또는 손해배상을 구하는 소송인 경우, 댐사용권을 취소ㆍ변경할 수 있도록 규정한 구 ‘댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률’(이하 ‘댐건설관리법’이라 한다) 제31조 제4항 제2호(이하 ‘댐사용권변경조항’이라 한다)가 재판의 전제성이 인정되는지 여부(소극)나. 댐사용권의 취소ㆍ변경 처분을 할 경우 국가는 댐사용권자가 납부한 부담금이나 납부금의 일부를 반환하도록 하고, 반환할 금액은 대통령령에서 정하는 상각액을 뺀 금액을 초과하지 못하도록 규정한 댐건설관리법 제34조 제1항 및 제2항 중 각 제31조 제4항 제2호에 관한 부분(이하 ‘부담금반환조항’이라 한다)의 재산권 침해 여부(소극)다. 부담금반환조항의 소급입법금지원칙 및 신뢰보호원칙 위반 여부(소극) 【결정요지】 가. 당해 사건은 댐사용권 변경에 관한 이 사건 처분 자체를 다투는 것이 아니라 손실보상금 또는 손해배상을 청구하고 있는 사건이므로 댐사용권변경조항은 당해 사건에 적용되는 법률조항이라고 할 수 없다. 또한 청구인이 항소심에서 예비적으로 추가한 국가배상청구가 댐사용권변경조항이 위헌 무효여서 이에 근거한 처분이 불법행위라는 것에 기초하고 있다고 하더라도, 일반적으로 법률이 헌법에 위반된다는 사정은 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수 없어, 행위의 근거가 된 법률조항에 대하여 위헌결정이 선고되더라도 당해 공무원에게는 고의 또는 과실이 있다 할 수 없어 국가배상책임은 성립되지 아니한다. 따라서 댐사용권변경조항이 헌법에 위반되는지 여부에 따라 당해 사건을 담당한 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로 재판의 전제성을 갖추지 못하여 부적법하다.나. 부담금반환조항은 수자원을 합리적으로 개발ㆍ이용하여 국민경제의 발전을 도모하기 위한 것으로서 그 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.댐사용권은 수자원의 효율적 이용이라는 강한 공익적 요청에 따르는 권리이며, 댐사용권에는 취소 또는 변경의 가능성이 내재되어 있는 점에 비추어 댐사용권자가 누리던 저수사용권 내지 저수 사용료 수입을 댐의 저수 이용상황 등이 변경되어 댐사용권을 취소ㆍ변경하는 경우에도 반드시 보장해야 한다고 보기는 어렵다. 댐건설관리법은 댐사용권 취소ㆍ변경 사유를 매우 제한적으로 규정하고 있고 행정소송을 통한 사후적 구제가 가능하므로, 댐사용권 취소ㆍ변경으로 인해 댐사용권자가 입는 피해는 최소화될 수 있다. 또한 댐건설관리법이 부담금 반환 시 감가상각률을 제외한 금액을 한도로 하여 반환하도록 한 취지에 비추어 보면 일반적으로 댐사용권자가 납부한 부담금에 대해서는 적어도 반환하고자 한 것임을 충분히 알 수 있다. 다만 수자원의 공공재로서의 성격 및 효율적 이용의 필요성을 고려할 때 댐사용권자에게 장래 예상되는 수익과 같은 그 이상의 손실을 반드시 보상해야 한다고 보기는 어렵다. 따라서 부담금반환조항은 침해의 최소성을 충족하였다.수자원의 중요성과 대체불가능성, 다목적댐의 중요성, 댐사용권은 사적 재산권이지만 동시에 다목적댐을 통한 수자원의 합리적 개발ㆍ이용이라는 공익적 목적을 갖는 권리이며 수자원의 관리라는 고양된 공익달성을 위한 행정청의 처분에 의해 그 내용이 변경될 수 있음을 전제로 하여 인정되는 권리라는 점 등을 종합하면 법익의 균형성도 충족된다.그러므로 부담금반환조항은 과잉금지원칙에 위배되지 아니하므로 재산권을 침해하지 아니한다.다. 부담금반환조항은 진행과정에 있는 사안을 규율대상으로 한 입법으로서 이미 종료된 과거의 사실관계나 법률관계에 새로운 법률이 소급적으로 적용되어 과거를 새로 평가하는 진정한 의미의 소급입법에는 해당하지 아니한다. 따라서 소급입법에 의한 재산권 침해는 문제될 여지가 없다. 다만 청구인이 가지고 있던 기존 법률관계에 대한 신뢰를 헌법적으로 보호해 주어야 할 것인지 여부가 문제될 뿐이다.댐사용권은 공공재인 수자원의 효율적인 이용과 관련되고, 존속기한의 정함이 없으며 취소 또는 변경의 가능성이 내재되어 있는 점, 수자원의 중요성과 대체 불가능성 등을 고려하면 댐사용권의 존속에 대한 청구인의 신뢰이익보다는 다목적댐을 통한 수자원의 합리적 개발ㆍ이용이라는 공익적 가치가 매우 크다고 볼 수 있다. 따라서 부담금반환조항이 헌법상 신뢰보호원칙에 반한다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 구 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고 2018. 6. 8. 법률 제15624호로 개정되기 전의 것) 제31조 제4항 제2호, 제34조 제1항과 제2항 중 각 제31조 제4항 제2호에 관한 부분 【전문】【당 사 자】 청 구 인한국농어촌공사 대표자 사장 이○○ 대리인 변호사 박종욱 외 3인 법무법인(유한) 우면 담당변호사 황문섭 외 1인 당해사건서울고등법원 2018나2005995 손실보상금 지급 청구의 소 【주 문】 1. 구 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고 2018. 6. 8. 법률 제15624호로 개정되기 전의 것) 제31조 제4항 제2호에 대한 심판청구를 각하한다. 2. 구 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고 2018. 6. 8. 법률 제15624호로 개정되기 전의 것) 제34조 제1항과 제2항 중 각 제31조 제4항 제2호에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. 【이 유】 1. 사건개요 가. 섬진강댐은 1940. 4.경 착공되어 1965. 12.경 준공되었는데, 국가는 섬진강댐의 댐사용권을 한국수자원개발공사에 현물출자 하였고, 위 공사는 1978년 경 댐사용권 중 일부(30.84%)를 ○○농지개량조합에게 양도하였다. 이후 2000. 1. 1. 농업기반공사가 ○○농지개량조합의 권리와 의무를 포괄승계하였고(‘농업기반공사 및 농지관리기금법’ 부칙 제9조), 농업기반공사는 한국농촌공사, 그리고 청구인인 한국농어촌공사로 순차 변경되었다(이하 ‘청구인’으로 통칭한다). 나. 건설교통부장관은 섬진강댐 재개발사업의 일환으로 2007. 10. 12. 구 ‘댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률’ 제31조 제4항 제2호에 따라 댐의 규모, 형식, 저수량 등은 변경 없이 저수의 용도별 배분 및 댐사용권자를 변경하는 ‘섬진강댐 기본계획 변경고시’를 하였다(건설교통부고시 제2007-427호). 다. 이후 정부는 청구인과 섬진강댐 댐사용권 변경에 따른 보상 등에 관하여 수차례 협의를 진행하였으나 보상금액에 관한 합의점을 찾지 못하자, 2015. 9. 11. 청구인에게 댐건설부담금 156,760,000원, 영업손실 692,520,000원을 지급한다는 내용의 합의서(안)를 송부하였으나 청구인은 이를 거부하였다. 라. 국토교통부장관은 2015. 11. 30. 위 ‘섬진강댐 기본계획 변경고시’에 따라 댐사용권 등록부에 댐사용권 변경등록을 하고 2015. 12. 30. 청구인에게 이를 통지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 이 변경으로 국가와 한국수자원공사가 댐사용권자로 추가됨에 따라 청구인의 댐사용권이 축소되었다. 마. 청구인은 대한민국을 상대로, 주위적으로 합의에 따른 약정 손실보상금의 지급을 구하고, 예비적으로 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’의 유추적용에 따른 손실보상금 지급을 구하는 소를 제기하였으나 2017. 12. 15. 청구기각 판결을 받았고(서울중앙지방법원 2016가합536898), 이에 항소하였으나 2018. 12. 12. 항소기각 판결을 받았다(서울고등법원 2018나2005995). 바. 청구인은 위 항소심 계속 중, 구 ‘댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률’ 제31조 제4항 제2호 및 제34조에 대해 위헌법률심판제청신청을 하였고, 2018. 12. 21. 기각결정을 송달받자(서울고등법원 2018카기20038) 2019. 1. 18. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 구 ‘댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률’ 제31조 제4항 제2호 및 제34조에 대하여 심판청구를 하였으나 당해 사건은 국토교통부장관이 구 ‘댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률’ 제31조 제4항 제2호에 따라 댐사용권 변경처분을 함에 따른 손실보상을 구하는 소이므로 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률’(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고 2018. 6. 8. 법률 제15624호로 개정되기 전의 것, 이하 개정 연혁에 관계없이 ‘댐건설관리법’이라 한다) 제31조 제4항 제2호(이하 ‘댐사용권변경조항’이라 한다) 및 제34조 제1항과 제2항 중 각 제31조 제4항 제2호에 관한 부분(이하 ‘부담금반환조항’이라 하고, 댐사용권변경조항과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고 2018. 6. 8. 법률 제15624호로 개정되기 전의 것) 제31조(댐사용권에 대한 취소) ④ 국토교통부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 댐사용권을 그대로 유지하는 것이 곤란한 경우에는 댐사용권에 대한 취소 또는 변경의 처분을 할 수 있다. 이 경우 미리 댐사용권자의 의견을 들어야 한다. 2. 댐의 저수 이용상황 등이 변경된 경우 제34조(부담금 등의 반환) ① 국가는 제31조에 따라 댐사용권에 대하여 취소 또는 변경의 처분을 하였을 때에는 제20조 제1항에 따라 납부된 부담금이나 제33조에 따라 납부된 납부금의 일부를 반환하여야 한다. ② 제1항에 따라 반환할 금액은 해당 부담금이나 납부금의 산출방법과 동일한 방법으로 산출하되, 제24조 제4항에 따라 댐사용권을 설정받은 자에게 반환할 금액은 제20조 제1항에 따른 부담금에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 산정한 상각액을 뺀 금액을 초과하여서는 아니 된다. [관련조항] 구 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2018. 6. 8. 법률 제15624호로 개정되기 전의 것) 제20조(다목적댐건설비용의 부담) ① 댐사용권설정예정자는 다목적댐의 건설비용 중 대통령령으로 정하는 바에 따라 산출한 비용을 부담하여야 한다. ③ 다목적댐의 건설비용에서 제1항에 따른 부담금을 뺀 금액은 국고의 부담으로 한다. ④ 국가는 댐사용권설정예정자가 댐사용권을 설정받지 못하면 제1항에 따라 납부한 부담금을 댐사용권설정예정자에게 반환하여야 한다. 다만, 기본계획을 폐지하는 경우를 제외하고는 새로운 댐사용권설정예정자가 정하여질 때까지 부담금의 반환을 정지할 수 있다. 제24조(댐사용권의 설정) ① 댐사용권은 다목적댐의 저수를 특정용도에 사용하려는 자의 신청을 받아 국토교통부장관이 설정한다. ④ 국토교통부장관은 제12조에 따라 댐건설 완료 고시를 하였을 때에는 지체 없이 해당 댐사용권설정예정자에게 댐사용권을 설정하여 주어야 한다. 제31조(댐사용권에 대한 취소 등) ① 국토교통부장관은 댐사용권자에 대하여"하천법"제33조에 따른 하천의 점용허가와 같은 법 제50조에 따른 하천수의 사용허가의 전부 또는 일부를 취소하는 경우에 해당 댐사용권자 외의 자에 대하여는 종전과 같은 하천수 사용을 인정할 수 없을 때에는 댐사용권자에 대한 점용허가 등의 취소에 상응하여 그 댐사용권을 취소하거나 변경하도록 하여야 한다. ② 국토교통부장관은 댐사용권자에 대하여"하천법"제33조에 따른 하천의 점용허가와 같은 법 제50조에 따른 하천수의 사용허가의 전부 또는 일부를 취소하는 경우에 해당 댐사용권자 외의 자에 대하여 새로 하천수 사용을 인정할 필요가 있을 때에는 해당 댐사용권자에게 적절한 기간을 정하여 댐사용권의 전부 또는 일부를 다른 자에게 양도하도록 명할 수 있다. ③ 국토교통부장관은 제2항에 따른 기간에 댐사용권자가 그 댐사용권을 양도하지 아니할 때에는 해당 댐사용권자 외의 자가 댐사용권자에 대한 하천수의 사용허가와 같은 내용의 하천수의 사용허가를 받을 수 있는 경우에만 해당 댐사용권의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다. ⑤ 국토교통부장관은 제4항에 따라 댐사용권에 대한 취소나 변경의 처분을 하는 경우에는 제7조 제4항에 따라 고시된 기본계획 중 저수의 용도별 배분에 관한 사항을 변경하여 고시하여야 한다. 제33조(납부금) 댐사용권자는 제24조 제4항에 따라 댐사용권을 설정받은 경우를 제외하고는 대통령령으로 정하는 바에 따라 산출한 금액의 납부금을 국고에 납부하여야 한다. 이 경우 납부금을 산출할 때에는 제20조 제2항 제1호에 따라 산정한 추정투자액을 고려하여야 한다. 3. 청구인의 주장 가. 댐사용권변경조항에 대하여 위헌 또는 헌법불합치 결정이 내려진다면, 설사 이 사건 처분이 무효로 되지 않는다고 하더라도, 청구인이 당해 사건 항소심에서 새롭게 추가한 예비적 청구, 즉 불법행위에 의한 손해배상청구가 인용되거나 그 이유가 달라질 가능성이 있다. 또한 부담금반환조항과 그 조항에서 인용하고 있는 댐사용권변경조항은 댐사용권에 대한 취소 또는 변경 처분의 적법성과 그에 따른 정당한 보상 여부에 관한 규정으로서 일체로서 헌법적 평가를 받아야 한다. 그러므로 댐사용권변경조항에 대해서도 재판의 전제성이 인정된다. 나. 댐건설관리법에서 규정한 댐사용권은 헌법에 의하여 보호되는 재산권으로서 이를 제한하기 위해서는 헌법 제23조 제3항에 따라 반드시 정당한 보상의 근거법률을 마련하여야 한다. 그러나 부담금반환조항은 댐사용권 축소의 경우 댐사용권자가 댐사용권 취득 당시 납부하였던 댐건설비용의 부담금이나 댐사용권을 행사할 당시 납부하였던 납부금의 ‘일부’를 반환하도록 규정할 뿐이므로 댐사용권의 상실에 대한 정당한 보상이 될 수 없어 헌법 제23조 제3항에 위배된다. 또한 과잉금지원칙에 위배하여 재산권을 침해한다. 다. 댐사용권변경조항은 청구인이 섬진강댐 댐사용권을 취득할 당시에는 존재하지 아니하였다. 심판대상조항이 시행되기 전부터 댐사용권을 취득하여 행사하 고 있던 댐사용권자의 댐사용권을 박탈하면서도 부담금이나 납부금의 일부만을 반환하도록 규정한 것은 소급적으로 재산권을 박탈하는 것이며 신뢰보호원칙에도 위배된다. 라. 댐사용권변경조항만으로는 댐의 저수 이용상황이 변경된 경우가 어떤 경우를 의미하는지 알 수 없어 위 조항은 명확성원칙에 위배되며, ‘미리 댐사용권자의 의견을 들어야 한다’는 규정만을 두고 있을 뿐, 어떠한 사전협의 절차도 구체적으로 규정하고 있지 않아 적법절차원칙에 위배된다. 마. 댐사용권은 어업권 또는 광업권과 유사한 성격의 재산권으로 이들과 다르게 취급하여야 할 이유가 없음에도, 댐사용권에 대해서만 손실보상청구 및 보상금 산정을 위한 절차를 마련하지 않은 것은 합리적 이유 없는 차별취급으로서 평등원칙에 위배된다. 4. 댐사용권변경조항에 대한 판단 댐사용권변경조항은 댐의 저수 이용상황 등이 변경되어 댐사용권을 그대로 유지하는 것이 곤란한 경우 국토교통부장관이 댐사용권에 대한 취소ㆍ변경의 처분을 할 수 있다는 규정이다. 당해 사건은 댐사용권 변경에 관한 이 사건 처분 자체를 다투는 것이 아니라 손실보상금 또는 손해배상을 청구하고 있는 사건이므로 댐사용권변경조항은 당해 사건에 적용되는 법률조항이라고 할 수 없으며, 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라진다고 볼 수 없다(헌재 2006. 5. 25. 2003헌바115등; 헌재 2011. 7. 28. 2009헌바244 참조). 또한 청구인이 항소심에서 예비적으로 추가한 국가배상청구가 댐사용권변경조항이 위헌 무효여서 이에 근거한 처분이 불법행위라는 것에 기초하고 있다고 하더라도, 일반적으로 법률이 헌법에 위반된다는 사정은 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수 없어, 법률이 헌법에 위반되는지 여부를 심사할 권한이 없는 공무원으로서는 행위 당시의 법률에 따를 수밖에 없다는 점에서, 행위의 근거가 된 법률조항에 대하여 위헌결정이 선고되더라도 당해 공무원에게는 고의 또는 과실이 있다 할 수 없어 국가배상책임은 성립되지 아니한다(헌재 2014. 4. 24. 2011헌바56). 그러므로 댐사용권변경조항의 위헌 여부는 당해 사건에서 불법행위의 성립 여부에 아무런 영향을 미치지 않는다. 따라서 댐사용권변경조항이 헌법에 위반되는지 여부에 따라 당해 사건을 담당한 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로 댐사용권변경조항에 대한 심판청구는 재판의 전제성을 갖추지 못하여 부적법하다. 5. 부담금반환조항에 대한 판단 가. 댐사용권의 내용과 성질 (1) 댐사용권의 의의 (가) 댐이란 하천의 흐름을 막아 그 저수(貯水)를 생활용수, 공업용수, 농업용수, 환경개선용수, 발전(發電), 홍수 조절, 주운(舟運), 그 밖의 용도(이하 ‘특정용도’라 한다)로 이용하기 위한 높이 15미터 이상의 공작물을 말하며, 여수로(餘水路)ㆍ보조댐과 그 밖에 해당 댐과 일체가 되어 그 효용을 다하게 하는 시설이나 공작물을 포함한다(댐건설관리법 제2조 제1호). 다목적댐이란 국토교통부장관(현행 댐건설관리법에 의하면 환경부장관을 말한다. 이하 같다)이 건설하는 댐으로서 특정용도 중 둘 이상의 용도로 이용하는 것을 말한다(같은 조 제2호). 댐사용권은 다목적댐에 의한 일정량의 저수를 일정한 지역에 확보하고 특정용도에 사용할 수 있는 권리이다(같은 조 제3호). 다목적댐의 건설은 주변 생태환경의 변화 및 방대한 규모의 침수로 인한 이주대책 등을 수반하고 막대한 건설비용이 소요되는 대규모 사업이다. 댐건설에는 막대한 재원이 필요한 반면 투자비용을 회수하는 데에는 수십 년 이상이 소요되므로, 민간기업에서는 직접투자하기 어려운 사업이다. 이러한 상황에서 댐사용권은 다목적댐의 건설로 혜택을 보는 자에게 댐 건설비용을 부담시켜 댐건설을 촉진하기 위한 수단으로 이용된다. 댐건설관리법은 다목적댐의 건설비용을 댐사용권설정예정자가 일부 부담하고, 나머지 금액은 국고에서 부담하도록 함으로써(제20조 제1항, 제3항) 댐건설에 들어가는 막대한 비용을 조달하는 한편, 댐사용권자가 저수를 사용하여 투자비용을 적절하게 회수할 수 있도록 하고 있다. (나) 국토교통부장관은 댐건설 완료 고시를 하였을 때에는 지체 없이 해당 댐사용권설정예정자에게 댐사용권을 설정해 주어야 하며(제24조 제4항), 국가는 댐사용권설정예정자가 댐사용권을 설정받지 못하면 납부한 부담금을 반환하여야 한다(제20조 제4항). 댐건설관리법 제24조 제4항에 따라 댐사용권을 설정받은 경우가 아닌 댐사용권자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 산출한 금액의 납부금을 국고에 납부하여야 한다(제33조). 즉 댐사용권자를 지정하여 공물인 저수를 사용하게 하는 대신 부담금 또는 납부금을 부담하도록 하는 것이다. 댐사용권자는 설정된 댐사용권의 범위에 한하여 저수 또는 유수의 배타적 사용권을 가진다. 댐사용권자는 해당 댐의 저수를 사용하는 자로부터 사용료를 받을 수 있다(제35조). 한편 댐사용권자는 다목적댐의 유지, 수리 또는 그 밖의 관리에 필요한 비용을 부담하여야 한다(제36조). (2) 댐사용권의 법적 성격 댐건설관리법은 댐사용권을 물권(物權)으로 보며, 댐건설관리법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 부동산에 관한 규정을 준용하도록 한다(제29조). 댐사용권은 등록부에 공시하고 저당권의 대상이 되나(제32조) 상속, 법인의 합병 또는 그 밖의 포괄승계, 양도, 체납처분, 강제집행 및 저당권의 목적이 되는 외에 다른 권리의 목적으로 할 수 없다(제30조 제1항). 댐사용권은 저수에 관한 소유권과 구별되고, 댐건설 비용의 회전활용, 수자원의 합리적 개발과 이용을 위해 국가의 특허에 의해 부여되는 권리이다(같은 법 제1조, 제24조 참조). 댐건설관리법은 댐사용권의 존속기간의 제한을 두고 있지 아니하다. 나. 댐사용권에 대한 취소ㆍ변경 처분 및 보상 (1) 댐사용권에 대한 취소ㆍ변경 처분(댐건설관리법 제31조) 국토교통부장관은 댐사용권자에 대하여 하천법 제33조에 따른 하천의 점용허가와 같은 법 제50조에 따른 하천수의 사용허가의 전부 또는 일부를 취소하는 경우에 해당 댐사용권자 외의 자에 대하여는 종전과 같은 하천수 사용을 인정할 수 없을 때에는 댐사용권자에 대한 점용허가 등의 취소에 상응하여 그 댐사용권을 취소하거나 변경하도록 하여야 하고(제31조 제1항), 해당 댐사용권자 외의 자에 대하여 새로 하천수 사용을 인정할 필요가 있을 때에는 해당 댐사용권자에게 적절한 기간을 정하여 댐사용권의 전부 또는 일부를 다른 자에게 양도하도록 명할 수 있다(같은 조 제2항). 한편 다목적댐은 일단 건설되면 사실상 반영구적으로 사용되므로 건설 이후의 주변 환경 변화에 따라 탄력적 대응이 요구된다. 댐의 저수 이용상황 및 기후 변화에 대응한 물관리 등의 필요에 따라 댐 운영방식이 바뀔 수도 있는 것이다. 이에 댐건설관리법은 댐의 증축ㆍ개축 등으로 저수용량이 변경되거나 댐의 저수 이용상황 등이 변경되어 국토교통부장관이 댐사용권을 그대로 유지하는 것이 곤란하다고 인정하는 경우에는 댐사용권에 대한 취소 또는 변경의 처분을 할 수 있도록 규정하고 있다(제31조 제4항). (2) 댐사용권의 취소ㆍ변경에 대한 보상 국가는 댐건설관리법 제31조에 따라 댐사용권에 대하여 취소 또는 변경의 처분을 하였을 때에는 같은 법 제20조 제1항에 따라 납부된 부담금이나 제33조에 따라 납부된 납부금의 일부를 반환하여야 한다(제34조 제1항). 반환할 금액은 해당 부담금이나 납부금의 산출방법과 동일한 방법으로 산출하되, 댐건설관리법 제24조 제4항에 따라 댐사용권을 설정받은 자에게 반환할 금액은 같은 법 제20조 제1항에 따른 부담금에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 산정한 상각액을 뺀 금액을 초과하여서는 아니 된다(제34조 제2항). 다. 쟁점의 정리 (1) 청구인은 부담금반환조항은 댐사용권 축소의 경우 댐사용권자가 댐사용권 취득 당시 납부하였던 댐건설비용의 부담금이나 댐사용권을 행사할 당시 납부하였던 납부금의 일부를 국가가 반환하도록 규정할 뿐이므로 정당한 보상이 될 수 없어 헌법 제23조 제3항에 위배되고 청구인의 재산권을 침해한다고 주장한다. 이하에서는 댐사용권이 헌법 제23조에 의한 재산권보장의 대상이 되는지 여부, 그 대상이 된다면 댐사용권 취소ㆍ변경이 헌법 제23조 제3항의 손실보상을 요하는 공용제한인지를 먼저 살피고, 그에 따라 부담금반환조항이 헌법 제23조 제3항 또는 과잉금지원칙에 위배되는지 여부를 판단한다. (2) 청구인은 부담금반환조항이 시행되기 전부터 댐사용권을 취득하여 행사하고 있던 댐사용권자에게 부담금반환조항을 적용하는 것은 소급입법에 의한 재산권 박탈이고 신뢰보호원칙 위반이라고 주장하므로 이에 대하여 살펴본다. (3) 또한 청구인은 댐사용권은 어업권 또는 광업권과 유사한 성격의 재산권임에도, 유독 댐사용권에 대해서만 취소ㆍ변경 시 손실보상청구 및 보상금 산정을 위한 절차를 마련하지 않은 것은 평등원칙에 위배된다고 주장한다. 그런데 이 사건에서는 부담금반환조항이 보상 방법으로 불충분하여 청구인의 재산권을 침해하는지 여부가 쟁점이 되고 이를 판단하는 과정에서 어업권ㆍ광업권과 구별되는 댐사용권의 특성 등을 포함하여 위 청구인의 주장을 살펴볼 수 있으므로, 평등원칙 위배는 별도로 검토하지 않는다. 라. 재산권 침해 여부 (1) 댐사용권의 성격 앞서 본 바와 같이 댐건설관리법은 댐사용권을 물권(物權)으로 보며, 댐건설관리법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 부동산에 관한 규정을 준용하도록 한다(제29조). 댐사용권은 등록부에 공시하고 저당 권의 대상이 되며(제32조), 댐사용권자는 설정된 댐사용권의 범위 내에서 저수 또는 유수의 배타적 사용권을 가지고 해당 댐의 저수를 사용하는 자로부터 사용료를 받을 수 있다(제35조). 이와 같이 댐사용권은 사적유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리라고 할 것인바, 헌법 제23조에 의한 재산권 보장의 대상이 된다. (2) 부담금반환조항의 법적 성격 댐사용권변경조항은 다목적댐 건설 이후의 주변 환경 변화에 따라 댐의 저수 이용상황이 변경되어 댐사용권을 그대로 유지하는 것이 곤란한 경우 저수의 용도별 배분 및 댐사용권자를 변경함으로써 댐사용권을 둘러싼 법률관계를 일반적이고 추상적으로 규율하고자 하는 규정이다. 즉 댐사용권변경조항은 이미 형성된 구체적인 재산권을 공익을 위하여 개별적이고 구체적으로 박탈ㆍ제한하는 것으로서 보상을 요하는 헌법 제23조 제3항의 수용ㆍ사용ㆍ제한을 규정한 것이라고 볼 수 없고, 적정한 수자원의 공급 및 수재방지 등 공익적 목적에서 건설되는 다목적댐에 관한 독점적 사용권인 댐사용권의 내용과 한계를 정하는 규정인 동시에 공익적 요청에 따른 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정이라고 보아야 한다. 부담금반환조항은 댐사용권 변경 시 댐사용권자가 댐사용권 취득을 위해 댐건설비용을 분담하였던 부담금 등의 일부를 반환하도록 하여 댐사용권 변경을 둘러싼 법률관계를 조정하는 조항이다. 따라서 부담금반환조항 역시 댐사용권변경조항과 일체를 이루어 재산권인 댐사용권의 내용과 한계를 정하는 동시에 공익적 요청에 따른 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정(헌법 제23조 제1항 및 제2항)이라고 볼 수 있다. (3) 심사기준 헌법 제23조 제1항 전문은 "모든 국민의 재산권은 보장된다."라고 규정하여 재산권을 기본권으로 보장하고 있으나 후문에서 "그 내용과 한계는 법률로 정한다."라고 하여 법률로 재산권을 규제할 수 있음을 명백히 하고 있다. 이와 같은 재산권에 대한 제한의 허용정도는 그 객체가 지닌 사회적 연관성과 기능에 따라 달라지는 것으로서, 그 이용이나 처분이 소유자 개인의 생활영역에 머무르지 않고 일반국민 다수의 일상생활에 큰 영향을 미치는 경우에는 입법자가 공동체의 이익을 위하여 개인의 재산권을 규제하는 권한을 폭넓게 가질 수 있다. 다만 그러한 경우에도 재산권에 대한 제한입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지원칙(비례의 원칙)을 준수해야 하고, 재산권의 본질적 내용을 침해해서는 안 된다(헌재 2014. 2. 27. 2010헌바483 참조). 물은 인간생활에서 가장 필수적인 재화로 모든 산업의 기본이 되고 대체재도 없으며, 오늘날 생활수준의 향상과 산업의 발달로 생활용수, 공업용수, 농업용수 등 용수 수요는 크게 증가하고 있어 수자원을 개발해야 할 필요성은 매우 크다. 우리나라는 기후의 특성상 강수량의 지역별, 계절별 편차가 심해서 갈수기의 용수수요에 대처하고 우기의 홍수피해를 최소화하기 위하여 정부가 다목적댐의 건설 계획을 수립하여 왔다. 다목적댐의 건설은 주변 생태환경의 변화 및 방대한 규모의 침수로 인한 이주대책 등을 수반하는 대규모 사업으로서 막대한 세금이 소요된다. 그 결과로 창출된 저수를 사용할 수 있는 권리인 댐사용권은 다목적댐을 통한 수자원의 합리적 개발ㆍ이용이라는 공익과 밀접한 연관을 지닌 권리라고 볼 수 있다. 이와 같은 댐사용권의 특성에 비추어 입법자가 댐사용권의 내용과 한계를 정함에 있어서는 폭넓은 입법재량을 가진다고 할 것이다. (4) 과잉금지원칙 위반 여부 (가) 댐건설관리법상 댐사용권은 광범위한 주변지역의 환경과 안전 및 적절한 용수공급 등의 공익을 고려해야 하므로, 저수 이용상황 등이 변화하여 댐사용권을 그대로 유지하는 것이 곤란한 경우에는 탄력적으로 댐사용권의 취소ㆍ변경이 이루어질 필요가 있다. 댐사용권자는 댐사용권을 취득하기 위해 부담금 납부 등을 통해 댐건설비용을 분담하는 한편(제20조, 제33조) 댐의 저수를 직접 특정용도에 사용하거나 저수 사용자로부터 사용료를 받을 수 있으므로(제2조 제3호, 제35조 제1항), 댐사용권이 취소ㆍ변경된 경우 댐사용권이 줄어든 만큼 재산권의 제한을 받게 된다. 부담금반환조항은 댐의 효율적 이용을 위해 댐사용권을 취소ㆍ변경하는 경우 이로 인해 발생하는 댐사용권자의 경제적 손실을 합리적으로 조정하고자 기존 댐사용권자가 납부한 부담금의 일부를 반환하도록 하고 있는바, 이는 궁극적으로는 수자원을 합리적으로 개발ㆍ이용하여 국민경제의 발전을 도모하기 위한 것으로서 그 입법목적의 정당성이 인정된다. 한편 댐사용권의 전부 또는 일부가 다른 용도로 사용될 필요가 있는 경우 기존 댐사용권을 취소 또는 변경하고 이로 인해 발생하는 기존 댐사용권자의 부담금 등을 일부 반환하여 합리적인 조정을 거치게 되면, 수자원을 효율적으로 이용하여 국민경제의 발전도 도모할 수 있으므로 수단 의 적합성도 인정된다. (나) ① 댐사용권이 취소 또는 변경되는 경우 댐사용권자가 기존에 얻을 수 있었던 저수사용권 및 저수 사용료 수입이 취소ㆍ변경되는 댐사용권 만큼 줄어들게 되는 것이 사실이다. 그런데 수자원은 국가와 국민 전체를 위한 공공재로서의 성격이 강하다고 할 것인바, 댐사용권 역시 수자원의 효율적 이용이라는 강한 공익적 요청에 따르는 권리임을 알 수 있다. 또한 주변 환경의 변화로 인한 저수 이용상황 등이 변경된 경우에 기존 댐사용권에 대한 조정이 요구된다는 점과 댐사용권은 존속기간의 정함이 없는 권리라는 점 등을 고려하면 댐사용권에는 취소 또는 변경의 가능성이 내재되어 있다고 볼 수 있다. 따라서 댐사용권자가 누리던 저수사용권 내지 저수 사용료 수입을 댐의 저수 이용상황 등이 변경되어 댐사용권을 취소ㆍ변경하는 경우에도 반드시 보장해야 한다고 보기는 어렵다. ② 부담금반환은 댐사용권 취소ㆍ변경을 전제로 한 것인데, 댐건설관리법은 단순히 댐의 저수 이용상황 등이 변경된 경우 댐사용권을 제한 없이 취소ㆍ변경할 수 있도록 한 것이 아니라 이로 인하여 ‘댐사용권을 그대로 유지하는 것이 곤란한 경우’에만 취소ㆍ변경할 수 있도록 규정하고 있으며 이 경우 미리 댐사용권자의 의견을 듣도록 하고 있다(제31조 제4항 본문). 또한 댐사용권자는 댐사용권 취소ㆍ변경처분에 대하여 처분사유가 존재하는지, 취소ㆍ변경처분이 비례원칙에 따라 이루어졌는지 여부 등을 행정소송으로 다툴 수 있다. 즉 댐건설관리법은 댐사용권 취소ㆍ변경 사유를 매우 제한적으로 규정하고 있고 행정소송을 통한 사후적 구제가 가능하므로, 댐사용권 취소ㆍ변경으로 인해 댐사용권자가 입는 피해는 최소화될 수 있다. ③ 부담금반환조항은 댐사용권 취소 또는 변경 시 댐사용권자가 납부한 부담금 등의 일부를 댐사용권자에게 반환하도록 하여, 댐사용권자에게 발생하는 모든 손실이 아닌 그 중 일부를 보상하도록 하고 있다. 따라서 댐사용권의 행사기간이 짧은 경우에 이론상 반환받게 되는 부담금 금액이 댐사용권 취득을 위해 부담금으로 납부한 금액에서 그동안의 댐사용으로 얻은 이익을 제한 금액보다 적은 경우가 발생할 수도 있다. 그러나 댐건설관리법이 부담금 반환 시 감가상각률을 제외한 금액을 한도로 하여 반환하도록 한 취지에 비추어 보면(제34조 제1항, 제2항, 같은 법 시행령 제27조) 일반적으로 댐사용권자가 납부한 부담금에 대해서는 적어도 반환하고자 한 것임을 충분히 알 수 있다. 감가상각은 댐사용에 비례할 것이고, 댐사용권자는 저수를 직접 사용하거나 저수사용료를 통하여 댐사용에 따른 수익을 얻었을 것이기 때문이다. 다만 수자원의 공공재로서의 성격 및 효율적 이용의 필요성을 고려할 때 댐사용권자에게 장래 예상되는 수익과 같은 그 이상의 손실을 반드시 보상해야 한다고 보기는 어렵다. ④ 청구인은 부담금반환조항은 장래의 댐사용에 대한 일종의 보증금 성격을 가지는 부담금 일부의 반환을 규정한 것으로서 이는 당연히 댐사용권의 취소ㆍ변경에 수반되어야 하는 것이라고 주장한다. 그러나 댐건설비용 전액을 국가가 일반 재정수입으로 부담할 경우 국민이 댐건설비를 부담하는 결과를 야기하게 되는바, 댐사용권은 다목적댐 건설에 들어가는 막대한 건설비용 중 일부를 조달하고 이미 투자된 댐건설비용을 적절하게 회전활용하기 위한 수단으로 도입된 제도이다. 따라서 부담금 혹은 납부금은 장래의 댐사용에 대한 일종의 보증금 성격을 가진다기보다는 댐사용권을 설정받기 위하여 지출하는 비용이라고 볼 수 있다. ⑤ 청구인은 공익상의 사유로 인한 어업권이나 광업권의 취소의 경우 손실보상액 산정에 있어 평년수익액을 고려하거나(수산업법 제81조 제1항, 수산업법 시행령 제69조 [별표4]), 장래의 수익성을 고려하도록 한 것(광업법 제34조 제4항, 광업법 시행령 제30조 제1항 제1호)에 비하여 댐사용권의 취소ㆍ변경의 경우에는 부담금 등의 일부만 반환받도록 한 것이 불충분한 보상이라고 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 댐사용권은 공공재인 수자원의 효율적 이용과 관련되어 있다는 점, 존속기한의 정함이 없으며 취소 또는 변경의 가능성이 내재되어 있는 점, 댐사용권은 어업권이나 광업권과 달리 시장에 의한 가격 형성이 이루어지지 않아 교환가치를 평가하기 어려운 점 등에 비추어 댐사용권 취소ㆍ변경 시 댐사용권자에게 투자비용인 부담금 등만을 반환하도록 한 것이 과도하다고 보기는 어렵다. ⑥ 따라서 부담금반환조항은 침해의 최소성을 충족하였다. (다) 앞서 본 바와 같이 생활용수, 공업용수, 농업용수, 발전용수 등으로 사용되는 수자원의 중요성과 대체불가능성, 안정적 용수 공급 및 홍수 등 자연재해에 대한 대처를 위한 다목적댐의 중요성, 댐사용권은 사적 재산권이지만 동시에 다목적댐을 통한 수자원의 합리적 개발ㆍ이용이라는 공익적 목적을 갖는 권리이며 수자원의 관리라는 고양된 공익달성을 위한 행정청의 처분에 의해 그 내용이 변경될 수 있음을 전제로 하여 인정되는 권리라는 점 등을 종합하면 부담금반환조 항으로 인해 실현하고자 하는 공익은 매우 큰 반면, 댐사용권자가 부담금반환조항에 의해 제한받는 재산권이 위와 같은 공익을 능가할 정도로 크다고 보기는 어렵다. 따라서 법익의 균형성도 충족된다. (라) 그러므로 부담금반환조항은 과잉금지원칙에 위배되지 아니하므로 재산권을 침해하지 아니한다. 마. 소급입법금지원칙 및 신뢰보호원칙 위반 여부 (1) 다목적댐의 건설 및 관리에 관한 사항을 규율하기 위하여 특정다목적댐법이 1966. 4. 23. 법률 제1785호로 제정되었고, 1999. 9. 7. 법률 제6021호로 특정다목적댐법이 폐지되면서 댐건설관리법이 제정되었다. 구 특정다목적댐법은 제정될 당시부터 제28조에서 댐사용권이 취소ㆍ변경될 경우 국가가 댐사용권자에게 부담금 또는 납부금을 환부하도록 하고, 환부할 금액은 대통령령이 정하는 상각액을 공제하도록 하여, 현행 댐건설관리법 제34조와 유사한 내용을 규율하고 있었다. 즉 댐사용권의 취소ㆍ변경 시 부담금 또는 납부금에서 감가상각율을 공제한 금액을 반환하도록 하는 규정은 청구인이 댐사용권을 취득하기 전부터 구 특정다목적댐법에서 규정되어 있었던 것이다. 다만 댐건설관리법이 2004. 1. 29. 법률 제7158호로 개정되면서 댐사용권을 취소ㆍ변경할 수 있는 사유로 ‘댐의 저수용량이나 저수 이용상황 등이 변경되어 댐사용권을 그대로 유지하는 것이 곤란한 경우’가 추가되었고(제31조 제4항 제1호, 제2호), 당해 사건은 댐의 저수 이용상황 등이 변경되어 댐사용권을 그대로 유지하는 것이 곤란함을 이유로 댐사용권이 변경된 경우이다(제31조 제4항 제2호). 이 사건 심판대상인 부담금반환조항은 ‘댐건설관리법 제34조 제1항과 제2항 중 각 제31조 제4항 제2호에 관한 부분’인바, 부담금반환조항의 법문은 구 특정다목적댐법 당시와 유사하나 실질적인 내용은 댐건설관리법 제31조 제4항이 신설된 2004. 1. 29.에 ‘저수 이용상황 등이 변경되어 댐사용권을 그대로 유지하는 것이 곤란하여 댐사용권을 취소ㆍ변경하는 경우에 댐사용권자의 이해관계를 조정하는 조항’으로 변경되었다고 볼 수 있다. 따라서 청구인의 주장과 같이 소급입법금지원칙 내지 신뢰보호원칙 위반 여부가 문제될 수 있다. (2) 소급입법금지원칙 위반 여부 헌법 제13조 제2항은, "모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 않는다."라고 규정하고 있다. ‘소급입법’은 신법이 이미 종료된 사실관계나 법률관계에 적용되는지, 아니면 현재 진행 중인 사실관계나 법률관계에 적용되는지에 따라 ‘진정소급입법’과 ‘부진정소급입법’으로 구분되는데, 전자는 헌법상 원칙적으로 허용되지 않고 특단의 사정이 있는 경우에만 예외적으로 허용되는 반면, 후자는 원칙적으로 허용되지만 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호 요청 사이의 교량 과정에서 신뢰보호의 관점이 입법자의 입법형성권에 일정한 제한을 가하게 된다는 데 차이가 있다(헌재 2008. 2. 28. 2005헌마872등; 헌재 2013. 11. 28. 2009헌바206등 참조). 청구인은 댐건설관리법 제정 이전에 섬진강댐에 대하여 댐사용권을 설정받았고 부담금반환조항이 개정된 2004년 이후에도 청구인의 댐사용권에 따른 법률관계는 계속 진행 중이므로, 부담금반환조항은 진행과정에 있는 사안을 규율대상으로 한 입법으로서 이미 종료된 과거의 사실관계나 법률관계에 새로운 법률이 소급적으로 적용되어 과거를 새로 평가하는 진정한 의미의 소급입법에는 해당하지 아니한다. 따라서 소급입법에 의한 재산권 침해는 문제될 여지가 없다. 다만 청구인이 가지고 있던 기존 법률관계에 대한 신뢰를 헌법적으로 보호해 주어야 할 것인지 여부가 문제될 뿐이다(헌재 2017. 11. 30. 2016헌바38 참조). (3) 신뢰보호원칙 위반 여부 신뢰보호원칙은 헌법상 법치국가 원리로부터 파생되는 것으로, 법률을 제정하거나 개정할 때 기존의 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성코자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰가 파괴되는 것을 정당화할 수 없는 경우 그러한 입법이 허용될 수 없다는 것이다. 이러한 신뢰보호원칙의 위반 여부를 판단하기 위해서는 침해되는 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰 침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새로운 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 형량하여야 한다(헌재 2015. 10. 21. 2013헌바248 참조). 앞서 본 바와 같이 댐사용권은 공공재인 수자원의 효율적인 이용과 관련되고, 존속기한의 정함이 없으며 취소 또는 변경의 가능성이 내재되어 있는 점, 수자원의 중요성과 대체 불가능성 등을 고려하면 댐사용권의 존속에 대한 청구인의 신뢰이익보다는 다목적댐을 통한 수자원의 합리적 개발ㆍ이용이라는 공익적 가치가 매우 크다고 볼 수 있다. 따라서 부담금반환조항이 헌법상 신뢰보호원칙에 반한다고 볼 수 없다. 6. 결론 그렇다면 댐사용권변경조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 각하하고, 부담금반환조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2019헌바44

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

특정다목적댐법

대한민국헌법 제13조 제23조 제50조

하천법 제20조 제33조 제50조

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박종욱 황문섭

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