전원재판부 2019헌라4, 2020. 5. 27., 각하

【판시사항】 가. 권한쟁의심판의 당사자로서 ‘국가기관’의 의미 나. 청구인 국회 행정안전위원회 제천화재관련평가소위원회 위원장에게 권한쟁의심판의 청구인능력이 인정되는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 ‘국가기관’에 해당하는지 아닌지를 판별함에 있어서는 그 국가기관이 헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받고 있는지 여부, 헌법에 의하여 설치된 국가기관 상호간의 권한쟁의를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 한다. 나. 헌법 제62조는 ‘국회의 소위원회’(이하 ‘소위원회’라 한다)를 명시하지 않고 있는 점, 국회법 제57조에 따르면 소위원회는 위원회의 의결에 따라 그 설치ㆍ폐지 및 권한이 결정될 뿐인 위원회의 부분기관에 불과한 점 등을 종합하면, 소위원회 및 그 위원장은 헌법에 의하여 설치된 국가기관에 해당한다고 볼 수 없다. 또한, 소위원회 위원장이 그 소위원회를 설치한 위원회의 위원장과의 관계에서 어떠한 법률상 권한을 가진다고 보기도 어렵고, 위원회와 그 부분기관인 소위원회 사이의 쟁의 또는 위원회 위원장과 소속 소위원회 위원장과의 쟁의가 발생하더라도 이는 위원회에서 해결될 수 있으므로, 이러한 쟁의를 해결할 적당한 기관이나 방법이 없다고 할 수도 없다. 따라서 소위원회 위원장은 헌법 제111조 제1항 제4호 및 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호의 ‘국가기관’에 해당한다고 볼 수 없고, 그렇다면 청구인 국회 행정안전위원회 제천화재관련평가소위원회 위원장이 제기한 이 사건 권한쟁의심판청구는 청구인능력이 없는 자가 제기한 것으로서 부적법하다. 【참조조문】 헌법 제62조 헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것) 제61조 제1항, 제62조 제1항 제1호 국회법(2019. 4. 16. 법률 제16325호로 개정된 것) 제57조 【참조판례】 가. 헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 162-163헌재 2010. 10. 28. 2009헌라6, 판례집 22-2하, 1, 4 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 국회 행정안전위원회 제천화재관련평가소위원회 위원장 대리인 법무법인(유한) 금성 담당변호사 이승훈 외 2인 피청구인 국회 행정안전위원회 위원장 대리인 법무법인 공감파트너스 담당변호사 이옥형 외 4인 [주 문] 이 사건 심판청구를 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 2017. 12. 21. 충청북도 제천시 하소동 소재 건물에서 일어난 화재사고로 인하여 다수의 인명피해가 발생하였다. 제20대 국회 행정안전위원회는 2019. 3. 28. 위 화재사건에 관한 합동조사단 조사결과 평가, 소방관 대응 등 문제 검토 및 제도개선 방안 마련 등을 위하여 소속 위원인 국회의원 김영호, 소병훈, 유민봉, 이진복, 권은희, 정인화를 위원으로 하고, 그 중 권은희 위원을 소위원장으로 하는 ‘제천화재관련평가소위원회’(이하 ‘이 사건 소위원회’라 한다)를 구성하였다. 나. 이 사건 소위원회 위원장인 청구인은 2019. 7. 4. 피청구인에게 충청북도 및 제천시에 업무보고를 요구하기 위한 ‘제천화재 관련 업무보고 요구서 발부 요청’ 공문을 송부하면서, 위 공문에 ‘제천화재 관련 업무보고 계획서’와 ‘업무보고 보고자 및 참석 대상자 명단’(이하 ‘이 사건 명단’이라 한다)을 첨부하였다. 다. 피청구인은 청구인으로부터 위 공문을 받고 같은 날 충청북도지사 및 제천시장에게 ‘제천화재 관련 보고 및 서류등 제출 요구’ 공문을 발송하였다. 그런데 피청구인이 보낸 공문에는 ‘제천화재 관련 업무보고 계획서’는 첨부되어 있었으나, 청구인이 보낸 이 사건 명단이 첨부되어 있지 않았다. 라. 이에 청구인은, 피청구인이 충청북도지사 및 제천시장에게 이 사건 명단을 제외한 채 공문을 발송한 행위는 이 사건 소위원회 위원장의 권한을 침해한 것으로서 무효라고 주장하며, 2019. 8. 2. 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 피청구인이 2019. 7. 4. 충청북도지사 및 제천시장에게 ‘제천화재 관련 보고 및 서류등 제출 요구’ 공문을 보내면서 ‘업무보고 보고자 및 참석대상자 명단을 제외한 행위’(이하 ‘이 사건 행위’라 한다)가 청구인의 권한을 침해하는지 여부 및 그에 따라 이 사건 행위가 무효인지 여부이다. 관련조항은 [별지]와 같다. 3. 청구인의 주장 및 피청구인의 답변 가. 청구인의 주장 (1) 국회 상임위원회가 헌법기관이라면 그 위임을 받아 심사업무를 수행하는 기관인 소위원회 또한 헌법기관으로 인정되어야 하고, 국회 위원회의 위원장과 국회 소위원회 위원장간의 분쟁이나 갈등이 발생할 경우 이를 해결할 수 있는 기관이나 방법도 없으므로, 국회 소위원회 위원장은 권한쟁의심판의 당사자능력이 인정된다. 청구인은 국회법에 의하여 이 사건 소위원회를 대표할 권한을 부여받았으므로, 당사자적격도 인정된다. (2) 청구인은 업무보고의 보고 및 자료제출에 관한 사항을 이 사건 소위원회 위원들로부터 위임받았고, 이에 따라 업무보고 보고자 및 참석대상자 명단을 확정한 것이므로, 피청구인은 이 사건 명단을 충청북도지사 및 제천시장에게 발송하였어야 한다. 그럼에도 피청구인은 고의로 이 사건 명단을 제외하여 공문을 발송하였고, 이에 따라 2019. 7. 11. 실시된 업무보고에서 보고자 및 참석대상자 다수가 불참하게 되었다. 피청구인은 이로써 이 사건 소위원회의 사무를 운영하는 청구인의 권한을 침해하였고, 따라서 피청구인의 이 사건 행위는 무효이다. 나. 피청구인의 답변 (1) 청구인은 권한쟁의심판의 당사자인 ‘국가기관’에 해당한다고 볼 수 없고, 청구인이 주장하는 권한은 국회 소위원회 위원장이 아닌 국회 소위원회의 권한에 해당한다. 따라서 이 사건 심판청구는 청구인능력과 청구인적격을 갖추지 못하여 부적법하다. (2) 이 사건 소위원회는 2019. 7. 11. 실시될 업무보고에 출석할 대상자들에 대하여 협의하지 못하였고 이에 따라 그에 관한 ‘의결’도 없었으므로, 이 사건 행위가 청구인의 권한을 침해하였다고 볼 수 없다. 4. 판 단 가. 권한쟁의심판의 당사자로서 ‘국가기관’의 의미 헌법은 제111조 제1항 제4호에서 헌법재판소의 관장사항의 하나로 “국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체간 및 지방자치단체 상호간의 권한쟁의에 관한 심판”이라고 규정하고 있을 뿐 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관의 종류나 범위에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않고, 이에 관하여 특별히 법률로 정하도록 위임하고 있지도 않다. 따라서 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호가 비록 국가기관 상호간의 권한쟁의심판을 “국회, 정부, 법원 및 중앙선거관리위원회 상호간의 권한쟁의심판”이라고 규정하고 있다고 할지라도 이 법률조항의 문언에 얽매여 곧바로 이들 기관 외에는 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 없다고 단정할 수는 없고, 헌법 제111조 제1항 제4호에서 말하는 국가기관의 의미와 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관의 범위는 결국 헌법해석을 통하여 확정하여야 할 문제이다. 헌법이 특별히 권한쟁의심판의 권한을 법원의 권한에 속하는 기관소송과 달리 헌법의 최고 해석ㆍ판단기관인 헌법재판소에 맡기고 있는 취지에 비추어 보면, 헌법 제111조 제1항 제4호가 규정하고 있는 ‘국가기관 상호간’의 권한쟁의심판은 헌법상의 국가기관 상호간에 권한의 존부나 범위에 관한 다툼이 있고 이를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 없는 경우에 헌법재판소가 헌법해석을 통하여 그 분쟁을 해결함으로써 국가기능의 원활한 수행을 도모하고 국가권력 간의 균형을 유지하여 헌법질서를 수호ㆍ유지하고자 하는 제도이다. 따라서 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 ‘국가기관’에 해당하는지 아닌지를 판별함에 있어서는 그 국가기관이 헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받고 있는지 여부, 헌법에 의하여 설치된 국가기관 상호간의 권한쟁의를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 한다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2; 헌재 2010. 10. 28. 2009헌라6 참조). 나. 청구인에게 권한쟁의심판의 청구인능력이 인정되는지 여부 (1) 헌법 제62조는 ‘국회의 위원회’(이하 ‘위원회’라 한다)를 명시하고 있으나 ‘국회의 소위원회’(이하 ‘소위원회’라 한다)는 명시하지 않고 있다. 소위원회는 국회법에 설치근거를 두고 있는데, 국회법 제57조 제1항은 위원회로 하여금 ‘소관 사항을 분담ㆍ심사하기 위하여’ 또는 ‘필요한 경우 특정한 안건의 심사를 위하여’ 소위원회를 둘 수 있도록 하고 있고, 같은 조 제4항은 소위원회의 활동을 위원회가 의결로 정하는 범위로 한정하고 있다. 이처럼 국회법 제57조를 설치근거로 하고, 또한 그 설치ㆍ폐지 및 권한이 원칙적으로 위원회의 의결에 따라 결정될 뿐인 소위원회는 위원회의 부분기관에 불과하여 헌법에 의하여 설치된 국가기관에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 소위원회가 설치된 뒤에야 비로소 존재할 수 있는 그 소위원회 위원장 또한 헌법에 의하여 설치된 국가기관에 해당한다고 볼 수 없다. (2) 소위원회에 관하여는 국회법 제57조 제8항에 따라 위원회에 관한 조항이 준용되지만, 이에 따라 소위원회 위원장에게 인정되는 권한은 주로 소위원회 내에서의 권한일 뿐이고, 소위원회 위원장이 그 소위원회를 설치한 위원회의 위원장과의 관계에서 어떠한 법률상 권한을 가진다고 보기도 어렵다. (3) 앞서 본 바와 같이 소위원회는 그 설치ㆍ폐지 및 권한이 위원회의 의결에 따라 결정되는 위원회의 부분기관에 불과하므로, 위원회와 그 부분기관인 소위원회 사이의 쟁의 또는 위원회 위원장과 소속 소위원회 위원장과의 쟁의가 발생하더라도 이는 위원회에서 해결될 수 있다. 따라서 위와 같은 쟁의를 해결할 적당한 기관이나 방법이 없다고 할 수 없다. (4) 이상과 같은 점들을 종합하면, 소위원회 위원장은 헌법 제111조 제1항 제4호 및 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호의 ‘국가기관’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 권한쟁의심판에서의 청구인능력이 인정되지 않는다. 그렇다면 이 사건 소위원회 위원장으로서 청구인이 제기한 이 사건 심판청구는 청구인능력이 없는 자가 제기한 것으로서 부적법하다. 5. 결 론 이 사건 심판청구를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 [별지] 관련조항 대한민국헌법 제62조 ① 국무총리ㆍ국무위원 또는 정부위원은 국회나 그 위원회에 출석하여 국정처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있다. ② 국회나 그 위원회의 요구가 있을 때에는 국무총리ㆍ국무위원 또는 정부위원은 출석ㆍ답변하여야 하며, 국무총리 또는 국무위원이 출석요구를 받은 때에는 국무위원 또는 정부위원으로 하여금 출석ㆍ답변하게 할 수 있다. 헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것) 제61조(청구 사유) ① 국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체 간 및 지방자치단체 상호간에 권한의 유무 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에는 해당 국가기관 또는 지방자치단체는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다. ② 제1항의 심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위(不作爲)가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에만 할 수 있다. 제62조(권한쟁의심판의 종류) ① 권한쟁의심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 국가기관 상호간의 권한쟁의심판 국회, 정부, 법원 및 중앙선거관리위원회 상호간의 권한쟁의심판 국회법(2019. 4. 16. 법률 제16325호로 개정된 것) 제57조(소위원회) ① 위원회는 소관 사항을 분담ㆍ심사하기 위하여 상설소위원회를 둘 수 있고, 필요한 경우 특정한 안건의 심사를 위하여 소위원회를 둘 수 있다. 이 경우 소위원회에 대하여 국회규칙으로 정하는 바에 따라 필요한 인원 및 예산 등을 지원할 수 있다. ② 상임위원회는 소관 법률안의 심사를 분담하는 둘 이상의 소위원회를 둘 수 있다. ③ 소위원회의 위원장은 위원회에서 소위원회의 위원 중에서 선출하고 이를 본회의에 보고하며, 소위원회의 위원장이 사고가 있을 때에는 소위원회의 위원장이 소위원회의 위원 중에서 지정하는 위원이 그 직무를 대리한다. ④ 소위원회의 활동은 위원회가 의결로 정하는 범위에 한정한다. ⑤ 소위원회의 회의는 공개한다. 다만, 소위원회의 의결로 공개하지 아니할 수 있다. ⑥ 소위원회는 폐회 중에도 활동할 수 있으며, 법률안을 심사하는 소위원회는 매월 2회 이상 개회한다. ⑦ 소위원회는 그 의결로 의안 심사와 직접 관련된 보고 또는 서류 및 해당 기관이 보유한 사진ㆍ영상물의 제출을 정부ㆍ행정기관 등에 요구할 수 있고, 증인ㆍ감정인ㆍ참고인의 출석을 요구할 수 있다. 이 경우 그 요구는 위원장의 명의로 한다. ⑧ 소위원회에 관하여는 이 법에서 다르게 정하거나 성질에 반하지 아니하는 한 위원회에 관한 규정을 적용한다. 다만, 소위원회는 축조심사(逐條審査)를 생략해서는 아니 된다. ⑨ 예산결산특별위원회는 제1항의 소위원회 외에 심사를 위하여 필요한 경우에는 이를 여러 개의 분과위원회로 나눌 수 있다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2019헌라4

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