전원재판부 2019헌가28, 2021. 9. 30.

【판시사항】 특수임무수행자 등이 보상금 등의 지급결정에 동의한 때에는 특수임무수행 또는 이와 관련한 교육훈련으로 입은 피해에 대하여 재판상 화해가 성립된 것으로 보는 ‘특수임무수행자 보상에 관한 법률’ 제17조의2 가운데 특수임무수행 또는 이와 관련한 교육훈련으로 입은 피해 중 ‘정신적 손해’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 국가배상청구권 또는 재판청구권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 특수임무수행자보상심의위원회는 위원 구성에 제3자성과 독립성이 보장되어 있고, 보상금등 지급 심의절차의 공정성과 신중성이 갖추어져 있다. 특수임무수행자는 보상금등 지급결정에 동의할 것인지 여부를 자유롭게 선택할 수 있으며, 보상금등을 지급받을 경우 향후 재판상 청구를 할 수 없음을 명확히 고지받고 있다. 보상금 중 기본공로금은 채용ㆍ입대경위, 교육훈련여건, 특수임무종결일 이후의 처리사항 등을 고려하여 위원회가 정한 금액으로 지급되는데, 위원회는 음성적 모집 여부, 기본권 미보장 여부, 인권유린, 종결 후 사후관리 미흡 등을 참작하여 구체적인 액수를 정하므로, 여기에는 특수임무교육훈련에 관한 정신적 손해 배상 또는 보상에 해당하는 금원이 포함된다. 특수임무수행자는 보상금등 산정과정에서 국가 행위의 불법성이나 구체적인 손해 항목 등을 주장ㆍ입증할 필요가 없고 특수임무수행자의 과실이 반영되지도 않으며, 국가배상청구에 상당한 시간과 비용이 소요되는 데 반해 보상금등 지급결정은 비교적 간이ㆍ신속한 점까지 고려하면, 특임자보상법령이 정한 보상금등을 지급받는 것이 국가배상을 받는 것에 비해 일률적으로 과소 보상된다고 할 수도 없다. 따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 국가배상청구권 또는 재판청구권을 침해한다고 보기 어렵다. 【심판대상조문】 ‘특수임무수행자 보상에 관한 법률’(2006. 9. 22. 법률 제7978호로 개정된 것) 제17조의2 가운데 특수임무수행 또는 이와 관련한 교육훈련으로 입은 피해 중 ‘정신적 손해’에 관한 부분 【참조조문】 헌법 제27조 제1항, 제29조 제1항, 제2항, 제37조 제2항 【참조판례】 헌재 2009. 4. 30. 2006헌마1322, 판례집 21-1하, 246, 264 헌재 2011. 2. 24. 2010헌바199, 공보 173, 417, 419 헌재 2018. 5. 31. 2013헌바22등, 공보 260, 835, 837 헌재 2021. 5. 27. 2019헌가17, 공보 296, 657, 659 【전문】 [당 사 자] 제청법원광주지방법원 제청신청인[별지] 제청신청인 명단과 같음 당해사건광주지방법원 2019가합50842 손해배상(국) [주 문] 특수임무수행자 보상에 관한 법률(2006. 9. 22. 법률 제7978호로 개정된 것) 제17조의2 가운데 특수임무수행 또는 이와 관련한 교육훈련으로 입은 피해 중 ‘정신적 손해’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. ‘특수임무수행자 보상에 관한 법률’(이하 ‘특임자보상법’라 한다) 제4조에 따라 설치된 특수임무수행자보상심의위원회(이하 ‘위원회’라 한다)는 제청신청인들이 특임자보상법 및 같은 법 시행령에 따른 특수임무수행자로 인정된다는 이유로 2007. 7. 24.부터 2012. 2. 28.사이에 제청신청인들에게 특임자보상법 제6조 내지 제8조의 규정에 의한 보상금ㆍ특별공로금ㆍ공로금 및 특별위로금(이하 같은 법 제9조 제1항에 따라 ‘보상금등’이라 한다)을 지급하는 결정을 하였고, 대한민국은 제청신청인들에게 위 보상금등을 지급하였다. 나. 제청신청인들은 군 첩보부대에 소속되어 특수임무와 관련된 훈련을 받는 과정에서 구타 및 가혹 행위를 당하였고 그로 인하여 정신적 손해를 입었다고 주장하면서, 이에 대한 국가배상을 구하는 소송을 제기하였다(광주지방법원 2019가합50842). 다. 대한민국은 제청신청인들이 특임자보상법에 따라 이루어진 위 보상금등 지급결정에 동의함으로써 같은 법 제17조의2에 따라 제청신청인들과 대한민국 사이에서는 특수임무수행 또는 이와 관련된 교육훈련으로 입은 피해에 대하여 재판상 화해가 성립된 것으로 간주되므로, 제청신청인들이 대한민국을 상대로 제기한 위 소는 권리보호이익이 없다는 본안전항변을 하였다. 라. 제청신청인들은 위 소송 계속 중 특임자보상법 제17조의2에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였고(광주지방법원 2019카기50038), 제청법원은 이를 받아들여 2019. 11. 19. 위헌법률심판을 제청하였다. 2. 심판대상 당해 사건은 특수임무수행자인 제청신청인들이 특수임무수행 또는 이와 관련한 교육훈련으로 입은 정신적 손해에 관한 국가배상청구이므로, 심판대상을 당해 사건에 적용되는 부분으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 ‘특수임무수행자 보상에 관한 법률’(2006. 9. 22. 법률 제7978호로 개정된 것) 제17조의2 가운데 특수임무수행 또는 이와 관련한 교육훈련으로 입은 피해 중 ‘정신적 손해’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. [심판대상조항] 특수임무수행자 보상에 관한 법률(2006. 9. 22. 법률 제7978호로 개정된 것) 제17조의2(지급결정 동의의 효력) 이 법에 따른 보상금등의 지급결정은 신청인이 동의한 때에는 특수임무수행 또는 이와 관련한 교육훈련으로 입은 피해에 대하여 「민사소송법」의 규정에 따른 재판상 화해가 성립된 것으로 본다. 3. 제청법원의 위헌제청 이유 심판대상조항은 특수임무수행에의 정신적 손해에 대해 적절한 배상이 이루어지지 않은 상태에서 적극적ㆍ소극적 손해의 배상에 상응하는 보상금등 지급결정에 동의하였다는 사정만으로 피해 일체에 대해 재판상 화해가 성립한 것으로 간주하고 있다. 이는 특수임무수행자와 그 유족(이하 ‘특수임무수행자등’이라 한다)의 정신적 손해에 대한 국가배상청구권을 침해하여 헌법에 위반된다. 4. 판단 가. 특임자보상법상 보상금등의 내용 군 첩보부대에 소속되어 특수임무를 수행한 특수임무수행자의 존재는 오랫동안 공식적으로 부인되어 왔고, 그 신분도 불분명하였다. 그 결과 특수임무수행 등과 관련한 급여, 보상, 배상 등의 청구가 사실상 불가능하거나 시효로 소멸한 경우가 많아 국가를 위해 특별한 희생을 한 특수임무수행자와 그 유족의 처우가 사회 문제로 대두되었다. 위와 같은 문제점을 고려하여 입법자는 2004. 1. 29. 특임자보상법을 제정함으로써 특수임무와 관련하여 특별한 희생을 한 특수임무수행자에 대하여 필요한 보상을 하도록 하고 그 신청 및 지급절차를 마련하였다. 특수임무수행자에 대한 보상금등 가운데 보상금은 특수임무 수행 당시의 급여 및 수당의 지급 미흡을 보상하기 위한 것으로서 특수임무수행당시의 신분, 특수임무의 종류 및 근무시기, 특수임무종결형태, 근무기간을 고려하여 산정하고(특임자보상법 제6조, 같은 법 시행령 제12조 참조), 기본공로금은 음성적 모집, 기본권 미보장, 인권유린, 사후관리 미흡 등을 보상하기 위한 것으로서 월 최저임금의 72배 금액을 기준으로 채용ㆍ입대시기, 채용ㆍ입대경위, 교육훈련여건, 특수임무종결일 이후의 처리사항 등을 고려하여 산정한다(특임자보상법 제7조, 같은 법 시행령 제13조 제1항 제1호 참조). 가산공로금, 기본특별공로금, 가산특별공로금, 특별위로금은 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’에 따른 기본연금월액을 기준으로 장해등급, 임무수행 공로 등을 고려하여 산정하고 있다(특임자보상법 제7조, 제8조, 같은 법 시행령 제13조 제1항 제2호, 제2항, 제14조 제1항 참조). 나. 쟁점의 정리 특수임무수행자는 특수임무수행 또는 이와 관련한 교육훈련 당시 신분이 군인ㆍ군무원(이하 ‘군인등’이라 한다)이었을 때는 물론이고 민간인이었더라도 보상금 지급대상이 될 수 있다(특임자보상법 시행령 별표 1의2 중 ‘1. 신분별 지급기준금액’ 참조). 그런데 특수임무수행자의 신분에 따라 아래와 같이 심판대상조항에 의해 제한되는 기본권의 종류와 내용이 달라진다. 우선 보상금등을 지급받은 특수임무수행자가 특수임무수행 또는 이와 관련한 교육훈련 당시 민간인 신분이었던 경우 심판대상조항에 따라 정신적 손해에 대한 배상을 구하는 소제기가 금지됨에 따라 국가배상청구권이 제한된다(헌재 2021. 5. 27. 2019헌가17 참조). 반면, 특수임무수행자가 군인등 신분이었던 경우 헌법 제29조 제2항 및 국가배상법 제2조 제1항 단서(이하 ‘이중배상금지조항’이라 한다)에 따라 국가배상청구권이 제한되므로(헌재 2018. 5. 31. 2013헌바22등 참조), 심판대상조항에 따라 비로소 국가배상청구권이 제한된다고 볼 수 없다. 다만, 심판대상조항은 특수임무수행자등이 위원회의 보상금등 지급결정에 동의한 때 재판상 화해가 성립된 것으로 보는데, 재판상 화해에는 확정판결과 같은 효력이 있고 당사자 간에 기판력이 생기는 것이므로(대법원 2000. 3. 10. 선고 99다67703 판결 참조), 법관에 의하여 재판을 받을 권리를 제한한다. 따라서 특수임무수행자가 군인등 신분이었던 경우에는 심판대상조항의 재판청구권 침해 여부가 문제된다(헌재 2009. 4. 30. 2006헌마1322 참조). 이하에서는 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 특수임무수행자등의 국가배상청구권 또는 재판청구권을 침해하는지를 살펴본다. 다. 과잉금지원칙 위반 여부 (1)심판대상조항은 특수임무수행자등이 위원회의 지급결정에 동의하여 보상금등을 지급받은 경우 보상금등 지급절차를 신속하게 이행ㆍ종결시킴으로써 관련 법률관계를 조속히 안정시키기 위하여 도입된 것으로, 그 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다. (2)특수임무수행자등이 보상금등 지급결정에 동의한 경우 확정판결과 같은 효력을 부여하지 않고 국가배상청구의 소제기를 허용한다면, 보상금등의 지급을 둘러싼 법률관계를 심판대상조항과 동일한 정도로 조속히 안정시키기 어렵다. 심판대상조항이 없다면, 특수임무수행자등이 보상금등을 수령하고도 재판을 통해 특수임무수행자의 정신적 손해의 회복을 구할 길이 열린다. 이에 따라 국가가 특수임무수행자에 대한 보상 사무를 처리하기 위해 위원회를 구성하여 상당한 시간과 노력을 들여 심의한 끝에 관련 법령에 따라 보상금을 지급하였음에도 불구하고, 특수임무수행자의 정신적 손해를 둘러싼 법률관계는 상당 기간 동안 불안정한 상태에 놓이게 된다. 특히 특수임무수행자에 대한 보상은 그 속성상 증거 수집이 어려운 경우가 많을 것이므로 증거 수집이나 조사를 위한 재판의 장기화로 인하여 통상적인 경우보다 법률관계의 불안정성이 오래 지속될 가능성도 있다. 나아가 위원회는 국방부장관 소속으로 관련분야의 전문가들로 구성되고 임기가 보장되며(특임자보상법 제4조, 같은 법 시행령 제7조), 국방부장관의 위원에 대한 지휘ㆍ감독권 규정이 없는 등 제3자성 및 독립성이 보장되어 있다. 위원회가 보상금 지급심사를 함에 있어 누구든지 보상금등의 지급과 관련하여 특수임무의 수행에 대하여 위원회에 자료를 제출하거나 자유롭게 증언할 수 있고 그로 인하여 어떠한 불이익도 받지 아니하며(특임자보상법 제19조 제2항), 지급결정에 이의가 있는 특수임무수행자등이 위원회에 재심의를 신청할 수 있도록 하는 등(특임자보상법 제13조, 같은 법 시행령 제21조) 심의절차의 공정성ㆍ신중성이 충분히 갖추어져 있다. 또한 특임자보상법은 보상금등 지급결정에 동의하여 이를 지급받을 것인지 또는 이의를 제기하여 재심의를 신청하거나 소송을 제기할 것인지 여부를 전적으로 특수임무수행자등의 선택에 맡기고 있으며(특임자보상법 제14조), 위원회의 보상금등 지급결정에 동의하여 이를 지급받을 경우 향후 특수임무수행 등과 관련하여 입은 피해에 대해 어떠한 방법으로도 추가적인 청구를 할 수 없음을 고지하여 재판상 화해조항의 의미내용을 명확히 인식할 수 있도록 하고 있다(특임자보상법 시행령 제22조, 별지 제13호 서식). 더욱이 기본공로금은 특임자보상법 시행령 제13조 제1항 제1호에 따라 채용ㆍ입대경위, 교육훈련여건, 특수임무종결일 이후의 처리사항 등을 고려하여 위원회가 정한 금액으로 지급되는데, 위원회는 음성적 모집 여부, 기본권 미보장 여부, 인권유린, 종결 후 사후관리 미흡 등을 참작하여 구체적인 액수를 정하므로, 여기에는 특수임무교육훈련에 관한 정신적 손해 배상 또는 보상에 해당하는 금원이 포함된다. 또한 특임자보상법은 ‘특수임무수행자’를 ‘1948년 8월 15일부터 2002년 12월 31일 사이에 대통령령이 정하는 기간 중 군 첩보부대에 소속되어 특수임무를 하였거나 이와 관련한 교육훈련을 받은 자로서 제4조 제2항 제1호에 의하여 특수임무수행자로 인정된 자’로 정의할 뿐(제2조 제1항 제2호), 보상금등 산정과정에서 특수임무수행자의 피해가 국가의 적법한 행위에 의한 것인지 또는 국가의 불법한 행위에 의한 것인지 구분하거나 그에 따라 보상금등의 구체적 지급액을 달리 정할 수 있도록 정하고 있지 않다. 특수임무수행자등은 구체적인 손해의 항목을 주장ㆍ입증할 필요가 없고, 피해 발생에 관한 특수임무수행자의 과실이 손해액 산정에서 과실상계의 형태로 반영되지도 않는다. 국가배상의 재판상 청구에 상당한 시간ㆍ비용이 소요되고 소송결과도 상대적으로 불확실한 데 비하여 위원회의 지급결정은 비교적 간이ㆍ신속한 점까지 고려하면, 특임자보상법령이 정한 보상금등을 지급받는 것이 국가배상을 받는 것에 비해 일률적으로 과소 보상된다고 할 수도 없다. 따라서 심판대상조항은 기본권 제한의 최소 침해성 원칙을 준수하고 있다. (3)법률관계의 조속한 확정과 안정성이라는, 심판대상조항이 추구하고 달성하는 공익은 가벼운 것으로 평가하기 어렵다. 반면, 심판대상조항에 의해 제한되는 기본권 제한의 정도는 보상금등을 결정하는 위원회의 독립성이나 보상금의 내용, 불법행위성 여부나 피해 입증 여부, 그 결정의 편의성 등을 고려하면 비교적 경미하다. 이와 같이 심판대상조항에 따라 달성되는 공익에 비해 심판대상조항이 국가배상청구권 또는 재판청구권을 제한하는 정도가 더 크다고 할 수 없으므로, 심판대상조항은 법익의 균형성을 준수하고 있다. (4)따라서 보상금등의 지급결정에 특수임무수행자등이 동의한 때에는 특수임무수행 또는 이와 관련한 교육훈련으로 입은 정신적 손해에 대하여 재판상 화해가 성립된 것으로 보는 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 국가배상청구권 또는 재판청구권을 침해한다고 보기 어렵다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 [별지] 제청신청인 명단 1.∼16. 김○○ 외 제청신청인들 대리인 법무법인 이우스 담당변호사 김정호

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2019헌가28

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

대한민국헌법 제27조 제29조

국가배상법 제2조

민사소송법

[ 참조판례 ]

대법원 2000. 3. 10. 선고 99다67703 판결
2006헌마1322
2010헌바199
2013헌바22
2019헌가17

[ 참조판례 체계도 ]