전원재판부 2018헌마405, 2021. 6. 24.

【전문】 사 건 2018헌마405 서울특별시 자치구의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례 [별표] 위헌확인 청 구 인 [별지] 청구인 명단과 같음 [주 문] 1. 청구인 김○○, 김□□, 나○○, 조○○의 심판청구를 모두 각하한다. 2. 서울특별시 자치구의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례(2018. 3. 23. 서울특별시조례 제6852호로 개정된 것) [별표] 서울특별시 자치구의회의원 선거구와 선거구별 의원정수 중 마포구 부분, 강서구 부분 및 강남구 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 3. 서울특별시 자치구의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례(2018. 3. 23. 서울특별시조례 제6852호로 개정된 것) [별표] 서울특별시 자치구의회의원 선거구와 선거구별 의원정수 중 마포구 부분, 강서구 부분 및 강남구 부분은 2021. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다. 4. 청구인 박○○, 양○○, 엄○○의 심판청구를 모두 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 청구인 권○○는 ‘서울특별시 자치구의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’(2018. 3. 23. 서울특별시조례 제6852호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다) [별표] ‘서울특별시 자치구의회의원 선거구와 선거구별 의원정수’ 중 강남구 "바"선거구에, 청구인 김○○는 강동구 "바"선거구에, 청구인 나○○은 마포구 "마"선거구에, 청구인 나□□는 마포구 "아"선거구에, 청구인 박○○는 중랑구 "사"선거구에, 청구인 양○○는 동대문구 "사"선거구에, 청구인 엄○○은 송파구 "차"선거구에, 청구인 이○○와 이□□은 강서구 "라"선거구에, 청구인 김□□과 조○○은 강동구 "라"선거구에 각각 그 주소를 두고 2018. 6. 13. 실시될 예정이었던 제7회 전국동시지방선거 중 서울특별시 자치구의회의원 선거에서 선거권을 행사하려던 사람들로, 선거구 사이의 인구편차로 인해 선거권과 평등권 등이 침해되었다고 주장하며 2018. 4. 18. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 ‘서울특별시 자치구의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’(2018. 3. 23. 서울특별시조례 제6852호로 개정된 것) [별표] ‘서울특별시 자치구의회의원 선거구와 선거구별 의원정수’ 중 ① 동대문구 "사"선거구(이하 ‘이 사건 동대문구 "사"선거구란’이라 한다), ② 중랑구 "사"선거구(이하 ‘이 사건 중랑구 "사"선거구란’이라 한다), ③ 마포구 "나"선거구(이하 ‘이 사건 마포구 "나"선거구란’이라 한다), ④ 마포구 "아"선거구(이하 ‘이 사건 마포구 "아"선거구란’이라 한다), ⑤ 강서구 "라"선거구(이하 ‘이 사건 강서구 "라"선거구란’이라 한다), ⑥ 강남구 "바"선거구(이하 ‘이 사건 강남구 "바"선거구란’이라 한다), ⑦ 송파구 "차"선거구(이하 ‘이 사건 송파구 "차"선거구란’이라 한다), ⑧ 강동구 "다"선거구(이하 ‘이 사건 강동구 "다"선거구란’이라 하고, 위 선거구란들을 모두 합하여 심판대상조항이라 한다)에 관한 부분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 서울특별시 자치구의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례(2018. 3. 23. 서울특별시조례 제6852호로 개정된 것) [별표] 서울특별시 자치구의회의원 선거구와 선거구별 의원정수

[관련조항] 공직선거법(2015. 6. 19. 법률 제13334호로 개정된 것) 제23조(자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수) ① 시ㆍ도별 자치구ㆍ시ㆍ군의회 의원의 총정수는 별표 3과 같이 하며, 자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수는 당해 시ㆍ도의 총정수 범위 내에서 제24조의3의 규정에 따른 당해 시ㆍ도의 자치구ㆍ시ㆍ군의원선거구획정위원회가 자치구ㆍ시ㆍ군의 인구와 지역대표성을 고려하여 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 기준에 따라 정한다. 제24조의3(자치구ㆍ시ㆍ군의원선거구획정위원회) ① 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역선거구(이하 "자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구"라 한다)의 공정한 획정을 위하여 시ㆍ도에 자치구ㆍ시ㆍ군의원선거구획정위원회를 둔다. 제26조(지방의회의원선거구의 획정) ② 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구는 인구ㆍ행정구역ㆍ지세ㆍ교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 하나의 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구에서 선출할 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구의 명칭ㆍ구역 및 의원정수는 시ㆍ도조례로 정한다. ③ 제1항 또는 제2항의 규정에 따라 시ㆍ도의원지역구 또는 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구를 획정하는 경우 하나의 읍ㆍ면(지방자치법 제4조의2 제3항에 따라 행정면을 둔 경우에는 행정면을 말한다. 이하 같다)ㆍ동(지방자치법 제4조의2 제4항에 따라 행정동을 둔 경우에는 행정동을 말한다. 이하 같다)의 일부를 분할하여 다른 시ㆍ도의원지역구 또는 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구에 속하게 하지 못한다. ④ 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구는 하나의 시ㆍ도의원지역구 내에서 획정하여야 하며, 하나의 시ㆍ도의원지역구에서 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원을 4인 이상 선출하는 때에는 2개 이상의 지역선거구로 분할할 수 있다. 3. 청구인들의 주장 심판대상조항을 구성하는 각 선거구란의 의원 1인당 인구수와 당해 선거구란이 속한 자치구의 의원 1인당 평균인구수를 비교해보면 인구 편차 상하 33⅓%(인구비율 최대편차 2:1)을 넘으므로, 심판대상조항은 청구인들의 평등권과 선거권을 침해한다. 4. 적법요건에 대한 판단 헌법소원에 있어서는 원칙적으로 공권력의 행사 또는 불행사의 직접적인 상대방만이 자기관련성이 인정되고, 공권력 작용에 단지 간접적이나 사실적 또는 경제적인 이해관계가 있을 뿐인 제3자의 경우에는 자기관련성이 인정되지 않는다. 다만 공권력 작용의 직접적인 상대방이 아닌 제3자라고 하더라도 공권력 작용이 그 제3자의 기본권을 직접적이고 법적으로 침해하고 있는 경우에는 예외적으로 그 제3자에게 자기관련성이 인정될 수 있을 것이지만, 그 판단에 있어서는 입법의 목적, 실질적인 규율대상, 법규정에서의 제한이나 금지가 제3자에게 미친 효과나 진지성의 정도 및 직접적인 수범자에 의한 헌법소원 제기의 기대가능성 등이 종합적으로 고려되어야 한다(헌재 2014. 3. 27. 2012헌마404 참조). 심판대상조항은 인구 변동에 따른 투표가치의 평등을 실현하기 위해 개정된 것으로서 선거구에 속하는 선거구역을 행정구역에 따라 구체적으로 나누어 놓아 그 규율대상이 명확하다. 그런데 청구인 나○○은 마포구 "마"선거구에 주소를 두었음에도 이 사건 마포구 "나"선거구란을 심판대상으로 삼아 다투고 있고, 청구인 김○○는 강동구 "바"선거구에, 청구인 김□□과 조○○은 강동구 "라"선거구에 각각 주소를 두었음에도 이 사건 강동구 "다"선거구란을 심판대상으로 삼아 다투고 있을 따름이므로, 청구인 나○○은 이 사건 마포구 "나"선거구란, 청구인 김○○, 김□□, 조○○은 이 사건 강동구 "다"선거구란에 있어 제3자에 불과하다. 따라서 자신이 주소를 둔 선거구가 아닌 선거구란에 대한 청구인 김○○, 김□□, 나○○, 조○○의 이 사건 심판청구에 대해서는 기본권 침해의 자기관련성이 인정된다고 볼 수 없고, 심판대상조항의 규율대상이 명확한 점 등을 고려하면 이에 관하여 달리 예외를 인정하기도 어렵다. 그러므로 청구인 김○○, 김□□, 나○○, 조○○의 이 사건 심판청구는 모두 부적법하다(이하에서는 심판대상조항 중 그 심판청구가 부적법한 위 선거구란들을 제외한 나머지 선거구란들을 합하여 ‘이 사건 선거구란’이라 한다). 5. 이 사건 선거구란에 대한 판단 가. 쟁점 이 사건 조례 [별표] ‘서울특별시 자치구의회의원 선거구와 선거구별 의원정수’로 인하여 제7회 전국동시지방선거 중 서울특별시 자치구의회의원 선거구들 사이에는 선거구역에 따라 인구편차가 발생한다. 이와 같은 선거구 간 인구편차는 투표가치의 불평등, 즉 인구가 많은 선거구에 거주하는 선거권자의 투표가치가 상대적으로 인구가 적은 선거구에 거주하는 선거권자의 그것에 비하여 과소평가되는 결과를 가져온다. 따라서 이 사건 선거구란이 선거구 간 인구편차에 관한 헌법상 허용한계를 벗어나 청구인 권○○, 나□□, 박○○, 양○○, 엄○○, 이○○, 이□□의 선거권과 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다. 나. 이 사건 선거구란이 평등권과 선거권을 침해하는지 여부 (1) 헌법재판소 선례 헌법재판소는 2018. 6. 28. 2014헌마166 결정에서 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 획정에서 헌법상 허용되는 인구편차의 한계에 대하여 다음과 같이 판단하였다. 『(가) 인구편차 비교집단 우선 비교집단 설정에 있어서, 헌법재판소는 이미 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구와 관련하여 해당 자치구ㆍ시ㆍ군 내의 선거구들만을 비교집단으로 설정하여 인구편차를 비교하였으므로(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14 참조), 이 사건에서도 이에 따라 비교하여 판단하기로 한다. (나) 인구편차 비교방식 및 비교기준 인구편차의 비교기준에 관하여, 헌법재판소는 이미 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구와 관련하여 해당 선거구가 속한 자치구ㆍ시ㆍ군의 의원 1인당 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용기준을 제시하였으므로(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14 참조), 이 사건에서도 이를 기준으로 하여 인구편차의 허용한계를 검토하기로 한다. (다) 인구편차 허용한계 헌법상 용인되는 각 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 사이의 인구편차의 한계를 어디까지 용인할 것인가는 인구비례의 원칙 이외에 참작하여야 할 2차적 요소들을 얼마나 고려하여 선거구 사이의 인구비례에 의한 투표가치 평등의 원칙을 완화할 것이냐의 문제이다(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14 참조). 1) 선거구 획정에 있어서 인구비례의 원칙에 의한 투표가치의 평등은 헌법적 요청으로서 다른 요소에 비하여 기본적이고 일차적인 기준이므로, 입법자로서는 인구편차의 허용한계를 최대한 엄격하게 설정함으로써 투표가치의 평등을 관철하기 위한 최대한의 노력을 기울여야 한다(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14; 헌재 2014. 10. 30. 2012헌마192등 참조). 그런데 위 2006헌마14 결정에서 인구편차의 허용기준으로 삼은 인구편차 상하 60%의 기준을 적용하게 되면 1인의 투표가치가 다른 1인의 투표가치에 비하여 네 배의 가치를 가지는 경우도 발생하게 되어 투표가치의 불평등이 지나치다. 위 기준을 채택한 지 9년이 지났고, 이 사건 결정에서 제시하는 기준은 2022년에 실시되는 자치구ㆍ시ㆍ군의원선거에 적용될 선거구구역표의 개정지침이 될 것이다. 나아가 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거는 중선거구제로서 선거구 간 인구편차의 조정이 상대적으로 용이한 점 등을 고려하면, 현시점에서 인구편차의 허용한계를 보다 엄격하게 설정할 필요가 있다. 따라서 현시점에서 선택 가능한 방안으로 인구편차 상하 33⅓%(인구비례 2：1)를 기준으로 하는 방안 또는 인구편차 상하 50%(인구비례 3：1)를 기준으로 하는 방안이 고려될 수 있다. 2) 자치구ㆍ시ㆍ군의원은 지방 주민 전체의 대표이기는 하나, 지방자치단체의 구역에 관한 사무, 주민의 복지증진에 관한 사무, 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무 등 주로 지역적 사안을 다루는 지방의회의 특성상 지역대표성도 겸하고 있다(헌법 제117조 제1항, 지방자치법 제9조 제2항 참조). 뿐만 아니라 우리나라는 급격한 산업화ㆍ도시화의 과정에서 인구의 도시집중으로 인하여 도시와 농어촌 간의 인구격차가 크고 각 분야에 있어서의 개발불균형이 현저하다는 특수한 사정이 존재한다. 따라서 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 획정에 있어서는 행정구역 내지 지역대표성 등 2차적 요소도 인구비례의 원칙에 못지않게 함께 고려해야 할 필요성이 크다(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14 참조). 위 두 가지 기준 중 인구편차 상하 33⅓%의 기준이 선거권 평등의 이상에 보다 접근하는 안이지만, 위 기준을 적용할 경우 자치구ㆍ시ㆍ군의원의 지역대표성과 도시와 농어촌 간의 인구격차를 비롯한 각 분야에 있어서의 지역 간 불균형 등 2차적 요소를 충분히 고려하기 어렵다. 반면 인구편차 상하 50%를 기준으로 하는 방안은 최대선거구와 최소선거구의 투표가치의 비율이 1차적 고려사항인 인구비례를 기준으로 볼 때의 등가의 한계인 2：1의 비율에 그 50%를 가산한 3：1 미만이 되어야 한다는 것으로서, 인구편차 상하 33⅓%를 기준으로 하는 방안보다 2차적 요소를 폭넓게 고려할 수 있다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등 참조). 또한 인구편차의 허용기준을 엄격히 하면 기존에 존재하던 선거구를 분할하거나 통합하는 등의 방법으로 선거구를 조정하여야 한다. 이를 위해서는 선거구의 조정이 여러 분야에 미치게 될 영향에 대하여 면밀히 검토한 후 부정적인 영향에 대한 대책을 마련하고, 어떠한 조정안을 선택할 것인지에 관하여 사회적 합의를 형성할 필요가 있으므로, 인구편차 상하 60%의 기준에서 곧바로 인구편차 상하 33⅓%의 기준을 채택하는 경우 예기치 않은 어려움에 봉착할 가능성이 큰 점도 고려되어야 한다. 3) 그렇다면 현재의 시점에서 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구 획정과 관련하여 헌법이 허용하는 인구편차의 기준을 인구편차 상하 50%(인구비례 3：1)로 변경하는 것이 타당하다.』 위와 같은 선례의 판시이유는 여전히 타당하고 이 사건에서 선례가 제시한 헌법상 허용되는 인구편차의 한계를 변경할 만한 사정의 변경이나 필요성이 인정되지 않는다. 따라서 이 사건 선거구란이 인구편차 상하 50%(인구비례 3：1)를 벗어나는지 여부에 대해 살펴본다. (2) 이 사건에 대한 검토 이 사건 선거구란을 획정할 때 서울특별시 자치구의원선거구획정위원회 및 서울시의회가 고려한 자치구의원 1인당 평균인구수는 동대문구 22,103명, 중랑구 27,408명, 마포구 23,656명, 강서구 31,709명, 강남구 28,133명, 송파구 28,825명이었다. 이 사건 동대문구 "사"선거구란의 자치구의원 1인당 인구수는 30,357명으로 동대문구 자치구의원 1인당 평균인구수로부터 +37.34%의 인구편차를, 이 사건 중랑구 "사"선거구란의 자치구의원 1인당 인구수는 37,083명으로 중랑구 자치구의원 1인당 평균인구수로부터 +35.29%의 인구편차를, 이 사건 마포구 "아"선거구란의 자치구의원 1인당 인구수는 36,669명으로 마포구 자치구의원 1인당 평균인구수로부터 +55. 009%의 인구편차를, 이 사건 강서구 "라"선거구란의 자치구의원 1인당 인구수는 49,004명으로 강서구 자치구의원 1인당 평균인구수로부터 +54.54%의 인구편차를, 이 사건 강남구 "바"선거구란의 자치구의원 1인당 인구수는 43,296명으로 강남구 자치구의원 1인당 평균인구수로부터 +53.89%의 인구편차를, 이 사건 송파구 "차"선거구란의 자치구의원 1인당 인구수는 38,506명으로 송파구 자치구의원 1인당 평균인구수로부터 +33.58%의 인구편차를 각기 보이고 있다. (3) 소결 따라서 이 사건 선거구란 중 인구편차 상하 50%를 넘지 않는 이 사건 동대문구 "사"선거구란, 중랑구 "사"선거구란 및 송파구 "차"선거구란은 각 입법재량의 범위 내에 있는 것으로 헌법상 허용되는 인구편차의 한계를 일탈하여 청구인 양○○, 박○○, 엄○○의 각 선거권과 평등권을 침해한다고 볼 수 없으나, 그 기준을 넘어선 이 사건 마포구 "아"선거구란, 강서구 "라"선거구란 및 강남구 "바"선거구란은 각 헌법상 허용되는 인구편차의 한계를 일탈하였으므로, 청구인 나□□, 이○○, 이□□, 권○○의 각 선거권과 평등권을 침해한다. 다. 각 자치구의회의원 선거구구역표의 불가분성과 위헌선언의 범위 청구인 나□□, 이○○, 이□□, 권○○의 선거권 및 평등권을 침해하는 것은 이 사건 선거구란 중 이 사건 마포구 "아"선거구란, 강서구 "라"선거구란 및 강남구 "바"선거구란이지만, 각 자치구 내의 자치구의원선거구들을 살펴보면 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가짐으로써 한 부분에서의 변동은 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미치는 성질을 가진다. 이러한 의미에서 각 자치구에 해당하는 선거구구역표는 전체가 불가분의 일체를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 각 자치구에 해당하는 선거구구역표 전체가 위헌이라고 보아야 할 뿐만 아니라, 당해 선거구에 대하여만 인구과다를 이유로 위헌선언을 할 경우에는 헌법소원 청구기간의 적용 때문에 당해 선거구보다 인구의 불균형이 더 심한 선거구의 선거구획정이 그대로 효력을 유지하게 되는 불공평한 결과를 초래할 수도 있으므로, 일부 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면 각 자치구에 해당하는 선거구구역표 전부에 관하여 위헌선언을 하는 것이 타당하다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등; 헌재 2019. 2. 28. 2018헌마415등 참조). 따라서 이 사건 조례 [별표] ‘서울특별시 자치구의회의원 선거구와 선거구별 의원정수’ 중 마포구 부분, 강서구 부분 및 강남구 부분 전체에 대하여 위헌선언을 하는 것이 타당하다. 라. 위헌선언 대상 선거구에 대한 헌법불합치결정의 필요성 원칙적으로 이 사건 조례 [별표] ‘서울특별시 자치구의회의원 선거구와 선거구별 의원정수’ 중 마포구 부분, 강서구 부분 및 강남구 부분에 대하여는 위헌결정을 하여야 할 것이나, 단순위헌의 결정을 하게 되면 정치세력 간 이해관계가 첨예하게 대립하고 수많은 고려요소를 조정하여 선거구구역표를 정해야 하는 특성상 그 개정입법이 빠른 시일 내에 이루어지지 않아 위 선거구구역표 부분이 존재하지 않게 되는 법의 공백이 생기게 될 우려가 큰 점 등을 종합하면, 입법자가 2021. 12. 31.을 시한으로 하여 위 선거구구역표 부분을 개정할 때까지 이 사건 조례 [별표] ‘서울특별시 자치구의회의원 선거구와 선거구별 의원정수’의 계속 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하는 것이 타당하다. 6. 결론 그렇다면 청구인 김○○, 김□□, 나○○, 조○○의 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하고, 이 사건 선거구란 중 이 사건 마포구 "아"선거구란, 강서구 "라"선거구란 및 강남구 "바"선거구란은 청구인 나□□, 이○○, 이□□, 권○○의 각 선거권과 평등권을 침해하므로 이 부분 심판청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하는바, 위에서 설시한 각 자치구의회의원 선거구구역표들의 불가분성에 따라 이 사건 조례 [별표] ‘서울특별시 자치구의회의원 선거구와 선거구별 의원정수’ 중 마포구 부분, 강서구 부분 및 강남구 부분에 대하여 위헌선언을 하되, 2021. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 이를 계속 적용하기로 하는 내용의 헌법불합치결정을 하기로 하고, 청구인 박○○, 양○○, 엄○○의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [별지] 청구인 명단 1.∼11. 권○○ 외 청구인들의 대리인 법무법인 덕수담당변호사 김준우

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2018헌마405

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