【판시사항】 가. 청구인 OO연합회의 심판청구에 대하여 자기관련성을 부정한 사례 나. 배출시설 허가 또는 신고를 마치지 못한 가축 사육시설에 대하여 적법화 이행기간의 특례를 규정하면서, ‘개 사육시설’을 적용대상에서 제외하고 있는 ‘가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’ 부칙(2014. 3. 24. 법률 제12516호) 제10조의2 제1항(2018. 3. 20. 법률 제15510호로 개정된 것) 중 ‘(개 사육시설은 제외한다)’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 개 사육시설 설치자인 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
【결정요지】 가. 청구인 OO연합회의 심판청구는, 연합회의 구성원인 회원의 직업의 자유 및 평등권 침해를 주장하는 취지로서 청구인 OO연합회 자체의 기본권과는 아무런 관련이 없으므로 자기관련성이 인정되지 않아 부적법하다. 나. 배출시설 설치에 대한 허가ㆍ신고제는 수질오염이나 토양오염을 방지하고 국민의 환경권을 보장하기 위한 것인데, 이 사건에서 문제된 특례는 이미 한 차례의 유예기간에 이어 추가로 허가 또는 신고를 위한 이행기간을 부여하여 행정제재를 유예하는 것이므로, 입법자는 제반사정을 종합하여 그 혜택의 범위를 정할 수 있다. 개 사육시설의 경우, 가축 질병의 발생으로 애초의 유예기간 내에 적법시설을 갖추어 신고를 할 수 있는 시간이 부족하였다고 인정할 만한 사유가 없고, ‘가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’에 따른 신고를 하지 않은 개 사육시설에 대해서는 다른 법령에 의한 국가의 관리ㆍ감독이 전혀 이루어지지 않고 있는 사정을 고려하면, 개 사육시설을 이행기간 특례에서 제외한 것을 두고 현저하게 합리성이 결여되어 있다고 보기 어렵다. 그렇다면 심판대상조항은 개 사육시설 설치자인 청구인들의 평등권을 침해한다고 할 수 없다.
【심판대상조문】 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 부칙(2014. 3. 24. 법률 제12516호) 제10조의2 제1항(2018. 3. 20. 법률 제15510호로 개정된 것) 중 ‘(개 사육시설은 제외한다)’ 부분
【참조조문】 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2015. 12. 1. 법률 제13526호로 개정된 것) 제8조, 제11조 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2018. 3. 20. 법률 제15510호로 개정된 것) 제2조 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 부칙(2014. 3. 24. 법률 제12156호) 제8조, 제10조
【참조판례】 가. 헌재 2008. 11. 27. 2006헌마1244, 공보 제146호, 1813, 1818-1819
나. 헌재 2012. 8. 23. 2010헌마197, 판례집 24-2상, 609, 619
헌재 2015. 3. 26. 2014헌바156, 판례집 272-1상, 273, 282
【전문】 [당 사 자]
청 구 인 1. 김○○ 외 6인(2018헌마297)
청구인들 대리인 법무법인 현재
담당변호사 성희진 외 1인
2. ○○연합회 외 4인(2018헌마306)
청구인들 대리인 변호사 이용원
[주 문]
1. 청구인 ○○연합회의 심판청구를 각하한다.
2. 나머지 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
[이 유]
1. 사건개요
가. 2018헌마297 사건 청구인들은 ‘가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다) 및 같은 법 시행령에서 가축으로 정의되는 개를 사육하는 사람들이며, 2018헌마306 사건 청구인 ○○연합회(이하 ‘연합회’라 한다)는 전국에서 육견을 사육하거나 육견 사육을 주된 업으로 하는 회원으로 구성된 비법인 사단이고, 나머지 청구인들은 개를 가축으로 사육하는 사람들이다.
나. 가축분뇨법은 2006. 9. 27. 가축분뇨를 적정하게 자원화하거나 환경오염을 방지함으로써 환경과 조화되는 지속가능한 축산업의 발전을 도모하기 위하여 제정되었다.
가축분뇨법은 가축분뇨의 적정한 관리 및 처리를 위하여 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 배출시설인 축사(畜舍) 등 사육시설을 같은 법 시행령으로 정하는 일정 규모 이상으로 설치하고자 하는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하도록 하고 있다(제11조). 개 사육시설의 경우 가축분뇨법상 허가대상 시설은 없고 면적이 60㎡ 이상인 사육시설만 신고대상 시설(가축분뇨법 시행령 제8조 [별표2])이다.
그런데 종전 가축분뇨법은 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치한 경우 벌금에 처하도록 할 뿐이어서 무허가ㆍ미신고 배출시설에 대한 실질적인 규제가 이루어지지 못하였다. 이에 2014. 3. 24. 법률 제12516호로 개정된 가축분뇨법(2015. 3. 25.부터 시행되었다. 이하 ‘2014년 개정 가축분뇨법’이라 한다)은 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치한 경우에 해당 배출시설의 폐쇄 또는 사용중지를 명할 수 있는 근거규정(제18조)을 두는 한편, 무허가ㆍ미신고 배출시설을 적법화하기 위하여 부칙에 다음과 같은 특례를 두었다. 즉, ① 주거밀집지역에서 가축사육제한구역으로 지정ㆍ고시되기 전부터 설치되어 있는 축사로서 가축사육이 제한된 구역이라는 사실 외에 적법하게 허가를 받거나 신고를 할 수 있는 경우에는 개정법이 시행된 날부터 3년 이내에 배출시설로 허가를 하거나 신고를 받을 수 있고(부칙 제8조), ② 그 밖의 지역(설치가 제한되지 아니한 장소)에서 2013. 2. 20. 이전에 허가나 신고 없이 설치된 배출시설, 변경허가나 변경신고 없이 변경한 배출시설도 3년 내지 4년의 기간 동안 허가 내지 신고를 할 수 있으며, 이 기간 동안은 허가 또는 신고를 하지 않았다는 이유로 폐쇄명령이나 사용중지명령을 하지 않도록 유예기간이 규정되었다(부칙 제9조).
그러나 상당수의 축산 농가가 위 유예기간 내에 배출시설에 대한 신고를 하거나 허가를 받지 아니하자, 2018. 3. 20. 법률 제15510호로 개정된 가축분뇨법(이하 ‘2018년 개정 가축분뇨법’이라 한다)은 2014년 개정 가축분뇨법 부칙에 제10조의2를 신설하여 위 유예기간에도 불구하고 해당 배출시설의 설치자가 2018. 3. 24.까지 환경부장관이 정하는 바에 따라 허가신청을 하거나 신고하면 적법화 이행기간을 부여하고 그 기간에는 제18조의 폐쇄명령에 관한 규정과 사용중지명령에 관한 규정을 적용하지 아니하도록 하는 특례를 규정하면서, 개 사육시설을 적용대상에서 제외하였다.
다. 위 부칙 제10조의2가 시행됨에 따라 축산 농가는 2018. 3. 24.까지 간소화된 배출시설 허가(신고) 신청서를 담당기관에 제출하고 2018. 9. 24.까지 적법화 이행계획서를 제출하면, 2018. 9. 25.을 기산점으로 최대 1년 범위 내에서 이행기간을 부여받게 되었다. 그러나 위 부칙조항에서 개 사육시설을 적용대상에서 제외함에 따라, 개 사육시설 설치자인 청구인들은 기존의 유예기간인 2018. 3. 24.까지 가축분뇨법 제11조에 따른 기존 방식대로 신고를 완료하지 않으면 미신고 배출시설로서 폐쇄명령 또는 사용중지명령 등의 행정규제를 받을 수밖에 없는 상황이 되었다며, 가축분뇨법 부칙 제10조의2 제1항이 부당하게 가축 사육시설 중 개 사육시설을 차별하여 청구인들의 평등권을 침해하고, 청구인들의 직업의 자유 및 재산권 등을 침해한다는 취지의 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ‘가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’ 부칙(2014. 3. 24. 법률 제12516호) 제10조의2 제1항(2018. 3. 20. 법률 제15510호로 개정된 것) 중 ‘(개 사육시설은 제외한다)’ 부분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다[이하 위 부칙 제10조의2 제1항을 ‘이 사건 부칙조항’, 위 부칙 제10조의2 제1항 중 ‘(개 사육시설은 제외한다)’ 부분을 ‘심판대상조항’이라 한다]. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 부칙(2014. 3. 24. 법률 제12516호) 제10조의2 제1항(2018. 3. 20. 법률 제15510호로 개정된 것)
제10조의2(허가 또는 신고 위반 배출시설에 관한 경과조치 및 특례) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제11조, 부칙 제8조 및 부칙 제9조 제1항에도 불구하고 해당 배출시설(개 사육시설은 제외한다)의 설치자가 2018년 3월 24일(부칙 제9조 제1항 제1호에 해당하는 배출시설의 설치자는 환경부장관이 별도로 정하는 기한에 따른다)까지 환경부장관이 정하는 바에 따라 허가신청을 하거나 신고하면 환경부장관이 농림축산식품부장관과 협의하여 정하는 기간 이내에 설치허가를 하거나 신고를 수리할 수 있고, 그 기간 중에는 제18조의 규정 중 허가 또는 신고 없이 설치한 것을 이유로 하는 폐쇄명령에 관한 규정과 변경허가 또는 변경신고 없이 변경한 것을 이유로 하는 사용중 지명령에 관한 규정을 각각 적용하지 아니한다.
[관련조항]
가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2015. 12. 1. 법률 제13526호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
3. "배출시설"이란 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사ㆍ운동장, 그 밖에 환경부령으로 정하는 것을 말한다.
제11조(배출시설의 설치) ① 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치ㆍ운영 중인 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다.
② 제1항에 따라 허가를 받은 자가 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에는 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항을 변경하려는 때에는 변경신고를 하여야 한다.
③ 제1항에 따른 허가대상에 해당하지 아니하는 배출시설 중 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치ㆍ운영 중인 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다.
④ 누구든지 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 허가ㆍ변경허가 또는 신고ㆍ변경신고 없이 설치되거나 변경된 배출시설을 사용해서는 아니 되며, 그 시설을 사용하여 가축을 사육하는 자에게 가축 또는 사료 등을 제공하여 사육을 위탁(이하 "위탁사육"이라 한다) 할 수 없다.
제18조(허가취소 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 배출시설설치ㆍ운영자 또는 배출시설 설치자가 설치한 처리시설의 운영자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄 또는 6개월 이내의 사용중지를 명할 수 있다. 다만, 제1호부터 제4호까지, 제12호 및 제13호에 해당하는 경우에는 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명하여야 한다.
4. 이 법 또는 다른 법률에 따라 배출시설의 설치가 금지된 장소에 배출시설을 설치한 경우
6. 이 법 또는 다른 법률에 따라 배출시설의 설치가 금지된 장소가 아닌 곳에서 제11조 제1항 또는 제3항에 따른 배출시설의 설치허가 또는 신고 없이 배출시설을 설치한 경우
7. 제11조 제2항 및 제3항에 따른 변경허가를 받지 아니하거나 변경신고를 하지 아니하고 그 배출시설을 변경한 경우
13. 제5호부터 제11호까지의 규정에 해당하여 사용중지명령을 받고 해당 명령을 이행하지 아니한 경우
가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 부칙(2014. 3. 24. 법률 제12516호)
제8조(가축사육제한구역의 배출시설에 관한 특례) 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 요건에 모두 해당하는 배출시설에 대하여 이 법 시행일부터 3년 이내에 제11조의 개정규정에 따라 허가신청을 하거나 신고하면 제8조 및 제18조의 개정규정에 따라 가축사육이 제한되고 있는 경우에도 설치 허가를 하거나 신고를 수리할 수 있다. 다만, 해당 지방자치단체가 다음 각 호의 요건에 모두 해당하는 배출시설에 대하여 이와 다른 특례를 조례로 정하는 경우에는 그에 따른다.
1. 제8조 제1항 제1호의 개정규정의 지역에 존재할 것
2. 이 법 시행 당시 가축사육제한구역의 지정ㆍ고시 이전부터 존재하는 배출시설로서 환경부장관이 정하여 고시하는 증거서류를 제출하여 그 사실을 증명할 수 있을 것
3. 배출시설이 이 법(제8조의 개정규정에 따른 가축사육의 제한을 제외한다. 이하 이 호에서 같다) 및 다른 법령을 위반하지 아니하였거나 허가신청 또는 신고 당시 이 법 및 다른 법령에 적합한 배출시설일 것
제9조(허가 또는 신고 위반 배출시설에 대한 폐쇄명령 등에 관한 특례) ① 배출시설이 이 법 또는 다른 법률에 따라 설치가 금지된 장소에 위치하지 아니한 경우로서 2013년 2월 20일 이전에 허가나 신고 없이 설치한 배출시설 또는 변경허가나 변경신고 없이 변경한 배출시설의 설치자는 다음 각 호의 기간 내에 제11조의 개정규정에 따라 허가 또는 변경허가를 받거나 신고 또는 변경신고를 하여야 한다.
1. 환경부령으로 정하는 소규모 배출시설과 한센인 정착촌 내의 배출시설: 4년
2. 제1호 외의 배출시설: 3년
② 제1항의 배출시설에 대해서는 제18조의 개정규정 중 허가 또는 신고 없이 설치한 것을 이유로 하는 폐쇄명령에 관한 규정과 변경허가 또는 변경신고 없이 변경한 것을 이유로 하는 사용중지명령에 관한 규정을 이 법 시행일부터 제1항 각 호의 구분에 따른 기간 동안 각각 적용하지 아니한다.
③ 제1항에도 불구하고 제11조 제2항ㆍ제3항의 개정규정에 따른 변경신고 대상시설 중 환경부령으로 정하는 규모 미만의 시설과 기한 동안 사용중지명령을 적용하지 아니할 수 있다.
3. 청구인들의 주장
이 사건 부칙조항의 입법취지는, 무허가ㆍ미신고 배출시설이 2014년 개정 가축분뇨법의 유예기간 내에 적법화 이행을 완료하기 어려웠던 사정을 고려하여 허가(신고) 신청서 제출 후 적법화를 완료할 수 있는 이행기간을 부여하고 그 기간에는 무허가ㆍ미신고 배출시설에 대한 행정처분 등이 적용되지 않도록 근거를 마련하는 것이다. 청구인들은 축산법과 같은 법 시행규칙에 따라 가축으로 인정받고 있는 개를 사육하고 있는 점에서 소, 돼지 등 다른 가축을 사육하는 사람들과 아무런 차이가 없음에도 불구하고, 심판대상조항은 합리적 이유 없이 개 사육시설을 이행기간 부여 특례에서 제외함으로써 개 사육시설을 운영하는 사람들을 차별하여 청구인들의 평등권을 침해한다.
또한 청구인들은 이 사건 부칙조항의 이행기간을 인정받지 못하게 됨에 따라 해당 사육시설에 대한 폐쇄명령 등 행정규제를 받게 되어 더 이상 개 사육시설을 운영하지 못하게 될 것이므로, 심판대상조항은 청구인들의 직업수행의 자유와 재산권을 침해한다.
4. 청구인 연합회의 심판청구에 대한 판단
기본권의 성질상 자연인에게만 인정되는 것이 아닌 한 청구인 연합회도 기본권의 주체가 될 수 있고 기본권을 직접 침해당한 경우에는 청구인 연합회의 이름으로 헌법소원심판을 청구할 수 있으나, 그 구성원이 기본권을 침해당한 경우 청구인 연합회가 그 구성원을 위하여 또는 구성원을 대신하여 헌법소원심판을 청구하는 것은 원칙적으로 허용되지 아니한다(헌재 2008. 11. 27. 2006헌마1244 참조).
이 사건에서 청구인 연합회가 침해당하였다고 주장하는 기본권인 직업의 자유 및 평등권은 성질상 법인에게도 인정되는 기본권이나, 청구인 연합회는 직접적으로 개사육시설을 운영하는 주체가 아닐 뿐 아니라, 청구인 연합회가 문제 삼고 있는 직업의 자유 및 평등권의 내용은 청구인 연합회의 구성원인 회원의 직업의 자유 및 평등권에 관한 것이지, 청구인 연합회 자체의 기본권에 관한 것도 아니다.
따라서 심판대상조항은 청구인 연합회의 기본권과는 아무런 관련이 없으므로 청구인 연합회의 이 사건 심판청구는 자기관련성이 인정되지 아니하여 부적법하다.
5. 청구인 연합회를 제외한 나머지 청구인들의 심판청구에 대한 판단
가. 쟁점
이 사건 부칙조항은 배출시설 설치자가 2018. 3. 24.까지 환경부장관이 정하는 바에 따라 허가신청을 하거나 신고하면 환경부장관이 농림축산식품부장관과 협의하여 정하는 기간 이내에 설치허가를 하거나 신고를 수리할 수 있고, 그 기간 중에는 폐쇄명령 또는 사용중지명령에 관한 규정을 적용하지 아니한다는 특례를 규정한 것이다.
그런데 심판대상조항은 이 사건 부칙조항의 배출시설 중에서 개 사육시설을 제외하여 소, 돼지 등 다른 가축 사육시설과 달리 개 사육시설만을 위와 같은 이행기간 부여 특례에서 제외함으로써 개 사육시설 설치자인 청구인들을 차별하는 것이므로, 평등권 침해 여부가 문제된다.
청구인 연합회를 제외한 나머지 청구인들(이하 ‘나머지 청구인들’이라 한다)은 나아가 심판대상조항으로 인하여 개 사육시설은 이행기간을 부여받지 못하여 해당 사육시설에 대한 폐쇄명령 등을 받게 되어 더 이상 개 가축시설을 운영하지 못하게 될 것이므로, 심판대상조항은 나머지 청구인들의 직업수행의 자유 및 재산권을 침해한다고 주장한다.
그러나 면적 60㎡ 이상의 개 사육시설을 설치하는 경우 환경부령이 정하는 바에 따라 신고하여야 하고(가축분뇨법 제11조 제3항, 같은 법 시행령 제8조 [별표 2]), 배출시설의 설치가 금지된 장소에 배출시설을 설치하였다면 폐쇄명령을 받게 되며(가축분뇨법 제18조 제1항 제4호), 신고 없이 배출시설을 설치한 경우 시설의 폐쇄 또는 사용중지 명령을 받을 수 있는데(같은 항 제6호), 신고 대상인 개 사육시설에 대한 이와 같은 규제는 심판대상조항과 관계없이 이미 가축분뇨법 및 같은 법 시행령에서 정하고 있는 사항이다. 이 사건 부칙조항은 환경부장관이 정하는 이행기간 동안 적법한 시설을 갖추어 신고를 할 수 있게 하고 그 기간 동안 폐쇄명령 등의 행정규제를 유예하는 내용으로서, 심판대상조항은 이러한 혜택을 개 사육시설에 대해서만 적용하지 않아 차별이 문제될 뿐, 나머지 청구인들의 직업수행의 자유나 재산권 등 기본권을 제한한다고 보기 어렵다.
나. 평등권 침해 여부
심판대상조항에 의한 차별은 가축분뇨법에 따른 배출시설 중 개 사육시설만을 이행기간 부여 특례에서 제외하는 것으로서, 헌법에서 특별히 평등을 요구하는 영역에 관한 것이거나 관련 기본권에 중대한 제한을 초래하게 되는 경우에 해당하지 않는다. 따라서 심판대상조항이 나머지 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부를 판단함에 있어서는 차별에 합리적인 이유가 있는지 여부를 심사하는 것으로 충분하다(헌재 2012. 8. 23. 2010헌마197; 헌재 2014. 5. 29. 2012헌마515 참조).
한편 심판대상조항이 개 사육시설만 위 특례 대상에서 제외하는 것은 혜택을 부여하는 법률에서 수혜대상을 차별하는 경우에 해당한다. 시혜적인 법률은 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 법률과는 달리 입법자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로, 입법자는 그 입법의 목적, 수혜자의 상황, 국가예산 등 제반사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 입법을 할 권한이 있고, 그렇게 하여 제정된 법률의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있다고 보이지 아니하는 한 헌법에 위반된다고 할 수는 없다(헌재 2007. 7. 26. 2004헌마914; 헌재 2015. 3. 26. 2014헌바156).
(1) 차별취급 여부
이해관계기관은 개 사육시설은 축산법 및 축산물 위생관리법의 적용을 받지 않는다는 점에서 다른 가축 사육시설과 본질적으로 다르다고 주장한다.
개는 축산법 제2조, 같은 법 시행규칙 제2조 제1호에서 정의하는 가축에 포함되나, 축산법 시행령 제13조, 제14조의3 제2호, 같은 법 시행규칙 제27조의4에 따라 개 사육업은 축산법상 허가대상 가축 사육업에 포함되지 않고 등록대상에서도 제외되어 사실상 축산법의 규율을 받고 있지 않다. 개는 축산물 위생관리법 제2조, 같은 법 시행령 제2조 제1항에서 정의하는 가축에 포함되지 않아 축산물 위생관리법의 적용도 받지 않는다.
그러나 가축분뇨법의 규율만 대상으로 하여 보면, 2007. 9. 27. 제정된 가축분뇨법 시행령은 제2조에서 관리대상 가축에 개를 포함하고, 제8조 [별표 2]에서 60㎡ 이상의 개 사육시설을 신고대상 배출시설로 규정하였다. 또한 2014년 개정 가축분뇨법 부칙 제9조에 따른 같은 법 시행규칙 부칙(2015. 3. 25. 환경부령 제599호) 제2조에서는 허가 또는 신고 위반 배출시설에 대한 폐쇄명령 등에 관한 특례를 정하면서 제4호에서 개 사육시설을 명시적으로 규정하고 있다. 즉 가축분뇨법에서는 다른 법령에서 개 사육시설을 어떻게 규정하는지에 관계없이 일정 규모 이상의 개 사육시설에 대해서는 신고를 하고 적법한 배출시설을 갖출 것을 요구하고 있으므로, 가축분뇨법상의 배출시설 설치ㆍ신고에 관한 한 개 사육시설을 설치한 자를 다른 가축 사육시설을 설치한 자와 다른 집단으로 보기 어렵다.
(2) 차별취급에 합리적 이유가 있는지 여부
앞서 본 바와 같이 이 사건 부칙조항은, 무허가ㆍ미신고 배출시설에 대해 허가 또는 신고기간을 부여하고 그 기간 동안 폐쇄명령 등의 행정규제를 유예한 2014년 개정 가축분뇨법 부칙의 유예기간이 끝나가는 시점에서 아직도 허가 또는 신고를 하지 못한 축산농가가 많은 현실을 감안하여 추가로 적법화 이행기간을 부여하고, 그 기간 동안 행정규제를 유예하기 위하여 신설되었다.
가축분뇨법의 배출시설 설치에 대한 허가ㆍ신고제는 수질오염이나 토양오염 방지를 위한 공익적인 성격이 강하고 국민의 환경권을 보장하기 위한 제도인 점을 고려하면, 무허가ㆍ미신고 배출시설에 대한 행정규제를 유예하는 특례조항은 예외적이고 제한적이어야 할 것이다. 더욱이 이 사건 부칙조항은 2014년 개정 가축분뇨법에서 부여한 유예기간에 이어 추가로 허가 또는 신고절차를 이행할 수 있는 기간을 부여하여 행정제재를 유예하는 것이므로, 입법자는 제반사정을 종합하여 그 혜택의 범위를 정할 수 있다.
그런데 ① 2018년 개정 가축분뇨법 부칙에서 이행기간을 부여하게 된 데는 2014년 개정 가축분뇨법 부칙에서 정한 유예기간 동안 AI(조류독감), 구제역 등 가축 질병의 발생으로 정해진 기간 내에 적법한 시설을 갖추어 허가 또는 신고를 마치는 데 현실적, 시간적 어려움이 있었다는 배경이 있으나, 개 사육시설의 경우 AI, 구제역 등 가축 질병의 발생으로 재산적, 정신적 피해를 입거나 방역 책임 이행으로 인하여 2014년 개정 가축분뇨법 부칙에서 정한 유예기간 내에 적법시설을 갖추어 신고를 할 수 있는 시간이 부족하였다고 인정할 만한 사유가 없는 점, ② 개 사육시설은 가축분뇨법상 허가대상이 아니고 면적이 60㎡ 이상인 경우만 신고대상이어서 허가대상 시설에 비하여 낮은 수준의 규제를 받아 신고 요건을 갖추는 데 허가보다는 현실적, 시간적 어려움이 적었다고 볼 수 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 심판대상조항이 개 사육시설을 이행기간 특례에서 제외한 것을 두고 현저하게 합리성이 결여되어 있다고 보기 어렵다.
한편 소ㆍ돼지ㆍ닭ㆍ오리 등을 사육하는 농가는 모두 축산법에 따라 허가 또는 등록을 하여 국가의 관리감독을 받고 있다. 축산법 제28조 제1항은 “시장ㆍ군수 또는 구청장은 가축의 개량, 가축질병의 예방, 축산물의 위생수준 향상 및 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률에 따른 가축분뇨의 적정한 처리를 확인하기 위하여 소속 공무원으로 하여금 제22조 제1항에 따라 축산업 허가를 받은 자에 대하여 2년에 1회 이상 정기점검을 하도록 하고, 같은 조 제2항에 따라 가축사육업의 등록을 한 자에 대하여는 필요한 경우 점검하게 할 수 있다.”고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 “시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 정기점검 등을 실시한 때에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 그 시설의 개선과 업무에 필요한 사항을 명할 수 있다.”고 규정하고 있다. 축산법 제22조 제1항 제4호, 같은 법 시행령 제13조 제3호에 의하여 2016. 2. 23. 이후 사육시설 면적이 50㎡를 초과하는 소ㆍ돼지ㆍ닭ㆍ오리 사육업은 모두 축산업 허가대상으로서, 이들 가축 사육시설은 가축분뇨법에 따른 배출시설의 허가ㆍ신고를 하지 않은 시설이라고 하더라도 축산법 제28조에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 정기점검 및 이에 따른 개선명령 등을 통하여 관리감독을 할 수 있다. 게다가 2018. 12. 31. 법률 제16126호로 개정된 축산법(2020. 1. 1. 시행 예정) 제22조 제2항 제1호는 가축분뇨법 제11조에 따라 배출시설의 허가를 받거나 신고를 하고 가축분뇨법 제12조에 따른 처리시설을 설치할 것을 허가 요건으로 정하고 있다.
반면, 축산법의 규율을 받지 않는 개 사육시설의 경우, 가축분뇨법에 따른 신고를 하지 않은 시설에 대해서는 다른 법령에 의한 국가의 관리ㆍ감독이 전혀 이루어지지 않고 있는 상황이다. 이러한 사정을 고려하면, 개 사육시설을 축산법 등 다른 법령에 의하여 가축분뇨의 적정한 처리를 위한 규제를 받고 있는 가축 사육시설과 다르게 취급하는 것에는 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로, 이러한 점에서도 심판대상조항이 현저하게 합리성이 결여되어 있다고 보기 어렵다.
(3) 소결
이상의 점을 종합할 때, 심판대상조항은 나머지 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.
6. 결론
그렇다면 청구인 연합회의 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 나머지 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
