전원재판부 2017헌바248, 2018. 12. 27., 합헌

【전문】 사 건 2017헌바248 공공단체등 위탁선거에 관한 법률 제24조 제1항 등 위헌소원 청 구 인 홍○희 대리인 법무법인(유한) 우송, 담당변호사 이동기 법무법인 이래, 담당변호사 박은태 당 해 사 건 대법원 2016도9071 공공단체등 위탁선거에 관한 법률 위반 [주 문] 구 ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것) 제24항 제1항 중 ‘후보자가 아닌 자에 관한 부분’ 및 제66조 제1호 중 ‘제24조 제1항을 위반하여 후보자가 아닌 자가 선거운동을 하거나 부분’은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은 2015. 3. 11. 시행된 ○○수협조합장 선거에 조합장 후보로 출마하여 당선된 사람이다. 나. 청구인은 위 조합장 선거에서 ‘청구인이 송○하, 송○종과 공모하여 송○하, 송○종이 2015. 1. 22.경부터 2015. 3. 10.경까지 사이에 선거인들에게 전화를 하여 지지를 호소하는 방법으로 청구인을 위한 선거운동을 함으로써 선거운동을 할 수 없는 사람이 선거운동을 하였다’는 범죄사실로 제1심 법원에서 벌금 150만 원을 선고받았고(제주지방법원 2015고단931), 항소하였으나 항소가 기각되었으며(제주지방법원 2015노622), 상고하였으나 2017. 5. 31. 상고가 기각되어 위 판결이 확정되었다(대법원 2016도9071). 다. 청구인은 상고심 계속 중이던 2016. 7. 19. ‘후보자가 선거운동을 하는 일정한 경우를 제외하고 누구든지 어떠한 방법으로도 선거운동을 할 수 없다고 규정한 공공단체등 위탁선거에 관한 법률 제24조가 헌법에 위반된다’고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나 당해 법원은 2017. 5. 31. 제청신청을 기각하였고(대법원 201 6초기619), 이에 청구인은 2017. 6. 15. ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’ 제24조 제1항 및 제66조 제1호에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 당해사건에서 청구인에게 적용되는 법률은 범죄행위 시의 법률이므로(형법 제1조 제1항), 이 사건 심판대상은 구 ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것) 제24조 제1항 중 ‘후보자가 아닌 자에 관한 부분’ 및 제66조 제1호 중 ‘제24조 제1항을 위반하여 후보자가 아닌 자가 선거운동을 하거나 부분’(이하 모두 합하여 ‘심판대상조항들’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항들의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것) 제24조(선거운동의 주체ㆍ기간ㆍ방법) ① 후보자가 제25조부터 제30조까지의 규정에 따라 선거운동을 하는 경우를 제외하고는 누구든지 어떠한 방법으로도 선거운동을 할 수 없다. 제66조(각종 제한규정 위반죄) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제24조를 위반하여 후보자가 아닌 자가 선거운동을 하거나 제25조부터 제30조까지의 규정에 따른 선거운동방법 외의 방법으로 선거운동을 하거나 선거운동기간이 아닌 때 선거운동을 한 자 3. 청구인의 주장 조합원 상호 간에도 조합장 후보에 관한 다양한 의견과 정보를 전달하기 위한 대화 또는 통화가 필요하고, 이에 수산업협동조합법에서는 수십 년 동안 전화를 이용한 지지 호소를 허용하고 있었다. ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’(이하 ‘위탁선거법’이라고 한다)에 따라 선거관리 전문가가 선거관리를 하므로 오히려 수산업협동조합법이 적용되던 과거보다 선거운동을 제한할 필요가 줄어들었고, 전화통화의 내용이 공정선거에 방해되는 경우에만 금지할 수도 있으며, 공직선거법에서도 누구든지 자유롭게 선거운동을 할 수 있다고 하면서 고도의 필요성에 따라 최소한의 범위에서만 이를 제한하고 있다. 그럼에도 심판대상조항들은 후보자를 제외한 모든 사람들의 모든 선거운동을 전면 금지하고 있어 정치적 표현의 자유, 선거운동의 자유, 결사의 자유를 본질적으로 침해하고 있고, 기본권을 과도하게 제한하여 과잉금지원칙에도 반한다. 4. 판단 가. 쟁점 사법인적인 성격을 지니는 수산업협동조합의 조합장선거에서 조합장을 선출하거나 선거운동을 하는 것은 헌법에 의하여 보호되는 선거권의 범위에 포함되지 아니하므로(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154; 헌재 2012. 12. 27. 2011헌마562등 참조), 심판대상조항들은 청구인의 선거운동의 자유를 제한하지 않는다. 다만 심판대상조항들은 조합장선거와 관련하여 후보자가 아닌 사람의 선거운동을 전면 금지하고 이를 위반하면 형사처벌하도록 하여, 후보자가 선거사무원 등을 통하여 자신의 선거공약 등을 표현할 자유를 제한할 뿐만 아니라 단체의 의사결정기관의 구성에 관한 결사의 자유를 제한하고 있으므로, 심판대상조항들이 청구인의 표현의 자유 및 결사의 자유를 침해하는지 여부에 대하여 살펴본다. 나. 관련 선례 헌법재판소는 2017. 6. 29. 2016헌가1 결정에서 심판대상조항들에 대하여 합헌 결정을 하면서 아래와 같은 이유로 과잉금지원칙에 위배되지 아니한다고 결정한바 있다. 「(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적정성 수협과 같은 협동조합은 어업인 등의 자조조직이지만 그 수행하는 사업 내지 업무가 국민경제에서 상당한 비중을 차지하고, 국가나 국민 전체와 관련된 경제적 기능에 있어서 금융기관에 준하는 공공성을 가지는 점을 고려할 때, 이들 조합의 운영을 책임질 조합장이 공정한 선거에 의하여 선출되는 것은 매우 중요하다(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154; 헌재 2016. 11. 24. 2015헌바62 참조). 심판대상조항들은 조합장선거의 과열과 혼탁을 방지함으로써 선거의 공정성을 담보하고자 하는 것으로서 그 입법목적이 정당하고, 후보자가 아닌 사람의 선거운동을 전면 금지하고 이를 위반하면 형사처벌하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 적정한 수단이 된다. (2) 침해의 최소성 조합장선거는 구성원인 조합원이 선거권을 행사함으로써 조합의 자율성 및 민주성을 확보하는 행위이므로 조합원이 선거에 참여하여 그 의사를 표현할 기회와 자유는 최대한 보장되어야 하지만, 국민 전체와 관련된 경제적 기능에 있어서 수협과 같은 협동조합이 가지는 공공성을 고려하면, 이들 조합의 조합장선거는 동시에 공정하게 행해져야 한다. 혼탁선거나 과열된 선거운동으로 인해 조합 및 지역사회의 건전한 발전이 저해될 수 있고, 그 피해는 고스란히 구성원인 조합원과 지역공동체의 경제적 손실과 부작용으로 이어져 심각한 폐해를 가져올 수 있기 때문이다. 조합장 선출제도는 1989년부터 조합원이 직접 선출하는 직선제로 변경되었는데, 직선제 도입 이후 불법적인 금품수수, 향응제공 등이 근절되지 않아 조합장선거의 공정성이 충분히 담보되지 못하고 있다는 지적이 계속 제기되어 왔다. 이에 2005년 선거관리의 주체를 해당 조합에서 선거관리위원회로 바꾸고, 2014년 위탁선거법을 제정하여 선거운동의 주체ㆍ기간ㆍ방법을 더욱 엄격하게 제한하는 등 다방면으로 노력하여 2015. 3. 11. 제1회 전국동시조합장선거까지 치렀다. 그런데 2015. 3. 11. 실시된 제1회 전국동시조합장선거 결과에 의하면, 1개 조합별 평균 조합원수는 1,734명에 불과하여 20표 이내의 근소한 표차이로 당락이 결정된 곳이 90개소(6.8%)에 이르고, 20%대의 최저득표율로 당선된 사람도 10명이나 되었다. 이는 후보자가 매표행위를 하기로 마음만 먹으면 얼마든지 선거의 당락에 직접적으로 영향을 미칠 수 있는 선거구조임을 보여주는 단면이라 할 수 있다. 이처럼 조합장선거는 선거인들이 비교적 소수여서 서로를 잘 알고 있고, 인정과 의리를 중시하는 특정집단 내에서 이루어지므로 정책보다는 후보자와의 친소관계에 따라 선거권을 행사하는 분위기가 조성되어 있다는 특성 때문에 선거를 자칫 과열ㆍ혼탁으로 빠뜨릴 위험이 있다(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154 참조). 이러한 상황에서 가족이나 선거사무원 등 후보자가 아닌 사람에게 선거운동을 허용하게 되면, 선거가 과열되어 상호비방 등에 의한 혼탁선거가 가중될 우려가 있고, 선거 결과가 정책대결이 아닌 친소관계에 의해 좌우될 가능성도 더욱 커지며, 선거인의 올바른 후보자 선택에 혼란을 안겨줄 위험성마저 배제하기 어렵다. 게다가 조합원들은 조합장선거의 후보자들과는 대부분 가까운 친ㆍ인척이나 이웃, 친구, 선ㆍ후배 관계인 경우가 많고, 누가 조합장이 되느냐에 따라 각종 환원 사업의 종류와 규모가 달라지는 등 직접적인 경제적 이해관계를 가진다는 점에서 조합장선거에 대한 관심이 높을 수밖에 없는바(제1회 전국동시조합장선거의 평균 투표율은 80.2%로 다른 선거에 비해 월등히 높은 투표율을 기록하였다), 이에 비추어 보더라도 후보자가 아닌 사람에게 선거운동을 허용해 줄 필요성은 크지 않다. 나아가 위탁선거법은 조합장선거의 선거운동기간을 공직선거법상 국회의원선거와 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거와 동일하게 13일로 정하고 있고(제24조 제2항, 제13조 제1항 제1호, 제2항), 해당 조합이 개설ㆍ운영하는 인터넷 홈페이지의 게시판ㆍ대화방 등에 글이나 동영상 등을 게시하는 방법이나 전자우편을 전송하는 방법 등 다양한 선거운동방법을 규정하고 있을 뿐 아니라(제25조 내지 제30조), 선거인 수가 비교적 적고 또 잘 아는 사이인 점에 비추어 보면 후보자 혼자 선거운동기간 동안 조합원들을 상대로 선거운동을 하는 것이 물리적으로 불가능하다고 보이지도 않는다. 심판대상조항들이 현직 조합장인 후보자에게 유리하게 작용하는 것은 아닌지 의문을 가질 수도 있다. 그러나 심판대상조항들은 ‘현직 조합장인 후보자’와 ‘조합장이 아닌 후보자’에게 모두 동일하게 적용되므로, 현직 조합장이 자신의 직무활동을 활용하여 사실상 선거운동의 효과를 더 많이 누릴 수 있다 하더라도 이는 위 조항들에서 비롯되는 문제는 아니다. 제1회 전국동시조합장선거 결과 전체 조합장 1,326명 가운데 46.2%인 612명이 새로운 인물로 교체되었다는 점에 비추어 보더라도 심판대상조항들이 현직 조합장의 기득권을 견고히 하는 데 기여한다고 단정할 수 없다. 이와 같이 조합장선거의 특징, 선거구조, 선거현실, 후보자가 아닌 사람에게 선거운동을 허용하는 경우 발생가능한 문제점 등을 종합하여 보면, 조합장선거의 후보자가 아닌 사람의 선거운동을 전면 금지하고 이를 위반하면 형사처벌하도록 한 입법자의 선택은 충분히 수긍할 수 있다. 따라서 심판대상조항들이 침해의 최소성 원칙에 반한다고 보기는 어렵다. (3) 법익의 균형성 조합장선거의 후보자는 가족이나 선거사무원 등을 통하여 충분한 선거운동을 할 수 없게 되는 불이익을 받게 된다. 그러나 심판대상조항들이 달성하고자 하는 조합장선거의 공정성 확보라는 공익은 이로 인하여 제한되는 사익보다 훨씬 크다 할 것이어서 법익의 균형성 또한 충족된다. (4) 소결 심판대상조항들은 결사의 자유 등 기본권을 침해하지 아니하므로 헌법에 위반되지 아니한다.」 다. 선례 변경의 필요성 여부 선례의 판단 후 그 판단을 변경할 사정변경이나 필요성이 인정되지 않고, 위 선례의 판시 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하다고 할 것이므로, 위 선례의 견해를 그대로 유지하기로 한다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2017헌바248

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