대법원 2017. 12. 28. 선고 2017두39433 판결

[입찰참가자격제한처분취소][공2018상,442] 【판시사항】 [1] 조달청장이 조달사업에 관한 법률 제5조의2 제1항 또는 제2항에 따라 수요기관으로부터 계약 체결을 요청받아 그에 따라 체결하는 계약의 성격 [2] 준정부기관으로부터 공공기관의 운영에 관한 법률 제44조 제2항에 따라 계약 체결 업무를 위탁받은 조달청장이 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조 제1항에 따라 계약상대방에 대하여 입찰참가자격 제한 처분을 할 수 있는지 여부(적극) 【판결요지】

[1] 조달청장이 조달사업에 관한 법률 제5조의2 제1항 또는 제2항에 따라 수요기관으로부터 계약 체결을 요청받아 그에 따라 체결하는 계약은, 국가가 당사자가 되고 수요기관은 수익자에 불과한 ‘제3자를 위한 계약’에 해당한다. [2] 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 제2조는 그 적용 범위에 관하여 국가가 대한민국 국민을 계약상대자로 하여 체결하는 계약 등 국가를 당사자로 하는 계약에 대하여 위 법을 적용한다고 규정하고 있고, 제3조는 국가를 당사자로 하는 계약에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 의한다고 규정하고 있으므로, 국가가 수익자인 수요기관을 위하여 국민을 계약상대자로 하여 체결하는 요청조달계약에는 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 당연히 국가계약법이 적용된다. 그러나 위 법리에 의하여 요청조달계약에 적용되는 국가계약법 조항은 국가가 사경제 주체로서 국민과 대등한 관계에 있음을 전제로 한 사법(사법)관계에 관한 규정에 한정되고, 고권적 지위에서 국민에게 침익적 효과를 발생시키는 행정처분에 관한 규정까지 당연히 적용된다고 할 수 없다. 특히 요청조달계약에 있어 조달청장은 수요기관으로부터 요청받은 계약 업무를 이행하는 것에 불과하므로, 조달청장이 수요기관을 대신하여 국가계약법 제27조 제1항에 규정된 입찰참가자격 제한 처분을 할 수 있으려면 그에 관한 수권의 근거 또는 수권의 취지가 포함된 업무 위탁에 관한 근거가 법률에 별도로 마련되어 있어야 한다. 한편 공공기관의 운영에 관한 법률(이하 ‘공공기관운영법’이라 한다) 제44조 제2항은 “공기업·준정부기관은 필요하다고 인정하는 때에는 수요물자 구매나 시설공사계약의 체결을 조달청장에게 위탁할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 그런데 이처럼 공공기관운영법에 계약 체결 업무의 위탁에 관하여 법률 규정을 별도로 두고 있는 취지는 조달청에서 운영하고 있는 전문적이고 체계적인 조달시스템을 완전하게 이용하도록 하기 위한 것인 점, 요청조달계약의 수요기관이 준정부기관인 경우 공공기관운영법 제39조 제2항에 따라 독자적인 입찰참가자격 제한 처분 권한을 보유하고 있는 점, 조달청장에게 계약 체결 업무가 전적으로 위탁된 이상 조달청장은 국가계약법에서 정한 제반 절차에 따라 위탁기관의 계약과 관련한 사무를 처리하여야만 하는 점 등을 종합하여 보면, 공공기관운영법 제44조 제2항은 국가계약법상의 입찰참가자격 제한 처분의 수권 취지가 포함된 업무 위탁에 관한 근거 규정에 해당한다. 이러한 법리와 관련 규정의 내용 및 취지에 비추어 보면, 준정부기관으로부터 공공기관운영법 제44조 제2항에 따라 계약 체결 업무를 위탁받은 조달청장은 국가계약법 제27조 제1항에 따라 입찰참가자격 제한 처분을 할 수 있는 권한이 있다고 봄이 타당하다. 【참조조문】 [1] 조달사업에 관한 법률 제5조의2 제1항, 제2항 / [2] 조달사업에 관한 법률 제5조의2 제1항, 제2항, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제2조, 제3조, 제27조 제1항, 공공기관의 운영에 관한 법률 제44조 제2항 【참조판례】 [1][2] 대법원 2017. 6. 29. 선고 2014두14389 판결(공2017하, 1578) / [1] 대법원 2005. 1. 28. 선고 2002다74947 판결 / [2] 대법원 2017. 10. 12. 선고 2016두40993 판결 【전 문】【원고, 상고인】 에스지에이 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 율촌 담당변호사 박주봉 외 5인) 【피고, 피상고인】 조달청장 【원심판결】 서울고법 2017. 3. 10. 선고 2016누53847 판결 【주 문】 상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다. 【이 유】 상고이유를 판단한다. 1. 상고이유 제1점에 대하여 조달청장이 조달사업에 관한 법률 제5조의2 제1항 또는 제2항에 따라 수요기관으로부터 계약 체결을 요청받아 그에 따라 체결하는 계약(이하 ‘요청조달계약’이라 한다)은, 국가가 당사자가 되고 수요기관은 수익자에 불과한 ‘제3자를 위한 계약’에 해당한다(대법원 2005. 1. 28. 선고 2002다74947 판결 등 참조). 한편 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 제2조는 그 적용 범위에 관하여 국가가 대한민국 국민을 계약상대자로 하여 체결하는 계약 등 국가를 당사자로 하는 계약에 대하여 위 법을 적용한다고 규정하고 있고, 제3조는 국가를 당사자로 하는 계약에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 의한다고 규정하고 있으므로, 국가가 수익자인 수요기관을 위하여 국민을 계약상대자로 하여 체결하는 요청조달계약에는 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 당연히 국가계약법이 적용된다. 그러나 위 법리에 의하여 요청조달계약에 적용되는 국가계약법 조항은 국가가 사경제 주체로서 국민과 대등한 관계에 있음을 전제로 한 사법(사법)관계에 관한 규정에 한정되고, 고권적 지위에서 국민에게 침익적 효과를 발생시키는 행정처분에 관한 규정까지 당연히 적용된다고 할 수 없다. 특히 요청조달계약에 있어 조달청장은 수요기관으로부터 요청받은 계약 업무를 이행하는 것에 불과하므로, 조달청장이 수요기관을 대신하여 국가계약법 제27조 제1항에 규정된 입찰참가자격 제한 처분을 할 수 있으려면 그에 관한 수권의 근거 또는 수권의 취지가 포함된 업무 위탁에 관한 근거가 법률에 별도로 마련되어 있어야 한다(대법원 2017. 6. 29. 선고 2014두14389 판결, 대법원 2017. 10. 12. 선고 2016두40993 판결 참조). 한편 공공기관의 운영에 관한 법률(이하 ‘공공기관운영법’이라 한다) 제44조 제2항은 “공기업·준정부기관은 필요하다고 인정하는 때에는 수요물자 구매나 시설공사계약의 체결을 조달청장에게 위탁할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 그런데 ① 이처럼 공공기관운영법에 계약 체결 업무의 위탁에 관하여 법률 규정을 별도로 두고 있는 취지는 조달청에서 운영하고 있는 전문적이고 체계적인 조달시스템을 완전하게 이용하도록 하기 위한 것인 점, ② 이 사건 요청조달계약의 수요기관은 준정부기관으로서 공공기관운영법 제39조 제2항에 따라 독자적인 입찰참가자격 제한 처분 권한을 보유하고 있는 점, ③ 조달청장에게 계약 체결 업무가 전적으로 위탁된 이상 조달청장은 국가계약법에서 정한 제반 절차에 따라 위탁기관의 계약과 관련한 사무를 처리하여야만 하는 점 등을 종합하여 보면, 공공기관운영법 제44조 제2항은 국가계약법상의 입찰참가자격 제한 처분의 수권 취지가 포함된 업무 위탁에 관한 근거 규정에 해당한다. 이러한 법리와 관련 규정의 내용 및 취지에 비추어 보면, 준정부기관으로부터 공공기관운영법 제44조 제2항에 따라 계약 체결 업무를 위탁받은 피고는 국가계약법 제27조 제1항에 따라 입찰참가자격 제한 처분을 할 수 있는 권한이 있다고 봄이 타당하다. 따라서 원심의 이유 설시에 다소 미흡한 부분이 있으나, 피고에게 이 사건 처분 권한이 있다고 본 결론은 정당하고, 원심판결에 상고이유 주장과 같이 업무의 위탁, 입찰참가자격 제한 처분의 권한 등에 관한 법리를 오해한 위법이 없다. 2. 상고이유 제2점에 대하여 원심은, ① 원고가 입찰 당시 제출한 제안서에 소외인을 원고 소속 직원으로 잘못 기재한 것은 단순한 착오나 실수가 아니라 제안 평가에서 높은 점수를 받기 위하여 허위 기재한 것으로 볼 수 있는 점, ② 소외인은 사업수행에 필수적인 역할을 담당하는 DA(Data Architect) 인력에 해당되므로, 제안 평가 당시 심사위원이 소외인이 원고 소속 직원인 것으로 판단하여 더 높은 점수를 부여하였을 가능성을 배제하기 어려운 점, ③ 원고 소속 직원이 아닌 소외인이 DA 관련 업무를 담당하게 되어 DA 인력의 안정적인 확보를 통한 사업의 진행 및 사후관리에 지장이 초래될 우려가 있는 점 등의 사정을 종합하여, 원고가 국가계약법 제27조 제1항이 정하는 ‘경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있다고 인정되는 자’에 해당한다고 판단하였다. 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 국가계약법 제27조 제1항에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다. 3. 상고이유 제3점에 대하여 원심은, 원고에 대하여 일정 기간 입찰참가자격을 제한함으로써 보호하게 될 공익이 가볍지 않은 점, 원고의 유리한 정상을 참작하여 법령이 정한 처분기준의 범위 내에서 최대한 그 제재 기간을 감경한 점 등을 고려하면 이 사건 처분에 재량권 일탈·남용이 인정되지 않는다고 판단하였다. 원심판결 이유를 관련 법리에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단에 상고이유 주장과 같이 재량권 일탈·남용 등에 관한 법리를 오해한 위법이 없다. 4. 결론 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 이기택(재판장) 김창석(주심) 김재형

[출처] 대한민국 법원 : 종합법률정보 - 2017두39433 (2246163)

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제44조

조달사업에 관한 법률 제5조

국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제2조 제3조 제27조

[ 참조판례 ]

대법원 2017. 6. 29. 선고 2014두14389 판결
대법원 2017. 10. 12. 선고 2016두40993 판결
대법원 2005. 1. 28. 선고 2002다74947 판결

[ 참조판례 체계도 ]