전원재판부 2017헌바135, 2019. 6. 28., 합헌

【판시사항】 가. 연락운송 운임수입의 배분에 관한 협의가 성립하지 아니한 때에는 당사자의 신청을 받아 국토교통부장관이 결정하도록 한 도시철도법(2014. 1. 7. 법률 제12216호로 전부개정된 것) 제34조 제2항 중 ‘제1항에 따른 운임수입의 배분에 관한 협의가 성립되지 아니한 때에는 당사자의 신청을 받아 국토교통부장관이 결정한다’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극) 나. 심판대상조항이 적법절차원칙에 위배되는지 여부(소극) 다. 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 도시철도운영자 등의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 심판대상조항 중 ‘당사자의 신청’은 그 문언 및 연락운송 운임의 정산에 관한 분쟁을 조속히 해결하고자 하는 입법목적 등에 비추어 보면 분쟁 당사자 일방의 신청으로도 가능하다고 충분히 해석할 수 있고, 국토교통부장관은 도시철도운영자들이 운영하는 노선이나 도시철도시설의 규모, 이에 지출되는 비용, 이용자의 수, 이용자의 이용노선, 환승경로, 이용요금, 이용의 편의성 등 제반 요소들을 종합적으로 고려하여 공평하고 합리적인 방법으로 결정을 내릴 것이 요구되며, 그 결정은 위 분쟁을 조속히 해결하기 위한 것이므로 당사자의 협의에 갈음하는 효력을 가지는 것이다. 이처럼 심판대상조항은 그 문언, 입법목적 등에 비추어 그 의미와 내용을 알 수 있으므로, 명확성 원칙에 위배되지 아니한다. 나. 심판대상조항이 국토교통부장관이 운임수입 배분에 관한 결정을 하기 전에 거쳐야 하는 일반적인 절차에 대해 따로 규정하고 있지는 않지만, 행정절차법은 처분의 사전통지, 의견제출의 기회, 처분의 이유 제시 등을 규정하고 있고, 이는 국토교통부장관의 결정에도 적용되어 절차적 보장이 이루어지므로, 심판대상조항은 적법절차원칙에 위배되지 아니한다. 다. 국토교통부장관은 도시철도운영자에 대한 감독 및 조정기능을 담당하는 주무관청으로서 전문성과 객관성을 갖추고 있고, 당사자들은 행정절차법에 따라 의견제출이 가능하며, 공청회를 통한 의견 수렴도 가능하므로, 심판대상조항이 별도의 위원회를 구성하여 그 판단을 받도록 규정하지 않았다는 사정만으로 기본권을 덜 제한하는 수단을 간과하였다고 보기 어렵다. 국토교통부장관은 당사자의 신청을 요건으로 결정하게 되므로, 원칙적으로는 분쟁 해결 과정에서 당사자의 자율성이 존중되고, 국토교통부장관의 결정에 대하여는 취소소송을 통한 불복도 가능하다. 심판대상조항으로 인해 제한되는 직업수행의 자유는 도시철도운영자 등이 연락운송 운임수입 배분을 자율적으로 정하지 못한다는 정도에 그치나, 이를 통해 달성되는 공익은 도시교통 이용자의 편의 증진에 이바지하는 것으로서 위와 같은 불이익에 비하여 더 중대하다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 도시철도운영자 등의 직업수행의 자유를 침해하였다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 도시철도법(2014. 1. 7. 법률 제12216호로 전부개정된 것) 제34조 제2항 중 ‘제1항에 따른 운임수입의 배분에 관한 협의가 성립되지 아니한 때에는 당사자의 신청을 받아 국토교통부장관이 결정한다’ 부분 【참조판례】 가. 헌재 2016. 9. 29. 2015헌바331, 판례집 28-2상, 455 나. 헌재 2011. 10. 25. 2009헌마691, 판례집 23-2하, 82, 91 헌재 2014. 9. 25. 2012헌마523, 판례집 26-2상, 551, 560 다. 헌재 2017. 8. 31. 2016헌바386, 판례집 29-2상, 352, 357 헌재 2018. 7. 26. 2016헌마431, 공보 제262호, 1280, 1285 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 ○○공사, △△의 소송수계인 ▽▽공사 대표자 사장 김○○ 대리인 법무법인(유한) 지평 담당변호사 이공현 외 3인 당해사건 서울행정법원 2016구합278 수도권연락운송운임수입배분결정취소 [주 문] 도시철도법(2014. 1. 7. 법률 제12216호로 전부개정된 것) 제34조 제2항 중 ‘제1항에 따른 운임수입의 배분에 관한 협의가 성립되지 아니한 때에는 당사자의 신청을 받아 국토교통부장관이 결정한다’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 수도권 광역ㆍ도시철도의 운영기관인 ○○공사(이하 ‘□□공사’라고 한다), △△(□□공사와 △△는 2017. 5. 31. 합병하여 신설법인인 ‘▽▽공사’가 그 권리의무를 승계하고 이 사건 심판청구절차를 수계하였는바, 이하 □□공사와 △△를 구분할 필요가 없을 때에는 ‘청구인’이라고 한다), ☓☓공사, ○○주식회사, □□주식회사, ◇◇공사, △△주식회사(이하 ‘주식회사’는 생략하고, 위 각 운영기관을 통칭할 때에는 ‘이 사건 운영기관들’이라 한다)는 2012. 4. 13. ‘수도권 광역/도시철도 운영기관 간 연락운임 및 일일정산 방안 연구용역 추진협약’을 체결하였다. 나. 위 협약은 발주기관 간 9호선 개통(2009. 7. 24.) 이후의 합리적인 광역/도시철도 연락운임 및 일일정산 방법을 결정하기 위한 용역의 공동발주 및 원활한 수행을 위하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 하고(제1조), 발주기관 중 □□공사가 발주기관 간 합의사항 및 의견을 반영하여 용역수행기관을 선정하며(제2조), 이 용역은 발주기관과 제2조에 따라 선정된 기관이 계약당사자가 되며, 발주기관 중 □□공사가 대표계약자가 되어 관련 업무를 주관하고(제5조), 각 발주기관은 공동추진반이 최종 검수한 용역결과에 따른다(제9조)고 되어 있었다. 그리고 □□공사는 그 무렵 2009. 8.경부터 운영기관 사이의 일일정산이 시행되기 전까지의 운임 배분, 정산기준 및 방법 제시 등을 포함하는 ‘수도권 도시철도 연락운임 및 일일정산 방안 연구’ 용역(이하 ‘이 사건 용역’이라 한다)의 수행기관으로 ○○연구원을 선정하였다. 다. 이 사건 운영기관들은 2012. 6. 21. 수도권 도시철도를 이용하는 여객의 편의 도모와 원활한 운영을 위한 연락운송협정을 체결하였는데, 위 협정 제5조는 ‘연락운송에 의하여 발생하는 운임 및 요금수입과 별도운임의 산출방법, 정산방법, 정산시기, 지급방법에 대하여는 수도권 도시철도 운영기관들 사이에 따로 협의하여 정한다’고 규정하고 있다. 라. ○○연구원은 2013. 3. 29. 이 사건 용역 수행을 마치고 이 사건 운영기관들에게 준공검사원을 제출하였다. 이 사건 용역결과에 따르면 이 사건 운영기관들 사이의 2009. 8. 1.부터 2012. 12. 31.까지의 최종적인 연락운임 정산 결과 △△가 나머지 운영기관들에게 합계 57,801,957,138원을 정산하여 주어야 하고, □□공사는 나머지 운영기관들에게 합계 17,125,972,390원을 정산하여 주어야 한다. 마. 청구인을 제외한 나머지 운영기관들은 2013. 4. 19. 이 사건 용역결과에 대하여 합격처리를 하였으나, 청구인은 2013. 4. 19. ○○연구원에 알고리즘 오류 등을 지적하며 이 사건 용역결과를 시정하여 달라는 통보를 하고, 나머지 운영기관들에게 ‘청구인은 ○○연구원이 제출한 이 사건 용역결과에 대하여 최종검수를 하지 않고 시정조치를 해 줄 것을 통보하였다’라는 내용의 공문을 보냈다. 바. 청구인은 2013. 9. 16. 국토교통부장관에게 수도권 도시철도운영자들이 연락운임 정산 및 일일정산 체계를 구축하기 위하여 이 사건 용역을 추진하였으나 이 사건 용역결과에 대한 이견 및 분쟁이 발생하였다는 이유로 위 연락운임 정산과 관련한 분쟁에 대한 중재요청을 하였고, 2015. 3. 11. 국토교통부장관에게 2013. 9. 16.자 중재요청은 그 용어가 불명확하다는 이유로 연락운임 정산과 관련한 수입배분에 대하여 다시 도시철도법 제34조 제2항에 따른 결정신청을 하였다. 사. 국토교통부장관은 2015. 11. 5. 수도권 연락운송 운임수입(2009. 8. - 2012. 12.)의 배분은 운송기관들이 합의하여 공동으로 추진한 이 사건 용역결과에 따른다는 취지의 배분 결정(이하 ‘이 사건 결정’이라 한다)을 하였다. 이에 청구인은 2016. 1. 11. 국토교통부장관을 상대로 이 사건 결정의 취소를 구하는 소송을 제기하고(서울행정법원 2016구합278), 위 소송 계속 중 도시철도법 제34조 제2항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2017. 1. 16. 기각되자(서울행정법원 2016아11566), 2017. 2. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 구 도시철도법(2016. 3. 22. 법률 제14090호로 개정되기 전의 것) 제34조 제2항의 위헌을 구하고 있으나, 해당 법률조항은 2014. 1. 7. 전부개정된 이후로 개정된 바 없으므로 현행법을 심판대상으로 한다. 한편, 당해사건은 연락운송의 운임수입 배분에 관한 협의가 성립되지 아니하여 국토교통부장관이 한 운임수입 배분에 관한 결정의 취소를 구하는 소이므로, 심판대상은 이와 관련한 부분으로 한정한다. 그러므로 이 사건 심판대상은 도시철도법(2014. 1. 7. 법률 제12216호로 전부개정된 것) 제34조 제2항 중 ‘제1항에 따른 운임수입의 배분에 관한 협의가 성립되지 아니한 때에는 당사자의 신청을 받아 국토교통부장관이 결정한다’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 도시철도법(2014. 1. 7. 법률 제12216호로 전부개정된 것) 제34조(연락운송) ② 제1항에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의 결과를 해석하는 데 분쟁이 있을 때에는 당사자의 신청을 받아 국토교통부장관이 결정한다. [관련조항] 도시철도법(2014. 1. 7. 법률 제12216호로 전부개정된 것) 제34조(연락운송) ① 도시철도운영자가 다른 도시철도운영자 또는 철도사업법 제2조 제8호에 따른 철도사업자와 연계하여 운송을 하는 경우 노선의 연결, 도시철도시설 운영의 부담, 운임수입의 배분, 승객의 갈아타기 등에 관한 사항은 당사자 간의 협의로 정한다. 3. 청구인의 주장 심판대상조항은 국토교통부장관의 결정에 대한 신청 주체, 결정 기준 및 그 결정이 갖는 효력을 규정하지 않고 있어, 국토교통부장관이 어떤 결정을 내릴 것인지 전혀 예측할 수 없고, 국토교통부장관의 결정이 어떠한 효력을 갖는지에 관하여 행정청이나 법원이 자의적으로 해석할 여지가 충분하므로 명확성원칙에 반하며, 국토교통부장관의 결정 전에 사전통지를 통한 의견진술의 기회나 처분의 이유 제시 등에 관하여 전혀 정하지 않고 있어 적법절차원칙에도 반한다. 나아가 분쟁을 조속히 해결한다는 이유만으로 국토교통부장관이 일방적으로 운임수입 등 배분의 결정을 하는 것은 분쟁을 촉발하는 결과를 야기할 뿐이고, 전문가로 구성된 위원회를 구성하여 운임 정산을 하는 등 더 합리적이고 효율적인 대안을 마련할 수 있음에도 국토교통부장관이 이를 일방적으로 결정하도록 하고 있으며, 이로 인해 도시철도운영자가 받는 피해가 중대하므로, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 도시철도운영자의 재판을 받을 권리, 재산권, 영업의 자유, 일반적 행동자유권을 침해한다. 4. 판단 가. 쟁점의 정리 헌법 제15조에 의한 직업선택의 자유는 자신이 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 좁은 의미의 직업선택의 자유와 그가 선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유(영업의 자유)를 포함하는 직업의 자유를 뜻하고, 법인도 직업수행의 자유의 주체가 될 수 있다(헌재 2017. 8. 31. 2016헌바386 참조). 심판대상조항은 연락운송에 관여한 도시철도운영자 등의 운임수입의 배분에 대한 분쟁해결방법에 관한 것이나, 본질적으로는 국토교통부장관이 도시철도운영자 등의 연락운송서비스 제공의 대가, 즉 보수를 자유롭게 결정할 권리를 규율하는 것이므로, 도시철도운영자 등의 직업수행의 자유를 제한한다. 청구인은 심판대상조항이 재판을 받을 권리, 재산권, 일반적 행동자유권으로서의 사적 자치권도 제한한다고 주장한다. 그러나 위에서 본 바와 같이 심판대상조항에 따른 국토교통부장관의 결정은 행정소송법상의 처분으로서 항고소송의 대상이 되므로, 위 결정에 대한 재판을 받을 수 있다. 심판대상조항은 연락운송 운임수입의 배분에 대하여 도시철도운영자 등 사이에서 협의가 되지 아니한 경우 국토교통부장관이 결정하도록 하고 있을 뿐 도시철도운영자의 연락운송 운임수입에 관하여 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적인 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리에 관하여는 아무런 내용을 담고 있지 않다. 연락운송 운임수입의 배분에 관한 국토교통부장관의 결정이 자신에게 유리하게 이루어진다면 경제적인 이득을 취득할 수 있다는 것은 영리획득의 단순한 기회나 기대에 불과하다. 따라서 심판대상조항이 재판을 받을 권리나 재산권을 제한한다고 보기는 어렵다. 한편, 일반적 행동자유권은 헌법 제10조의 행복추구권에서 도출되는 것인데, 행복추구권은 포괄적인 자유권으로서 다른 구체적인 개별 기본권이 없을 경우에 보충적으로 적용될 수 있는 기본권에 불과하다(헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180등 참조). 그러므로 이 사건에서 심판대상조항과 가장 밀접하고 제한의 정도가 큰 주된 기본권인 직업수행의 자유 침해 여부를 판단하는 이상 나머지 기본권에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다. 나. 명확성원칙 위반 여부 (1) 법규범이 명확한지 여부는 해당 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부와 그 법규범이 법을 해석ㆍ집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 즉 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 판단할 수 있다. 법규범의 의미 내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화 되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2016. 9. 29. 2015헌바331). (2) 도시철도의 운영을 합리화함으로써 도시교통의 발전과 도시교통 이용자의 안전 및 편의 증진에 이바지함을 목적으로 하는 도시철도법은 도시철도운영자가 다른 도시철도운영자 등과 연계하여 운송을 하는 경우 운임수입의 배분 등에 관한 사항을 당사자 간의 협의로 정하도록 하고(제34조 제1항), 운임수입의 배분에 관한 협의가 성립되지 아니한 때에는 당사자의 신청을 받아 국토교통부장관이 결정하도록 하고 있다(심판대상조항). 각 승객이 이용한 연락운송의 노선과 이용거리를 알 수 있다면 연락운송에 대한 각 운영자의 기여도를 기준으로 연락운송 운임을 배분할 수 있을 것이나, 운행시설의 미비 등으로 연락운송을 이용한 승객들의 정확한 환승경로를 파악할 수가 없어 위와 같이 정산하는 것은 현실적으로 어렵다. 또한 각 구간의 거리, 거리 당 운송원가, 노선별 건설 비용 등 운임정산을 위해 고려해야 할 요소들이 다양하고, 이에 대한 각 도시철도운영자의 이해관계 또한 다양하여 연락운송 운임의 배분은 도시철도운영자 등이 협의를 통하여 상호 양보하여 정할 수밖에 없다. 그러나 도시철도운영자 등 사이에서 연락운송 운임의 배분에 대한 협의가 이루어지지 않아 운임의 정산이 이루어지지 않는다면, 결국 연락운송 자체를 폐기하고 독자적인 운송사업을 추구할 수밖에 없고, 그로 인한 피해는 도시철도를 이용하는 국민에게 돌아가게 된다. 심판대상조항은 이처럼 도시철도운영자 등 사이에 연락운송 운임수입 배분에 관한 협의가 성립되지 않을 경우 당사자의 신청에 따라 국토교통부장관으로 하여금 이를 결정하게 함으로써, 분쟁을 조속히 해결하고, 도시철도 운영을 효율적, 안정적으로 관리하여 도시교통의 발전과 도시교통 이용자의 안전 및 편의 증진에 이바지하기 위한 것이다. (3) 청구인은 심판대상조항이 국토교통부장관의 결정에 대한 신청 주체, 결정 기준 및 그 결정이 갖는 효력에 대해 정하지 않아 명확성원칙에 반한다는 취지로 주장한다. 살피건대, 심판대상조항은 연락운송 운임의 배분에 관하여 도시철도운영자 등의 협의가 이루어지지 않을 경우 당사자의 신청에 따라 국토교통부장관의 결정이 이루어진다는 점을 분명히 하고 있다. 이때의 ‘당사자의 신청’은 그 문언상 관련된 당사자 전원이 공동으로 하여야 한다는 제한이 없고, 연락운송 운임의 정산에 관한 분쟁을 조속히 해결하고자 하는 심판대상조항의 입법목적과 심판대상조항에 따른 국토교통부장관의 결정은 행정처분으로서 그에 대해 소송으로 다툴 수 있는 점 등에 비추어 보면 분쟁 당사자 일방의 신청으로도 가능하다고 충분히 해석할 수 있다. 그리고 국토교통부장관이 하는 결정의 원칙이나 기준이 되는 사항은 기본적으로 도시철도운영자 사이의 협의를 통하여 정해지는 것이고, 어떠한 점에서 협의가 되지 않을지는 구체적인 경우에 따라 매우 다양하게 나타날 수 있어 이를 법령으로 정하는 것은 타당하지 않다. 국토교통부장관은 도시철도운영자들이 운영하는 노선이나 도시철도시설의 규모, 이에 지출되는 비용, 이용자의 수, 이용자의 이용노선, 환승경로, 이용요금, 이용의 편의성 등 제반 요소들을 종합적으로 고려하여 공평하고 합리적인 방법으로 결정을 내릴 것이 요구되고, 이는 도시철도법의 목적, 도시철도운송사업 운영의 합리화와 효율적 관리를 위한 국토교통부장관의 감독 및 조정 기능, 분쟁해결이라는 심판대상조항에 따른 결정의 성질 등에 비추어 충분히 알 수 있다. 나아가 연락운송 운임수입의 배분에 관한 도시철도운영자 등의 협의가 이루어지지 않은 경우에 이루어지는 국토교통부장관의 결정은 위 분쟁을 조속히 해결하기 위한 것이므로 심판대상조항의 문언과 입법취지에 비추어 당사자의 협의에 갈음하는 효력을 가지는 것이다. (4) 이처럼 심판대상조항이 국토교통부장관의 결정에 대한 신청 주체, 결정 기준 및 결정의 효력에 대하여 명시적으로 규정하고 있지 않더라도, 심판대상조항의 문언, 도시철도법의 목적과 심판대상조항의 입법목적 등에 비추어 볼 때 법관의 보충적 해석을 통하여 그 의미와 내용을 알 수 있으므로, 명확성 원칙에 위배되지 아니한다. 다. 적법절차원칙 위반 여부 (1) 적법절차원칙에서 도출할 수 있는 중요한 절차적 요청은 당사자에게 적절한 고지를 행할 것, 당사자에게 의견 및 자료제출의 기회를 부여할 것을 들 수 있겠으나, 이 원칙이 구체적으로 어떠한 절차를 어느 정도로 요구하는지는 규율되는 사항의 성질, 관련 당사자의 사익, 절차의 이행으로 제고될 가치, 국가작용의 효율성, 절차에 소요되는 비용, 불복의 기회 등 다양한 요소들을 형량하여 개별적으로 판단할 수밖에 없다(헌재 2011. 10. 25. 2009헌마691; 헌재 2014. 9. 25. 2012헌마523 참조). (2) 심판대상조항은 국토교통부장관이 운임수입 배분에 관한 결정을 하기 전에 거쳐야 하는 일반적인 절차에 대해 따로 규정하고 있지는 않다. 그러나 행정절차법은 행정의 공정성ㆍ투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하기 위하여(제1조) 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 처분의 제목, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등을 당사자등에게 통지하여야 하고(제21조 제1항), 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 하며(제22조 제3항), 행정청은 처분을 할 때 그 근거와 이유를 제시하여야 하고(제23조 제1항), 처분을 할 때에 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다(제26조)고 규정하고 있고, 이는 심판대상조항에 따른 국토교통부장관의 결정에도 당연히 적용된다. 구체적인 사안에서 국토교통부장관이 행정절차법에 따른 절차를 제대로 이행하였는가 하는 것은 개별 사안에서 행정절차법 위반 여부를 따져서 판단할 문제이다. 이와 같이 심판대상조항에서 의견진술의 기회나 처분의 이유 제시 등의 절차에 관하여 정하고 있지 않다고 하더라도 도시철도운영자는 행정절차법에 의하여 처분의 사전통지를 받고, 의견제출을 할 기회가 열려 있으며, 처분의 이유도 제시받을 수 있는 등 행정절차법에 의한 절차보장을 받을 수 있으므로, 심판대상조항에서 별도의 의견진술권 등을 규정하고 있지 않다고 하더라도 이를 이유로 심판대상조항이 적법 절차원칙에 위배되는 것으로 볼 수는 없다. 라. 과잉금지원칙 위반 여부 (1) 일반적으로 직업수행의 자유에 대하여는 직업선택의 자유와는 달리 공익목적을 위하여 상대적으로 폭넓은 입법적 규제가 가능한 것이지만, 그렇다고 하더라도 그 수단은 목적달성에 적합한 것이어야 하고, 또한 필요한 정도를 넘는 지나친 것이어서는 아니 된다(헌재 2018. 7. 26. 2016헌마431 등 참조). (2) 심판대상조항은 위에서 본 바와 같이 도시철도운영자 등 사이에 연락운송 운임수입 배분에 관한 협의가 성립되지 않을 경우 당사자의 신청에 따라 국토교통부장관으로 하여금 이를 결정하게 함으로써 분쟁을 조속히 해결하고, 도시철도 운영을 효율적, 안정적으로 관리하여 도시교통의 발전과 도시교통 이용자의 안전 및 편의 증진에 이바지하기 위한 것이다. 이러한 입법목적은 정당하고, 조속한 분쟁해결을 위하여 국토교통부장관으로 하여금 운임수입 배분에 관한 결정을 하도록 한 것은 그러한 목적을 달성하기 위한 효과적이고 적합한 수단이 된다. (3) 앞서 살펴본 바와 같이 연락운송 운임수입의 배분은 원칙적으로 도시철도운영자 등이 협의를 통하여 자율적으로 정하는 것이 바람직하다. 그러나 운임수입 배분에 대한 협의가 이루어지지 않는다면, 도시철도운영자 등은 연락운송에 대한 운임을 정산받을 수가 없고, 결국 연락운송 자체를 폐기하고 독자적인 운송사업을 추구할 수밖에 없으며, 그로 인한 피해는 도시철도를 이용하는 국민에게 돌아가게 되므로, 운임수입 배분에 관한 분쟁이 발생하였을 때 이를 조속히 해결할 필요성이 크다. 국토교통부장관은 도시철도법상 도시철도운영자에 대한 감독과 조정기능을 담당하는 주무관청으로서 도시철도의 운영 및 연락운임 배분에 관하여 전문성과 객관성을 갖추고 있고, 당사자들은 행정절차법에 따라 국토교통부장관에게 의견을 제출할 수가 있으며, 경우에 따라서는 공청회 등을 통하여 여러 의견을 들을 수도 있으므로, 심판대상조항이 별도의 위원회를 구성하여 그 판단을 받도록 규정하지 않았다는 사정만으로 기본권을 덜 제한하는 수단을 간과하였다고 보기는 어렵다. 한편, 국토교통부장관은 연락운송 운임배분에 관하여 분쟁이 있다고 하여 아무 때나 이에 관여하여 자신이 결정할 수 있는 것이 아니라 당사자의 신청을 요건으로 하여 분쟁의 해결에 나서게 되는바, 이와 같이 심판대상조항은 운임수입의 배분에 관한 당사자의 자율성을 존중하고 있다. 또한 심판대상조항에 따른 국토교통부장관의 결정은 행정소송법상의 행정처분에 해당하여 위 결정에 불복하는 당사자는 항고소송을 통하여 그 취소를 구할 수도 있다. 이러한 점을 고려하여 볼 때 같은 정도로 입법목적을 달성하면서 기본권을 덜 제한하는 수단이 명백히 존재한다고 보기도 어려우므로, 심판대상조항은 침해최소성 요건을 갖추고 있다. (4) 심판대상조항으로 인하여 제한되는 직업수행의 자유는 운임수입 배분에 대한 협의가 이루어지지 않는 경우, 도시철도운영자 등이 연락운송 운임수입의 배분을 자유롭게 정하지 못한다는 것임에 비하여, 심판대상조항을 통해 달성하고자 하는 공익은 그러한 경우에도 연락운송의 합리적 운영을 도모하여 도시교통의 발전과 도시교통 이용자의 안전 및 편의 증진에 이바지하는 것으로서, 위와 같은 불이익에 비하여 더 크다고 할 것이므로, 심판대상조항은 법익균형성 요건을 갖추고 있다. (5) 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 도시철도운영자 등의 직업수행의 자유를 침해하였다고 볼 수 없다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 김기영 문형배 이미선

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2017헌바135

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

철도사업법 제2조

대한민국헌법 제10조 제15조

도시철도법 제34조

행정절차법

[ 참조판례 ]

2009헌마691
2012헌마523
2015헌바331
2016헌바386
2016헌마431