전원재판부 2016헌바315, 2018. 1. 25., 합헌

【판시사항】 가. 지역축산업협동조합 조합원이 조합원 자격이 없는 경우 당연히 탈퇴되고, 이사회가 이를 확인하여야 한다고 규정하고 있는 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제107조 제1항에 의하여 준용되는 제29조 제2항 제1호, 제29조 제3항 중 제2항 제1호에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 명확성원칙에 위배되는지 여부 (소극) 나. 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 결사의 자유 등을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. ‘조합원의 자격이 없는 때에 당연히 탈퇴되고, 이사회는 그에 해당하는지를 확인하여야 한다’는 의미는 ‘법령이 정한 조합원으로서의 자격요건을 충족하지 못하는 경우 다른 절차 없이도 마땅히 조합에서 탈퇴되는 효력이 발생하는 것’을 의미하고, ‘이사회의 확인’은 ‘당연히 탈퇴사유에 해당하는지 여부를 명확하게 알아보거나 인정하는 조합 내부의 절차’를 뜻하는 것이 명백하다. 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이라면 심판대상조항의 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있고, 법관의 보충적인 해석을 통하여 그 의미가 확정될 수 있으므로 심판대상조항은 명확성원칙에 위배되지 아니한다. 나. 심판대상조항은 지역축산업협동조합이 그 설립 목적과 취지에 맞게 운영되도록 하기 위해 조합의 구성원 운영에 관한 결사의 자유를 일부 제한하고 있으나, 불가항력적인 사유로 조합원의 지위가 일시적으로 상실되는 경우까지 당연 탈퇴되도록 규정하고 있지 않고, 이사회의 확인 절차를 통해 조합원의 법적 지위의 혼란을 방지하고 있으므로 과도한 제한이라고 할 수 없다. 그러므로 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 결사의 자유 등을 침해하지 아니한다. 【심판대상조문】 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제107조 제1항에 의하여 준용되는 제29조 제2항 제1호, 제29조 제3항 중 제2항 제1호에 관한 부분 【참조조문】 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제43조 제3항 제1호, 제103조, 제105조 【참조판례】 가. 헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83 판례집 17-1, 812 헌재 2014. 4. 24. 2012헌바45 판례집 26-1하, 41 나. 헌재 2012. 12. 27. 2011헌마562등 판례집 24-2하, 617 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 양주축산업협동조합 대표자 조합장 이○광 대리인 법무법인(유한) 바른 담당변호사 김병운 외 1인 당해사건 의정부지방법원 2015가합4594 조합장선거무효확인 [주 문] 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제107조 제1항에 의하여 준용되는 제29조 제2항 제1호, 제29조 제3항 중 제2항 제1호에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 청구인은 농업협동조합법에 의해 설립되어 의정부시, 동두천시, 양주시, 남양주시 별내면, 퇴계원면 일원과 서울 도봉구 쌍문동, 방학동, 창동, 도봉동 및 노원구 공릉동, 하계동, 중계동, 상계동 일원을 관할 구역으로 하는 지역축산업협동조합(이하 ‘지역축협’이라 한다)인바, 2015. 3. 11. 실시한 조합장 선거(이하 ‘이 사건 선거’라 한다)에서 후보자 홍○석이 조합장으로 당선되었다. 청구인의 조합원인 김○중은 청구인을 피고로 하여, 장기간 양축을 하지 아니하거나 청구인 조합의 관할구역에 거소, 주소 등을 두지 않아 조합원 자격을 상실하여 조합원의 지위에서 당연 탈퇴한 조합원들이 투표에 참여한 이 사건 선거는 무효라고 주장하면서, 조합장선거무효확인소송을 제기하였다(의정부지방법원 2015가합4594). 청구인은 위 소송 계속 중 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제29조 제3항 중 제2항 제1호 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2016. 7. 8. 기각되자(의정부지방법원 2016카기20027), 2016. 8. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제29조 제3항 중 제2항 제1호 부분에 대하여만 위헌법률심판제청신청을 하였고, 법원도 위 조항에 대하여만 기각결정을 하였으나, 같은 조 제2항 제1호는 위 제29조 제3항 중 제2항 제1호 부분의 구성요소가 되는 규정으로 두 조항은 서로 필연적 연관관계가 있다고 볼 수 있고, 법원 역시 같은 조 제2항 제1호에 대해 실질적으로 판단하였다고 볼 수 있으므로, 같은 조 제2항 제1호도 심판대상에 포함시켜 함께 판단한다. 그러므로 이 사건의 심판대상은 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제107조 제1항에 의하여 준용되는 제29조 제2항 제1호, 제29조 제3항 중 제2항 제1호에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제107조(준용규정) ① 지역축협에 관하여는 제14조 제2항, 제15조부터 제18조까지, 제19조 제2항ㆍ제3항, 제20조, 제21조, 제21조의3, 제22조부터 제24조까지, 제24조의2, 제25조부터 제28조(같은 조 제2항은 제외한다)까지, 제29조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제57조 제2항부터 제7항까지, 제58조부터 제65조까지, 제65조의2, 제66조, 제67조, 제67조의2, 제68조부터 제75조까지, 제75조의2 및 제76조부터 제102조까지의 규정을 준용한다. 제29조(탈퇴) ① 생략 ② 조합원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 당연히 탈퇴된다. 1. 조합원의 자격이 없는 경우 2.∼5. 생략 ③ 제43조에 따른 이사회는 조합원의 전부 또는 일부를 대상으로 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는지를 확인하여야 한다. [관련조항] 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제43조(이사회) ① 지역농협에 이사회를 둔다. ② 이사회는 조합장을 포함한 이사로 구성하되, 조합장이 소집한다. ③ 이사회는 다음 각 호의 사항을 의결한다. 1. 조합원의 자격 심사 및 가입 승낙 2.∼13.생략 제103조(목적) 지역축산업협동조합(이하 이 장에서 “지역축협”이라 한다)은 조합원의 축산업 생산성을 높이고 조합원이 생산한 축산물의 판로 확대 및 유통 원활화를 도모하며, 조합원이 필요로 하는 기술, 자금 및 정보 등을 제공함으로써 조합원의 경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 지위향상을 증대하는 것을 목적으로 한다. 제105조(조합원의 자격) ① 조합원은 지역축협의 구역에 주소나 거소 또는 사업장이 있는 자로서 축산업을 경영하는 농업인이어야 하며, 조합원은 둘 이상의 지역축협에 가입할 수 없다. ② 제1항에 따른 축산업을 경영하는 농업인의 범위는 대통령령으로 정한다. 3. 청구인의 주장 가. 심판대상조항은 1999. 9. 7. 법률 제6018호로 폐지ㆍ제정된 구 농업협동조합법에 의하여 개정된 것인데, 당시 국회의장이 국회 본회의에서 의결된 법률안의 조문 자구를 정리하면서 위임 범위를 벗어나 실질적 내용의 변경을 초래하였으므로 적법절차원칙에 위반되고, 그 목적이나 성격이 유사한 수산업협동조합법, 산림조합법, 신용협동조합법의 관련 규정과 달리 이사회의 의결을 조합원 자격상실 및 탈퇴의 효력요건이 아닌 단순 절차적 요건으로 해석될 수 있도록 규정하고 있어 체계정당성원칙에 위반된다. 나. 심판대상조항에서 규정하고 있는 이사회의 확인이 조합원 자격상실 및 탈퇴의 효력 요건인지 단순 절차적 요건인지 불명확하여 명확성원칙에 위반되고, 이사회의 확인을 단순 절차적 요건으로 해석하는 경우 불가항력적인 이유로 축산업을 일시적으로 중단하는 조합원까지도 조합원 자격이 당연히 상실되므로 과잉금지원칙에 위반하여 조합의 결사의 자유 등을 침해한다. 4. 판 단 가. 쟁점의 정리 청구인이 주장하는 국회의장의 자구수정은 심판대상조항으로 개정되기 전인 1999. 9. 7. 법률 제6018호로 폐지ㆍ제정된 구 농업협동조합법 제29조 제2항, 제3항에 관한 것으로, 심판대상조항의 입법절차에 관한 하자가 아니므로 적법절차원칙 위반은 문제되지 아니한다. 가사 심판대상조항의 입법절차상 하자로 본다고 하더라도, 국회의장의 자구수정이 본회의에서 의결된 법률안의 실질적 내용에 변경을 초래한 것이라고 보기 어려우므로 입법에 관한 적법절차원칙에 위반되었다고 볼 수 없다. 또한 청구인은 심판대상조항이 체계정당성에 위배된다고 주장하나, 체계정당성 위반은 그 자체 헌법위반으로 귀결되는 것이 아니라 비례원칙이나 평등원칙 위반을 시사하는 징후에 불과하다(헌재 2004. 11. 25. 2002헌바66). 청구인의 주장은 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배된다는 주장과 실질적으로 동일하므로, 과잉금지원칙 위반 여부를 판단하는 이상 체계정당성원칙 위반은 별도로 살피지 않는다. 그러므로 아래에서는 심판대상조항이 명확성원칙에 위반되는지 여부 및 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 결사의 자유 등을 침해하는지 여부에 대하여 살펴본다. 나. 명확성원칙 위반 여부 (1) 법규범이 명확한지 여부는 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 판단할 수 있는데, 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83; 헌재 2014. 4. 24. 2012헌바45). (2) 구 축산업협동조합법(1999. 3. 31. 법률 제5950호로 개정되고, 1999. 9. 7. 법률 제6018호로 폐지되기 전의 것) 제27조 제2항 제1호는 조합원이 조합원으로서 자격을 상실한 때 자연 탈퇴한다고 규정하면서, 같은 조 제3항에서 조합원 자격 상실로 인한 자연 탈퇴의 경우에는 이사회의 의결을 얻어야 한다고 규정하였다. 위 제27조 제2항은 조합원의 자연탈퇴 사유를 조합원의 자격상실, 사망, 파산선고 및 금치산선고를 받은 때로 열거하면서 그 중 조합원의 자격상실 사유만을 이사회의 의결사항으로 정하고 있었다. 그런데 1999. 9. 7. 법률 제6018호로 폐지ㆍ제정된 구 농업협동조합법 제29조 제2항 제1호는 조합원이 조합원으로서 자격이 없는 때 당연히 탈퇴한다고 규정하면서, 같은 조 제3항에서 이사회는 조합원의 전부 또는 일부를 대상으로 제2항 각호의 규정에 해당하는지를 확인하여야 한다는 내용으로 개정되었다. 즉 종전 규정과 달리 이사회의 의결이 아닌 확인이라는 용어를 사용하면서, 조합원의 자격상실의 경우만을 이사회 의결사항으로 하던 것을 나머지 탈퇴 사유인 사망, 파산선고 등과 같이 이사회 확인 절차에 의해 처리하도록 개정함으로써, 조합원 자격 상실 여부에 대한 판단과 조합원의 사망, 파산선고 등 나머지 탈퇴사유의 존재여부에 대한 판단을 동일한 성격의 문제로 인식하고 동일한 기준과 절차에 따라 이루어지도록 하였다. (3) 위 입법연혁 등에 비추어 보면, 심판대상조항은 지역축협의 목적을 달성하기 위해서 조합원의 자격을 상실한 조합원은 사망, 파산선고 등 나머지 탈퇴사유와 마찬가지로 조합에서 당연히 탈퇴되도록 하되, 이사회에서 조합원이 조합원 자격 요건을 갖추고 있는지 여부를 공식적으로 확인하여 조합원 자격의 상실 여부를 명확하게 처리하도록 하는 데 입법취지가 있다. 대법원은 ‘조합원이 당연 탈퇴의 사유에 해당하면 그 자체로 조합원의 자격을 당연히 상실하고, 이사회의 확인은 사무처리의 편의와 일관성을 위한 것일 뿐 그 확인이 없다고 하여 조합원의 자격이 그대로 유지되는 것으로 볼 것은 아니다’라고 판시하여(대법원 2010. 9. 30. 선고 2009다91880 판결), 심판대상조항의 이사회 확인이 조합원 자격상실 및 탈퇴에 대한 효력 요건이 아닌 단순 절차적 요건이라는 점을 명확히 하였다. (4) 심판대상조항의 문언, 입법연혁 및 입법취지 등을 종합하여 보면, ‘조합원의 자격이 없는 때에 당연히 탈퇴되고, 이사회는 그에 해당하는지를 확인하여야 한다’는 의미는 ‘법령이 정한 조합원으로서의 자격요건을 충족하지 못하는 경우 다른 절차 없이도 마땅히 조합에서 탈퇴되는 효력이 발생하는 것’을 뜻하고, ‘이사회의 확인’은 ‘당연히 탈퇴사유에 해당하는지 여부를 명확하게 알아보거나 인정하는 조합 내부의 절차’를 뜻하는 것으로 해석된다. 따라서 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 수범자는 심판대상조항의 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있고, 법관의 보충적인 해석을 통하여 그 의미가 확정될 수 있다. 따라서 심판대상조항은 명확성원칙에 위배되지 아니한다. 다. 결사의 자유 침해 여부 (1) 헌법 제21조가 규정하는 ‘결사의 자유’라 함은 다수의 자연인 또는 법인이 공동의 목적을 위하여 단체를 결성할 수 있는 자유를 말하고, 이에는 적극적으로 단체결성의 자유, 단체존속의 자유, 단체활동의 자유, 결사에의 가입ㆍ잔류의 자유와, 소극적으로 기존의 단체로부터 탈퇴할 자유와 결사에 가입하지 아니할 자유가 모두 포함된다. 결사의 자유에는 단체활동의 자유도 포함되는데, 단체활동의 자유는 단체 외부에 대한 활동뿐만 아니라 단체의 조직, 의사형성의 절차 등의 단체의 내부적 생활을 스스로 결정하고 형성할 권리인 ‘단체 내부 활동의 자유’를 포함한다(헌재 2012. 12. 27. 2011헌마562등). 지역축협은 조합원의 축산업 생산성을 높이고 조합원이 생산한 축산물의 판로 확대 및 유통 원활화를 도모하며, 조합원이 필요로 하는 기술, 자금 및 정보 등을 제공함으로써 조합원의 경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 지위향상을 증대하는 것을 목적으로 하는 축협인의 자주적 협동조직으로 기본적으로 사법인적 성격을 지니고 있으므로, 지역축협인 청구인은 지역축협의 활동과 관련하여 결사의 자유 보장의 대상이 된다. 심판대상조항은 조합의 의사결정과 상관없이 법령에서 정하고 있는 사유에 해당하면 조합원의 자격이 당연히 상실되어 조합에서 탈퇴되도록 하고, 이사회에서 이를 확인하여야 한다고 규정하고 있으므로, 조합인 청구인이 단체의 조직 및 운영 등을 스스로 결정하고 형성할 권리를 제한한다. 그러므로 심판대상조항은 청구인의 결사의 자유를 제한한다. (2) 판단 (가) 지역축협의 조합원 자격은 법령상 지역축협의 구역에 주소나 거소 또는 사업장이 있는 자로서 축산업을 경영하는 농업인이어야 하고, 조합원은 둘 이상의 지역축협에 가입할 수 없다는 요건을 충족하여야 한다. 조합원은 정관으로 정하는 좌수 이상의 출자를 하여야 하고, 그 출자액을 한도로 책임을 지며 지역축협의 운영과정에 성실히 참여하여야 하며, 생산한 축산물을 지역축협을 통하여 출하하는 등 그 사업을 성실히 이용하여야 하는 등의 조합원으로서 권리와 의무를 부담한다. 축산업협동조합이 조합원의 축산업 생산성을 높이고 조합원이 생산한 축산물의 판로 확대 및 유통 원활화를 도모하며, 조합원이 필요로 하는 기술, 자금 및 정보 등을 제공함으로써 조합원의 경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 지위향상을 증대하는 것을 목적으로 하는 조합인 점에 비추어 보면, 조합원으로서 자격요건을 갖추지 못한 조합원이 조합 운영에 참여하거나 조합원으로서 권리를 행사하는 것은 그 자체로 조합의 설립목적에 반하다고 볼 수 있다. 그러므로 조합원이 이러한 요건을 충족하지 못하여 조합원 자격을 상실한 경우 조합에서 당연 탈퇴되도록 하는 규정은, 지역축협이 조합원의 경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 지위향상 증대라고 하는 설립목적에 부합하게 운영될 수 있도록 하기 위한 것이다. 또한 조합원의 자격 상실을 이사회가 확인하도록 규정한 것은 조합원의 자격 상실을 공식적인 절차를 통해 명확하게 처리하도록 하기 위한 것으로, 그 입법목적의 정당성이 인정된다. 조합원 자격이 없는 조합원을 이사회 의결이 없어도 당연히 조합원 자격을 상실하여 탈퇴되는 것으로 하고, 이사회는 당연탈퇴 사유를 확인하도록 하는 규정은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이다. (나) 청구인은 심판대상조항에 의하면 집단폐사 또는 전염병으로 인한 살처분 등 불가항력적인 사유에 의해 조합원의 지위가 상실되는 경우에도 조합에서 당연 탈퇴하게 되어 기본권 침해의 최소성에 반한다고 주장한다. 그러나 심판대상조항은 조합원이 객관적으로 낙농의사가 확정적으로 상실되었다고 볼 수 있어 법령상 조합원의 자격요건을 충족하지 못하는 경우 조합원 자격이 상실되고, 이사회에서 조합원 자격 상실을 공식적인 절차를 거쳐 명확하게 처리하도록 규정하고 있는 것이지, 일시적인 사유로 영농을 중단한 경우까지 조합원 자격이 상실되도록 규정한 것은 아니다. 조합의 이사회는 조합원의 전부 또는 일부를 대상으로 하여 조합원 자격 등을 확인하여야 하는데, 이때 일시적으로 조합원 자격에 관한 요건을 충족하지 못하여 축산의사가 없다고 볼 수 있는 조합원이 이사회의 확인 절차에서 조합에 대하여 축산의사의 표시 및 그에 관한 자료 등을 제출하는 경우 축산의사가 있는 것으로 인정되어 조합원 자격을 유지할 수 있다. 또한 청구인은 심판대상조항으로 인해 조합원의 법적 지위의 혼란이 발생할 우려가 있다고 주장하나, 심판대상조항은 이사회에서 조합원의 당연 탈퇴 사유에 해당하는지 여부를 확인하도록 규정함으로써 조합원의 자격 상실을 공식적인 절차를 거쳐 명확하게 처리하도록 하여 조합원의 법적 지위의 혼란을 방지하고 있다. 축산업을 경영하고 있지 아니하는 사람에게 지역축협의 조합원 자격을 부여하는 것은 지역축협의 설립 목적과 취지에 반하는 점에 비추어 볼 때, 심판대상조항이 지역축협의 구성원이나 조직에 대해 가지고 있는 자율적인 규율 권한을 일부 제한한다고 하더라도 이는 불가피한 제한이라고 할 것이다. 그러므로 심판대상조항이 침해의 최소성에 위반된다고 볼 수 없다. (다) 지역축협이 그 설립 목적과 취지에 부합하게 운영되도록 하고자 하는 공익이 지역축협의 구성원 조직ㆍ운영에 대한 결사의 자유라는 사익보다 덜 중요하다고 할 수 없으므로, 법익 균형성의 원칙 또한 충족하였다. 5. 결 론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다. 재판관 이진성 김이수 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애 유남석

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2016헌바315

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

농업협동조합법 제29조

대한민국헌법 제21조

축산업협동조합법

[ 참조판례 ]

2002헌바83
대법원 2010. 9. 30. 선고 2009다91880 판결
2011헌마562
2012헌바45

[ 참조판례 체계도 ]