전원재판부 2016헌마641, 2019. 7. 25., 각하

【전문】 사 건 2016헌마641 공직선거법 제25조 제1항 제2호 등 위헌확인 청 구 인 장○○ 외 44인 청구인들의 대리인 법무법인 우면 담당변호사 이동흡, 황문섭, 추세정 법무법인 동북아 담당변호사 장윤석 [주 문] 이 사건 심판청구를 모두 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 청구인 1 내지 20은 ‘경상북도 영주시문경시예천군 선거구’에, 청구인 21 내지 40은 ‘경상남도 밀양시의령군함안군창녕군 선거구’에, 청구인 41 내지 45는 ‘경상북도 영천시청도군 선거구’에 주민등록을 마친 선거권자들이다. 국회는 2016. 3. 3. 국회의원지역선거구를 획정함에 있어 인구편차 허용기준을 인구편차 상하 33⅓%, 인구비례 2:1로 제시한 헌재 2014. 10. 30. 2012헌마192등에 따라 인구편차 허용범위를 2015. 10. 31. 현재 인구수 14만 명 이상 28만 명 이하로 설정하도록 공직선거법을 개정하여 제20대 국회의원지역선거구구역표를 획정하였다. 이에 따라 경상북도의 제19대 국회의원지역선거구 중 인구편차 허용범위를 벗어난 선거구를 조정하여, 제20대 국회의원지역선거구구역표에서는 지리적으로 인접한 기존의 영주시선거구와 문경시예천군선거구를 묶어 인구수 230,117명의 영주시문경시예천군선거구로, 기존의 경산시청도군선거구에서 경산시를 단독선거구로, 청도군은 기존 영천시선거구와 합하여 인구수 144,121명의 영천시청도군선거구로 획정하였다. 경상남도의 경우에도 제19대 국회의원지역선거구 중 인구편차 허용범위를 벗어난 선거구 및 그 주변의 선거구를 조정하여 제20대 국회의원지역선거구구역표에서는 기존의 의령군함안군합천군선거구를 없애고, 기존의 산청군함양군거창군선거구에 지리적으로 인접한 합천군을 포함시켜 인구수 188,036명의 산청군함양군거창군합천군선거구로, 기존의 밀양시창녕군선거구에 지리적으로 인접한 의령군과 함안군을 포함시켜 인구수 269,325명의 밀양시의령군함안군창녕군선거구로 획정하였다. 청구인들은 공직선거법 제25조 제1항 제2호가 인구비례원칙에 의한 투표가치의 평등을 충족시키기 위하여 부득이한 경우에도 자치구ㆍ시ㆍ군의 분할을 허용하지 않는 범위 안에서 헌법에 위반되고, 같은 법 제25조 제3항 별표1 국회의원지역선거구구역표 중 청구인들의 주소지가 속한 선거구 부분이 농어촌 유형에 해당함에도 인구편차 상한에 가깝게 획정되거나, 사회적ㆍ지리적ㆍ역사적ㆍ경제적ㆍ행정적 연관성이 없는 지역과 하나의 선거구로 획정되어 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해한다고 주장하면서, 2016. 8. 2. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들은 공직선거법 제25조 제1항 제2호가 인구비례원칙에 의한 투표가치의 평등을 충족시키기 위하여 부득이한 경우에도 자치구ㆍ시ㆍ군의 분할을 허용하지 않는 범위 안에서는 헌법에 위반된다고 주장하여 한정위헌청구의 형식을 취하고 있다. 그런데 위 주장은 위 법률조항이 자치구ㆍ시ㆍ군의 분할을 원칙적으로 금지하고 예외적으로 분할을 할 수 있는 방법을 제한하여, 자치구ㆍ시ㆍ군의 분할을 폭넓게 내지 적극적으로 활용할 수 없다는 취지이므로, 공직선거법 제25조 제1항 제2호 자체의 위헌성을 다투는 것으로 볼 수 있다. 한편, 공직선거법 제25조 제3항 별표1 국회의원지역선거구구역표 중에서 청구인들의 주민등록상 주소지가 속한 선거구는 ‘경상북도 영주시문경시예천군 선거구’, ‘경상북도 영천시청도군 선거구’, ‘경상남도 밀양시의령군함안군창녕군 선거구’이므로, 심판대상을 이 부분으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 ① 공직선거법(2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정된 것) 제25조 제1항 제2호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), ② 공직선거법(2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정된 것) 제25조 제3항 별표1 국회의원지역선거구구역표 중 ‘경상북도 영주시문경시예천군 선거구’ 부분, ‘경상북도 영천시청도군 선거구’ 부분, ‘경상남도 밀양시의령군함안군창녕군 선거구’ 부분(이하 공직선거법 제25조 제3항 별표1 국회의원지역선거구구역표 전체는 ‘제20대 국회의원지역선거구구역표’, 심판대상이 되는 국회의원지역선거구구역표 부분은 ‘심판대상 선거구구역표’라 한다)이 청구인들의 선거권 내지 평등권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 공직선거법(2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정된 것) 제25조(국회의원지역구의 획정) ① 국회의원지역구는 시ㆍ도의 관할구역 안에서 인구ㆍ행정구역ㆍ지리적 여건ㆍ교통ㆍ생활문화권 등을 고려하여 다음 각 호의 기준에 따라 획정한다. 2. 하나의 자치구ㆍ시ㆍ군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 할 수 없다. 다만, 인구범위(인구비례 2:1의 범위를 말한다. 이하 이 조에서 같다)에 미달하는 자치구ㆍ시ㆍ군으로서 인접한 하나 이상의 자치구ㆍ시ㆍ군의 관할구역 전부를 합하는 방법으로는 그 인구범위를 충족하는 하나의 국회의원지역구를 구성할 수 없는 경우에는 그 인접한 자치구ㆍ시ㆍ군의 일부를 분할하여 구성할 수 있다. ③ 국회의원지역구의 명칭과 그 구역은 별표1과 같이 한다. [별표1] 국회의원지역선거구구역표 (지역구: 253)

3. 청구인들의 주장 이 사건 법률조항은 그 단서에 해당하지 않으면 부득이한 경우에도 하나의 자치구ㆍ시ㆍ군의 일부를 분할할 수 없도록 규정하여, 심판대상 선거구구역표의 획정 이전에 이미 국민의 권리관계를 직접 변동시키거나 국민의 법적지위를 결정적으로 정하고 있으므로, 기본권침해의 직접성이 인정된다. 심판대상 선거구구역표는 기본권침해의 현재성이 인정되고, 심판대상 선거구구역표가 시행된 날로부터 1년 이내에 심판청구를 하였으므로 이 부분 심판청구는 청구기간을 준수하였다. 제20대 국회의원지역선거구구역표를 획정함에 있어 이 사건 법률조항을 엄격하게 적용하여 인구 상한을 초과하는 선거구는 단순 분구하고 인구 하한에 미달하는 선거구는 무차별적으로 통합하는 방식으로 선거구를 획정함으로써 심각한 투표가치의 불평등이 발생하였다. 이와 같이 자의적인 선거구획정의 근거가 된 이 사건 법률조항은 국회의원지역선거구들 사이에 허용인구편차를 충족시키기 위하여 부득이한 경우에도 자치구ㆍ시ㆍ군의 분할을 허용하지 않는 범위 안에서는 헌법에 위반된다. 헌재 2014. 10. 30. 2012헌마192등에서 인구편차의 허용범위를 2:1로 제시한 것은 도시 유형의 선거구의 인구수는 되도록 2에 가깝게 설정하고 농어촌 유형의 선거구의 인구수는 가급적 1에 가깝게 설정하라는 취지였다. 그럼에도 국회는 자의적으로 농어촌 지역의 선거구를 무리하게 감소시켜 농어촌 유형에 해당하는 ‘경상북도 영주시문경시예천군 선거구’, ‘경상남도 밀양시의령군함안군창녕군 선거구’를 인구편차 상한에 가깝게, 수도권에 소재한 선거구들 중 상당수는 인구편차 하한에 가깝게 획정함으로써 투표가치의 불평등이 발생하였다. 또한 국회는 합리적인 입법재량의 범위를 벗어나 사회적ㆍ지리적ㆍ역사적ㆍ경제적ㆍ행정적 연관성을 전혀 발견할 수 없는 영주시, 문경시, 경북 예천군을 하나의 선거구로, 영천시와 청도군을 하나의 선거구로 자의적인 선거구획정을 하였다. 따라서 심판대상 선거구구역표는 위 선거구들이 속한 지역에 주민등록을 마친 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해하였다. 4. 판단 가. 이 사건 법률조항 법령에 대한 헌법소원이 적법하기 위해서는 그 대상이 되는 법령이 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 자체에 의하여 직접 국민의 기본권을 침해하는 경우이어야 한다. 여기에서 그 자체에 의하여 직접 국민의 기본권을 침해하는 경우란 법령에 의하여 직접 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생기는 경우를 말한다(헌재 2014. 10. 30. 2012헌마192등). 이 사건 법률조항 중 본문은 국회의원지역선거구를 획정할 때 원칙적으로 하나의 자치구ㆍ시ㆍ군을 분할하여 다른 선거구로 편입하는 것을 금지하나, 단서는 인구비례 2:1의 범위에 미달하는 자치구ㆍ시ㆍ군으로서 인접한 하나 이상의 자치구ㆍ시ㆍ군의 관할구역 전부를 합하는 방법으로는 그 인구범위를 충족하는 하나의 국회의원지역구를 구성할 수 없는 경우에는 그 인접한 자치구ㆍ시ㆍ군의 일부를 분할할 수 있도록 하여 그 예외를 규정하고 있을 뿐이다. 따라서 이 사건 법률조항만으로는 선거구가 어떠한 분할, 통합의 과정을 거쳐 어떠한 지리적 경계를 기준으로 획정이 될지, 각 선거구의 인구수나 형상이 어떻게 정해질지는 전혀 예측할 수가 없고, 국회가 이 사건 법률조항에 따라 국회의원지역선거구구역표를 편성한 이후에야 자신이 거주하는 지역이 어떠한 선거구에 속하게 될 지가 결정된다. 이처럼 청구인들이 주장하는 기본권침해가 이 사건 법률조항이 아니라 심판대상 선거구구역표에 의하여 비로소 발생하는 이상, 이 사건 법률조항에 대하여 기본권침해의 직접성을 인정할 수 없으므로, 이 부분 심판청구는 부적법하다. 나. 심판대상 선거구구역표 헌법소원심판을 청구하려는 자는 공권력 작용과 현재 관련이 있어야 한다. 따라서 장차 언젠가 기본권침해를 받을 우려가 있다 하더라도 그러한 우려는 단순히 장래 잠재적으로 나타날 수 있는 것에 불과하여 기본권침해의 현재성을 구비하였다고 볼 수 없다(헌재 2009. 11. 26. 2008헌마691). 한편, 헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원의 심판은 그 사유가 있음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 있는 날부터 1년 이내에 청구하여야 한다(헌법재판소법 제69조 제1항). 청구인들의 기본권침해는 투표가치의 불평등이 발생한 선거구 내지 자의적으로 획정된 선거구에서 선거권을 행사함으로써 발생한다. 이는 과거 선거에서 이미 발생하였거나 장래 선거에서 장차 발생할 수도 있다. 제20대 국회의원선거로 인한 청구인들의 기본권침해는 그 선거일인 2016. 4. 13. 이미 발생하였으므로 현재성이 인정된다. 그러나 청구인들은 특별한 경우가 아닌 한, 이 날 기본권침해 사유가 발생하였음을 알았다고 할 것이므로, 그로부터 90일이 지난 2016. 8. 2. 제기된 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하였다. 또한, 국회의원지역선거구구역표는 선거구제, 의원정수, 인구수, 행정구역의 변경 등에 따라 매번 선거를 치르기 전 개정되어 온 점, 심판대상 선거구구역표의 세 선거구 모두 제20대 국회의원선거에 앞서 새로 획정된 점, 현재 국회에서 지역구 국회의원 정수의 조정을 포함하는 내용의 공직선거법 개정 논의가 진행 중이고 관련 개정법률안이 계류 중인 점 등 여러 사정들에 비추어 볼 때, 2020. 4. 15. 실시될 제21대 국회의원선거에서도 심판대상 선거구구역표가 그대로 적용되어 청구인들의 기본권침해의 발생이 장래 확실히 예측된다고 볼 수 없으므로, 제21대 국회의원선거로 인한 기본권침해는 현재성을 구비하지 못하였다. 따라서 이 부분 심판청구도 부적법하다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2016헌마641

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헌법재판소법 제68조

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