전원재판부 2016헌마53, 2017. 7. 27., 각하

【판시사항】 피청구인 부산광역시 기장군의회 운영행정위원장이 2015. 10. 26. 및 2015. 10. 28. 청구인들에게 한 부산광역시 기장군의회 운영행정위원회 제209회 제1차, 제3차 임시회의 방청불허행위(이하 ‘이 사건 방청불허행위’라 한다)에 대한 심판청구가 권리보호이익이 인정되는지 여부(소극) 【결정요지】 이 사건 방청불허행위에서 문제된 운영행정위원회 제209회 제1차, 제3차 임시회는 모두 종료되었으므로 권리보호이익이 소멸하였다. 지방의회 위원회 위원장은 특정 방청신청에 대하여 구체적 사정을 고려하여 허가 여부를 결정하고, 위원회 회의는 논의가 속행되지 않는 이상 개별 회의마다 성격이 다르므로 이 사건 방청불허행위와 동일한 행위가 반복될 위험성은 없다. 설령 반복 위험성이 있더라도 이 사건에서는 이 사건 방청불허행위가 지방자치법 제60조 제1항의 적법한 요건을 갖추고 있는가에 관한 위법성이 문제될 뿐이므로, 헌법적으로 해명이 중대한 의미를 지니는 경우로 보기 어렵다. 따라서 이 사건 방청불허행위에 대한 심판청구는 권리보호이익이 없고, 심판청구의 이익도 인정되지 않는다. 재판관 안창호, 재판관 강일원, 재판관 이선애의 반대의견 가. 이 사건 방청불허행위는 재량규정인 지방자치법 제60조 제1항에 따른 공권력행사로서 적법한 행위라는 인식하에 계속적ㆍ반복적으로 행해질 수 있고, 지방의회 위원회 위원장이 행하는 방청불허행위의 헌법적 한계를 확정짓고 합헌적 기준을 제시하는 문제는 알 권리 및 의사공개원칙의 범위를 확인하고 방청불허행위의 헌법적 한계를 확정짓는 것이므로 헌법적 해명이 필요하다. 이 사건 방청불허행위에 대한 심판청구는 권리보호이익은 소멸하였으나, 심판청구의 이익을 인정할 수 있다. 나. (1) 의사공개원칙은 헌법원칙으로 대의민주제에서 국정운영에 대한 알 권리를 보장하고, 주권자인 국민의 정치적 의사형성과 국정운영에 대한 감시ㆍ견제ㆍ참여를 가능케 하며, 의회 의사결정의 공정성을 담보할 뿐만 아니라 정치적 야합과 부패에 대한 방부제 역할을 하기도 한다. 이러한 의사공개원칙은 합의제 대의기관ㆍ의결기관인 지방의회 회의에서 더욱 강조될 필요가 있다. (2) 지방의회 회의를 방청할 자유는 의사공개원칙의 한 내용을 이루는 것이며 알 권리의 일환으로서 헌법상 보장되는 기본권이다. 방청불허행위는 알 권리를 제한하는 것이므로 헌법 제37조 제2항에 따라 불가피하고 예외적인 경우에만 그 제한이 정당화될 수 있다. 방청불허행위가 회의비공개에 관한 의결정족수를 충족하여 결정되었다고 하더라도 마찬가지이다. 지방의회의 자율권은 존중될 필요가 있으나, 지방의회는 자율권을 이유로 임의로 그 회의의 방청을 제한할 수 없다. (3) 피청구인은 이 사건 방청불허행위가 운영행정위원회 위원들의 자유로운 의사발언 기회를 보장하고 원활한 회의 진행을 위하여 이루어진 것이라고 하나, 이러한 사정을 인정할 자료가 없다. 지방의회 위원장이 국가안보와 관련 없는 공적 성격의 안건과 관련하여 방청불허결정을 할 수 있는 사유란 회의장의 장소적 제약으로 불가피한 경우, 회의의 원활한 진행과 같은 회의의 질서유지를 위하여 필요한 경우 등으로 한정된다. 그런데 이 사건 방청불허행위 당시 이러한 사유가 있었다는 사실을 인정할 증거가 없고, 피청구인이 이 사건 방청불허행위를 하면서 청구인들에게 불허결정의 구체적인 사유와 불복방법 및 절차를 충분히 통지하지 않았다. 이 사건 방청불허행위로 달성하려는 공익목적이 불분명함에 비하여 청구인들이 회의를 방청하지 못함으로써 당시 논의된 안건에 대하여 정치적 의사를 형성할 수 없었던 불이익 등은 중대하다. 따라서, 이 사건 방청불허행위는 과잉금지원칙을 위반하여 알 권리를 침해하였다. 【참조조문】 헌법 제50조, 제118조 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전부개정된 것) 제60조 제1항, 제2항 지방자치법(2011. 7. 14 법률 제10827호로 개정된 것) 제65조 제1항 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 1. 박○주 2. 성○미 청구인들 대리인 변호사 윤재철 피청구인 부산광역시 기장군의회 운영행정위원장 [주문] 이 사건 심판청구를 모두 각하한다. [이유] 1. 사건개요 가. 청구인들은 부산광역시 기장군에 거주하는 주민들로서 시민단체인 부산경제정의실천시민연합 기장지역자치모임(이하 ‘부산경실련 기장지역자치모임’이라 한다)의 회원들이다. 나. 부산경실련 기장지역자치모임은 2015. 10. 12. 부산광역시 기장군의회(이하 ‘기장군의회’라 한다)에 상임위원회 회의 방청을 위한 협조 요청을 하였고, 기장군의회 의장은 2015. 10. 14. 부산경실련 기장지역자치모임에 ‘지방자치법 제60조 제1항, 제65조 제1항, 부산광역시 기장군의회 회의규칙 제83조에 의하여 기장군의회의 회의는 공개하되, 의원 3명 이상이 발의하고 출석의원 3분의 2 이상이 찬성한 경우 또는 의장이 사회의 안녕질서 유지를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 공개하지 않을 수 있으며, 위원회 회의는 위원장의 허가를 받아 방청할 수 있음을 알려드린다.’라는 내용의 회신을 발송하였다. 다. 청구인들은 상임위원회인 기장군의회 운영행정위원회(이하 ‘운영행정위원회’라 한다) 제209회 제1차 임시회가 예정되어 있던 2015. 10. 26. 오전 9시 30분경 기장군의회에 임시회의 방청을 신청하였다. 피청구인은 같은 날 오전 10시 30분경 임시회 개회 후 방청신청에 대한 허가 여부를 출석위원들의 표결로 결정하기로 하였는데, 출석위원 6명 중 4명이 회의의 공개에 반대함에 따라 방청신청을 허가하지 않기로 결정하였다. 그 후 청구인들은 운영행정위원회 제209회 제3차 임시회가 예정되어 있던 2015. 10. 28. 오전 9시 30분경 기장군의회에 임시회의 방청을 신청하였는데, 피청구인은 같은 날 오전 10시경 임시회 개회 후 방청신청에 대한 허가 여부를 출석위원들의 표결로 결정하기로 하였고, 출석위원 6명 가운데 5명이 회의 공개에 반대하였음을 이유로 방청신청을 허가하지 않기로 결정하였다. 라. 기장군의회 의장은 2015. 10. 30. 부산경실련 기장지역자치모임에 ‘피청구인의 2015. 10. 26.자 방청불허행위 및 2015. 10. 28.자 방청불허행위는 운영행정위원회 위원들의 자유로운 의사발언 기회를 보장하고 원활한 회의진행을 위하여 지방자치법 제65조 제1항 단서의 회의비공개 요건을 충족하여 이루어진 것이다.’라는 내용의 회신을 발송하였다. 마. 청구인들은 피청구인의 2015. 10. 26.자 방청불허행위 및 2015. 10. 28.자 방청불허행위가 청구인들의 알 권리를 침해한다는 등의 이유로 2016. 1. 21. 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건의 심판대상은 피청구인이 ① 2015. 10. 26. 청구인들의 운영행정위원회 제209회 제1차 임시회 방청을 불허한 행위, ② 2015. 10. 28. 청구인들의 운영행정위원회 제209회 제3차 임시회 방청을 불허한 행위(이하 이를 합해 ‘이 사건 방청불허행위’라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 관련조항은 다음과 같다. [관련조항] 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전부개정된 것) 제60조(위원회에서의 방청 등) ① 위원회에서는 해당 지방의회의원이 아닌 자는 위원장의 허가를 받아 방청할 수 있다. ② 위원장은 질서를 유지하기 위하여 필요할 때에는 방청인의 퇴장을 명할 수 있다. 지방자치법(2011. 7. 14 법률 제10827호로 개정된 것) 제65조(회의의 공개) ① 지방의회의 회의는 공개한다. 다만, 의원 3명 이상이 발의하고 출석의원 3분의 2 이상이 찬성한 경우 또는 의장이 사회의 안녕질서 유지를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 공개하지 아니할 수 있다. 3. 청구인들의 주장요지 지방자치단체 주민이 지방의회 위원회를 방청할 자유는 의회활동에 대한 참여를 보장하기 위한 것으로 알 권리에 의하여 보호된다. 그런데 피청구인은 지방자치법 제65조 제1항 단서의 회의비공개 요건을 갖추지 않은 채 청구인들의 방청신청을 불허하였으므로 청구인들의 알 권리를 침해하였다. 4. 판 단 헌법소원 제도는 국민의 기본권 침해를 구제하는 제도이므로, 헌법소원심판청구가 적법하려면 그 제도의 목적상 권리보호이익이 있어야 한다(헌재 1989. 4. 17. 88헌마3; 헌재 2013. 9. 26. 2011헌마398 등 참조). 다만 권리보호이익이 소멸하였다고 하더라도 기본권 침해행위가 장차 반복될 위험이 있거나 당해 분쟁의 해결이 헌법질서의 유지ㆍ수호를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 그 해명이 중대한 의미를 지니고 있는 때에는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정할 수 있다(헌재 1995. 5. 25. 91헌마44; 헌재 2011. 12. 29. 2010헌마285 등 참조). 여기서 ‘헌법적 해명이 중대한 의미를 가지는 경우’는 헌법질서의 유지ㆍ수호를 위하여 그 해명이 긴요한 경우를 의미하고, 행정청이 적용 법률을 해석함에 있어 기본권에 미치는 효력을 간과하거나 오해함으로써 법 규정을 위헌적으로 해석ㆍ적용한 경우에는 헌법적 해명의 필요성이 인정된다. 그러나 ‘행정청의 행위가 법률이 정한 바에 부합하는가’라는 위법성을 문제 삼고 있는 경우에는 헌법적 해명의 필요성이 인정되지 않는다. 이와 같이 위법성이 문제되는 경우에는 설사 유사한 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있다고 하더라도 공권력 행사의 위헌 여부를 확인할 실익이 없어 심판청구의 이익이 부인된다(헌재 2003. 2. 27. 2002헌마106; 헌재 2016. 10. 27. 2014헌마626 등 참조). 이 사건 방청불허행위에서 문제된 운영행정위원회 제209회 제1차, 제3차 임시회는 이미 그 회의가 모두 종료되었으므로 권리보호이익이 소멸하였다. 또한 지방의회 위원회 위원장은 특정 회의에 대한 방청신청에 대하여 해당 위원회의 직무와 소관, 안건의 주제, 방청신청인의 지위, 방청석의 여건 등 구체적 사정을 고려하여 그 허가 여부를 결정한다. 위원회는 안건 논의가 속행되지 않는 이상 위원회가 열릴 때마다 새로운 안건을 다루게 되므로 위원회의 회의는 개별 회의마다 그 성격이 다른 것이어서, 앞으로 다른 회의에서도 언제나 방청을 불허할 것이라고는 보기 어렵다. 따라서 이 사건 방청불허행위와 동일한 행위가 앞으로 반복될 위험성은 없다. 설령 위와 같은 행위가 반복될 위험성이 있다고 하더라도 이 사건에서 직접적으로 쟁점이 되는 부분은 이 사건 방청불허행위가 지방자치법 제60조 제1항에 따른 방청불허의 적법한 요건을 갖추고 있는가에 관한 것인데, 이는 이 사건 방청불허행위의 위법성에 관한 문제에 불과하고 헌법적으로 그 해명이 중대한 의미를 지니는 경우로 보기 어려우므로, 이 사건에서 심판청구의 이익을 인정하기 어렵다. 따라서 이 사건 방청불허행위에 대한 심판청구는 권리보호이익이 없고, 예외적으로 심판청구의 이익도 인정되지 않는다. 5. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 안창호, 재판관 강일원, 재판관 이선애의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관의 의견이 일치되었다. 6. 재판관 안창호, 재판관 강일원, 재판관 이선애의 반대의견 우리는 다수의견과 달리 이 사건 심판청구에 관하여 예외적으로 심판의 이익을 인정하여 본안 판단에 나아가야 한다고 생각한다. 그리고 이 사건 방청불허행위가 헌법상 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 알 권리를 침해하는 등 헌법에 위반된다고 생각하므로 아래와 같이 그 의견을 밝힌다. 가. 심판청구의 이익 인정 여부 (1) 이 사건에서 청구인들이 방청하려던 지방의회 상임위원회인 기장군의회 운영행정위원회 임시회의는 이미 종료되었다. 그러나 기본권 침해행위가 장차 반복될 위험이 있거나 당해 분쟁의 해결이 헌법질서의 유지ㆍ수호를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 그 해명이 중대한 의미를 지니고 있는 때에는 예외적으로 심판의 이익을 인정할 수 있다(헌재 2011. 12. 29. 2010헌마285; 헌재 2016. 5. 26. 2013헌마879 등 참조). 공권력행사의 근거법률이 재량규정으로 되어 있고 당해 공권력행사가 그 법률에서 정한 내용을 따른 것으로 인정될 수 있는 경우, 이러한 공권력행사는 적법하다는 인식하에서 계속적ㆍ반복적으로 이루어질 수 있으므로 기본권 침해행위의 반복가능성이 인정된다. 그리고 적법하다는 인식하에 계속적ㆍ반복적으로 공권력행사가 이루어지고, 그 근거법률에서 유래된 공권력행사의 일반적ㆍ추상적 내용에 대한 헌법적 한계를 확정짓고 그에 대한 합헌적 기준을 제시할 필요가 있는 경우에는 이에 대한 헌법적해명이 필요하다고 할 것이다(헌재 2016. 10. 27. 2014헌마626 재판관 이진성, 재판관 안창호의 보충의견 참조). (2) 지방의회 위원회 회의에 대한 방청과 관련하여 지방자치법은 ‘위원회에서는 해당 지방의회의원이 아닌 자는 위원장의 허가를 받아 방청할 수 있다.’라고 규정하고 있다(제60조 제1항). 지방자치법은 이처럼 지방의회 위원회 회의에 대한 방청 허부를 위원장의 재량으로 규정하면서도, 어떤 경우에 위원장이 회의의 방청을 허가하거나 불허할 수 있는지에 관하여 이를 구체화하는 아무런 규정을 두고 있지 않다. 이 사건에서 피청구인은 운영행정위원회 위원들의 의결을 거쳐 이 사건 방청불허행위를 하였다. 이러한 방청불허행위는 법률이 정한 내용에 따른 공권력행사로서 적법한 행위라는 인식하에 계속적ㆍ반복적으로 행하여질 수 있다. 따라서 이 사건에서는 기본권 침해행위의 반복가능성이 인정될 수 있다. (3) 한편 청구인들이 이 사건 심판청구에서 다투는 것은 피청구인이 지방자치법상 관련 규정에 근거하여 청구인들의 운영행정위원회 회의의 방청을 불허한 행위가 헌법상 보장되는 기본권을 침해하였는지, 헌법상 의사공개원칙의 한계를 벗어난 것인지에 관한 것이다. 이는 법률에 근거해서 계속적ㆍ반복적으로 이루어질 수 있는 방청불허행위에 대하여, 그 헌법적 한계를 확정짓고 그에 대한 합헌적 기준을 제시함으로써 판단될 수 있다. 물론 지방의회 위원회 회의에 대한 방청과 관련하여서는 해당 위원회의 직무와 소관, 안건의 주제, 방청신청인의 지위, 방청석의 여건 등 구체적 사정을 고려하여 특정 방청불허행위의 위헌 여부에 대한 판단이 달라질 수 있다. 그러나 지방의회 위원회 위원장이 지방자치법 제60조 제1항에 근거하여 행하는 방청불허행위에 대한 헌법적 한계를 확정짓고 그에 대한 합헌적 기준을 제시하는 문제는, 단순히 개별행위에 대한 위법 여부의 문제를 넘어 지방의회 위원회 회의를 방청할 자유에 대한 범위를 확인하고 그 방청을 불허하는 행위의 헌법적 한계를 확정짓는 것이므로 헌법적으로 해명이 필요한 문제에 해당한다. 더군다나 이 문제에 관하여 아직까지 헌법재판소에서 헌법적 해명이 이루어진 적도 없으므로 그 해명의 필요성이 인정된다. (4) 그렇다면 이 사건 방청불허행위에 대한 심판청구는 주관적 권리보호이익은 소멸하였으나, 기본권 침해행위의 반복가능성과 헌법적 해명의 필요성이 인정되어 심판청구의 이익을 인정할 수 있다. 나. 본안 판단 (1) 알 권리와 의사공개의 원칙 (가) 알 권리는 민주주의 국가에서 국정에 대한 참여를 보장하고 인격의 자유로운 발전을 도모하며 인간다운 생활을 확보하기 위하여, 필요한 정보를 자유롭게 수집하거나 국가기관 등에 대하여 정보의 공개를 청구할 수 있는 권리를 말한다(헌재 2013. 7. 25. 2012헌마167 등 참조). 이는 오늘날 민주주의 국가에서 국민이 갖는 가장 중요한 기본권의 하나인 표현의 자유 실현의 전제가 되는 기본권으로서 표현의 자유에 포함되고(헌재 1992. 2. 25. 89헌가104 등 참조), 자유민주주의 국가에서 국민주권을 실현하는 핵심이 되는 기본권이라는 점에서 헌법 제1조의 국민주권주의와도 밀접하게 관련된다(헌재 1989. 9. 4. 88헌마22 등 참조). 특히 대부분의 민주주의 국가에서 채택하고 있는 대의민주제에서는 알 권리의 적절한 보장 없이는 국민이 국가의 국정운영에 대해 정확한 정보를 획득하기 어려우며, 이러한 경우에는 국민의 올바른 정치적 의사형성 또한 불가능하다. 주권자인 국민이 국정운영을 아는 것은 단순히 그에 관한 정보를 얻는 데 그치지 않고 정치적 의사형성을 통해 국정운영을 감시ㆍ견제하며 나아가 국정운영에 참여할 수 있도록 하는 기반이 된다. 따라서 대의민주제에서 알 권리는 주권자인 국민의 정치적 의사형성의 초석이 되고 국정운영의 민주적 정당성 확보의 근거가 된다고 할 수 있다. (나) 민주주의는 사회적 갈등을 정치의 틀 안에서 통합하면서 사회적 합의를 만들어가는 기초가 된다. 특히 이념ㆍ지역ㆍ세대 간의 갈등으로 심각한 문제를 안고 있는 우리 사회에서는 다양한 이해관계를 민주적으로 조율하여 공정한 국정운영이 되도록 해야 한다. 공정한 국정운영은 사회적 갈등을 해소하고 국민의 신뢰와 국가안전을 제고하여 사회통합을 이룰 수 있기 때문이다(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1 재판관 안창호의 보충의견 참조). 국정운영의 공정성 확보를 위해서는 국정운영이 투명하게 이루어져야 한다. 이러한 투명성의 요청은 단지 국정운영의 결과가 투명하게 공개되는 것에 그치지 않는다. 민주주의란 ‘국정운영의 정당성을 끊임없이 새롭게 획득해야 하는 과정’이며 절차에 대한 투명성이 결과에 대한 공정성을 담보하므로, 국정운영과정의 투명성을 확보하는 것이 보다 중요하다. 국정운영과정의 투명성은 국민의 직접선거에 의해 구성되는 ‘합의제 대의기관’인 의회의 의사절차에서 더욱 의미가 있다. 의회의 의사절차는 국민의 대표로 구성된 ‘다원적 인적 구성의 합의체’에서 토론을 통하여 국민의 다양한 견해와 이익을 인식하고 교량하여 공동체의 중요한 의사를 결정하는 과정이다. 이는 전문관료들에 의해 이루어지는 행정절차와는 달리, 국민의 의사를 수렴ㆍ반영하여 공익을 발견하고 상충하는 이익을 조정하기 때문에 국민에게 의회의 의사절차를 투명하게 공개할 필요성이 더 한층 크다고 할 수 있다(헌재 2004. 3. 25. 2001헌마882 등 참조). 이와 같은 의회 의사절차의 특성과 기능을 대의민주제에서의 알 권리의 의의와 함께 고려하면, 합의제 대의기관인 의회의 의사절차에서는 국정운영과정의 투명성을 최대한 확보하는 것이 중요하다 할 것이므로 그 의사절차는 원칙적으로 공개되어야 한다(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1 재판관 안창호의 보충의견 참조). (다) 헌법은 제50조 제1항 본문에서 ‘국회의 회의는 공개한다.’라고 규정하여 의사공개원칙을 선언하고 있다. 1) 의사공개원칙은 국민의 직접선거에 의해 구성되는 ‘합의제 대의기관’인 의회의 의사진행의 내용과 정책결정과정을 공개하여 민의에 기초한 국정운영을 하라는 민주주의적 요청에서 유래하는 것이다. 의사공개원칙은 대의민주제에서 국정운영에 대한 알 권리를 보장하고, 주권자인 국민의 정치적 의사형성과 국정운영에 대한 감시ㆍ견제ㆍ참여를 가능케 하며, 의회의 의사결정의 공정성을 담보할 뿐만 아니라 정치적 야합과 부패에 대한 방부제 역할을 하기도 한다. 이러한 의사공개원칙의 헌법적 의미와 기능을 고려할 때, 의사공개원칙은 대의민주제에서 국민주권의 원리에 입각한 민주국가를 실현하기 위한 필수적 요건으로서, 국민의 직접선거에 의해 구성되는 ‘합의제 대의기관’인 의회에 적용되는 헌법원칙이라고 할 것이다. 따라서 헌법 제50조 제1항은 의사공개원칙이 헌법원칙임을 확인하면서 국회의 헌법적 기능과 관련된 모든 회의(단순한 행정적 회의 제외)가 원칙적으로 국민에게 공개되어야 함을 천명한 것이라고 할 수 있다. 오늘날 국회기능의 중심이 본회의에서 위원회로 옮겨져 위원회중심주의로 운영되고 있고, 법안 등의 의안에 대한 실질적인 심의가 위원회에서 이루어지고 있다. 따라서 국회 위원회 회의에 대한 공개 없이는 의사공개원칙의 실효성을 담보하기 어렵다고 할 것이므로, 헌법 제50조 제1항이 천명하고 있는 의사공개원칙은 국회 위원회 회의에도 당연히 적용되는 것으로 보아야 한다(헌재 2000. 6. 29. 98헌마443등 참조). 2) 지방의회는 국회와 달리 일정한 지방자치단체를 위하여 구성되는 합의제 대의기관이기는 하지만, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정의 제정 및 개폐뿐만 아니라 예산의 심의ㆍ확정, 결산의 승인, 기타 법률에 규정된 사항에 대한 의결권을 가지고, 법률의 규정에 의하여 지방자치단체 사무에 관한 행정사무 감사 및 조사권 등을 가진다(헌법 제117조 제1항, 제118조, 지방자치법 제39조, 제41조). 이와 같이 지방의회는 법령의 범위 안에서 국정을 담당하는 기관이고, 주민의 직접선거에 의하여 구성되는 합의제 대의기관이자 의결기관이라는 점을 부인할 수 없다. 따라서 민의에 기초한 국정운영을 요구하는 민주주의적 요청은 국회와 마찬가지로 지방의회에도 타당하므로 지방의회 회의의 의사과정 역시 공개되어야 한다. 특히 지방의회는 상대적으로 제한된 지역에서 선출되는 의원으로 구성되고 의원의 정수도 국회의원의 그것보다 적어 지방의회 의원 등 지역엘리트들은 보다 쉽게 자기들만의 ‘정치적 카르텔’을 형성할 수 있다. 또한 지방의회의원은 국회의원ㆍ법률이 정한 공공기관의 임직원ㆍ농업협동조합의 임직원 등 법령이 정하는 직업을 제외하고는 다른 직업을 가질 수 있으므로 영리를 목적으로 하는 직업에도 종사할 수 있다(지방자치법 제35조). 이러한 점들은 우리 사회의 정의적(情意的) 연고주의와 결합하여 의사결정의 공정성을 훼손하고 정치적 야합과 부패로 연결될 가능성을 크게하며, 그 결과 지방자치에 대한 국민의 신뢰를 훼손한다. 이를 극복하기 위해서는 헌법원칙인 의사공개원칙은 지방의회 회의와 관련하여 더욱 강조될 필요가 있다. 오늘날 지방의회 기능의 중심은 국회에서와 같이 본회의에서 위원회로 옮겨져 위원회중심주의로 운영되고 있고, 조례안 등의 의안에 대한 실질적인 심의가 위원회에서 이루어지고 있다. 따라서 지방의회 위원회 회의에 대한 공개 없이는 의사공개원칙의 실효성을 담보하기 어렵다 할 것이므로, 의사공개원칙은 지방의회 위원회 회의에도 당연히 적용되는 것으로 보아야 한다. 3) 헌법은 ‘지방자치단체에 의회를 둔다(제118조 제1항).’, ‘지방의회의 조직ㆍ권한ㆍ의원선거… 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다(제118조 제2항).’라고 규정하고 있다. 지방자치법은 제정 당시부터 ‘지방의회의 회의는 공개한다.’라고 규정하여 지방의회의 회의와 관련하여 공개가 원칙임을 선언하고 있을 뿐(제65조 제1항), 지방의회 위원회 회의와 관련하여 이를 명시적으로 규정하고 있지 않다. 그러나 앞서 본바와 같이 대의민주제에서 헌법적 의미와 기능이 중대한 의사공개원칙이 지방의회 위원회 회의와 관련하여 배제될 특별한 이유가 없으므로, 헌법원칙인 의사공개원칙은 지방의회 위원회 회의에도 적용되는 것으로 보아야 한다. 4) 결국 국회의 본회의 및 위원회 회의, 지방의회 본회의뿐만 아니라 지방의회 위원회 회의는 원칙적으로 공개되어야 하고, 원하는 모든 국민은 그 회의를 가능한 방청할 수 있어야 한다. (2) 심사기준 (가) 지방자치단체의 주민은 지방의회 본회의 및 위원회 회의를 방청함으로써 주민참여에 필요한 정보를 얻게 되고 그러한 정보를 바탕으로 정치적 의사를 형성할 수 있다. 이와 같이 형성된 주민의사는 국정운영에 대한 건전한 감시ㆍ견제ㆍ참여를 가능하게 하고, 이러한 과정을 통하여 확보된 국정운영에 대한 통제 가능성은 지방의회 의사결정의 공정성을 담보하고 정치적 야합과 부패를 방지하는 등 바람직한 주민자치의 토대가 된다. 따라서 지방의회 본회의 및 위원회 회의를 방청할 자유는 헌법원칙인 의사공개원칙의 한 내용을 이루는 것이며(헌재 2000. 6. 29. 98헌마443등 참조), 나아가 이러한 자유는 지방의회 본회의 또는 위원회가 회의를 공개함으로써 반사적으로 누리게 되는 이익이나 단순한 법률상의 권리가 아니라 알 권리의 일환으로서 헌법상 보장되는 기본권이라고 할 것이다. (나) 지방의회 본회의 및 위원회 회의를 방청할 자유를 제한하는 방청불허행위는 알 권리를 제한하는 것이므로 헌법 제118조 제2항 및 지방자치법 제60조 제1항, 제65조 제1항에 따라 곧바로 정당화될 수 없다. 특히 앞서 본바와 같이 대의민주제에서 알 권리는 주권자인 국민의 정치적 의사형성의 초석이 되고 국정운영의 민주적 정당성 확보의 근거가 된다고 할 것이므로, 이러한 기본권을 제한하는 방청불허행위는 헌법 제37조 제2항의 규정에 따라 국가안보ㆍ질서유지ㆍ공공복리를 위하여 필요하고 불가피한 예외적인 경우에만 그 제한이 정당화될 수 있으며, 그 경우에도 지방의회 본회의 및 위원회 회의를 방청할 자유의 본질적인 내용을 침해할 수 없다. 더욱이 의사공개원칙은 대의민주제에서 국민주권의 원리에 입각한 민주국가를 실현하기 위한 필수적 요건이라고 할 수 있으므로 이에 반하는 방청불허행위는 헌법 제37조 제2항에 따른 한계를 한층 엄격히 지켜야 한다. 지방의회 본회의 및 위원회 회의 방청불허행위가 절차적으로 회의비공개에 관한 의결정족수를 충족하여 결정되었다고 하더라도 마찬가지이다. (다) 지방자치단체의 정책결정에 대해 자유위임을 받은 지방의회 의원들은 단기적인 인기를 의식한 발언ㆍ의결의 유혹과 사회적 압력으로부터 자유로운 가운데 효율적으로 국정을 운영할 수 있어야 하고, 이를 위해서는 지방의회의 자율권이 존중되어야 한다. 그러나 대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나오는 것이므로(헌법 제1조 제2항), 지방의회는 소수대표자의 담합이 아니라 주권자인 국민의 의사가 충실히 반영되고 민주적 효율성이 제고될 수 있도록 자율권이 행사되어야 한다. 따라서 지방의회는 단지 자율권을 이유로 임의로 그 회의를 방청할 자유를 제한할 수 없으며, 지방의회 본회의 및 위원회 회의를 방청할 자유를 제한하는 행위에 대한 합헌성 심사는 헌법 제37조 제2항에 따라 엄격한 비례심사를 하여야 한다. 나아가 방청불허행위가 알 권리를 침해하는 경우에는 헌법원칙인 의사공개원칙에도 위반된다고 할 것이다. (3) 이 사건 방청불허행위의 위헌여부 (가) 피청구인은 2015. 10. 30. 청구인들에게 ‘기장군의회 상임위원회 회의 방청관련 질의사항에 대한 회신’ 문건을 통하여, 이 사건 방청불허행위가 운영행정위원회 위원들의 자유로운 의사발언 기회를 보장하고 원활한 회의 진행을 위하여 이루어진 것임을 통지하였다. 그러나 운영행정위원회 임시회의가 열렸던 2015. 10. 26.자 및 2015. 10. 28.자 회의록에는 이 사건 방청불허행위의 목적에 대한 아무런 기재가 없다. 또한 피청구인은 이 사건 방청불허행위를 할 당시에는 청구인들에게 운영행정위원회 위원들의 거부 의사로 인하여 회의의 방청을 허가할 수 없다는 취지의 설명을 하였을 뿐이다. 따라서 이 사건 방청불허행위가 2015. 10. 30.자 통지내용과 같은 목적으로 이루어진 것이라고 단정할 수 없으며, 달리 그 목적의 정당성과 수단의 적절성을 인정할 명백한 사정도 발견되지 않는다. (나) 이 사건 방청불허행위가 침해의 최소성 요건을 충족하고 있는지 살펴본다. 1) 지방자치법은 ‘위원회에서는 해당 지방의회의원이 아닌 자는 위원장의 허가를 받아 방청할 수 있다.’라는 규정을 두고 있다(제60조 제1항). 앞서 본바와 같이 의사공개원칙은 헌법원칙으로서 지방의회 위원회 회의에도 당연히 적용되는 것이므로, 지방자치법 제60조 제1항은 특별한 사정이 없는 한 지방의회 위원회 회의를 공개함이 원칙이라는 것을 전제로 규정된 것으로 해석된다. 따라서 지방의회 위원회 위원장이라고 하여 아무런 제한없이 임의로 방청불허결정을 할 수 있는 것은 아니다. 지방의회 위원회 위원장에게 질서를 유지하고 사무를 감독할 책무가 부여되어 있는 점(지방자치법 제82조, 제84조), 위원장은 질서를 유지하기 위하여 필요할 때에는 방청인의 퇴장을 명할 수 있는 점(지방자치법 제60조 제2항) 등에 비추어 보면, 지방의회 위원회 위원장이 국가안보와 관련 없는 공적 성격의 안건과 관련하여 방청불허결정을 할 수 있는 사유란 회의장의 장소적 제약으로 불가피한 경우, 회의의 원활한 진행과 같은 회의의 질서유지를 위하여 필요한 경우 등으로 한정된다고 할 것이다(헌재 2000. 6. 29. 98헌마443등 참조). 이 사건에서 운영행정위원회 임시회의 당시 안건은 기장군의 예산이나 주민세율 등 국가안보와 관련 없는 공적인 사안에 관한 것이다. 청구인들이 소속된 부산경실련 기장지역자치모임은 경제정의를 실현하기 위하여 지방의회 본회의 및 위원회 회의에 대한 방청을 지속적으로 진행하고 있는 시민단체이다. 이 단체는 지방의회 의원들의 민주적이고 건전한 의정활동 여부를 감시ㆍ견제하고자 하는 목적에서 방청을 신청하는 것임을 밝히고 있다. 이 단체는 과거 회의장에서 소란을 피우거나 의사진행을 방해하는 등 회의장 질서를 어지럽힌 사실이 없었다. 그 밖에 이 사건 방청불허행위 당시 특별히 장소적 제약이나 운영행정위원회의 질서유지에 장애가 될 사유 등은 발견되지 않는다. 그렇다면 이 사건 방청불허행위는 방청불허결정을 할 수 있는 사유에 해당한다고 할 수 없다. 2) 피청구인은 당시 심의 안건에 대한 의원들의 자유로운 발언 기회를 보장하고 의사진행을 원활하게 하기 위하여 방청을 불허한 것이라고 주장하고 있다. 앞서 본바와 같이 지방의회 위원회 위원장이 국가안보와 관련 없는 공적 성격의 안건과 관련하여 방청불허결정을 할 수 있는 사유란 회의의 질서유지를 위하여 필요한 경우 등으로 한정된다. 그런데 지방의회 위원회 위원장은 지방자치법 제60조 제2항에 근거하여 질서유지를 위하여 필요할 때에는 방청인의 퇴장을 명할 수 있으므로, 질서유지를 이유로 한 방청불허사유는 막연하게 회의의 원활한 진행이 방해될 우려가 있다는 추정만으로는 부족하고 그러한 우려가 현실화될 구체적 가능성이 있어야 한다. 만약 원활한 회의진행에 방해가 될 염려가 있다는 추상적인 이유만으로 회의의 방청이 불허된다면 헌법원칙인 의사공개원칙과 알 권리의 일환으로서 헌법상 보장되는 기본권 보장이 형해화될 수 있기 때문이다. 운영행정위원회 임시회의 당시 심의 안건에는 예산이나 주민세율 등 주민의 권리의무에 관련된 안건도 상당수 포함되어 있었던 만큼 방청을 허용하면 회의의 원만한 진행이 방해될 수 있다는 우려가 있을 수 있다. 그러나 이러한 추상적인 이유 이외에 달리 운영행정위원회의 질서유지에 장애가 현실화될 구체적 가능성이 있다는 사정은 그 어느 자료에서도 발견되지 않는다. 따라서 위와 같은 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 3) 물론 피청구인은 이 사건 방청불허행위 이후 이와 관련된 회의록을 기장군의회 인터넷 홈페이지를 통해 전부 공개하였다. 그러나 사후에 회의록을 확인하는 것만으로는 회의 당시의 분위기나 위원들의 실제 발언내용, 태도 등을 구체적으로 파악할 수 없고, 위원회의 의사형성 및 결정과정에 대한 충분한 감시 및 견제가 이루어지기 어렵다. 위원회 회의장에서 위원들의 토론 진행과정이나 토론내용을 정확히 파악하고 적시에 의정활동에 대한 감시와 견제를 하기 위해서는 토론이 이루어지는 그 자리에서 방청하는 것이 가장 효과적인 방법이다. 따라서 피청구인이 사후적으로 회의록을 공개하였다는 사정만으로 이 사건 방청불허행위의 위헌성이 치유되는 것은 아니다. 4) 한편 운영행정위원회 임시회의 당시 심의 안건은 대부분 기장군의 지방재정과 관련된 것으로 청구인들이 속한 시민단체의 감시ㆍ견제 활동과 밀접한 관련이 있다. 이러한 경우 지방의회 위원회 위원장이 방청불허결정을 하는 때에는 지체 없이 방청을 신청한 사람에게 불허결정의 구체적인 사유와 불복의 방법 및 절차를 통지해야 한다(공공기관의 정보공개에 관한 법률 제13조 제4항 참조). 그러나 앞서 본바와 같이 피청구인은 이 사건 방청불허행위 당시에는 청구인들에게 운영행정위원회 위원들의 거부 의사로 인하여 회의의 방청을 허용할 수 없다는 취지의 설명을 하였을 뿐 구체적 사유를 전혀 설명하지 않았다. 단지 운영행정위원회 임시회의 종료후 사후적으로 이 사건 방청불허행위가 위원들의 자유로운 의사발언 기회를 보장하고 원활한 회의 진행을 위한 것이라고 서면통보만을 하였을 뿐이다. 이러한 사후의 추상적ㆍ형식적 고지만으로는 청구인들이 어떠한 사정에 의하여 이 사건 방청불허행위가 행하여진 것인지, 이 사건 방청불허행위가 정당한 절차에 의하여 이루어진 것인지, 그에 대한 불복의 방법과 절차가 무엇인지를 알 수 없게 한다. 5) 이러한 사실을 종합하여 판단하면, 이 사건 방청불허행위는 침해의 최소성 요건을 충족한다고 할 수 없다. (다) 앞서 본바와 같이 이 사건 방청불허행위는 그 공익목적이 불분명할 뿐만 아니라 설령 공익목적이 인정된다고 하더라도 원만한 회의 진행에 방해가 될 염려가 있다는 추상적인 내용뿐이다. 이러한 이 사건 방청불허행위로 얻어질 공익의 정도는 청구인들이 운영행정위원회 임시회의를 방청하지 못함으로써 당시 논의된 주민의 권리의무와 밀접한 관련이 있는 안건에 대하여 정치적 의사를 형성할 수 없었던 불이익 등보다 크다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 방청불허행위는 법익의 균형성 요건도 충족한다고 할 수 없다. (라) 그렇다면 이 사건 방청불허행위는 그 목적의 정당성과 수단의 적절성이 인정될 수 있는지 의문이며, 침해의 최소성 및 법익의 균형성 요건을 충족하고 있지 못하므로 과잉금지원칙을 위반하여 헌법상 보장되는 기본권인 알 권리를 침해한 것이다. 이와 같이 이 사건 방청불허행위가 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 알 권리를 침해하는 이상, 절차적으로 회의비공개에 관한 의결정족수를 충족하여 결정되었다고 하더라도 그 이유만으로 이 사건 방청불허행위가 정당화될 수 없다. 또한 이 사건 방청불허행위는 운영행정위원회 임시회의의 국정운영에 대한 청구인들의 알 권리를 침해함으로써 헌법원칙인 의사공개원칙을 위반한 것이다. 다. 소결론 이 사건 방청불허행위는 헌법을 위반하여 청구인들의 알 권리를 침해하고 의사공개원칙을 위반하였으므로 취소되어야 한다. 그러나 이 사건 방청불허행위는 이미 종료되었으므로 동일 또는 유사한 기본권 침해의 반복을 방지하기 위하여 선언적 의미에서 그에 대한 위헌확인을 하여야 한다. 재판관 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2016헌마53

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

지방자치법 제60조 제65조

대한민국헌법 제1조 제37조 제50조 제118조

[ 따름판례 ]

전원재판부 2015헌마632, 2017. 12. 28., 인용

[ 변호사 태그]

윤재철